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Régimen Jurídico de Crédito Público en Venezuela

RÉGIMEN JURÍDICO DE CRÉDITO PÚBLICO EN VENEZUELA

Nicolás Badell Benítez

1. Régimen Constitucional

La Constitución de 1999 consagra expresamente la posibilidad que tienen los órganos del
Estado de realizar operaciones de crédito público, para lo cual el artículo 312 señala lo siguiente:

«La Ley fijará límites al endeudamiento público de acuerdo con un nivel prudente en relación con
el tamaño de la economía, la inversión reproductiva y la capacidad de generar ingresos para cubrir
el servicio de la deuda pública. Las operaciones de crédito público requerirán, para su validez,
una ley especial que las autorice, salvo las excepciones que establezca la ley orgánica. La ley
especial indicará las modalidades de las operaciones y autorizará los créditos presupuestarios
correspondientes en la respectiva ley de presupuesto».

La precedente disposición, así como los demás principios y normas establecidos para la
Administración Económica y Financiera Nacional, «…regularán la de los Estados y Municipios en
cuanto sean aplicables» (Vid. último aparte del artículo 311).

Resulta claro, entonces, que de acuerdo al nuevo régimen constitucional los órganos del
Poder Público Nacional, Estadal o Municipal, pueden realizar operaciones de crédito público,
previa promulgación de una ley especial que las autorice y establezca las modalidades de
operaciones a ser utilizadas. Asimismo, se encomienda al legislador nacional la limitación al
ejercicio de las facultades de endeudamiento público.

2.- Régimen Legal

Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (en adelante “LOAF”)[1]
es el instrumento legal que desarrolla el nuevo Sistema de Crédito Público. En concreto, el
Capítulo I al V del Título III de la referida ley, establece una serie de disposiciones a objeto de
regular las operaciones de crédito o endeudamiento público que lleven a cabo los órganos de la
Administración Pública, con la finalidad de “arbitrar recursos o fondos para realizar obras
reproductivas, atender casos de evidente necesidad o de conveniencia nacional…” (Vid. artículo
78).

2.1.- Órganos sometidos Sistema de Crédito Público de la LOAF

Estarán sometidos al Sistema de Crédito Público los órganos regidos por la LOAF (Vid.
artículo 6), salvo aquellos expresamente exceptuados de dicho sistema por el artículo 91 de la
referida Ley.

De acuerdo al mencionado artículo, no pueden realizar operaciones de crédito público los


institutos autónomos cuyo objeto principal no sean actividades financieras y demás personas
jurídicas públicas descentralizadas funcionalmente que no tengan el carácter de sociedades
mercantiles, así como las fundaciones constituidas por alguno de los órganos previstos en el
artículo 6 de la LOAF. Es decir que, dentro del ámbito de la Administración Descentralizada, sólo
pueden realizar operaciones de crédito público las Empresas del Estado y los institutos autónomos
que requieran de tales operaciones para el desarrollo de actividades financieras (i.e. Fondo de
Inversiones de Venezuela), cuando éstas constituyan su objeto principal. Se aplicarán entonces las
normas del Sistema de Crédito Público que prevé la LOAF a los siguientes órganos:

a) La República

b) Los Estados

c) El Distrito Metropolitano de Caracas y el Distrito Alto Apure.

d) Los Distritos

e) Los Municipios

f) Los Institutos Autónomos (cuyo objeto fundamental sean actividades financieras)

g) Las personas jurídicas estatales de derecho público

h) Las sociedades mercantiles en las cuales la República o las demás personas que tengan
participación igual o mayor al cincuenta por ciento del capital social.

i) Las sociedades mercantiles en las cuales las personas a que se refiere la letra anterior tengan
participación igual o mayor al cincuenta por ciento del capital social.

j) Las fundaciones, asociaciones civiles y demás instituciones constituidas con fondos públicos
o dirigidas por algunas de las personas referidas en esta numeración, cuando la totalidad de los
aportes presupuestarios o contribuciones en un ejercicio, efectuados por una o varias de las
personas referidas, represente el cincuenta por ciento o más de su presupuesto.

