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Revue Juridique de

l'Environnement

Le respect de l'environnement et les études d'impact


Michel Prieur

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Prieur Michel. Le respect de l'environnement et les études d'impact. In: Revue Juridique de l'Environnement, n°2, 1981. Etudes
d'impact. pp. 103-128;

doi : https://doi.org/10.3406/rjenv.1981.1631

https://www.persee.fr/doc/rjenv_0397-0299_1981_num_6_2_1631

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Âl

ARTICLES

LE RESPECT DE L'ENVIRONNEMENT
ET LES ETUDES D'IMPACT

Michel PRIEUR
Professeur à la Faculté de Droit de Strasbourg

Soucieux de mieux respecter la qualité de notre environnement, les pouvoirs


publics ont mis en place, depuis le 1*r janvier 1978, un mécanisme nouveau et
complexe qu'on appelle : « Les études d'impact ». Il s'agit d'une étude et d'un
rapport scientifique envisageant globalement les conséquences futures d'un
projet d'équipement ou d'un ouvrage sur l'environnement. En la forme, c'est une
procédure préalable à la décision administrative autorisant l'équipement ou
l'ouvrage.
L'objectif de cette nouvelle procédure administrative est simple : éviter
qu'une construction ou un ouvrage justifié au plan économique ou au point de
vue des intérêts immédiats du constructeur, ne se révèle ultérieurement néfaste
ou catastrophique pour l'environnement. On cherche à prévenir les pollutions et
les atteintes à la nature en évaluant à l'avance les effets de l'action de l'homme
sur son milieu naturel. Des scandales comme celui de Minamata ou de Seveso ne
doivent plus se produire. Dans certains cas cette prévision des effets néfastes
d'un projet peut être très délicate, car certaines modifications de l'équilibre
écologique ne peuvent apparaître que très tard.
Les scientifiques doivent par conséquent développer leurs moyens
d'investigation vers une prospective écologique de plus en plus fine. L'écologie
est bien ici une incitation à la recherche et au progrès scientifique et non un retour
en arrière comme certains de ses détracteurs voudraient le faire croire à l'opinion.
La procédure d'étude d'impact n'est autre finalement que la mise en œuvre
du vieux principe : mieux vaut prévenir que guérir. Pour prévenir il faut connaître
et étudier à l'avance l'impact, c'est-à-dire les conséquences et les effets d'une
action, c'est une règle de bon sens. L'étude d'impact est en même temps une
procédure administrative que l'on peut qualifier de révolutionnaire car elle va
pénétrer dans l'ensemble du dispositif de droit administratif et contraindre les
autorités publiques à changer de mentalité et d'attitude. Cette alliance du bon
sens et de la révolution qui caractérise la procédure d'étude d'impact exprime
bien la philosophie du combat pour l'environnement.

- L'étude d'impact, règle de bon sens.


Réfléchir avant d'agir est un précepte qui aurait dû guider en toute occasion
l'action des hommes. Il est de fait que les constructeurs, aménageurs, ingénieurs,
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industriels ont toujours fait précéder leur projet d'études approfondies pour
évaluer ta solidité, l'utilité et la nocivité de leur construction. Mais, ces dossiers
techniques ne concernaient que des aspects limités : la fiabilité de l'ouvrage en
lui-même et sa rentabilité dans la seule logique économique de l'investisseur.
Désormais, il conviendra d'aller beaucoup plus loin que ces dossiers
techniques. Contrairement à ce que certains pensent, il ne suffira pas
d'approfondir les études préalables déjà existantes. Avec l'étude d'impact, la
recherche préalable change de nature et d'échelle, il s'agit d'étudier l'insertion du
projet dans l'ensemble de son environnement en examinant les effets directs et
indirects, immédiats et lointains, individuels et collectifs. On réalise une sorte de
socialisation des actions d'investissements. L'écologie oblige à avoir une vision
globale qui, à partir d'un projet donné, intègre toute une série de facteurs a priori
extérieurs au projet.
La règle de bon sens initiale : réfléchir avant d'agir, est doublée de la
redécouverte d'une évidence : tout est dans tout, qui exprime une conscience
collective ou ce que le président Pompidou appelait « la morale de
l'environnement ». Aucune action privée ou publique n'est neutre pour l'environnement ; il
est donc désormais obligatoire d'en apprécier à l'avance les conséquences
collectives. La liberté d'entreprendre n'est pas supprimée, elle est contrôlée ;
l'intérêt individuel doit céder devant l'intérêt écologique, forme nouvelle de
l'intérêt collectif.

- L'étude d'impact procédure administrative révolutionnaire (H


Le processus de décision administrative devrait être assez largement
transformé à la suite de l'introduction de l'étude d'impact. Non seulement une
modification de nombreuses procédures particulières va être nécessaire, mais
encore l'esprit même de la décision administrative va se transformer. Eu égard aux
conditions particulières de fonctionnement de l'administration française on peut
s'attendre à une évolution en profondeur vers moins de secrets administratifs (2)
et moins de cloisonnements entre services. L'étude d'impact devrait déboucher
sur une certaine transparence de la décision administrative, une plus grande
responsabilité empêchant les fameux et dramatiques « coups partis ». La
préoccupation de l'environnement faisant désormais partie des motifs d'intérêt
général de toute décision, tous les ministères vont effectivement avoir à se
mettre à l'heure de l'environnement ; la réflexion préalable à toute décision
prenant en compte les soucis d'environnement devient le droit commun de
l'action administrative.
L'utilité publique en matière d'expropriation devra de ce fait intégrer
l'environnement dans la théorie du bilan (3). C'est dans la mesure ou la réforme
(1 ) Plus nuancé le ministre de l'Environnement parie de c révolution tranquille ». colloque, Paris, 10 juin 1980.
Un premier bilan des 10000 études d'impact déjà réalisées. M.T.P.. 23 juin 1980.
(2) Voir la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 sur la liberté d'accès aux documents administratifs (RJ.E.. 1978-
3. p. 3181
(3) Le principe de la prise en compte des inconvénients d'ordre écologique d'une expropriation a été énoncé
dès rarrêt du Conseil d'Etat, syndicat C.F.D.F. des marins pêcheurs de la rade de Brest 25 juillet 1975 (RJ£., 1976-
2. p. 63) : sa mise en œuvre effective résulte de r arrêt Weber (CE., 9 décembre 1977, note Rauss, (RJ£.. 1978-2,
p. 181) et de l'arrêt Vve Beau de Lomenie (CE.. 26 mars 1980. Rec. p. 171 et RJ.E-. 1980. p. 179).
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aboutira petit à petit à changer les mentalités et les réflexes des aménageurs, des
concepteurs et des décideurs qu'on peut parler de révolution écologique
silencieuse.

