11-2012

Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las trece horas con
cincuenta minutos del veinte de abril de dos mil quince.
El presente proceso constitucional ha sido promovido por el ciudadano Guillermo Alfonso
Imendia Flores, a fin de que este tribunal declare la inconstitucionalidad por vicio de forma del
art. 198 de la Ordenanza sobre Medio Ambiente del Municipio de La Unión, Departamento de
La Unión (Decreto Municipal n° 2, de 24-III-2011, publicado en el Diario Oficial n° 73, Tomo n°
391, del 13-IV-2011), por la supuesta contradicción con el art. 102 Cn.
La disposición impugnada prescribe lo siguiente:
"Art. 198.- Se prohíbe la instalación y funcionamiento de plantas de generación termo eléctrica a base de
carbón mineral, gas natural licuado o cualquier derivación de hidrocarburo y/o material inflamable dentro del
municipio de La Unión, debido a los efectos que produce tales como la elevación de la temperatura de las aguas, la
emisión de gases de efecto invernadero y la polución derivada del uso de combustibles altamente contaminantes
como carbón, petróleo o petcoke, que desprenden azufre y hollines al medio ambiente.
Para los efectos de este artículo se entenderá como responsable de la operación portuaria quien sea
responsable del manejo de la carga según las disposiciones vigentes."
En este proceso han intervenido el demandante, el Concejo Municipal de La Unión por
medio del Alcalde de dicho municipio y el Fiscal General de la República.
Analizados los argumentos y considerando:
I. 1. En lo esencial, como resultado del control de admisibilidad realizado por esta Sala, la
demanda del señor Imendia Flores fue admitida para determinar si el contenido de la disposición
impugnada viola el principio de reserva de ley, al establecer una limitación al derecho
fundamental a la libertad económica (art. 102 inc. 1° Cn.), mediante una ordenanza municipal y
no mediante una ley formal, emitida por la Asamblea Legislativa, como debería, según el
demandante. Dicho ciudadano alegó que la limitación de los derechos fundamentales implica la
modificación de su objeto o sujetos —elementos esenciales del derecho—, de modo que se
obstaculiza o impide su ejercicio, por lo cual solo la Asamblea Legislativa está habilitada para
hacerlo. En cambio, agregó, la simple regulación de los derechos fundamentales puede efectuarse
mediante cualquier disposición de carácter general, impersonal y abstracta emitida por los entes
estatales con potestad suficiente para ello.
 Asimismo, dijo que en materia de limitación de derechos fundamentales existe reserva de
ley relativa, es decir, que la ley en sentido formal establece lo básico de la materia y remite los
aspectos complementarios a otras fuentes de derecho, para que desarrollen cuestiones técnicas, de
detalles, etc., de las que, por su grado de generalidad no se puede ocupar la ley en sentido formal,
aunque la norma complementaria debe respetar los límites establecidos por dicha ley. El
demandante citó jurisprudencia de esta Sala sobre el derecho fundamental a la libertad económica
y sostuvo que en ocasiones se producen relaciones recíprocas con el derecho al medioambiente,
las cuales resultan complejas y ambivalentes, y pueden generar tensión cuando este último sea
afectado por el ejercicio del primero.
Sobre lo anterior, el ciudadano mencionado afirmó que el equilibrio entre tales derechos ha
de decidirse por el legislador, quien deberá fijar las relaciones y los vínculos concretos que pesan
sobre cada uno, de modo que la limitación, ponderación y búsqueda de equilibrio entre ellos
corresponde exclusivamente a dicho órgano. Sin embargo, a su juicio, el contenido de la
disposición impugnada condiciona gravemente el ejercicio de la libertad económica, pues
establece tantas y tan variadas prohibiciones que no deja margen de actuación para quien desee
incursionar en el comercio de la explotación eléctrica, y conlleva una limitación por enervación
del objeto del derecho fundamental citado. Por eso concluyó que la disposición impugnada
adolece de un vicio formal de inconstitucionalidad, pues incursiona en una materia reservada a la
ley, que no compete a una ordenanza municipal.
