2 Leis Orçamentárias

Conforme a CF/881 em seu Art.165, há três leis orçamentárias, sendo todas

elas de iniciativa do Poder Executivo que são: o plano plurianual (PPA), as diretrizes
orçamentárias (LDO) e os orçamentos anuais (LOA). A LOA existe como arcabouço
jurídico desde os tempos do império, mas tanto a PPA como a LDO foram inovações
trazidas pela Carta Magna de 88. São leis ordinárias de iniciativa do Poder Executivo
podendo ser aprovada por maioria simples no Congresso Nacional.
Formalmente falando não há hierarquia entre elas, na medida em que todas
são leis ordinárias, mas há uma hierarquia material que precisa ser respeitada,
consistindo no respeito de uma lei ao estabelecido pela outra lei, por exemplo, a
PPA tem um caráter mais abstrato, sendo que ela estabelece as orientações
programáticas do governo de modo a orientar a gestão pública para alcançar
determinado fim, enquanto que a LOA tem caráter mais concreto, sendo bem mais
detalhista quanto a receitas e despesas, com a LDO funcionando como o elo entre
elas, tomando este cenário como referência, as disposições da LOA não podem
contrariar ao que foi estabelecido pela LDO e PPA, e nem as disposições da LDO
pode ir de encontro ao que dispõe a PPA.
A seguir vamos abordar detalhadamente cada uma delas:

2.1. Plano Plurianual (PPA)

A PPA, conforme assinala Valdecir Pascoal2 é um instrumento de

planejamento governamental em longo prazo, sendo a mais abstrata de todas
elas e trata dos grandes objetivos. É um documento de estratégia da gestão
pública, estabelecendo quais são os problemas prioritários e como essas
diretrizes vão se desdobrar em políticas públicas, na medida em que esse
orçamento deriva das necessidades averiguadas pela política governamental.
Cada ente da Federação deve ter sua própria PPA tendo duração de
quatro anos, sendo elaborado no primeiro ano de exercício financeiro do
governo e passando a produzir efeitos a partir do segundo ano de exercício até
o final do primeiro ano de exercício do mandato subsequente. Como se pode
observar o tempo de duração da PPA não coincide com o tempo duração do
mandato do Chefe do Executivo, evitando dessa forma a descontinuidade de
programas governamentais.
 Com relação ao seu conteúdo o §1º do Art.165 estabelece:

Art.165 §1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de

forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.

A PPA tem forma regionalizada, ou seja, remetem-se as cinco regiões

administrativas, mas não se limita somente a ela, podendo se restringir a Estados ou
abranger até mesmo biomas. Apesar da lei se referir à administração pública federal,
também não só a ela se limita, referindo-se também a Estados e Municípios,
conforme o estabelecido na Constituição Estadual ou na Lei Orgânica do Município.
Estabelece diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital que são
aquelas que acarretam aumento do patrimônio líquido da administração; bem como
para programas de duração continuada cuja execução ultrapassa o exercício
financeiro3.
As únicas disposições normativas relativas à PPA estão contidas na Carta
Magna, fazendo com que a análise desta lei seja bem menos complexa que as das
duas seguintes.

2.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

Prevista no §2º do Art. 165, ela é um instrumento de planejamento

governamental de curto prazo devendo ser elaborado em harmonia com as
disposições estabelecidas na PPA e serve como orientador para a elaboração da
LOA. Deve estabelecer as metas e prioridades por um período anual, visando dar
concretude aquilo estabelecido pela PPA, ou seja, conferir se o disposto na PPA tem
ou não viabilidade de ser realizado no exercício financeiro seguinte. Disporá também
sobre alterações na legislação tributária, pois sendo a principal fonte de
financiamento dos gastos públicos, deve haver uma previsão adequada quanto aos
acréscimos e decréscimos da receita tributária. Fixará também políticas para as
agências de desenvolvimento que tem papel estratégico no desenvolvimento do
Estado, como o BNDES, Banco do Brasil, Banco do Nordeste. Banco da Amazônia
etc4.
A LRF aumenta o conteúdo da LDO e a estabelece como principal
instrumento de planejamento para uma administração orçamentária equilibrada,
dispondo também sobre5:
 Art. 4º. A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no §2º
do art.165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas
hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art.9º
e no inciso II do §1º do art.31;
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos
resultados aos programas financiados com recursos dos
orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a
entidades públicas e privadas;

O § 3º do artigo 4º da LRF dispõe sobre a necessidade de a LDO conter um

Anexo de Riscos Fiscais, cujo objetivo será:

Art.4º §3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos

Fiscais onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos
capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a
serem tomadas, caso se concretizem.