- La mise en place de la procédure d'étude d'impact:


C'est aux Etats-Unis qu'une telle procédure a pris naissance dans la loi sur
l'environnement de 1970 (4). Compte tenu de la spécificité du système
administratif et juridictionnel américain, l'étude d'impact est devenue aux Etats-
Unis une procédure très sophistiquée, largement développée par les tribunaux et
à l'efficacité certaine mais limitée.
Dans son projet de loi relatif à la protection de la nature déposé au
Parlement en avril 1975, le gouvernement avait posé un principe nouveau qui ne
faisait pas expressément référence à l'exigence d'une étude d'impact. Il était dit :
« Les travaux et projets d'aménagement qui sont entrepris par une collectivité
publique ou qui nécessitent une autorisation ou une décision d'approbation
doivent respecter les préoccupations d'environnement ».
Cette timidité s'expliquait alors par l'hostilité que le Ministère de
l'environnement rencontrait dans les autres ministères pour introduire une
véritable étude d'impact considérée comme trop contraignante et trop lourde
pour l'administration jalouse de son pouvoir de décision isolé et secret.
Le Parlement devait totalement transformer cet article au cours des débats
et adopter un texte définitif qui n'a plus rien à voir avec le projet du
gouvernement. Soucieux de mettre en place une procédure d'étude d'impact
assez rigoureuse le Parlement allait voter un texte empiétant assez largement sur
la compétence réglementaire, ce qui explique la longueur de l'article 2 de la loi du
10 juillet 1976 relative à la protection de la nature. Le décret d'application devait
cependant se faire attendre 15 mois. Le juge administratif qui aurait pu
considérer l'article 2 de la loi comme immédiatement applicable vu le détail de
ses dispositions décida au contraire que l'obligation d'étude d'impact ne pouvait
intervenir tant que le décret d'application n'était pas pris (CE. 18 mai 1977,
Association pour la sauvegarde de la vallée de la Dordogne)(5). Le décret intervint
le 12 octobre 1977 (J.O. du 13 octobre (6)) accompagné d'une circulaire du
Premier ministre de la même date. Selon une fâcheuse technique récente ce
décret ne devait entrer en application, en vertu de son article 19, que le premier
jour du troisième mois à compter de sa publication, c'est-à-dire le 1er janvier
1978. Finalement l'article 2 de la loi de 1976 sera entré en vigueur un an et demi
après son vote (7). Ce retard est d'autant plus scandaleux que la matière de
l'environnement affecte des milieux et espèces particulièrement fragiles et

(4) Voir A.-C. Kiss et a. Lambrechts. Les procédures d'étude d'impact en droit comparé, RJ£.. 1976, n"
3-4. p. 239.
(5) Voir nos observations dans RJ.B.. 1978, n* 4, p. 325 et p. 387. La Cour d'Appel de Caen (28 juin 1977)
devait faire la même analyse tAJ.DA.. 1977, p. 559, note P. Girod) alors que le principe de l'application immédiate
des lois s'impose comme cela a été rappelé par le Conseil d'Etat (CE.. 14 mars 1980. Ministère de l'agriculture, Rec,
p. 1451
(6) Voir texte dans RJ£.. 1977. n» 4, p. 434.
(7) Ce retard n'a pas été considéré comme dépassant le délai raisonnable nécessaire à l'élaboration du
décret, CE. 13 octobre 1978, Fédération française des Sociétés de protection de la nature, RJ.E.. 1978, p. 386.
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sensibles. Il eut été normal et plus honnête, vu l'urgence et le nombre de projets


en cours qui risquaient d'affecter gravement l'environnement, de prévoir une
applicabilité immédiate, ce qui est d'ailleurs le droit commun. Ces retards ont
permis de faire adopter sans étude d'impact des projets fondamentaux pour
l'avenir écologique et sanitaire du pays tels que les centrales nucléaires de Creys-
Malville (décrets des 2 et 12 mai 1977), de Graveline (décret du 24 octobre 1977),
de Ramanville (décret du 22 décembre 1977).
Le système d'étude d'impact mis en place aboutit à un ensemble de
procédures assez compliquées qui varient selon le type d'activités ou de travaux
et dont la différence essentielle réside dans le contenu même de l'étude. Toutes
les décisions et tous les programmes ou pians qui peuvent affecter
l'environnement nécessitent une réflexion préalable qui prendra la forme, selon le
cas, d'une simple analyse sommaire (que nous qualifierons, faute de terminologie
officielle, mini-notice d'impact), d'une notice d'impact ou enfin d'une véritable
étude d'impact.
Ces trois degrés d'évaluation des conséquences sur l'environnement
serviront de plan à cet article afin de mieux clarifier des textes, dont le moins
qu'on puisse dire, est qu'Us ne sont pas très clairs. Le droit de l'environnement
est devenu lui aussi un droit complexe et hermétique ce qui est incompatible avec
les nouveaux principes de liberté d'accès aux documents et de droit à
l'information des citoyens.

!. - LES MINI-NOTICES D'IMPACT

Le premier degré de prise en compte de l'environnement dans les


procédures administratives n'a pas été vraiment qualifié ni par le législateur ni par
le pouvoir réglementaire. Il s'agit de l'obligation « de respecter les préoccupations
d'environnement ». Pour respecter les préoccupations d'environnement diverses
procédures ont été modifiées selon ce qui avait été prévu à l'alinéa 4 de l'article 2
de la loi du 10 juillet 1976, les procédures existantes ont dû s'adapter à la nouvelle
exigence. On impose en fait à diverses autorités publiques le réflexe
« environnemental ».

A) Le nouveau principe de respect des préoccupations d' environ-


nement
Ce principe est énoncé à l'article 2, alinéa 1 de la loi du 10 juillet 1976 : les
travaux et projets d'aménagement qui sont entrepris par une collectivité publique
ou qui nécessitent une autorisation ou une décision d'approbation ainsi que les
documents d'urbanisme doivent respecter les préoccupations d'environnement.
Le décret du 12 octobre 1977 précise en quoi consiste « l'environnement » à
respecter en renvoyant pour ce faire à l'article 1 de la loi du 10 juillet 1976. Il s'agit
d'une énumération de facteurs relatifs à la seule protection de la nature :
protection des espaces naturels et des paysages, préservation des espèces
animales et végétales, maintien des équilibres biologiques, protection des
ressources naturelles. Il semble donc qu'on ait voulu retenir ici une conception
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étroite de l'environnement limitée à la protection de la nature et non une


conception plus large qui concernerait l'homme, les pollutions physiques et
l'environnement social. Cette interprétation restrictive est tempérée par l'alinéa 3
de l'article 1 de la loi du 10 juillet 1976 dont l'ambiguïté n'a pas fini de susciter
des controverses. Cet alinéa mentionne, au-delà de la protection de la nature
stricto sensu, « l'équilibre harmonieux de la population résidant dans les milieux
urbains et ruraux ». Certains ont vu là un élargissement du concept
d'environnement qui comprendrait l'environnement humain (donc social) puisqu'on parle de
population, l'alinéa 3 tei qu'il a été rédigé, énonce avant tout un principe
d'aménagement du territoire qui a pour but unique de rappeler que la protection
de la nature se fait en milieu rural, c'est-à-dire dans un espace habité et qu'au
nom de la protection on ne doit pas sacrifier les populations et leurs activités
traditionnelles. Les débats parlementaires sont très peu explicites sur ce point,
cet alinéa résulte cf un amendement parlementaire et n'a fait l'objet d'aucun
débat. On peut simplement dire que l'idée initiale était de maintenir des
populations locales dans les espaces naturels pour éviter la désertification par
concentration des populations dans les espaces urbains.
La notion d'environnement retenue ici doit donc être limitée à ce qui est
d'ailleurs l'objet même de la loi de 1976, qui n'est pas une loi générale sur
l'environnement, mais seulement une loi sur la protection de la nature.

B) Les actions et plans auxquels s'applique le principe du respect


des préoccupations d'environnement
Le principe du respect des préoccupations d'environnement s'applique à
trois catégories d'activités : travaux publics ou privés ; projets d'aménagements ;
documents d'urbanisme.

En ce qui concerne les travaux, une distinction sera à faire avec ceux pour
lesquels une notice d'impact ou une véritable étude d'impact est exigée.

Les projets d'aménagement peuvent être considérés comme des


programmes de grands travaux ou des plans d'aménagement de certains espaces tels
que les forêts ou l'espace rural (plans d'aménagement rural). Mais le terme n'a
pas de signification juridique précise. Quant aux documents d'urbanisme il s'agira
des plans d'urbanisme (S.D.A.U. et P.O.S.), des plans d'aménagement des Z.A.C.,
des zones d'environnement protégé. On notera que le législateur n'a pas voulu, bien
que cela ait été discuté au Parlement, que les pians d'urbanisme soient soumis à
étude d'impact véritable.