2. Al rendir el informe para justificar la constitucionalidad de la disposición impugnada, la
autoridad demandada, por medio del señor Alcalde Municipal de La Unión, dijo que la ordenanza
referida tiene como base el bienestar común de los conciudadanos; que la libertad de empresa y la
libertad económica no son infalibles y que "riñen en los límites del bienestar común, de lo social,
de la complejidad del beneficio de muchos por el interés de pocos". Después de exponer aspectos
conceptuales del medioambiente, dicha autoridad sostuvo que: "Con esta ordenanza no se
defiende solo el medio ambiente, sino que también se garantiza la existencia de recursos,
materias primas y alimentos, para cubrir las necesidades de la sociedad [...] En cuanto a las
empresas, la Constitución Política en el artículo 102 les impone como límite a su actividad
económica el interés social. Por lo tanto, se han establecido normas ambientales, contenidas en
diferentes leyes, ordenanzas y estatutos, las cuales tienden a imponer una serie de limitaciones y a
hacer compatibles el desarrollo económico con la necesidad de preservar y mantener un medio
ambiente sano".
Asimismo, el funcionario mencionado expresó que: "las libertades económicas deben tener
mayor posibilidad de restricciones que cualquier otro derecho [...] por lo tanto sus limitaciones
serán más amplias que para otros derechos y libertades constitucionales"; y que: "al regular el
medio ambiente de nuestro municipio, no debe verse jamás como la afectación de la Libertad
Económica, puesto que el Municipio en sí y por sí goza de la independencia que le da el art. 4 del
Código Municipal vigente para establecer límites o restricciones en aras de proteger la salud,
salubridad, la seguridad, el medio ambiente, etc. [...] Considerarnos entonces que como
autoridades locales en materia medio-ambiental, debemos admitir el ejercicio de una actividad
económica legítima cuando su ejercicio no comprometa los límites tolerables de contaminación,
pues si los excede, el bien común exigirá que se restrinja o se prohiba al particular el ejercicio de
su actividad".
Finalmente, la autoridad demandada dijo que: "En cuanto a la reserva de ley,
consideramos que de haber el municipio extralimitado sus funciones al momento de la emisión de
la ordenanza que nos ocupa, en la que hemos puesto en perspectiva solamente el bienestar común
de nuestra comunidad, consideramos que esta apreciación en cuanto a si esta prohibición o no
debió haberse sustentado en una ley, no en una ordenanza, será la sabiduría de vosotros honorable
sala, quien ponga en consideración nuestros argumentos que son válidos en cuanto a establecer
que tenemos la capacidad legal de proteger el medio ambiente en nuestro municipio [...]
solamente queremos enfatizar [...] con el presente Informe que es lo social lo que nos ha movido
a sustentar la Ordenanza referida en la forma que ha sido redactada".
3. El Fiscal General de la República, en su opinión, expuso criterios jurisprudenciales de
esta Sala sobre la libertad económica, la reserva de ley y la diferencia entre regulación y
limitación de los derechos fundamentales. Luego dijo que según el art. 4 n° 10 del Código
Municipal, los municipios son competentes para la regulación y el desarrollo de planes y
programas relacionados con la preservación de los recursos naturales, pero esto deben hacerlo "de
acuerdo a la ley". Según el fiscal, esta expresión remite a la Ley de Medio Ambiente (arts. 25
letra b) y 50 letra a), que regula, entre otras, las competencias municipales en materia de
ordenamiento territorial "al emitir permisos y regulaciones para establecimientos e industrias,
comercios, vivienda y servicios, que impliquen riesgos a la salud, el bienestar humanos o al
medio ambiente".
Finalmente, el fiscal sostuvo que: "Si bien es cierto, el derecho a la libertad económica no
es absoluto, y ante una adecuada ponderación entre este y el derecho al medio ambiente sano,
podría sucumbir debido al interés difuso de la colectividad salvadoreña que representa este
último; pero excede el ámbito de competencia de los Municipios limitar tal derecho. Tal
ponderación y razonamiento, es responsabilidad del ente legislativo realizarlo, y en todo caso
conceder la facultad de decidir sobre la instalación y funcionamiento de forma clara y expresa a
determinado ente estatal —v.gr. el Ministerio de Medio Ambiente— a través de una ley en
sentido formal". Por lo anterior concluyó que "sí existe la postulación de inconstitucionalidad
alegada".