2.2.- Operaciones de Crédito Público

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 78 de la LOAF, son operaciones de crédito


público las siguientes:

1. Emisión y colocación de títulos, incluidas las letras del tesoro, constitutivos de empréstitos o
de operaciones de tesorería.
2. La apertura de créditos de cualquier naturaleza

3. La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule


realizar en el transcurso de uno o más ejercicios posteriores a aquél en que se haya causado el
objeto del contrato, siempre que la operación comporte un financiamiento.

4. El otorgamiento de garantías

5. La consolidación, conversión, unificación o cualquier forma de refinanciamiento o


reestructuración de deuda pública existente.

2.3.- Régimen Autorizatorio

El ejercicio de las potestades de endeudamiento público no es absoluto, antes por el


contrario, la Ley impone una serie de requisitos y prohibiciones que deben tomar en cuenta los
órganos de la Administración Pública al desarrollar ese tipo de operaciones. Estas son las
siguientes:

a) Autorización de la Asamblea Nacional

El artículo 79 de la LOAF condiciona la operación de crédito público a la obtención de una


autorización de la Asamblea Nacional, la cual debe ser otorgada mediante ley especial. En el caso
de los Estados, Distritos y Municipios dicha autorización deberá ser formulada por medio de
Acuerdo del respectivo Consejo Legislativo o Concejo Municipal, y será enviada al Ejecutivo
Nacional para que, una vez aprobada por el Presidente de la República en Consejo de Ministros,
sea sometida a la autorización de la Asamblea Nacional.

En el ámbito de la Administración Central, esa autorización está contenida –comúnmente-


en la Ley Especial de Endeudamiento Anual, la cual debe presentar el Ejecutivo a la Asamblea
Nacional conjuntamente con el proyecto de ley de presupuesto (Artículo 80). Dicha ley debe
establecer el monto máximo de las operaciones de crédito público a contratar durante el ejercicio
presupuestario respectivo por la República; y el monto máximo de endeudamiento neto que podrá
contraer durante ese ejercicio así como el monto máximo en letras del tesoro que podrán estar en
circulación al cierre del respectivo ejercicio presupuestario.

Asimismo, la Ley Especial de Endeudamiento Anual contendrá las modalidades de las


operaciones y se autorizará la inclusión de los correspondientes créditos presupuestarios en la ley
de presupuesto. En ningún caso, dicha ley podrá establecer prohibiciones o formalidades
autorizatorias adicionales a las previstas en la LOAF.

Una vez sancionada la ley de endeudamiento anual, el Ejecutivo Nacional procederá a


celebrar las operaciones de crédito público en las mejores condiciones financieras que pueden
obtenerse e informar periódicamente a la Asamblea Nacional.
b) Opinión del Banco Central de Venezuela

De acuerdo al artículo 86 de la LOAF, en concordancia con el artículo de 13 de la Ley de


Especial de Endeudamiento Anual para el ejercicio fiscal del año 2006[2], el Ejecutivo Nacional
deberá consultar al Banco Central de Venezuela, sobre los efectos fiscales y macroeconómicos del
endeudamiento y el monto máximo de letras del tesoro que se prevean en el proyecto de ley de
endeudamiento anual. Asimismo, deberá consultarse al Instituto Emisor sobre el impacto
monetario y las condiciones financieras de cada operación de crédito público. Si bien la opinión
del Banco Central de Venezuela es un requisito indispensable para realizar la operación de crédito
público, el contenido de ésta no es vinculante para el Ejecutivo Nacional, por lo que el órgano
encargado de realizar la operación puede apartarse del criterio del Banco Central de Venezuela, sin
que ello afecte la legalidad de la actuación realizada.

