CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, FINALIDAD Y

RÉGIMEN JURÍDICO

 1 CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, FINALIDAD Y

RÉGIMEN JURÍDICO
o 1.1 Concepto y significado

o 1.2 Finalidad e importancia del procedimiento

o 1.3 Las normas sobre procedimiento administrativo común y los

procedimientos específicos
 2 CRITERIOS GENERALES QUE INFORMAN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
o 2.1 Principios generales

o 2.2 El expediente administrativo

o 2.3 Sujetos

o 2.4 Derechos de los interesados en el procedimiento

o 2.5 Lengua en los procedimientos

o 2.6 Plazos

1 CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, FINALIDAD Y

RÉGIMEN JURÍDICO
1.1 Concepto y significado
1. El procedimiento administrativo consiste en el conjunto de trámites que ha de seguir
la Administración, destinados a dictar una resolución o decisión individualizada en
relación a una materia. Se ha planteado el procedimiento como el camino a seguir para
adoptar una decisión formalizada, frente a la actividad de la Administración que no
posee ese carácter formal, como es la actividad material. Esta última tiene por objeto la
ejecución o materialización de una decisión previa, como por ejemplo, el empleo de la
fuerza en un desahucio; la disolución de una manifestación ilegal o el embargo de
bienes destinados a venderse en pública subasta para el cobro de deudas.
2. El procedimiento administrativo se encuentra relacionado con el principio de
legalidad en su vertiente positiva, ya que las normas establecen los trámites que ha de
cumplir la Administración para llevar a cabo actuaciones. Sin esa previa habilitación de

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la Ley aquella no puede ejercer potestad alguna. Además, en caso de que la norma
prevea unos pasos determinados, la autoridad administrativa no puede separarse u omitir
los mismos. Piénsese que se halla sometida a la Ley y al Derecho (art. 103.1 CE).
3. El hecho de que la Administración deba cumplir unos trámites también está
relacionado con la imposibilidad de que actúe de forma arbitraria. Asimismo, ha de
respetar los intereses y derechos de las personas que participan en el procedimiento, y
que además pueden oponerse a la resolución final, impugnando o recurriendo la
decisión final en la vía administrativa o en la jurisdiccional. En ocasiones, la rigidez de
los pasos es propensa a una burocracia que se ha tratado de suprimir mediante la
simplificación de procedimientos.
4. Como actividad opuesta al procedimiento administrativo, cabe mencionar la vía de
hecho administrativa. Tal y como dispone el art. 105 LPAC, no se admitirán a trámite
acciones posesorias contra las actuaciones administrativas realizadas en materia de su
competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido. Como se
aprecia, una vez que la Administración prescinde del procedimiento establecido, pierde
sus privilegios de autotutela declarativa y ejecutiva porque se admitirán las acciones
posesorias o los interdictos ante los órganos del orden jurisdiccional civil. Todo ello
significará también que, como se va a examinar con posterioridad, la Administración
que actúa por la vía de hecho vulnera los derechos de defensa y, por ello, en estos casos
se admite el recurso de amparo ante el TC (art. 41.2 LOTC).
1.2 Finalidad e importancia del procedimiento
1. El procedimiento administrativo posee principalmente una finalidad garantista y se
encuentra asociada al respeto de los derechos de las personas afectadas por la actividad
administrativa. Por ejemplo, cuando se abre un procedimiento sancionador, se le debe
reconocer al presunto responsable el derecho a presentar alegaciones y medios de
prueba que permitan demostrar la falta de culpabilidad. En caso de que se pretenda
aprobar un plan urbanístico, por ejemplo, se les debe facilitar a los vecinos mecanismos
de participación. Del mismo modo, tramitar un procedimiento permite apreciar que la
Administración ha adjudicado ayudas o subvenciones concediendo igualdad de
oportunidades. Cuatro son principalmente los fines del procedimiento: la necesidad de
dotar de mecanismos de participación a los ciudadanos antes de que la Administración
resuelva acerca de sus derechos e intereses; la transparencia para que aquéllos puedan
conocer la justificación que le ha llevado a la Administración adoptar una decisión;
otorgar igualdad de oportunidades para resultar beneficiarios de las decisiones
administrativas; y, la concesión a la ciudadanía de los medios de defensa indispensables
para impugnar aquellas resoluciones que vulneren sus derechos o intereses legítimos o
para oponerse a la actividad administrativa durante el procedimiento.
2. El derecho de participación de las personas en un procedimiento parece
imprescindible en supuestos en que la Administración, directa o indirectamente, dicta un