Conforme nos fala Tathiane Piscitelli, muitas vezes a análise dos Anexos
de Riscos Fiscais presentes em diversas LDOs mostram que os números lá
contidos não são um reflexo de uma apuração cuidadosa quanto ao prejuízo
efetivo ao orçamento. Não há uma explicação clara de como a administração
conclui que o impacto nas contas públicas é aquele, nem sequer de formas
institucionais de os contribuintes contestarem esse valor. Essa postura
enfraquece tal anexo e prejudica a transparência necessária que deve embasar
a relação Fisco-contribuinte.
Tomemos como exemplo a aprovação e execução dessas leis no âmbito
estadual. As leis estaduais normalmente são pouco conhecidas, pois as leis
mais importantes estão na esfera federal, tendo o Estado competência residual,
ou seja, ele pode legislar desde que não contrarie uma lei federal já existente,
dessa forma as leis editadas pelo Estado em sua maioria pouco impactam a
vida das pessoas, afastando sua divulgação pelos veículos de imprensa bem
como seu acompanhamento e consequente fiscalização pela população em
geral.
Dessa forma mesmo que um Governador descumpra o que foi aprovado
e incorra em crime de responsabilidade, dificilmente perderá o mandato, pois a
população pouco acompanha a atuação do Legislativo neste sentido.
O §1º do artigo 4º dispõe sobre o Anexo de Metas Fiscais que deve
acompanhar a LDO em que serão estabelecidas:
 Art.4º §1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo
de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em
valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas,
resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o
exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

Constitui em um ótimo instrumento de controle para a elaboração do

orçamento. Porém todos esses instrumentos para assegurar estabilidade e
previsibilidade ao orçamento não tem sido suficientes para impedir alterações na
LDO ao longo do exercício em função da variação de fatores não previstos.
O exemplo mais notório disso é a Lei nº 13.291/20166, publicada em 25 de
maio de 2016, que alterou em seu Art.2º meta de déficit fiscal para R$ 170,5 bilhões
– a previsão original da Lei nº 13.242/20157, publicada em 30 dezembro de 2015.
era de um superávit de R$ 24 bilhões. A justificativa para isso foram as sucessivas
quedas na arrecadação e o aumento dos gastos públicos. Medidas como essa são
prejudiciais à previsibilidade orçamentária e fragilizam institucionalmente a LDO e as
previsões lá contidas.

2.3. Lei Orçamentária Anual (LOA)

É a lei orçamentária propriamente dita que é aprovada todo ano em que se

estima a receita e fixa as despesas. Por esta razão é a mais concreta das três leis,
pois estabelece receitas e despesas públicas para determinado exercício.
Compreende o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da
seguridade social, todos previstos no §5º do Art. 165 da CF:

Art. 165 §5º. A lei orçamentária anual compreenderá::

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo
Poder Público.

A LOA tem caráter eminentemente operacional, e conforme o §4º do

Art.5º da LRF é vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade
imprecisa ou com dotação ilimitada, com exceção do disposto no §8º do
Art.165 da CF em que se permite a autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita. Temos como exemplo recente o pedido do Governador
do Estado do Piauí, Wellington Dias de um empréstimo de 1,5 bilhão de reais
para obras de infraestrutura8, e também o exemplo do Presidente da República
Jair Bolsonaro que realizou o pedido de aprovação junto ao Congresso
Nacional de crédito suplementar no valor de 248,9 bilhões para o pagamento
de despesas correntes9.
Como podemos notar todas as receitas deverão está vinculadas a
despesas específicas o que suscita a dúvida quanto à impositividade do
orçamento. De acordo com Piscitelli, o orçamento é via de regra autorizativo,
ou seja, só há mera previsão de gastos, podendo o Poder Executivo
discricionariamente alocar as despesas da maneira que melhor entender ao
longo do exercício financeiro. Ademais, quanto às receitas é importante
destacar que grande parte das receitas do Estado tem destinação própria e,
assim, está vinculada a finalidades específicas. Isso significa que, nesse
aspecto, o orçamento é impositivo da perspectiva da aplicação dos recursos
arrecadados.
BRASIL. Lei Complementar nº. 13.242, de 30 de dezembro de 2015. Dispõe sobre as diretrizes
para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2016 e dá outras providências.
Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-
2018/2015/Lei/L13242.htm> Acesso em: 11 de setembro de 2019 7

BRASIL. Lei Complementar nº. 13.291, de 25 de maio de 2016. Altera os dispositivos que menciona
da Lei nº 13.242, de 30 de dezembro de 2015, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e
execução da Lei Orçamentária de 2016. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13291.htm > Acesso em: 11 de
setembro de 2019 6

BRASIL. Lei nº. 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm> Acesso em: 10 de setembro de 2019 5

PASCOAL, Valdecir Fernandes. Direito financeiro e controle externo. 9ª ed. São Paulo: MÉTODO,
2015, p. 44- 2

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF:

Senado Federal, 1988. 1

PISCITELLI, Tathiane. Direito financeiro. 6ª ed. São Paulo: MÉTODO, 2018, p.64 3
HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 27ª ed. São Paulo: ATLAS, 2018, p.132 4

http://www.alepi.pi.gov.br/noticia.php?idNoticia=9316 8

https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2019/03/15/governo-pede-credito-suplementar-de-
r-248-9-bilhoes-para-cumprir-2018regra-de-ouro2019 9