Pour mettre en œuvre le principe de respect des préoccupations


d'environnement, un certain nombre de textes particuliers ont dû être modifiés.
Ce fut l'objet du chapitre II du décret du 12 octobre 1977 intitulé « De la prise en
compte des préoccupations d'environnement dans les procédures
réglementaires » et du décret du 7 juillet 1977 pour certains documents d'urbanisme. Il est
à noter que le chapitre II du décret du 12 octobre 1977 regroupe une vingtaine de
modifications de textes antérieurs et comprend la notion de « prise en compte
des préoccupations d'environnement », comme incluant toutes les formes
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d'évaluation des conséquences sur l'environnement, c'est-à-dire aussi bien


étude d'impact, notice d'impact que simple respect des préoccupations
d'environnement ou mini-étude d'impact.

C) Les modalités du respect des préoccupations d'environnement


La prise en compte des préoccupations d'environnement ne va pas être
réalisée formellement de la même façon pour toutes les hypothèses envisagées.
On peut regretter cette absence d'unité. On aurait pu définir de façon uniforme le
contenu des mini-notices d'impact et se contenter d'énumérer les cas
d'application du principe du respect des préoccupations d'environnement.

a) L 'obligation immédiate :
Le principe tel qu'il est défini à l'article 1 de la loi sur la protection de la
nature s'applique immédiatement et conditionne la légalité de l'activité visée.
Ainsi, le permis de construire ne peut être délivré désormais que s'il respecte les
préoccupations d'environnement, (art. 9-II du décret du 12 octobre 1977
modifiant l'art. R. 111.14.2 du Code de l'urbanisme). Des prescriptions spéciales
peuvent être imposées si les constructions ont des conséquences
dommageables pour l'environnement. Sans exiger une véritable étude d'impact pour tous les
permis de construire (voir infra) on impose au minimum le respect du principe et
cela suppose donc implicitement une mini-étude d'impact. Sinon comment
mettre en œuvre l'article R. 1 1 1.14.2 si l'on ne dispose d'aucune étude sérieuse
sur les conséquences dommageables d'une construction pour l'environnement ?
De même, la gestion des forêts de l'Etat et les divers aménagements qui en
résultent ne peuvent désormais se faire qu'en respectant les préoccupations
d'environnement (art. 11.1 du décret du 12 octobre 1977).

b) L'obligation formelle d'un rapport spécial :


Ici on exige un véritable rapport ou mini-étude d'impact puisque les textes
font état d'un rapport ou d'une note permettant de vérifier le respect du principe.
Un rapport spécial va être imposé à l'occasion de la rédaction des plans et
documents d'urbanisme.
Le S.D.A.U. doit comporter une « analyse de l'état initial de l'environnement
et la mesure dans laquelle le schéma prend en compte le souci de sa
préservation » (art. 9-III du décret du 12 octobre 1977 complétant l'art. R. 122-5
du Code de l'urbanisme). H en est de même du plan d'occupation des sols (décret
du 7 juillet 1977 complétant l'art. R. 123-17 du Code de l'urbanisme) et du
rapport de présentation des zones d'environnement protégé (art. R. 143. 15 C.U.).

Les plans d'aménagement des périmètres d'action forestière prévus aux


art. 52.1, 52.2 et 52.3. du Code rural doivent aussi comporter « une analyse de
l'état initial de l'environnement et des conditions dans lesquelles le projet prend
en compte le souci de sa préservation » (art. 1 1 -VI du décret du 12 octobre 1977).
De même, certains travaux devront être précédés dans le cadre des
procédures qui leur sont propres, de la rédaction d'une notice succincte (il
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convient de ne pas confondre cette « notice » avec « la notice d'impact » de


l'art. 4 du décret du 12 octobre 1977).
- Projets de lotissements (décret du 26 juillet 1977, art. R. 315.5.a C.U.).
- Travaux de défense contre les incendies de forêts :
Une notice explicative doit exposer les conditions dans lesquelles les
travaux satisfont aux préoccupations d'environnement (art. 1 1 -V du décret du
12 octobre 1977 complétant l'art. 2 du décret du 9 juillet 1968).
- Travaux concernant la restauration et la conservation des terrains en
montagne. Une notice doit exposer les conditions dans lesquelles les avant-
projets de travaux satisfont aux préoccupations d'environnement (art. 11-11 du
décret du 12 octobre 1977 complétant l'art. 2 du décret du 11 juillet 1882 (voir
art. R. 424.3, Code forestier).
- Travaux miniers : les demandes de permis exclusif de recherches minières
doivent comporter une notice exposant les conditions dans lesquelles le
programme général des travaux satisfait aux préoccupations d'environnement
(art. 13-11 du décret du 12 octobre 1977 modifiant le A -4° de l'art. 3 du décret du
29 octobre- 1970).
- Carrières : l'exploitation de carrières dans les zones définies à l'article 109 du
Code minier implique la rédaction d'une notice exposant les conditions dans
lesquelles le programme général de travaux satisfait aux préoccupations
d'environnement (art. 13-111 du décret du 12 octobre 1977 modifiant l'alinéa final
du I de l'art. 9 du décret du 21 février 1972).

c) L'obligation de consulter les services spécialisés de r environnement


Au cas d'application du régime des travaux mixtes du décret du 4 août
1955, dispensés d'étude d'impact, on impose cependant la consultation soit du
ministre chargé de l'environnement, soit du délégué régional à l'environnement
(art. 18-11 du décret du 12 octobre 1977).
A des degrés divers on doit admettre que ces procédures impliquent de la
part des autorités publiques une certaine réflexion sur les conséquences du projet
qui leur est soumis. L'appréciation du respect des préoccupations
d'environnement tel qu'il est défini à l'article 1 de la loi sur la protection de la nature ne
pouvant être subjective, on est conduit à penser que les services devront, même
si le texte ne l'exige pas expressément dans les exemples visés en a et c,
procéder à une analyse scientifique pour apprécier les risques d'atteinte à la
nature et aux équilibres biologiques. C'est cette étude que nous avons appelé,
dans le cadre des procédures énumérées ci-dessus, mini-notice d'impact.

II. - LES NOTICES D'IMPACT

Ce deuxième degré dans l'évaluation des conséquences d'un projet sur


l'environnement n'était absolument pas prévu par la loi. C'est une invention du
décret du 12 octobre 1977 qui à ce titre ajoute à la loi et porte atteinte à la
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volonté du législateur (8). Cela revient en fait à alléger la liste des travaux soumis à
étude d'impact et donc à faire échapper certaines activités au régime de droit
commun des véritables études d'impact. La notice d'impact peut être définie
comme un rapport succinct indiquant dans quelle mesure un projet respecte
l'environnement. Il s'agit en quelque sorte d'une mini-étude d'impact. Il ne
semble pas qu'il y ait une grande différence de contenu entre la notice d'impact
ici visée et le rapport exigé pour un projet de lotissement ou des travaux de
défense contre les incendies.
A) Les travaux soumis à notice d'impact
Contrairement à la loi qui prévoyait une liste limitative d'ouvrages non
soumis à étude d'impact, l'article 4 du décret du 12 octobre 1977 renvoie à une
liste énumérant les travaux qui bien que dispensés de l'étude d'impact sont
subordonnés à une notice d'impact. L'annexe IV du décret énumère neuf
catégories de travaux ou ouvrages ainsi soumis à la notice d'impact. Il s'agit
d'opérations qui lorsqu'elles dépassent un certain seuil de prix ou de quantité
sont soumis normalement à l'étude d'impact. L'administration a considéré
qu'elles risquaient, en dépit de leur petite dimension, d'avoir des conséquences
sur l'environnement et qu'il était préférable de les contrôler par une étude
d'impact allégée, appelée notice d'impact. La liste de l'annexe IV a été complétée
au 5* pour les travaux d'exploitation d'une carrière soumise à autorisation mais
dispensée d'enquête publique (si la surface est inférieure ou égale à 5 ha et la
production annuelle maximale inférieure à 150 OCX) tonnes); cette exploitation
doit être précédée d'une notice d'impact indiquant les incidences éventuelles de
la carrière sur l'environnement (art. 9-3° du décret n° 79-1 108 du 20 décembre
1979 relatif aux autorisations de mise en exploitation des carrières et art. 3 du
décret n° 79-1 109 du 20 décembre 1979 pour l'exploitation de certains déchets
de carrières, de haides et terrils de mines).
Une notice d'impact est aussi exigée pour les travaux de recherche de mines
provoquant un terrassement total d'un volume inférieur à 20 000 mètres cubes
et pour toute modification de travaux de nature à entraîner un changement
notable des dossiers initiaux (art. 14 du décret n° 80-330 du 7 mai 1980 relatif à
la police des mines et des carrières).