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acto que puede restringir o limitar sus derechos o producirles perjuicios. Por ejemplo, la
concesión de una licencia de actividad para la apertura de una industria puede afectar al
vecindario colindante debido al ruido o a los olores que puede emitir la instalación.
Debe otorgársele a la ciudadanía el derecho a expresar su oposición y a explicar su
disconformidad con la apertura.
3. Mediante el procedimiento administrativo se les permite a las personas interesadas
acceder al expediente y hacer las copias que consideren convenientes [art. 53.1 a)
LPAC]. El procedimiento contribuye, así, a dotar de transparencia a la actuación
administrativa, y no sólo respecto a las personas interesadas, sino también, en algunos
casos, a cualquier persona mediante el trámite de información pública (art. 83 LPAC).
Asimismo, la transparencia se reconoce como principio de actuación general de las
administraciones públicas [art. 3.1 c) LPAC]. Este principio se halla estrechamente
relacionado con el de objetividad, de modo que la Administración en ciertas
resoluciones debe motivar su actuación (art. 35.1 LPAC).
4. En cuanto a la igualdad de oportunidades, la Administración no puede conceder
derechos, ayudas, subvenciones, adjudicar contratos o plazas de funcionariado a quien
quiera, cuando quiera o como quiera. Ha de seguir un procedimiento que permita la
participación de todas las personas que lo crean conveniente y que se ajusten a los
requisitos que establecen las normas de las convocatorias. La autoridad ha de someterse
a aquéllas para decidir en cada caso lo más beneficioso para los intereses generales, lo
que normalmente tendrá como consecuencia elegir a las personas con mayor capacidad
y méritos para ocupar plazas o que reúnen los requisitos necesarios para percibir una
ayuda de acuerdo con la finalidad de la convocatoria o con las normas.
5. Por último, el procedimiento le facilita a la ciudadanía instrumentos para que pueda
defenderse de los actos administrativos que pudieran limitar los derechos o intereses. En
concreto, en los procedimientos sancionadores, la persona considerada presuntamente
responsable de la comisión de una infracción debe tener la oportunidad de presentar las
alegaciones o pruebas que estime convenientes para contradecir la acusación realizada
por el órgano competente [art. 53.1 e) LPAC]. Esta garantía de audiencia a las personas
interesadas cabe llevarla a cabo durante la tramitación del procedimiento, bien para que
expongan sus alegaciones, como en los mecanismos de participación, bien para recurrir
o impugnar las resoluciones administrativas.
1.3 Las normas sobre procedimiento administrativo común y los procedimientos
específicos
1. La Ley de Procedimiento Administrativo Común (LPAC) sirve para dotar al
procedimiento administrativo de unas normas básicas y generales, pero ello no significa
que el legislador no pueda implantar algunos cambios en función del sector que regula.
Así, por ejemplo, sucede en materia medioambiental, tráfico, patrimonio, transportes.

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La aplicación de estas normas sectoriales debe ajustarse a lo dispuesto en la LPAC, sin
perjuicio de que introduzcan algunas modulaciones con posterioridad a su vigencia.
2. Es de enorme importancia articular y hacer compatibles las normas sectoriales con las
disposiciones relativas al procedimiento administrativo común. Si bien muchas de las
leyes sectoriales ya incorporan trámites o una regulación acorde con la LPAC, no debe
olvidarse que, al tratarse de leyes, no pueden dejar de aplicarse y, en consecuencia, la
legislación específica tendría prioridad en aspectos no recogidos expresamente por la
LPAC. Eso puede suceder en materia de plazos, que pueden ser distintos a los
establecidos en la norma común, recursos específicos, como en materia de contratación,
o pueden incorporarse trámites de audiencia y participación adicionales, como sucede
en los procedimientos de evaluación ambiental.
3. La LPAC regula trámites o cuestiones del procedimiento que pueden resultar
aplicables a una gran variedad de procedimientos, pero eso no significa que todos ellos
deban ser incorporados a todos los sectores y materias. Por ejemplo, si se solicita una
licencia de obras, carece de sentido abrir una fase probatoria o, incluso, unas
actuaciones previas, porque toda la documentación que requieren las ordenanzas
municipales la aporta el interesado, sin perjuicio de que luego deban evacuarse
informes. Del mismo modo, no tendría sentido articular la información pública en los
procedimientos sancionadores, especialmente en la fase de instrucción, al objeto de
evitar que se destruyan pruebas o se desvirtúen las pesquisas.
4. Las comunidades autónomas, los entes forales o los municipios pueden aprobar
normas de procedimiento en materias que sean de su competencia, lo que supone añadir
más tipos de procedimientos específicos que han de articularse con la normativa básica
común. La Disposición Final 1ª LPAC establece que la normativa sobre procedimiento
administrativo se aprueba al amparo del art. 149.1.18ª CE, que atribuye al Estado la
competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas
y competencia en materia de procedimiento administrativo común. Esa misma
disposición contiene excepciones, relativas a la competencia de los órganos de la
Administración del Estado o a cuestiones propias de organización en el ámbito del
Estado, como los registros o archivos electrónicos. De todos modos, la legislación
estatal básica siempre puede aplicarse de forma supletoria, de modo que complete los
vacíos o lagunas que presente la legislación sectorial.
5. Por último, la Disposición Adicional Primera LPAC ha recogido algunas de estas
cuestiones, al señalar que los procedimientos administrativos regulados en leyes
especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta
Ley o regulen trámites adicionales o distintos, se regirán, respecto a estos, por lo
dispuesto en dichas leyes especiales. Los siguientes procedimientos se regularán por su
normativa específica y, de forma supletoria se les aplicará la LPAC: los procedimientos
tributarios y aduaneros, incluidos los sancionadores; los que se refieren a la gestión,
inspección, liquidación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo; los
procedimientos en materia de extranjería y asilo (incluyendo también sanciones), así
como los relativos al tráfico y seguridad vial.

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6. Esta garantía de audiencia a las personas interesadas cabe llevarla a cabo durante la
tramitación del procedimiento, bien para que expongan sus alegaciones, como en los
mecanismos de participación, bien para recurrir o impugnar las resoluciones
administrativas.