II. En congruencia con el motivo de inconstitucionalidad planteado, a fin de justificar esta
decisión es necesario: retomar la jurisprudencia constitucional pertinente sobre la reserva de ley
para la limitación de derechos fundamentales (considerando III); y luego examinar si es aceptable
o no la pretensión del demandante, tomando en cuenta el contenido del derecho invocado como
parámetro de control (considerando IV). Dicho puntualmente, para determinar si existe la
violación a la reserva de ley alegada hay que establecer si la disposición impugnada contiene
una limitación (y no una simple regulación) del derecho fundamental a la libertad económica,
pues en tal caso la competencia normativa corresponde al Órgano Legislativo y no al Concejo
Municipal de La Unión.
III. 1. La Constitución establece las formas válidas con las que los órganos estatales pueden
crear o producir normas jurídicas y de esa manera configura el sistema de fuentes del
ordenamiento jurídico. Las decisiones del poder constituyente sobre esas competencias de
producción normativa implican una distribución del poder político, pues se trata de la capacidad
para determinar con carácter vinculante (capacidad para mandar, prohibir o permitir) la conducta
de las personas. Una de las técnicas de distribución de ese poder normativo es la reserva de ley.
Básicamente, consiste en otorgar solo o exclusivamente a la ley formal (es decir, a la ley emitida
por la Asamblea Legislativa) la capacidad para regular, de un modo válido, ciertos ámbitos de
especial interés para las personas que integran una comunidad estatal.
Esta preferencia del constituyente hacia la ley surge de los principios que rigen al
procedimiento que para su formación debe seguir la Asamblea Legislativa, es decir, la
democracia, el pluralismo, la contradicción, el libre debate y la publicidad, que le proporcionan
una legitimación reforzada respecto de los demás órganos estatales y entes públicos con
potestades normativas. También se fundamenta en el principio de representación política, en el
sentido de que las normas sobre los asuntos más importantes para la vida de los ciudadanos deben
ser emitidas por los delegados del pueblo, a quienes este puede controlar periódicamente por
medio de las elecciones, junto a otros medios de fiscalización. Finalmente, la libertad y la
igualdad están mejor garantizadas por las exigencias de generalidad y abstracción que la ley debe
cumplir, que a su vez son favorecidas por el procedimiento legislativo.
La reserva de ley significa que otras fuentes normativas (otras vías o maneras de
producción de normas), como el reglamento y las ordenanzas municipales, tienen prohibido
regular las materias reservadas a la ley y esta tampoco puede delegarles, en lo esencial, dicha
regulación (Sentencia de 21-IX-2012, Inc. 60-2005, considerando IV.1.A). Lo anterior es
compatible con que las leyes usualmente necesiten de complementación, de modo que en la
práctica se impone una reserva de ley relativa (tal como la definió el demandante, citando la
jurisprudencia constitucional; por ejemplo, la Sentencia de 15-III-2002, Inc. 30-96, considerando
II.D.b.ii). Entre otras razones, ello se debe a la diversidad y complejidad de las materias
reservadas, que incluyen aspectos relacionados con la libertad, la seguridad, la defensa y el
patrimonio.
Esta Sala se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre ámbitos específicos sujetos a la
reserva de ley, tales como la creación de sanciones e impuestos o el régimen de la expropiación,
entre otros, aclarando siempre que debido a la imprecisión del texto constitucional sobre el
alcance de dicha reserva, la determinación de todos los casos en los que ella debe ser cumplida
es una tarea progresiva de interpretación constitucional (Sentencia de 31-VII-2009, Inc. 78-
2006, considerando III.3). Como puede observarse en todos los supuestos ya definidos como
materias reservadas a la ley, el elemento común que está en juego es una forma de restricción de
un derecho fundamental (típicamente, la libertad y la propiedad, así como sus manifestaciones
particulares).