B) Le contenu de la notice d'impact


Alors que la loi avait volontairement détaillé le contenu de l'étude d'impact,
le décret ne précise absolument pas ce que doit être le contenu de la notice
d'impact. L'article 4 dispose simplement que la notice doit comporter deux
rubriques : les incidences éventuelles du projet sur l'environnement et les
conditions dans lesquelles l'opération projetée satisfait aux préoccupations
d'environnement. On exige donc le respect du principe précédemment analysé en
y ajoutant la mention des effets sur l'environnement. Le formalisme qui consiste
à imposer à des travaux une notice d'impact se trouve dépourvu de portée réelle
faute d'un contenu précis. Seule ta pratique permettra de différencier la notice
d'impact de l'étude d'impact, cela est regrettable.
(8) Le décret du 12 octobre 1977 a fait l'objet d'un recours devant le Conseil d'Etat. Voir Brice Lalonde. < Un
décret d'inapplication >, Le Monde. 16 octobre 1977.
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C) Le contrôle des notices d'impact


La notice d'impact est soumise à la publicité dans les mêmes conditions que
l'étude d'impact. L'article 8, alinéa 2, du décret du 12 octobre 1977 indique que
la notice est comprise dans le dossier d'enquête publique lorsqu'il y en a une. En
l'absence d'enquête publique, bien que le texte ne le précise pas, on peut espérer
que les règles de publicité de l'étude d'impact s'appliquent également.
Juridiquement cela reste douteux car l'article 6 du décret du 12 octobre
1977 qui prévoit la procédure de communication de l'étude d'impact ne
mentionne absolument pas la communication de la notice d'impact en l'absence
d'enquête publique. On peut espérer que le recours à la loi du 17 juillet 1978 sur la
liberté d'accès aux documents administratifs facilitera la communication des
notices d'impact. De même, le recours au ministre de l'Environnement n'est pas
prévu en cas de notice d'impact. L'article 7 du décret ne mentionne
expressément que les études d'impact. On doit donc considérer que le ministre
de l'Environnement ne peut ni se saisir lui-même, ni être saisi d'une notice
d'impact, situation tout à fait anormale et contraire à la loi, qui, il est vrai, ne
connaît que les études d'impact. Enfin, dans le même esprit, on constatera que le
sursis à exécution automatique devant la juridiction administrative, ne s'applique
pas lorsque la notice d'impact n'a pas été présentée par l'auteur du projet alors
qu'il en avait l'obligation. Par contre l'absence de notice d'impact alors qu'elle
était obligatoire constitue un motif d'annulation de l'acte administratif
d'autorisation (TA Rennes, 11 juillet 1979, Consorts Vivant, à propos d'une
station d'épuration).

III. - LES ETUDES D'IMPACT

La procédure la plus complète et la plus élaborée va concerner les travaux et


projets soumis à une véritable étude d'impact (9).

A) Champ d'application des études d'impact


Deux questions doivent être ici résolues : L'étude d'impact porte-t-elle sur
les effets des ouvrages sur l'environnement et quels sont les ouvrages soumis à
l'étude d'impact.

1) Le contenu du concept «environnement» dans f 'étude d'impact.


Il est étonnant de remarquer qu'à aucun moment la loi ne parie « d'étude
d'impact sur l'environnement », aussi est-on en droit de se demander de quel
impact il s'agit.
D'après la loi, H semblerait que l'impact faisant l'objet de l'étude ne porte
que sur «le milieu naturel». L'article 2, alinéa 2, de la loi du 10 juillet 1976
mentionne l'obligation d'une étude d'impact dont l'objet est de permettre
d'apprécier les conséquences et les atteintes « au milieu naturel ». L'impact serait

(9) Voir Ch. Hugto «t C. lepage-Jessua, L'étude d'impact écologique, G.P. 1978, 2* semestre, doctrine,
p. 524.
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donc ici limité aux effets des ouvrages sur la nature. Cependant l'alinéa 5 de
l'article 2 fait état des conséquences dommageables de l'ouvrage sur
« l'environnement ». Le décret assigne aux études d'impact un objectif plus large.
L'article 1 du décret du 12 octobre 1977 qui donne une définition «de la
préoccupation d'environnement » en renvoyant à l'article 1 de la loi, ne donne
aucune définition de l'environnement pour les études d'impact. Le renvoi à
l'article 1 de la loi ne concerne que l'alinéa 1 de l'article 1 du décret du 12
octobre 1977, or les études d'impact ne sont mentionnées qu'à l'alinéa 2 de
l'article 1 du décret du 12 octobre 1977.

Le seul indice résulte de l'article 2 du décret du 12 octobre 1977 qui fait état
de « l'incidence prévisible des travaux et aménagements sur l'environnement ».
On notera qu'en passant de la loi au décret on est passé de l'incidence « sur le
milieu naturel » à l'incidence « sur l'environnement ». Faut-il penser que
l'environnement est conçu ici par référence à l'article 1 de la loi sur la protection
de la nature ? C'est probable. Il est cependant gênant de disposer d'un renvoi
express à l'article 1 de la loi pour définir l'exigence de respect des
préoccupations d'environnement et de ne pas savoir avec précision de quel
environnement il s'agit pour les études d'impact.

On peut cependant considérer que l'alinéa 1 de l'article 2 de la loi a un


caractère très général qui recouvre toutes les procédures y compris les études
d'impact; dans ce cas le renvoi fait par l'article 1, alinéa 1, du décret du 12
octobre 1977 viserait aussi les études d'impact. La notion d'environnement à
retenir serait celle qui a déjà été examinée supra (I.A.).

2) Les travaux et ouvrages soumis à étude d'impact

Le principe posé par la loi est que tous les ouvrages importants doivent être
soumis préalablement à leur réalisation à une étude d'impact. Une liste négative
sera établie par décret énumérant limitativement les ouvrages dispensés d'étude
d'impact. Ce principe est très important pour l'interprétation future de la liste par
le juge. On aurait pu en effet imaginer un système inverse avec une liste positive
énumérant les ouvrages soumis à étude d'impact ; le principe aurait été alors :
pas d'étude d'impact sauf si l'ouvrage figure sur la liste.