2 CRITERIOS GENERALES QUE INFORMAN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO
En este capítulo se analizarán algunos principios y criterios generales relacionados con
el procedimiento administrativo, como la celeridad, la economía procesal, la
contradicción, el registro administrativo, el expediente o los plazos.
2.1 Principios generales
1. Buena parte de las normas sobre procedimiento se inspira en principios incorporados
a la LPAC en forma de artículos dispersos. En concreto, puede aludirse aquí a los
siguientes: celeridad, economía procesal, igualdad, contradicción, impulsión de oficio y
transparencia. Asimismo, siguiendo la estela de la Ley 11/2007, de Acceso Electrónico a
los servicios públicos, la Ley ha implantado la tramitación electrónica y telemática de
los procedimientos, y la obligatoriedad de relacionarse con la Administración a
determinadas personas (art. 14.2 LPAC). Sin embargo, con carácter general se les
reconoce a las personas físicas el derecho a elegir si se comunican con las
administraciones públicas a través de medios electrónicos, y les permite cambiar dicho
medio en cualquier momento (art. 14.1 LPAC).
2. La Administración debe emplearse con celeridad para tramitar los procedimientos, de
manera que se acuerden en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza,
admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo (art.
72.1 LPAC). Por ejemplo, la práctica de diferentes pruebas testificales puede efectuarse
en un mismo acto, sin necesidad de llamar a los testigos diferentes días que pueden
prolongar la duración del procedimiento. Por otra parte, el procedimiento administrativo
no puede paralizarse con carácter general ni siquiera para la resolución de las cuestiones
incidentales, salvo aquella referida a la recusación (art. 74 LPAC).
3. En virtud del principio de economía procesal, han de promoverse todas aquellas
actuaciones que tiendan a reducir la demora y las dilaciones innecesarias en un
procedimiento. Se trata de aminorar lo máximo posible el tiempo de espera para las
personas que se hallen pendientes de una resolución administrativa previa. Por ello, la
LPAC faculta al órgano administrativo para acumular los procedimientos en un solo
expediente, siempre que guarden entre sí identidad sustancial o íntima conexión, y
cuando sean los mismos los órganos encargados de tramitar y resolver el procedimiento
(art. 57). Por ejemplo, en caso de que los habitantes de un barrio hayan sufrido daños y
perjuicios en su salud o integridad física por la apertura de una empresa química que
emite gases nocivos que respiran a diario, pueden dirigirse todos ellos contra la
Administración exigiéndole una reparación económica o indemnización. En ese caso,

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para evitar la tramitación separada de varios expedientes, el órgano competente puede
decidir su acumulación en uno solo, al proceder el daño del mismo origen o causa.
4. Por lo que respecta a la igualdad, los asuntos han de despacharse por riguroso orden
de incoación de los procedimientos. Aquí se pone de manifiesto la regla general que
otorga preferencia a las solicitudes presentadas en primer lugar. El titular del órgano
administrativo, no obstante, por resolución motivada puede dar preferencia a otros
procedimientos que se hubieran iniciado con posterioridad. La inobservancia de esta
regla general puede acarrear responsabilidad disciplinaria (art. 71.2 LPAC).
5. El procedimiento administrativo se impulsa de oficio en todos sus trámites: le
corresponde a la Administración velar por su correcto desarrollo y por el cumplimiento
de todos ellos en un tiempo razonable. Además, ha de permitirse la tramitación por
medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad (art. 71.1
LPAC). Las personas designadas como instructores son los responsables de la
tramitación del procedimiento y del cumplimiento de los plazos (art. 71.3 LPAC).
6. El principio de contradicción hace referencia a la necesidad de dotar a las personas
interesadas de mecanismos que permitan refutar los argumentos jurídicos o
imputaciones llevadas a cabo por la Administración. Así, se prevé en la LPAC la
posibilidad de presentar alegaciones por las personas interesadas (art. 76.1). Asimismo,
se les habilita para presentar los medios de prueba necesarios (arts. 77 y 78 LPAC). En
fin, mediante el trámite de audiencia, aquéllos pueden consultar los documentos que
obran en el expediente administrativo, contrastarlos o examinarlos y exponer lo que
consideren conveniente respecto a ellos (art. 82 LPAC). El órgano instructor debe
adoptar las medidas necesarias para lograr el respeto a los principios de contradicción y
de igualdad de los interesados.
7. En virtud del principio de transparencia, las personas interesadas tienen acceso al
expediente, así como a recibir la resolución que ponga fin al procedimiento. La
impulsión de oficio siempre ha de realizarse conforme a este principio (art. 71.1 LPAC).

2.2 El expediente administrativo

1. Se define como el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de
antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias
encaminadas a ejecutarla (art. 70.1 LPAC).
2. La mayor novedad respecto a la anterior legislación se refiere a que han de poseer un
formato electrónico. Se configuran mediante la agregación ordenada de cuantos
documentos, pruebas dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás
diligencias, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando
se remita. Debe constar la copia electrónica de la resolución (art. 70.2 LPAC).
3. Se excluyen del expediente los datos o informaciones que tengan carácter auxiliar o
de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas,
notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre

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órganos o entidades administrativas. Del mismo modo, no pertenecen al expediente los
juicios de valor emitidos por las administraciones, salvo que se trate de informes
preceptivos y facultativos.
2.3 Sujetos
2.3.1. Requisitos generales
1. Como personas o entidades que pueden intervenir en un procedimiento, pueden
diferenciarse las interesadas y la Administración pública. Conforme al artículo 4.1
LPAC, se consideran personas interesadas aquellas que promuevan el procedimiento
como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos; los que se
personan o comparecen con posterioridad que tengan derechos o puedan resultar
afectados por la decisión que se adopte en el procedimiento administrativo; y, por
último, los que posean intereses legítimos, individuales o colectivos, que puedan ser
limitados o ampliados por la resolución y comparezcan en el procedimiento en tanto no
haya recaído resolución definitiva en el mismo.
2. Cabe añadir las asociaciones representativas de intereses colectivos en los términos
que la Ley reconozca (art. 4.2 LPAC). El Tribunal Constitucional ha efectuado una
interpretación amplia en torno al concepto de interesado, al objeto de permitir la defensa
de los derechos o intereses individuales o colectivos (por todas, STC 19/2005). Además,
en algunos procedimientos se permite la participación de cualquier persona por referirse
a materias de indudable interés público. Así sucede en medio ambiente, con arreglo al
art. 3.4 de la Ley 3/1998, vasca de Protección General del Medio Ambiente.
3. Las personas interesadas disponen de ciertos derechos que no se les reconocen a las
personas que no tienen esta condición (art. 53 LPAC). A las personas que poseen un
interés simple o de legalidad pueden atribuírseles ciertos derechos, como el de obligar a
la Administración a dar respuesta razonada a sus alegaciones en los trámites de
información pública (art. 83.3 LPAC) o el de recibir una notificación de la iniciación del
procedimiento sancionador para los denunciantes (art. 62.3 LPAC). Sin embargo,
resultan mucho más limitados que los que corresponden a las personas interesadas.
2.3.2. Actuación mediante representante
4. Las personas interesadas pueden efectuar sus trámites empleando un representante:
una persona que obre en nombre y por cuenta de aquéllas. No se exige, con carácter
general, un consentimiento expreso por el que se le conceda la representación. No
obstante, sí se requiere conferirle un poder a un particular por cualquier forma válida
admitida en Derecho que deje constancia fidedigna del mismo, cuando deba efectuar
cuatro trámites: la presentación de solicitudes; la interposición de recursos; desistir en
un procedimiento; y renunciar a un derecho (art. 5.3 LPAC).
5. Asimismo, puede el representante comparecer con el interesado ante la
Administración, o ante la sede electrónica mediante firma electrónica, y declarar este
último expresamente ante ella la existencia de un poder (apud acta). Además, puede
acreditarse la representación mediante la inscripción de ese poder en el “registro
electrónico de apoderamientos” constituido en cada Administración (art. 5.4 LPAC).

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Puede realizarse cualquiera de esos trámites sin haber acreditado la representación,
siempre que se demuestre o se subsane el defecto de que adolecía el poder en el plazo
de diez días que debe conceder el órgano administrativo (art. 5.6 LPAC).
6. Las administraciones públicas podrán habilitar a las personas físicas o jurídicas
autorizadas para la realización de determinadas transacciones electrónicas en
representación de los interesados. Las administraciones han de disponer de un registro
electrónico de apoderamientos, en el que han de inscribirse las representaciones
otorgadas presencial o electrónicamente, para que otra persona actúe en nombre y por
cuenta del interesado en un determinado procedimiento (art. 6.1 LPAC). Estos registros
han de ser interoperables, de modo que se garantice la conexión entre registros. Por otro
lado, también deben conectarse los registros electrónicos de apoderamientos con los
mercantiles, de la propiedad y los protocolos notariales (art. 6.2 LPAC). Estas normas
sobre registro electrónico de apoderamientos no entrarán en vigor hasta el día 2 de
octubre del año 2018.
7. Los poderes pueden ser otorgados para realizar determinados trámites ante todas las
administraciones en general, o bien para llevar a cabo todo tipo de trámites ante una o
todas las administraciones. Estas precisiones deben quedar reflejadas en el
correspondiente asiento registral. A su vez, la inscripción puede ser revocada o puede
prorrogarse la representación, pero sólo será válida para un periodo de cinco años
contados desde la fecha de inscripción (art. 6.5 LPAC).
8. La presencia de una pluralidad de personas interesadas conlleva dificultades para la
tramitación eficaz del procedimiento con todas ellas, por lo que la Ley estima
conveniente que la Administración se entienda con una sola: bien el representante
debidamente acreditado, bien con cualquiera de ellas que haya sido designada
expresamente como representante. Si ninguna de ellas apareciera como tales de forma
explícita, la Administración tramitará las actuaciones con aquella que figure en primer
lugar en la solicitud o en cualquier otro escrito, reclamación o comunicación (art. 7
LPAC). Si la Administración advirtiera la presencia de otras personas interesadas
durante la tramitación del procedimiento, se les notificará debidamente (art. 8 LPAC).
2.3.3. La Administración pública
9. El otro sujeto que interviene en el procedimiento es la Administración Pública. Ésta
ha de actuar mediante los órganos administrativos que tengan competencia en cada
procedimiento. Recuérdese que la incompetencia puede determinar la nulidad del acto
[art. 47.1 e) LPAC].
10. La Administración debe salvaguardar las garantías de imparcialidad en el
procedimiento administrativo. Las personas integrantes de los órganos administrativos
que incurran en causas de abstención deben inhibirse del procedimiento de que se trate y
lo comunicarán al superior jerárquico, quien decidirá al respecto. Este mismo órgano
puede obligarles a abstenerse de toda intervención en el expediente.
12. Si no ha mediado la abstención previa del órgano que incurre en cualquiera de esos
motivos, los interesados pueden instarle a que se aparte del asunto en cualquier