2. En efecto, además de la propia Constitución, solo mediante ley formal pueden
imponerse limitaciones a los derechos fundamentales. Las normas que limiten esos derechos y
que estén contenidas en fuentes de producción jurídica distintas a la Constitución y la ley —
como es el caso de las ordenanzas municipales— invaden la competencia de la Asamblea
Legislativa y por ello son inconstitucionales (así se decidió, por ejemplo, respecto a la normativa
municipal examinada en la Sentencia de 13-VI-1995, Inc. 4-94). La Constitución puede
establecer, en forma directa, limitaciones a derechos fundamentales (tal como se constató, por
ejemplo, en las Sentencias de 24-IX-2010, Inc. 91-2007, sobre el honor como límite a la libertad
de expresión; y de 28-II-2014, Inc. 8-2014, sobre límites a los derechos políticos de los
servidores públicos; entre otras). Fuera de la Constitución, la reserva de ley para la limitación a
derechos fundamentales funciona como una garantía (o medio de protección) política y formal
(un límite a las limitaciones) de estos derechos, y debido a ello, cuando se viola esa garantía se
vulnera también al propio derecho en cuestión.
Así lo justifica la dimensión objetiva de esos derechos, es decir, la importancia que
trasciende la esfera individual o subjetiva de sus titulares, porque son condiciones indispensables
para la convivencia democrática en un Estado constitucional y expresan los valores de justicia,
libertad y seguridad (art. 1 Cn.). Además, por su necesaria coordinación con otros derechos y
bienes constitucionales (Sentencia de 13-XII-2005, Inc. 58-2003, considerando III.2.B.c). En
dicho sentido, aunque la reserva de ley puede derivarse de la cláusula general de libertad (art. 8
Cn.) y de la prohibición de alteración de los derechos (art. 246 inc. 1° Cn.), su base principal es el
reconocimiento constitucional del derecho respectivo (en el presente caso, del art. 102 inc. 1°
Cn.). Luego, la cuestión es determinar cuándo estamos en presencia de una limitación a los
derechos fundamentales. Después de cierta dificultad inicial (véase una reseña de criterios ya
superados en las Sentencias de 23-III-2001, Inc. 8-97, considerando IX.1.C; y de 27-III-2001,
Inc. 22-97, considerando VI.2), la jurisprudencia ha sido consistente en conceptualizar la
diferencia entre regulación y limitación de los derechos fundamentales.
3. Sobre ello se ha dicho que la regulación o configuración es la dotación de contenido
material a los derechos fundamentales, es decir, la determinación de sus manifestaciones y
alcances, las condiciones para su ejercicio, la organización y procedimientos que sean necesarios
para hacerlos efectivos y la estructuración de sus garantías. Por otra parte, la limitación o
restricción (intervención, injerencia o afectación) a un derecho es un tipo de regulación que
implica la modificación del objeto o sujetos del derecho, de forma que impide o dificulta el
ejercicio de las acciones, posibilidades o situaciones habilitadas por él (un planteamiento extenso
de esta distinción aparece, para mencionar algunas, en las Sentencias de 13-X-2010, Inc. 17-
2006, considerando III; y de 21-IX-2012, Inc. 60-2005, ya citada, también en el considerando
III). Se entiende que toda limitación es una forma, clase o especie de regulación, pero no toda
regulación implica o constituye una limitación a derechos fundamentales.
Aunque la conceptualización podría indicar otra cosa, con frecuencia es difícil o discutible
fijar la frontera o división entre regulación y limitación. Desde cierta perspectiva, la
determinación de las "condiciones para [el] ejercicio" de un derecho (que teóricamente es una
regulación), al mismo tiempo "impide" o "dificulta" actuar bajo la cobertura del derecho sin tales
condiciones (lo que en algún caso podría considerarse también una restricción). En realidad, la
mera regulación de un derecho se establece por defecto, es decir, cuando se decida que no ha
ocurrido una limitación al derecho fundamental. De ahí que lo más importante es disponer con
criterios para identificar la existencia de los casos en que la configuración normativa de un
derecho restringe o interviene en el ámbito de protección (conjunto de posibilidades de actuación,
acción u omisión permitidas, en principio, por la titularidad) de ese derecho.