La règle posée par la loi est donc qu'il y a toujours étude d'impact sauf
dispense expresse. En réalité, sa mise en œuvre par le décret a introduit une
certaine complexité rendant le principe moins automatique. Mais le principe n'est
applicable qu'en vertu de deux critères alternatifs : l'importance des dimensions
des ouvrages ou leur incidence sur le milieu naturel. On a donc retenu d'abord la
taille de l'ouvrage en supposant que plus ils sont grands, plus ils risquent de
porter atteinte à l'environnement. Mais ce qui est intéressant c'est le critère
reposant sur les seules incidences sur le milieu naturel qui suppose que l'étude
d'impact pourra être exigée pour un ouvrage de petite taille aux effets très
néfastes. Ce second critère est cependant d'une utilisation très difficile car il pose
comme principe de soumission à étude d'impact ce qui sera le résultat même des
études d'impact. Car comment savoir a priori si l'ouvrage aura des incidences sur
RJ.E. 2/1981
L'ENVIRONNEMENT ET LES ETUDES D'IMPACT 113

le milieu naturel sans avoir pu scientifiquement l'établir au préalable ? Il y a là un


vice fondamental du système, qui rend quelque peu artificielle la méthode de
choix des travaux à soumettre à étude d'impact.
A partir de ces données, le décret du 12 octobre 1977 a établi la liste des
ouvrages non soumis à étude d'impact. Dans tous les cas, la loi impose qu'il ne
s'agira que d'ouvrages ayant une faible répercussion sur l'environnement. Trois
hypothèses différentes ont été introduites par le pouvoir réglementaire :

a) Travaux d'entretien et de grosses réparations dispensés d'étude d'impact


Ils sont automatiquement dispensés d'étude d'impact en vertu de
l'article 3 A du décret du 12 octobre 1977. Cette exclusion semble un peu
arbitraire car des travaux de ce type peuvent considérablement modifier un
ouvrage et avoir des effets graves sur l'environnement. Il n'est pas certain que
ces travaux aient toujours une faible répercussion sur l'environnement. La plupart
du temps, ils seront d'ailleurs soumis à des autorisations administratives
spéciales (permis de construire). Il se pourra qu'une véritable transformation se
dissimule derrière des travaux de réparation. Le texte pourrait laisser croire que
les « petites » réparations seront soumises à études d'impact à la différence des
« grosses ». En réalité, ce sont tout à la fois les petites et les grosses réparations
qui sont exclues.

Là encore on suppose a priori, sans étude préalable, que ces travaux


d'entretien sont par définition sans effet sur l'environnement.

Il est évident que la faible répercussion sur l'environnement (qui est le critère
posé par la loi) n'est pas liée à la nature des travaux mais soit à leur dimension,
soit à leur incidence sur le milieu naturel. Il est donc paradoxal d'exclure les
grosses réparations alors que par ailleurs on retient l'importance des dimensions
des ouvrages. Il était évidemment difficile de distinguer parmi les travaux
d'entretien et de réparation, ceux qu'on allait soumettre à étude d'impact. Mais
l'esprit et la lettre de la loi eussent été mieux respectés si les travaux d'entretien
et de réparation n'avaient pas constitué une catégorie à part. Il eut suffi de les
assimiler aux travaux en général et de les soumettre aux mêmes règles.

b) Autres travaux dispensés d'étude d'impact


La liste principale de travaux dispensés d'étude d'impact en raison de la
faiblesse de leur répercussion sur l'environnement, résulte des annexes I et II du
décret du 12 octobre 1977 ; dans chaque cas, les limites et les conditions de la
dispense sont expressément indiquées pour les divers aménagements, ouvrages
ou travaux. L'annexe I comporte une liste de travaux relevant de diverses
dispositions réglementaires et l'annexe II des travaux soumis au Code de
l'urbanisme. On remarquera que la dispense s'inspire de diverses considérations
qui sont autant d'indices que les travaux en question sont supposés avoir une
faible répercussion sur l'environnement (voir pour l'inventaire le texte des annexes
I et II) (10).

(10) RJ£.. 1977. n» 4. p. 434.


RJ.E. 2/1981
114 Miche! PRIEUR

1) Dispense pour les travaux de modernisation


Distincts des travaux d'entretien et de grosses réparations, les travaux de
modernisation sont en réalité des modifications ou des améliorations qui peuvent
avoir d'importants effets sur l'environnement. Là encore tout est une question
d'espèce. Sont visés les travaux de modemisation des ouvrages sur le domaine
public fluvial et maritime, des remontées mécaniques, des réseaux de distribution
de gaz, des canalisations de transport de gaz, d'hydrocarbures et de produits
chimiques, des réseaux d'assainissement et d'évacuation des eaux pluviales et de
distribution d'eau, des réseaux de télécommunications.
2) Dispense pour les travaux d'installation
La dispense d'étude d'impact est alors beaucoup plus grave puisqu'elle
concerne l'implantation d'un nouvel ouvrage. Sont systématiquement dispensés
les travaux d'installation des réseaux de distribution de gaz, les réseaux
d'assainissement et d'évacuation des eaux pluviales et de distribution d'eau, les
réseaux de télécommunications.
De même, les divers travaux d'installation prévus à l'article R.442.2 du Code
de l'urbanisme (aires de stationnement, dépôts de véhicules, affouillements et
exhaussements du sol) sont toujours dispensés d'étude d'impact pour éviter de
« compliquer la législation » (11).

3) Dispense selon le régime juridique des travaux


Certains travaux exigent une autorisation ou une déclaration préalable. Ce
critère juridique qui a peu de rapports avec l'impact sur l'environnement est prévu
pour les travaux de recherche de mines et carrières soumis à autorisation et pour
les installations classées pour la protection de l'environnement soumises à
déclaration.

4) Dispense fondée sur un critère quantitatif


H y a ici directement prise en compte de l'importance des dimensions de
l'ouvrage.
Pour le transport et la distribution d'électricité il y a dispense d'étude
d'impact pour tous travaux sur des ouvrages de tension inférieure à 225 KW ;
pour les travaux de production d'énergie hydraulique sont dispensés ceux d'une
puissance inférieure à 500 KW ; il en est de même des terrains de camping de
moins de 200 emplacements et des stations d'épuration des eaux des
collectivités locales traitant un équivalent-habitants inférieur à 10 000.

5) Dispense justifiée par l'existence d'un plan d'occupation des sois


II a été supposé par l'administration qu'à partir du moment où est en vigueur
un P.O.S. rendu public ou approuvé, l'environnement ne peut être détruit par une
opération autorisée en application du P.O.S. puisque le P.O.S. a dû, au moment
de son élaboration, prendre en compte les préoccupations d'environnement.
Cette vision idéaliste ne correspond pas, hélas, à la réalité. La solution
adoptée par le décret du 12 octobre 1977 aurait été acceptable si les P.O.S.
avaient été soumis à une étude d'impact préalable. On a vu qu'il n'en est rien.

suppression
(11) Cf.de rép.
ce cas
à question
d'exemption.
écrite de M. Deialande. Assemblée nationale. J.O. du 23 juin 1980 rédamant la

RJ.E. 2/1981
L'ENVIRONNEMENT ET LES ETUDES D'IMPACT 115

Sont • donc dispensés sans aucune garantie quant à la protection de


l'environnement et lorsqu'ils sont situés dans une commune ayant un P.O.S. : les
permis de construire, les lotissements et les créations de Z.A.C. Quant aux
constructions et lotissements en dehors des communes dotées d'un P.O.S., ils
sont dispensés d'étude d'impact dans la mesure où ils sont d'une surface
inférieure à .3 000 m2.
Ces exemptions sont d'autant plus critiquables que le décret du 12 octobre
1977 ne limite pas la dispense d'étude d'impact aux cas des plans d'occupation
des sois rendus publics ou approuvés postérieurement à l'entrée en vigueur de la
loi sur la protection de la nature ; or, les P.O.S. n'ont l'obligation de respecter les
préoccupations d'environnement que depuis l'article 1 du décret n° 77-1 141 du
12 octobre 1977. C'est pourquoi la dispense d'étude d'impact justifiée à l'annexe
II du décret dans les cas où la commune a un P.O.S. aurait dû être accompagnée
d'une obligation de réviser tous les P.O.S. pour qu'ils respectent l'article 1 du
décret du 12 octobre 1977.