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momento, presentando un escrito en el que se expongan las causas que deban conducir a
la renuncia o rechazo. Esto se denomina recusación (art. 23.4 LRJSP).
2.4 Derechos de los interesados en el procedimiento
1. Las personas interesadas, a diferencia de las que poseen un interés simple, disponen
de una serie de derechos que se les reconoce por su condición de tal. Ese derecho
conlleva la correlativa obligación de la Administración a satisfacer el mismo. Se citan a
continuación los siguientes (art. 53 LPAC):
a) El derecho a conocer, en cualquier momento, la tramitación de los procedimientos en
que sea interesado.
b) El derecho a conocer el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso
de que la Administración no le notifique la resolución en plazo establecido.
c) El derecho a saber cuál es el órgano competente para la instrucción del procedimiento
o para su resolución.
d) Derecho a recibir información sobre los actos de trámite dictados.
e) Derecho a acceder y obtener copia de los documentos contenidos en los
procedimientos. Las personas que se relacionen por medios electrónicos, podrán
consultar la información en el Punto de Acceso General Electrónico que funcionará
como portal de acceso. A este respecto, la Administración cumple su obligación de
facilitar el acceso publicando el documento, dato o información en la sede electrónica o
en el punto de Acceso General Electrónico de la Administración correspondiente.
f) Derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las
administraciones públicas, que se responsabilicen del procedimiento en cuestión.
g) Derecho a no presentar los documentos originales salvo que la normativa reguladora
aplicable establezca lo contrario. Si deben presentar un documento original, tienen
derecho a obtener una copia autenticada del mismo.
h) Derecho a no presentar datos o documentos exigidos por las normas que se
encuentren en poder de la Administración o hayan sido elaborados por ésta.
i) Derecho a formular alegaciones, emplear medios de defensa adecuados, y a aportar
documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia. Todas
estas alegaciones han de ser respondidas por la Administración en la resolución que
dicte para ese procedimiento. Aun así, en algunos procedimientos se permite la
presentación de alegaciones después del trámite de audiencia, como cuando se proponen
acciones complementarias por el órgano competente para sancionar (art. 87 LPAC).
j) Derecho a obtener información u orientación acerca de los requisitos jurídicos o
técnicos exigibles para presentar proyectos o solicitudes.
k) Derecho a actuar asistidos de asesor cuando lo considere conveniente en defensa de
sus intereses.

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l) Derecho a efectuar pagos a través de los medios electrónicos disponibles.
m) Derechos que reconozcan la Constitución y las leyes.
2. En los procedimientos sancionadores se debe dotar de garantías de defensa al
presunto responsable. Por ello, la LPAC les reconoce algunos derechos específicos. Así,
debe ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir, de las sanciones que se le pudieran imponer, así como de la identidad
del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que le
atribuya la competencia (art. 53.2). Además, tiene derecho a la presunción de inocencia,
obligando a la Administración a demostrar la existencia de responsabilidad.
2.5 Lengua en los procedimientos
1. Las personas que se relacionen con la Administración pueden emplear la lengua
cooficial en el territorio donde hayan de realizar actuaciones o cumplir trámites. Así,
pueden utilizar el castellano o la lengua declarada cooficial, del mismo modo que la
Administración debería hacer uso de ambas lenguas para llevar a cabo sus actuaciones
en los territorios donde rija la cooficialidad.
2. La lengua utilizada en los procedimientos tramitados ante la Administración del
estado es el castellano. Sin embargo, los interesados que se dirijan a un órgano de la
Administración del Estado con sede en el territorio de una comunidad autónoma podrán
utilizar la lengua que sea cooficial en ella (art. 15.1 LPAC). Si concurrieran varios
interesados y existiera discrepancia en cuanto a la lengua, se tramitará en castellano
igualmente, si bien los documentos que requieran los interesados se expedirán en la
lengua que ellos elijan, obviamente si es cooficial en ese territorio.
3. La Administración, en todo caso, debe traducir al castellano los documentos que
puedan surtir efecto fuera de la Comunidad donde la lengua sea cooficial y, asimismo,
debe traducir al castellano los documentos que sean solicitados por los interesados. Si el
documento pudiera tener efectos en una comunidad con la misma lengua cooficial, no
será necesaria su traducción al castellano. Estas previsiones deben completarse con la
legislación autonómica aplicable en los territorios en los que existan lenguas cooficiales.
Así, en la Comunidad Autónoma vasca debe tenerse en cuenta la Ley 10/1982, de 24 de
noviembre, básica de normalización del uso del Euskara.
2.6 Plazos
1. La introducción de registros electrónicos ha supuesto la modificación de algunas
reglas relativas al cómputo de plazos, ya que ha de tomarse en consideración la hora en
la que entró un documento en el registro, bien sea de entrada bien sea de salida. En
cualquier caso, los términos y plazos obligan a las autoridades administrativas y al
personal a su servicio, así como a las personas interesadas, si bien las consecuencias del
incumplimiento difieren, tal y como se comprobará con posterioridad.
2.6.1. Cómputo de plazos
2.6.1.A. Plazos señalados en horas o días

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2. Los plazos pueden computarse por horas, por días, por meses o años. Si se cuentan
por horas o días, se entiende que todos ellos han de ser hábiles, salvo que una Ley o una
norma de Derecho de la Unión Europea establezcan lo contrario. Se consideran hábiles
todas las horas del día que formen parte de un día hábil (art. 30.1 LPAC).
3. Los plazos expresados por horas se cuentan de hora en hora y de minuto en minuto
desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto. Si el
plazo tiene una duración superior a 24 horas, se considera que se computa en días.
4. Si el plazo se computase en días, se entenderá que todos estos son hábiles,
excluyéndose sábados, domingos y festivos. Los plazos sólo pueden contarse por días
naturales cuando lo haya expresado una Ley o una norma de Derecho de la Unión
Europea, lo cual debe constar expresamente en las notificaciones (art. 30.2 LPAC).
5. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a la notificación o
publicación del acto o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o
desestimación por silencio administrativo (art. 30.3 LPAC). Si el último día del plazo
fuera inhábil, el plazo se extiende hasta el último día hábil siguiente. Si un día fuese
hábil en el municipio donde resida la persona interesada e inhábil para el órgano
administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso (art. 30.6 LPAC).
6. Las administraciones públicas han de aprobar, y publicar en los diarios oficiales y
otros medios que garanticen su conocimiento generalizado, el calendario de días
inhábiles a efectos del cómputo de plazos. El calendario aprobado por las comunidades
autónomas también señalará los días inhábiles de las entidades locales correspondientes
a su ámbito territorial, a las que será de aplicación (art. 30.7 LPAC). En cualquier caso,
este calendario no condiciona ni afecta al funcionamiento de los centros de trabajo, a la
organización del mismo o al régimen de jornada y horarios (art. 30.8 LPAC).
2.6.1.B. Plazos señalados en años o meses
7. Estos plazos se computan a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la
notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente en que se
produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. En este caso el
plazo termina el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio
administrativo en el mes o año de vencimiento (art. 30.4 LPAC). Se acoge el criterio
jurisprudencial, de modo que estos plazos se cuentan de fecha a fecha. Si el plazo fuera
de un mes, y se notificara el día diez de octubre, por ejemplo, el último día para hacer el
trámite sería el diez de noviembre, incluido este último.
8. En caso de que el último día del plazo fuera inhábil, se entenderá prorrogado al
primer día hábil siguiente (art. 30.5 LPAC). Si no coincidieran las fechas porque el mes
no tuviera 31 días o sólo tuviera 28 ó 29, el plazo finalizaría el último día del mes ( art.
30.4 LPAC). Si es hábil en el municipio donde reside el interesado e inhábil en la sede
del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso.
9. Para conocer el carácter hábil o inhábil de los días en que finalice el plazo, debe
comprobarse el calendario oficial aprobado por las administraciones que debe