La limitación es una regulación particularmente intensa. El juicio de relevancia sobre el
grado de intensidad que supera la simple regulación es un supuesto específico o un caso
particular del problema interpretativo sobre cuándo hay una reserva de ley. Para resolverlo se
toma en cuenta, por un lado, una comprensión determinada sobre el contenido o alcance del
derecho en cuestión (en qué consiste, qué conjunto de posibilidades de conducta implica a favor
de las personas) y, por otro, una valoración sobre sus aspectos o elementos más importantes, en
los que pueda justificarse que una incidencia regulatoria merece o debe ser sustraída de las
competencias de producción normativa distintas a la ley formal. Como parece razonable, a mayor
importancia de un contenido del derecho, menor intensidad de la regulación no legislativa debería
aceptarse o, en otras palabras, la conjunción entre una mayor importancia de un contenido del
derecho y una mayor intensidad de su regulación es la que debería determinar una reserva de ley
por existencia de una limitación al derecho fundamental en juego.
4. Una limitación a los derechos fundamentales es válida o constitucionalmente aceptable
cuando cumple o respeta los requisitos o condiciones fijados por la Ley Suprema para efectuar
dicha restricción. Si esos requisitos o condiciones son incumplidos, la limitación se convierte en
una violación, vulneración o lesión (también llamada transgresión o infracción) del derecho
respectivo y, en consecuencia, implica una violación constitucional. Para llegar a esta conclusión
lo primero es determinar si la regulación sobre el derecho es tan intensa que constituye una
limitación (el primer paso del control es distinguir entre regulación y limitación del derecho); si
es así, la reserva de ley es la condición básica que debe cumplir una limitación a derechos
fundamentales. Pero el respeto a la reserva de ley no basta, pues luego debe analizarse la
justificación constitucional del fin perseguido con la limitación al derecho, la proporcionalidad de
la restricción (su idoneidad, necesidad y ponderación) y, finalmente, el respeto al contenido
esencial del derecho.
Esta Sala se ha referido con amplitud a esa estructura progresiva de niveles de control
constitucional de las limitaciones a derechos fundamentales en las antes mencionadas Sentencias
de 13-X-2010, Inc. 17-2006, considerando IV; y de 21-IX-2012, Inc. 60-2005, considerando V.
Aquí no interesa reproducir esa exposición jurisprudencial, porque tratándose de una disposición
contenida en una ordenanza municipal, basta determinar si ella contiene una norma limitadora del
derecho invocado, pues en tal caso se habría incumplido la condición básica de la reserva de ley y
se configuraría una violación constitucional, sin necesidad de avanzar en el examen sobre los
demás requisitos constitucionales para la limitación. En otras palabras, el fundamento objetivo,
las razones que motivaron la medida restrictiva o la finalidad constitucionalmente legítima que se
persigue con la limitación al derecho es irrelevante, una vez que se ha establecido el
incumplimiento del primer nivel de control.
IV. 1. Pasando al análisis de la pretensión de inconstitucionalidad, en vista de que el
demandante afirma que la disposición impugnada limita el derecho a la libertad económica (art.
102 inc. 1° Cn.), lo primero es determinar el contenido o alcance de ese derecho para relacionarlo
con el contenido normativo del artículo cuestionado y decidir si efectivamente existe la
restricción alegada. Sobre el derecho mencionado, la jurisprudencia de esta Sala ha sostenido que
comprende o permite, en principio, todas las conductas dirigidas a participar en el mercado, es
decir, en la producción e intercambio de bienes y servicios, según las preferencias o habilidades
de cada persona, para obtener un provecho patrimonial o ganancia. Entre sus manifestaciones
están el libre acceso al mercado, el libre ejercicio de la empresa y la libre terminación o cesación
de dichas actividades (así lo define, por ejemplo, la Sentencia de 29-XI-2013, Amparo 351-2011,
considerando V.3.A).