L'article 3 B du décret du 12 octobre 1977 contient une disposition dont fa


clarté n'est pas le plus grand mérite. Il s'agit de prévoir comment vont se
combiner les dispenses prévues au titre de l'annexe I et de l'annexe II. En effet,
certains travaux vont éventuellement être soumis à la fois à une réglementation
générale et aux dispositions du Code de l'urbanisme. Aussi est-il prévu que les
dispenses d'études d'impact résultant de l'annexe II (au titre du droit de
l'urbanisme) ne valent pas dispense pour les travaux visés à l'annexe I. Il n'y a pas
assimilation des deux listes, elles s'appliquent séparément. Si une usine est
construite sur le territoire d'une commune ayant un P.O.S., elle n'aura pas besoin
d'étude d'impact pour son permis de construire en vertu de l'annexe II mais il lui
en faudra une si c'est une installation classée soumise à autorisation, la dispense
de l'annexe I ne visant que les installations soumises à déclaration.

c) Travaux dispensés d'étude d'impact en raison de leur coût


Cette troisième hypothèse de dispense est encore plus éloignée du texte de
la loi sur la protection de la nature que la première. En aucune manière
l'appréciation des faibles répercussions sur l'environnement ou les incidences sur
le milieu naturel ne peuvent résulter d'un critère financier, c'est pourtant ce qui
est décidé à l'article 3 C du décret du 12 octobre 1977. Sont dispensés d'études
d'impact, tous travaux et ouvrages dont le coût total est inférieur à 6 millions de
francs. Cette somme est considérée comme incluant le coût d'acquisition des
terrains (12).
Il est ajouté qu'en cas de réalisation fractionnée, le montant à retenir est
celui du programme général (13). Ce critère financier, peu écologique, est
toutefois tempéré par une liste d'ouvrages soumis à étude d'impact quel que soit

(12) Cette interprétation résuite de la jurisprudence applicable en matière de contenu du dossier


d'expropriation qui doit rendre compte du coût total des opérations (CE. 27 février 1974, Délie Guis, Rec., p. 151 ;
CE. 5 janvier 1977, ministre de l'Intérieur c/dame veuve Ptaneix, Rec. p. 3 et CE. 29 décembre 1978, Association de
défense de la côte fleurie, Concl. Franc.. RJ.E.. 1979. p. 129).
(13) Sur les notions de programme général et d'opérations fractionnées. CE. 24 janvier 1975. Epoux Ellia.
AJ.DJK.. 1975, p. 142.
RJ.E. 2/1S81
116 Michel PRIEUR

leur coût (annexe III du décret). Est ainsi introduite une liste positive, non prévue
par la loi, d'ouvrages obligatoirement soumis à étude d'impact et basée sur des
critères équivalents à ceux déjà rencontrés dans l'annexe I (14).
Ce qui était dispensé d'étude d'impact en-dessous d'un certain seuil
technique, devient soumis à étude d'impact, quel que soit le coût de l'opération.
Cette liste positive est a priori inutile puisque la loi pose le principe des études
d'impact préalables sauf exceptions. Elle ne se justifie que du fait de
l'introduction d'une dispense générale à caractère financier.
Le champ d'application des études d'impact est tel que bien souvent une
même opération sera soumise successivement à plusieurs études d'impact au
titre d'autorisations successives (cas des centrales nucléaires, des installations
classées, des lotissements après défrichement...). Cette multiplicité d'études
pour un même projet pose de nombreuses questions pratiques quant à
l'adaptation du contenu de chaque étude et quant au morcellement dans le
temps de travaux complexes, surtout si plusieurs maîtres d'ouvrages
interviennent. Il semblerait que dans certains cas une étude d'impact globale unique ait
été considérée comme suffisante (15), les textes n'ont en tout cas pas prévu
cette fusion sauf lorsqu'il y a fusion des procédures d'autorisation (cas des
carrières, installations classées art. 1 1 du décret 79-1 108 du 20 décembre 1979).

B) Réalisation et contenu des études d'impact


Celui qui doit faire l'étude d'impact est l'auteur même du projet d'ouvrages
ou de travaux.
L'article 1, 2* alinéa, du décret du 12 octobre 1977 indique qu'il s'agit du
pétitionnaire ou du maître d'ouvrage (qu'il soit public ou privé). On a pu critiquer
cette solution comme risquant de rendre vaine l'étude d'impact puisque l'auteur
de l'étude va être à la fois juge et partie. Il est cependant difficile de confier ta
responsabilité de l'étude à un tiers qui ne dispose pas des données du projet au
plan technique et économique. Pour éviter que les études ainsi réalisées par le
demandeur ne soient partiales et d'un niveau scientifique insuffisant, il suffirait
d'instituer un contrôle sérieux du contenu de l'étude par tes pouvoirs publics en
liaison avec des instituts scientifiques indépendants. Ceci est loin d'être encore le
cas dans le système français.
Il est prévu que pour certains travaux une personne publique (on ne sait pas
laquelle, ce pourrait être le C.N.R.S. ou l'Université), soit chargée de l'étude
d'impact. Jusqu'à présent, cette disposition n'a pas encore été mise en œuvre.
Dans la pratique les pétitionnaires importants font eux-mêmes leur étude
d'impact dans la mesure où ils disposent de services techniques ou de recherche
(cas des grandes entreprises, des administrations). Dans certains cas ils sous-
traitent une partie de l'étude pour laquelle ils ne disposent pas de données. En

(14) L'autorisation d'occuper temporairement un terrain pour y déposer des déchets de minerais ne
constitue pas l'ouverture des travaux d'exploitation des mines et échappe donc à l'étude d'impact. CE. 10 octobre
1980. ministre de l'Industrie c/Barthéiemy. Rec. p. 359. \
(15) P. Devaux. Premier bilan des études d'impact en France. Colloque de Chambéry, septembre 1979 et
« Aménagement et Nature ».
RJ.E. 2/1981
L'ENVIRONNEMENT ET LES ETUDES D'IMPACT 117

effet, l'analyse de l'état initial des lieux et des impacts écologiques nécessitent
des écologues de profession. Les grandes fédérations de protection de la nature
et les laboratoires universitaires devraient être sollicités pour rédiger cette partie
des études. Quant aux maîtres d'ouvrage moins importants (collectivités locales,
petits industriels ou artisans, particuliers) il leur est nécessaire de faire appel à des
bureaux d'études spécialisés. Un nouveau marché est ainsi en train de se
constituer dont la qualité n'est pas toujours très satisfaisante. Une véritable
étude d'impact implique des recherches pluridisciplinaires qui peuvent porter sur
des disciplines scientifiques très différentes. C'est pourquoi les instituts de
recherches et surtout les Universités semblent les organes les plus compétents et
les plus à même de réunir des équipes pluridisciplinaires offrant le maximum de
garantie, d'objectivité et de sérieux. Leur participation à titre de contre-expertise
auprès des délégués régionaux à l'architecture et à l'environnement est
sérieusement envisagée (16).
Le contenu de l'étude d'impact est précisé à l'article 2 du décret du 12
octobre 1977. Le but de l'étude est d'apprécier les conséquences prévisibles du
projet sur l'environnement. C'est donc en grande partie une étude prospective
dont la validité dépendra en grande partie de l'analyse de précédents identiques
ou voisins.