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publicarse en los diarios oficiales correspondientes, además de en otros medios de
difusión que garanticen su conocimiento generalizado (art. 30.7 LPAC).
2.6.1.C. Cómputo de plazos en registros
10. Dado que muchos procedimientos pueden tramitarse por la vía electrónica, las
administraciones han de publicar los días y horarios en el que deben permanecer
abiertas las oficinas que prestan asistencia para la presentación electrónica de
documentos.
11. En cuanto a las fechas y horas, el registro electrónico se rige, a efectos del cómputo
de los plazos, por la fecha y hora oficial en la sede electrónica de acceso. Esta sede debe
contar con las medidas de seguridad necesarias para garantizar su integridad y figurar de
modo accesible y visible (art. 31.2 LPAC).
12. Los registros electrónicos permiten la presentación de documentos todos los días del
año durante las veinticuatro horas. De hecho, una solicitud o documento presentado en
día inhábil se entenderá que ha entrado en el registro en la primera hora del día hábil
siguiente, salvo que una norma expresamente permita la recepción en día inhábil. [art.
31.2 b) LPAC]. En cuanto al orden, se considera que han tenido primero entrada los
documentos presentados en día inhábil, según su orden, a los que tuvieron entrada el
primer día hábil posterior.
13. Los plazos comienzan a computarse a partir de la fecha y hora de presentación en el
registro electrónico de cada Administración u Organismo. La fecha y la hora de
presentación deben comunicarse a la persona que presentó el documento. La sede
electrónica del registro debe señalar los días que se consideran inhábiles, de modo que
éste será el único calendario de días inhábiles que se aplicará a efectos del cómputo de
plazos en los registros electrónicos, de modo que para estos casos ya no podrá aplicarse
el art. 30.6 LPAC mencionado anteriormente.
2.6.2. Ampliación y reducción de plazos
14. La Administración puede acordar la ampliación del plazo, de oficio o a instancia de
persona interesada, salvo precepto en contrario. Las condiciones para conceder la
ampliación son las siguientes (art. 32.1 LPAC):
a) La ampliación no puede ser superior a la mitad del plazo.
b) No puede haber perjuicio a los derechos de tercero.
c) Debe motivarse la ampliación de acuerdo con las circunstancias concurrentes.
d) El acuerdo debe ser notificado a las personas interesadas en el procedimiento.
e) La decisión de ampliación debe producirse antes de finalizar el plazo (art. 32.3
LPAC).
15. Los procedimientos que requieran la intervención de las misiones diplomáticas o
consulares, o los que requieran realizar algún trámite en el extranjero siempre deben
admitir la ampliación del plazo por el tiempo máximo (art. 32.2 LPAC).

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16. En los procedimientos electrónicos puede ocurrir alguna avería o incidencia técnica
que imposibilite que el procedimiento continúe. La Administración puede decidir en
estos casos que se amplíe el plazo hasta que se solucione la avería o la deficiencia
técnica, siempre que el plazo no haya vencido. La Administración publicará en la sede
electrónica tanto la incidencia como la ampliación del plazo (art. 32.4 LPAC).
17. En caso de urgencia, siempre que lo aconsejen razones de interés público, se podrá
acordar, de oficio o a petición de persona interesada, la tramitación de urgencia, que
conlleva la reducción de plazos a la mitad de los establecidos para el procedimiento
ordinario, salvo los que se refieren a la presentación de solicitudes y recursos.
18. Contra los acuerdos por los que se decide la ampliación o reducción de los plazos no
cabe recurso alguno, debiendo esperar al recurso contra la resolución final para alegar la
improcedencia o ilegalidad de ampliar o reducir los plazos (arts. 32.3 y 33.2 LPAC).