Sobre estas manifestaciones del derecho a la libertad económica, en la Sentencia de 26-VI-
2014, Amparo 137-2012, considerando IV.2 (referida precisamente a las limitaciones que el
derecho a un medioambiente sano implica para dicha libertad) se dijo que: "la libertad de
empresa se manifiesta en: (i) la libertad de los particulares de crear empresas, es decir, de elegir y
emprender las actividades económicas lícitas que deseen y de adquirir, utilizar, destinar o afectar
los bienes y servicios necesarios para el real y efectivo ejercicio de esa actividad; (ii) la libertad
de realizar la gestión o funcionamiento de la empresa —v. gr., el establecimiento de los objetivos
propios de la empresa, su planificación, dirección, organización y administración—; y (iii) la
libertad de cesar el ejercicio de dicha actividad." Según esto, la libertad económica (a través de
la libertad empresarial) incluye la llamada "libertad de establecimiento", es decir, la posibilidad
de crear una empresa o elegir el desarrollo de una actividad económica determinada, lo que
lógicamente comprende la decisión sobre dónde instalarla, ubicarla o localizarla, eligiendo, por
ejemplo, un determinado municipio en lugar de otro.
Por supuesto, la jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la libertad económica
reconoce la interdependencia de este derecho con otros, así como con diversos bienes
constitucionales, pues "corresponde al Estado, entre otros roles, arbitrar las relaciones y tensiones
que se susciten entre el interés privado y el interés colectivo en las actividades económicas de los
particulares, ateniéndose a las directrices que se desprenden de la Constitución" (Sentencia de 26-
VI-2014, Amparo 137-2012, antes citada). Pero, de acuerdo con su contenido básico (en principio
o abstracto, sin perjuicio de modulaciones o variaciones en casos concretos), el derecho
mencionado "implica que los particulares puedan ejercer su actividad industrial o comercial
dentro de un sistema competitivo sin que sean impedidos u obstaculizados, en general, por
reglamentaciones o prohibiciones del Estado" (Sentencia de 25-VI-2009, Inc. 26-2008,
considerando IV.1.B).
2. Partiendo de lo anterior, se observa que efectivamente y de un modo expreso, el artículo
cuestionado por el demandante "prohíbe la instalación y funcionamiento de plantas de generación
termoeléctrica a base de carbón mineral, gas natural licuado o cualquier derivación de
hidrocarburo y/o material inflamable dentro del municipio de La Unión". El contenido normativo
de esa disposición es inequívoco en el sentido de impedir la realización de una actividad
productiva de mercado (la generación termoeléctrica de energía) en todo el territorio de dicho
municipio, pues no se trata de requisitos de ubicación, como las distancias con elementos urbanos
determinados (lo que podría aceptarse como simple regulación del ejercicio del derecho), sino
que contiene una prohibición absoluta.
Como la realización libre de una actividad económica y la decisión autónoma sobre su
instalación o localización son elementos básicos del contenido del derecho fundamental
reconocido en el art. 102 inc. 1° Cn., no cabe duda de que la disposición impugnada, mediante
una prohibición o impedimento expreso, introduce una limitación geográfica o espacial plena o
incondicionada sobre la libertad de establecimiento, que es una de las manifestaciones propias
del ejercicio del derecho antes mencionado. El fiscal en su opinión y la misma autoridad
demandada en su informe reconocieron el carácter restrictivo del artículo examinado y esta
última se concentró en intentar justificar la necesidad de esa limitación.
Sin embargo, de acuerdo con el planteamiento efectuado en el considerando anterior, aparte
de lo que dispone la propia Constitución, una norma como esa —que restringe el ejercicio de un
derecho fundamental— solo puede ser emitida por la Asamblea Legislativa, mediante una ley
formal. En consecuencia, al expedir la disposición impugnada, el Concejo Municipal de la Unión
invadió la competencia del Órgano Legislativo, violó así el principio de reserva de ley para la
limitación a derechos fundamentales y de esa manera vulneró el propio derecho a la libertad
económica, por lo que deberá estimarse la pretensión del demandante.
Verificada la inconstitucionalidad por incompetencia material de la ordenanza en mención,
no es necesario continuar en el examen sobre si la protección del medioambiente o el alcance de
la autonomía local son razones suficientes para intervenir en el derecho citado. Además, como ya
se aclaró, incluso si esta misma limitación estuviera contenida en una ley formal, eso no bastaría
para aceptar su validez jurídica, porque sería necesario verificar los demás niveles de control de
las restricciones a los derechos fundamentales (razonabilidad, proporcionalidad y respeto al
contenido esencial del derecho). Sin perjuicio, también, de la necesaria coordinación entre la ley
formal y las potestades de regulación (no limitación de derechos) que corresponde a los
municipios, en virtud de su autonomía para gestionar los intereses locales.