1) Le contenu minimum des études d'impact


L'étude doit comporter au minimum quatre rubriques :
a) L'analyse de l'état initial du site et de son environnement
C'est la recherche du point zéro qui sur le plan scientifique est le plus facile
puisqu'il s'agit d'un constat concret de données existantes. Cette analyse sera
menée d'autant plus facilement qu'on disposera d'un inventaire écologique ou
d'une carte écologique nationale ou régionale pour chacun des éléments à
recenser (17). Le champ territorial du constat n'est pas limité à l'espace
directement prévu pour l'ouvrage, mais il porte sur tout l'espace qui peut être
affecté par les aménagements ou les ouvrages. L'espace étudié pourra donc être
plus ou moins vaste et en tous les cas débordera le terrain même des futurs
travaux.

b) L'analyse des effets sur l'environnement


On entre ici dans la prévision. Chacun des effets prévisibles devra être
étudié; le décret énumère non limitativement les éléments à prendre en
considération. Il s'agit d'abord de l'environnement naturel : sites et paysages,
faune, flore, milieux naturels, équilibres biologiques. Puis, doivent être pris en
considération les effets sur l'environnement physique : il s'agit des diverses
pollutions dans la mesure où elles portent atteinte à la commodité du voisinage
(et non pas en tant qu'elles constituent une atteinte au milieu ambiant). Sont
mentionnés le bruit les vibrations, les odeurs, les émissions lumineuses. On

(16) Rép. à question écrits de M. Vallon. J.O. débats Sénat, 7 décembre 1979.
(17) Les recueils de données d'environnement. M.T.P.. 14 mai 1979. p. 29 et rép. à question écrite de M.
Boileau, J.O., débats Sénat.. 15 janvier 1981.
RJ.E. 2/1981
118 Michel PRIEUR

s'étonnera de ne trouver ni la pollution de l'eau, ni la pollution de l'air, ni la


pollution radioactive. Ces éléments peuvent toutefois être réintroduits par le biais
de l'analyse des effets sur l'hygiène et la salubrité publique qui eux ne sont pas
limités au voisinage.
On notera que contrairement à des amendements proposés au Parlement, le
décret ne mentionne pas expressément les effets indirects et les effets à moyen
ou long terme. Ils peuvent être considérés comme implicites dans la mesure où le
texte indique : « et en particulier ». On peut les insérer dans l'analyse générale des
effets, mais le décret ne précise pas qu'ils doivent être obligatoirement
envisagés. Sont également laissés de côté les effets sociaux, économiques ou
culturels du projet, bien que l'administration semble inciter les initiateurs de
projets à prévoir ces effets (18).

c) Les raisons pour lesquelles le projet a été retenu


Le décret n'a pas voulu directement exiger de l'auteur du projet qu'il
présente des variantes, c'est-à-dire un projet conçu autrement ou installé ailleurs.
Si la présentation de variantes n'est juridiquement pas obligatoire (ce qui est
regrettable et contraire à ce qui avait été souhaité lors de la discussion
parlementaire), il est cependant nécessaire de faire état des divers projets
antérieurement envisagés et de justifier le projet présenté du point de vue de
l'environnement. On oblige ainsi les investisseurs à une réflexion globale sur les
travaux prévus pour qu'ils s'assurent que leur projet est le moins néfaste et qu'iis
songent, au moment des études techniques préalables, à examiner des
alternatives. Bien entendu, la réflexion sur « les partis envisagés » sera différente
selon qu'il s'agira d'un projet de ligne à haute tension ou d'une construction
privée. Dans la première il y aura des variantes de localisation (choix entre
plusieurs tracés) dans le deuxième cas des variantes techniques (procédé de
construction ou orientation différentes).
Toutefois l'étude d'impact ne permettra pas de faire un choix entre des
variantes qui auraient été présentées dans l'étude mais simplement servira au
pétitionnaire d'auto-justification de son projet. L'intérêt d'une telle exigence
dépendra du sérieux avec lequel cette partie de l'étude d'impact sera réalisée.
La référence faite par le décret à la formulation selon laquelle il faut expliquer
pourquoi « parmi les partis envisagés le projet présenté a été retenu » est
directement reprise de l'article R.11.3 du Code de l'expropriation qui impose la
justification de toutes les déclarations d'utilité publique « du point de vue de
l'insertion dans l'environnement ». Cette même notion de justification du « parti
d'aménagement adopté » figure également à l'article R. 122-5 du Code de
l'urbanisme à propos du contenu du schéma directeur d'aménagement et
d'urbanisme et exprime les orientations fondamentales d'aménagement du
territoire.
il ne semble pas toutefois que l'idée de « variante » corresponde à ta notion
de « parti d'aménagement » (19). Dans l'arrêt du Conseil d'Etat du 7 décembre

(18) Rép. à question écrite de M. Rausch. J.O., débats. Sénat, 7 février 1980.
(19) Pour M. F. CabaHero, c C'est une déposition anti-variante ». Essai sur la notion juridique de nuisance,
thèse Paris II, 1979, p. 153.
RJ.E. 2/1981
L'ENVIRONNEMENT ET LES ETUDES D'IMPACT 119

1979, Association fédérative régionale pour la protection de la nature (Rec.


p. 458) il est indiqué que les divers tracés d'une autoroute ne constituent pas des
« partis » distincts et que dès lors, la notice explicative de la déclaration d'utilité
publique n'avait pas à indiquer les raisons pour lesquelles le tracé qui a été
soumis à l'enquête avait été retenu. Dès lors « le parti » doit être considéré
comme un concept plus large que la variante, mats aussi plus flou. Son contenu
dépendra de la nature du projet en cause. Dans un « parti » choisi, il pourra y avoir
plusieurs variantes. En définitive il suffira au pétitionnaire de justifier son projet,
on n'en attendait pas moins d'une étude d'impact rédigée par le maître de
l'ouvrage.

d) Les mesures envisagées par le pétitionnaire et l'estimation des dépenses


Le maître de l'ouvrage doit présenter dans l'étude d'impact l'ensemble des
dispositions qu'il va prendre pour supprimer, réduire et si possible compenser les
conséquences dommageables du projet sur l'environnement. On lui laisse donc le
choix des mesures à prendre. Ses propositions devraient être le complément
logique de l'analyse des effets sur l'environnement effectuée en (b). On peut
supposer que l'administration se servira de cette rubrique pour imposer des
normes ou règles spéciales au pétitionnaire à l'occasion de l'autorisation
administrative. Sinon quelle valeur juridique donner à « ces mesures
envisagées »? Le pétitionnaire sera-t-il obligé de les réaliser ? Pourra-t-on les lui faire
respecter ? Juridiquement il ne s'agit que d'une simple déclaration d'intentions,
sorte d'engagement moral du maître de l'ouvrage, qui ne se transformera en
obligation juridique que dans la mesure où l'administration l'intègre dans une
décision administrative. Le permis de construire, l'autorisation d'ouvrir une
installation classée et d'exploiter une carrière sont accompagnés de
prescriptions. Même une déclaration d'utilité publique pourra comporter en annexe des
prescriptions qui reprennent les engagements de l'expropriant de respecter
l'environnement. Contrairement au décret sur les études d'impact, le décret sur
les carrières exige que l'exploitant indique dans l'étude d'impact les mesures
«qu'il s'engage à mettre en œuvre» (art. 10 du décret n° 79-1108 du 20
décembre 1979). Il s'agit donc ici apparemment d'un engagement formel qui
aurait une valeur juridique supérieure à la déclaration d'intention de l'article 2 du
décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977. En réalité l'étude d'impact pour une
carrière reste un acte préparatoire et l'engagement du pétitionnaire ne paraît pas
devoir entraîner pour lui une obligation juridique véritable. Son engagement ne
sera juridiquement contraignant que dans la mesure où il est repris dans l'arrêté
d'autorisation. Qu'en sera-t-il alors des mesures envisagées ou promises dans
l'étude d'impact mais non reprises dans l'autorisation ? Elles font partie du
dossier au vu duquel la décision finale a été prise, elles engagent donc
moralement le pétitionnaire, mais les tiers ne peuvent exiger que ces mesures
soient imposées.
L'idée de « compenser » les conséquences dommageables est intéressante
(20) mais dangereuse. La compensation peut être technique ou financière. Ce sera

p. 924. (20) La Conseil d'Etat avait condamné la compensation pour des travaux. CE. 17 mars 1976, Lanovaz, Rec.