2.6.3. Efectos del incumplimiento de plazos

19. Las consecuencias del incumplimiento no son idénticas para las administraciones
públicas y para las personas interesadas.
2.6.3.A. Incumplimiento por la Administración
20. Con arreglo al art. 48.3 LPAC, la realización de actuaciones administrativas fuera
del tiempo establecido sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la
naturaleza del término o plazo. Así, no siempre es inválida una actuación administrativa
que no se ajusta al plazo establecido. Depende de la naturaleza del término o plazo. Así,
si el periodo probatorio se ha excedido del plazo establecido en la Ley, ese
incumplimiento del plazo no afecta a la legalidad o no de la sanción. Se trata de una
irregularidad no invalidante. Otra cosa es que puedan derivarse responsabilidades
disciplinarias por la demora en la actuación (art. 21.6 LPAC).
21. En cambio, si se trata del incumplimiento del plazo para resolver y notificar en el
procedimiento entrarán en juego las figuras del silencio y caducidad que se verán más
adelante, en otro módulo de este mismo curso.
2.6.3.B. Incumplimiento por la persona interesada
22. Deben distinguirse tres tipos de trámites para determinar los efectos del
incumplimiento de plazos por la persona interesada: a) La subsanación de la solicitud;
b) La realización de trámites no esenciales para dictar resolución; c) La realización de
trámites esenciales para dictar resolución; y d) El resto de trámites, como la
presentación de solicitudes con plazos cerrados o recursos.
23. Respecto a la subsanación de la solicitud, si la persona interesada no subsana los
defectos de que adolecía su solicitud en el plazo de diez días, se le considerará desistida,
dando por finalizado el procedimiento. La Administración debe dictar y notificar la
resolución que declare la finalización por desistimiento (art. 68.1 LPAC).

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24. Por lo que se refiere a la realización de trámites no esenciales para dictar la
resolución del procedimiento, la Administración le otorgará a la persona interesada un
plazo de diez días para llevar a cabo el trámite o para entregar documentación. Pasados
estos diez días sin que se haya realizado actuación alguna por el interesado, la
Administración ha de notificarle advirtiéndole que queda decaído su derecho al trámite,
y que procederá a dictar resolución sin tener en cuenta el trámite o la documentación
(por eso no es esencial). De todos modos, se le permite al interesado llevar a cabo el
trámite fuera de plazo, el mismo día o antes de recibir la notificación por la que queda
decaído su derecho al trámite (art. 73.3 LPAC).
25. En caso de que se trate de trámites esenciales o indispensables para dictar
resolución, la Administración debe comunicarle a la persona interesada que dispone de
tres meses para llevar a cabo esa actuación y que, en caso de no hacerla en ese plazo,
declarará la finalización del procedimiento por caducidad. Esta resolución, por la que se
declara caducado el procedimiento, siempre debe notificarse a las personas interesadas y
la Administración debe proceder al archivo de las actuaciones, sin que se resuelva nada
sobre el fondo de la controversia (art. 95.1 LPAC).
26. Por último, si el interesado no presenta la solicitud o el recurso en plazo, queda
decaído su derecho al trámite.

Caso práctico 1
1. La empresa AB presentó solicitud ante el municipio de Llodio, el día 23 de octubre de
2017, para iniciar la actividad clasificada referente al depósito de residuos de vehículos
y su reciclaje.
2. La Administración le requirió que precisase, en el plazo de tres meses, algunas
particularidades de su proyecto, como las características de los accesos y algunas
medidas correctoras. Esta notificación se produjo el 22 de noviembre de 2017.
3. A día de hoy la empresa todavía no ha actuado y la Administración tampoco:
 a) ¿Hasta qué fecha podía presentar la documentación requerida?
 b) ¿Qué consecuencias tiene el incumplimiento del plazo por la empresa?

 c) ¿Cómo debe obrar la Administración en este caso?

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Amaitzen duzunean Aldaketak gorde sakatu.

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En los procedimientos iniciados a instancia de los propios interesados la notificación
administrativa para cumplimentación de trámites como subsanación de solicitudes (art.
71.1 LRJAPyPAC) o el acaecimiento de cualquier otra clase de paralización del expediente
imputable al interesado ha de ir acompañado de un requerimiento administrativo en el
que se advierta a ese interesado (arts. 71.1 y 92.1, ambos de la LRJAPyPAC) de que
transcurridos tres meses desde que se produzca tal paralización, se decretará la
caducidad del expediente. El apercibimiento y las consecuencias de la no
cumplimentación se han de referir siempre a un trámite relevante, que sea indispensable
para dictar resolución, ya que en otro caso se tratará de una simple inactividad del
interesado, que "no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite", tal
y como establece el citado art. 92.1.
En los casos en que la cumplimentación del trámite sea relevante e indispensable para
resolver el expediente, una vez efectuado el requerimiento al interesado, y aunque se
supere el plazo máximo establecido para la tramitación del expediente, no se aplica la
normativa relativa a silencio administrativo en expedientes incoados a instancia de los
interesados (art. 43 LRJAPyPAC), puesto que el transcurso del plazo de tres meses desde
el apercibimiento de caducidad lo que conduce es a habilitar a la Administración para dictar
resolución que ponga fin al procedimiento declarando la caducidad, de conformidad con lo
autorizado en el art. 87 de la LRJAPyPAC, resolución que consistirá, según el art. 42.1
señala, en la declaración de la circunstancia que concurre, con indicación de los hechos
producidos y las normas aplicables. Contra esta resolución cabrán los recursos
pertinentes, conforme el art. 92.1 in fine.
Pero las dudas se plantean si, una vez producido el apercibimiento de caducidad por parte
de la Administración, e incluso transcurridos los tres meses, pero antes de que se dicte
resolución por la que se declare la caducidad, el interesado cumplimenta el trámite.
La jurisprudencia viene determinando los requisitos para que proceda la declaración de
caducidad, entre los cuales está la exigencia de una resolución administrativa que
expresamente la declare, tras la tramitación del oportuno expediente, no admitiendo
que la caducidad opere de forma automática salvo que una norma expresamente lo
establezca.