2.4.- Excepciones al régimen autorizatorio

El Capítulo III del Título III de la LOAF prevé una serie de operaciones y entes exceptuados
de la aplicación del régimen autorizatorio anteriormente explicado. En ese sentido, no requerirán
ley especial que las autorice las siguientes operaciones:

a) La emisión y colocación de letras del tesoro con la limitación establecida en el artículo 80 de


esta Ley, así como cualesquiera otras operaciones de tesorería cuyo vencimiento no trascienda el
ejercicio presupuestario en el que se realicen (numeral 1° Artículo 87).

b) Las obligaciones derivadas de la participación de la República en instituciones financieras


internacionales en las que ésta sea miembro (numeral 2° Artículo 87).

c) Operaciones de refinanciamiento reestructuración que tengan como objeto la reducción del


tipo de interés pactado, la ampliación del plazo previsto para el pago, la conversión de una deuda
externa e interna, la reducción de los flujos de caja, la ganancia o ahorro en el costo efectivo de
financiamiento, en beneficio de la República, con respecto a la deuda que se está refinanciando o
reestructurando.

De igual forma, quedan excluidos del referido régimen autorizatorio los siguientes entes
administrativos:

a) El Banco Central de Venezuela

b) El Fondo de Inversiones de Venezuela

c) Sociedades mercantiles del Estado sometidas a la intermediación de crédito, regidas por la


Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, (Artículo 89)

d) Sociedades mercantiles creadas o que se creen de conformidad con la Ley Orgánica de


Reserve al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos, (Artículo 89)

e) Sociedades Mercantiles creadas o que se creen de conformidad con el artículo 10 del Decreto
Ley N° 580 del 26 de noviembre de 1974, mediante el cual se reservó al Estado la industria de la
explotación del mineral de hierro[3] (Artículo 89),

f) Institutos autónomos cuyo objeto principal sea la actividad financiera y las demás sociedades
mercantiles distintas a las mencionadas en los literales anteriores[4].

g) En este último caso, aún cuando están exceptuados de la ley especial autorizatoria, requerirán
la autorización del Presidente de la República en Consejo de Ministro. (artículo 90).

2.5.- Prohibiciones para las operaciones de crédito público

El artículo 92 prohíbe a la República y a las sociedades cuyo objeto principal sea la


actividad financiera, otorgar garantías para respaldar obligaciones a terceros, salvo las que se
autoricen conforme al régimen legal de concesiones de obras y servicios públicos nacionales
(artículo 92). Asimismo, se prohíbe la contratación de operaciones de crédito público con garantía
o privilegios sobre bienes o rentas nacionales, estadales o municipales (artículo 93); y en ningún
caso, los Estados, Municipios y Distritos, y los entes creados por ellos, podrán realizar
operaciones de crédito público externo o en moneda extranjera, o para garantizar obligaciones de
terceros. (Artículo 95).

2.3. Control y Supervisión de las operaciones de crédito público.

La LOAF creó la Oficina Nacional de Crédito Público como órgano rector del Sistema de
Crédito Público, el cual estará adscrito al Ministerio de Finanzas y tendrá como función principal
asegurar la existencia de políticas de endeudamiento y controlar la programación y utilización de
los medios de financiamientos que se obtengan mediante operaciones de crédito público (vid.
artículo 96). Las atribuciones específicas de dicho órgano se encuentran reguladas en el artículo 96
de la LOAF.

[1] Gaceta Oficial Nº 38.198 del 31 de mayo de 2005. La LOAF fue publicada originalmente en
Gaceta Oficial N° 37.029 del 5 de septiembre de 2000 y fue reformada parcialmente de manera
sucesiva el 9 de enero de 2003 (Arts. 51 y 80) y el 4 de mayo de 2004 (Arts. 178 y 193).
[2] Publicada en Gaceta Oficial N° 5.794 Extraordinario del 20 de diciembre de 2005.
[3] En el caso de todas estas sociedades mercantiles, deberá certificarse su capacidad de pago,
para lo cual, la respectiva sociedad publicará en un diario de circulación nacional y, por lo menos,
en un diario de la zona donde tenga su sede principal, dentro de los quince días hábiles siguientes
a la terminación de su ejercicio económico, un balance con indicación expresa del monto de
endeudamiento pendiente, debidamente suscrito por un contador público inscrito en el Registro de
Contadores Públicos en ejercicio independientemente de la profesión que lleva la Comisión
Nacional de Valores (artículo 89).
[4] En este último caso, están exceptuados de la ley especial autorizatoria para realizar
operaciones de crédito público, sin embargo, requerirán la autorización del Presidente de la
República en Consejo de Ministros