3. En relación con esto último, y tal como lo indicó el Fiscal en su opinión, existen leyes
que contienen remisiones o delegaciones expresas hacia una regulación de complementación,
desarrollo o incluso configuración propia que pueden efectuar los concejos municipales. En la
varias veces citada Sentencia de 21-IX-2012, Inc. 60-2005, se examinó precisamente una
disposición legal que establece dicha forma de coordinación normativa con las ordenanzas
municipales y se determinó que las disposiciones locales entonces cuestionadas sí respetaron el
ámbito de su competencia reguladora. A diferencia de dicho supuesto, aunque en el presente caso
también existen preceptos legales que reconocen la potestad normativa de los municipios, la
disposición impugnada sobrepasó la competencia que esas leyes reconocen al Concejo Municipal
de La Unión, al invadir el campo, reservado al legislador, para la limitación de derechos
fundamentales.
Aunque El Salvador ha asumido compromisos internacionales para reducir la emisión de
gases con efecto invernadero o contaminantes de la Capa de Ozono, las leyes aprobadas para
cumplir con dichas obligaciones de protección ambiental no incluyen prohibiciones absolutas de
actividades contaminantes. El art. 2 del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático impone la aplicación de "políticas y medidas de
conformidad con [las] circunstancias nacionales", pero no establece directamente ninguna
prohibición. En similar sentido, la Ley de Medio Ambiente [LMA] reconoce de manera expresa
un modelo de control y supervisión (no de prohibición) de las actividades contaminantes, por
ejemplo, al exigir estudios de impacto ambiental "para ejecutar las siguientes actividades, obras o
proyectos [...] Centrales de generación eléctrica a partir de energía nuclear, térmica, geotérmica e
hidráulica, eólica y maremotriz" (art. 21 letra f).
Los arts. 19 y 20 LMA confirman que la actividad de generación eléctrica puede ser objeto
de un "permiso ambiental", lo que significa que está permitida en abstracto por la ley y puede ser
autorizada en particular por la administración competente. Asimismo, el art. 47 LMA fija los
criterios básicos de protección de la atmósfera y dentro de ellos se insiste en la función de
vigilancia y control (no de prohibición), de acuerdo con los "Planes Nacionales para el Cambio
Climático y la Protección de la Capa de Ozono". Además, el art. 64-F inc. 3° LMA obliga a
elaborar "sistemas modelos de simulación climática futura", pero priorizando, entre otros, los
sectores de industria y energía. Incluso existe un Reglamento Especial sobre el Control de las
Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono (Decreto n° 38, del 31-V-2000). Todo ello confirma
que la ley no establece la prohibición de tales actividades económicas (ni por sí misma ni por
delegación a los municipios), sino únicamente su supervisión y control.
Por tanto,
Con base en las razones expuestas, disposiciones y jurisprudencia constitucional citadas y
en el artículo 10 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El
Salvador, esta Sala
Falla:
1. Declárase inconstitucional por vicio de forma, de un modo general y obligatorio, el art.
198 de la Ordenanza sobre Medio Ambiente del Municipio de La Unión, Departamento de La
Unión (Decreto Municipal n° 2, de 24-III-2011, publicado en el Diario Oficial n° 73, Tomo n°
391, del 13-IV-2011), por violación al principio de reserva de ley exigido como garantía para la
restricción de los derechos fundamentales, al imponer una limitación al ejercicio del derecho a la
libertad económica por medio de un instrumento normativo distinto a una ley formal, emitida por
la Asamblea Legislativa, como lo exige la Constitución, y de esa manera contradice el art. 102
inc. 1° Cn.
2. Notifíquese la presente decisión a todos los sujetos procesales.
3. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta
fecha, para lo cual se enviará copia al Director de dicha oficina.

A. PINEDA-------F. MELENDEZ------------J.B.JAIME-----------------------R. E. GONZALEZ-----

---------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN--------
---------J. M. PALACIOS---------SRIO.-----INTO.------RUBRICADAS.-