"Se precisa para que tenga lugar la caducidad del procedimiento, prevista en el art. 92.1
de la LRJAPyPAC, lo siguiente: a) que se trate de procedimientos iniciados a solicitud
del interesado, b) que se produzca la paralización del procediendo, c) que esta
paralización ha de obedecer a causa imputable al interesado, rechazándose la
aplicación de la caducidad cuando la causa no le es atribuible, d) la paralización o
inactividad ha de referirse a trámites que resultan imprescindibles y esenciales para
dictar la resolución, e) ha de haberse realizado una advertencia expresa de la
Administración sobre la caducidad en el plazo de tres meses, siendo este requerimiento
el momento que marca el principio del plazo careciendo de relevancia la paralización
anterior, y, en fin, f) debe hacerse una declaración expresa de la caducidad, cuando
ya ha expirado el plazo sin que el interesado requerido haya realizado la actividad que
se estima necesaria para reanudar la tramitación". Sentencia del Tribunal Supremo,
Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, de 16-07-2008.
"Los criterios para la aplicación de la caducidad. Según la Jurisprudencia del Tribunal
Supremo –STS de 28-5-1991 (RJ 19913)–: a) 'Nunca opera de modo automático' –

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 sentencia de 20 de mayo de 1985 (RJ 1985 6)–, es decir, 'sus efectos no se producen
automáticamente por el simple transcurso del tiempo, por requerir un acto formal
declarativo (véase el art. 35.2 del TR de 1992 y 158.2 de la Ley 9/2001), adoptado tras
los trámites previos necesarios' –sentencia de 22 de enero de 1986 (RJ 1986887)–".
Es, por tanto, unánime el rechazo a una operatividad automática de la caducidad –a no ser
que una norma así expresamente lo establezca– en los expedientes iniciados a instancia
de los interesados, por lo que la cumplimentación extemporánea de trámites, si se hace
con carácter previo a dictarse una resolución que ponga fin al procedimiento caducado,
habrá de entenderse válida a los efectos de impedir que se dicte la resolución de
caducidad, sin perjuicio de la efectividad que pueda tener el trámite cumplimentado de
forma extemporánea, efectividad que se examinará en siguientes párrafos.

Así pues, de la lectura del precepto se desprende que, en primer lugar, debe producirse
la paralización del procedimiento por causa imputable al administrado, por ejemplo, por
dejar éste transcurrir el plazo otorgado por la Administración para la realización del
alguna actividad, y una vez que tal paralización imputable al interesado se haya
producido, debe la Administración advertirle de que, transcurridos tres meses se
producirá la caducidad, de forma que, transcurridos tres meses después de la advertencia
sin que el interesado haya realizado la actividad requerida, es cuando debe dictarse la
resolución de caducidad. Es decir, la advertencia de caducidad nunca puede preceder a
la paralización efectiva del procedimiento, sino que es una consecuencia de la previa
paralización del procedimiento y, por tanto, la advertencia de caducidad nunca puede
hacerse por la Administración hasta que la paralización del procedimiento por causa
imputable al administrado se haya producido.

Argumentaba esta STS de 4 de febrero de 2002 (RJ 2002, 1596) lo siguiente: «... se
formula por el Sr. Abogado del Estado un único motivo de casación, en el que se
denuncia la infracción de aquel artículo 99 de la Ley de Procedimiento
Administrativo (RCL 1958, 1258, 1469, 1504 y RCL 1959, 585) , sosteniendo que la
advertencia que requería este precepto puede realizarse al tiempo en que se notifica un
trámite a cumplimentar por el administrado. El motivo debe ser desestimado.
Advirtamos ante todo que la Ley 164/1963, de 2 de diciembre (RCL 1963, 2271) ,
revisó la redacción anterior del artículo 99 de la LPA con el fin de aumentar las
garantías del particular. Y recordemos que este artículo, en el inciso primero de su
número 1, quedó así redactado: "Paralizado un expediente por causa imputable al
administrado, la Administración le advertirá inmediatamente que, transcurridos tres
meses, se producirá la caducidad del mismo, con archivo de las actuaciones. (...)". El
precepto exigía, por tanto, un primer presupuesto o requisito, constituido por la

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paralización del expediente (del procedimiento, mejor dicho) por causa imputable al
administrado. ... Pero en todo caso, centrándonos en el punto concreto en que se fija la
sentencia recurrida y que motiva la denuncia de infracción, esto es, si fue correcta la
"advertencia" (segundo presupuesto o requisito) hecha antes de la efectiva
paralización ... la respuesta es negativa.
De entrada, los términos literales del precepto trascrito son en sí mismos expresivos de
que la advertencia se concibe en él como un acto a dictar inmediatamente después de
que el expediente hubiera quedado paralizado. En la misma línea, el tenor literal del
artículo 92.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL
1993, 246) , en el que se regula hoy el instituto de la caducidad que analizamos,
conduce a la interpretación de que la advertencia ha de hacerse cuando se produzca la
paralización. ...».
La mera lectura del "iter" procedimental seguido por la Administración, en el presente
caso, pone de relieve que el procedimiento previsto en el art. 92.1 LRJyPAC para
declarar la caducidad en los procedimientos iniciados a instancia del interesado, no ha
sido aquí respetado, porque la advertencia de caducidad se efectuó por la
Administración antes de que el procedimiento se paralizara, pues dicha advertencia de
caducidad se realizó al tiempo que se notificaba al interesado un trámite a cumplimentar
por éste (folios 150 y 151 del expediente administrativo).
Por todo lo expuesto, se concluye que el procedimiento de declaración de caducidad
previsto en el art. 92.1 LRJyPAC no ha sido, pues, respetado por la Administración,
por lo que, tal como hizo la Sentencia apelada, la resolución impugnada debía ser
anulada.

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