RJ.E. 2/1981
120 Miche) PRIEUR

l'installation d'un rideau d'arbres pour cacher l'usine et atténuer l'atteinte au


paysage, le financement d'un étang, d'une pêcherie ou d'une réserve naturelle
pour compenser la destruction d'un espace fragile écologiquement. Il y a donc ici
une sorte de marchandage qui consiste à offrir aux populations concemées une
contrepartie qui permette de faire accepter psychologiquement le projet. C'est en
cela que la compensation est dangereuse. La protection de l'environnement y
trouve rarement son compte et le procédé s'analyse plutôt comme un moyen
d'acheter le droit de polluer ou de détruire un écosystème. On peut ainsi justifier
n'importe quel projet, même celui qui détruit le plus un milieu naturel, car il sera
toujours possible de compenser ailleurs ou autrement.
Exiger parallèlement l'estimation des dépenses correspondantes peut par
contre être un élément utile qui contribuera à renforcer et à améliorer les
recherches de comptabilité patrimoniale et d'évaluation du coût écologique d'un
projet d'investissement.
Ces quatre rubriques devront bien entendu être adaptées au projet en cause.
Elles constituent un minimum dont certains éléments pourront être précisés pour
' certaines
intervenu.catégories
C'est la tâche
d'ouvrages
du délégué
par arrêtés
à la qualité
interministériels.
de la vie d'élaborer
Aucun n'est
ces encore
textes
complémentaires depuis le décret du 6 mars 1978 remplacé par l'article 6 du
décret n° 78-918 du 6 septembre 1978.

2) Le contenu particulier de certaines études d'impact


a) Les installations classées pour la protection de l'environnement.
Compte tenu de leur spécificité, les installations classées sont soumises non
seulement au décret général sur les études d'impact du 12 octobre 1977 mais
également aux dispositions spéciales du décret n° 77-1133 du 21 septembre
1977 (art. -3-4°).

Cette application simultanée de deux décrets, bien que contestée, a été


reconnue légale par les tribunaux administratifs (21). Les effets sur
l'environnement de l'installation classée soumise à autorisation devront être appréciés tant
au regard de l'article 1 de la loi du 10 juillet 1976 qu'au regard des intérêts visés à
l'article 1 de la loi du 19 juillet 1976. L'étude devra comporter des précisions
supplémentaires énumérées à l'article 3-4° du décret du 21 septembre 1977 et
relatives aux pollutions (niveau acoustique des appareils, mode et condition
d'approvisionnement en eau et d'utilisation de l'eau, dispositions prévues pour la
protection des eaux souterraines, épuration et évacuation des eaux résiduaires,
élimination des déchets et résidus, conditions d'apport des matières premières et
de transport des produits fabriqués).

Il s'agit donc pour les installations classées de reprendre les quatre parties
de l'étude d'impact énoncées plus haut en détaillant la 2* relatif aux effets sur
l'environnement et la 4- sur les mesures envisagées pour supprimer, limiter ou
compenser les inconvénients de l'installation.

(21) Voir notre note sur TA. Strasbourg. 11 mars 1980. Dalloz-Sirey. 1980. p. 404.
L'ENVIRONNEMENT ET LES ETUDES D'IMPACT 121

b) L'autorisation d'ouverture des carrières soumises à enquête publique :


L'article 10 du décret n° 79-1108 du 20 décembre 1979 relatif aux
autorisations de mise en exploitation des carrières énumère les dispositions
spéciales de ces études d'impact qui comportent plus de précisions que l'étude
d'impact habituelle. Cette étude est obligatoire pour les carrières soumises à
enquête publique quel que soit le coût des travaux (en conséquence la liste de
l'annexe III jointe au décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 est complétée par
l'article 46 du décret n° 79-1 108 du 20 décembre 1979). Il en est de même pour
les travaux d'exploitation des déchets de carrières, haldes et terrils de mines
soumis à autorisation après enquête publique en vertu de l'article 106 du Code
minier (art. 3 du décret n° 79-1 109 du 20 décembre 1979 pris pour l'application
de l'art. 130 du Code minier).

c) L'ouverture de travaux d'exploitation de mines et l'ouverture de travaux de


recherches de mines provoquant un terrassement supérieur à 20000 mètres
cubes sont soumis à étude d'impact comme le confirme l'article 10 du décret
n° 80-330 du 7 mai 1980 relatif à la police des mines et des carrières.

C) Contrôle de l'étude d'impact


Un double contrôle sur l'étude d'impact est réalisé par le public et par
l'administration.

î) Le contrôle par le public


Bien que la loi ait posé le principe de la publicité de l'étude d'impact (un
décret fixera les conditions dans lesquelles l'étude d'impact sera rendue
publique), les modalités de publicité prévues par le décret du 12 octobre 1977
sont assez décevantes. Le mécanisme de l'étude d'impact n'a d'utilité que s'il
s'accompagne d'une transparence de la décision et permet au public d'exprimer
ses réticences avant qu'il ne soit trop tard. Sinon, ce n'est qu'une formalité de
plus qui ne permet pas de résoudre les conflits d'intérêts posés par la défense de
l'environnement.
La publicité varie selon que le projet est soumis ou non à enquête publique.

a) Cas des travaux ou ouvrages soumis à enquête publique :


L'étude d'impact fait alors partie du dossier soumis à enquête publique
(art. 5 du décret du 12 octobre 1977). Le public va donc en prendre connaissance
selon les conditions du droit commun au moment où l'étude sera terminée et
alors que le projet est pratiquement acquis. Certes, le décret du 14 mai 1976 sur
les enquêtes publiques a amélioré les conditions matérielles de l'enquête (durée
minium de 15 jours, droit d'obtenir communication du rapport du commissaire
enquêteur) (22).
C'est surtout la circulaire Chirac du 14 mai 1976 (J.O., 19 mai) qui a proposé
les mesures les plus intéressantes pour faciliter la participation du public en

(22) B. Totriemonde. « La réforme de l'enquête d'utilité publique ». AJ.P.I.. 1976. p. 765.


RJ.E. 2/1981
122 Michel PRIEUR

prévoyant une information avant l'enquête et une large publicité du déroulemerv


de l'enquête. Mais cette circulaire n'a pas de valeur obligatoire et ces dernière*
mesures ne peuvent être imposées.
Le système actuel présente l'inconvénient majeur de ne permettre la
participation du public qu'en fin de procédure, à un moment où le pétitionnaire
considère son projet comme définitif. Certes, l'administration peut lui imposer
des modifications à la suite de l'enquête publique. Mais il eut été plus satisfaisant
de prévoir la participation du public plus en amont dans le processus à un
moment où il est encore possible d'amender le projet.
On reproche aux associations de défense de l'environnement et au public en
général, de n'être capable que de critiquer sans présenter d'alternatives. Cela est
vrai. Mais il faudrait annoncer à l'avance que telle administration ou telle
entreprise est en train de préparer une étude d'impact pour un ouvrage
présentant certaines caractéristiques. Les associations auraient alors le temps de
préparer sérieusement un contre-projet et pourraient pendant la période
précédant l'enquête publique, dialoguer avec le pétitionnaire. A l'heure actuelle le
secret ie plus grand entoure les projets soumis à étude d'impact jusqu'au jour où
l'enquête est ouverte. Il est toutefois envisagé d'annoncer en mairie les projets
qui sont soumis à étude d'impact (23).
La publication de l'étude d'impact au moment de l'enquête publique peut
également être purement formelle lorsqu'il s'agit d'une étude très complexe qui
exige pour être compréhensible un haut niveau de connaissance scientifique.
Pour que l'enquête et la publicité ne soient pas des procédures vides de sens il
conviendrait d'exiger un résumé ou une analyse de l'étude d'impact accessible au
grand public.
Si le projet d'auditions publiques est adopté es pourrait être l'occasion
d'instituer un échange et un débat sur les points litigieux de l'étude d'impact à la
condition que l'audition publique soit obligatoire même dans les cas d'enquête
publique.
b) Cas des travaux ou ouvrages non soumis à enquête publique.
Le principe de publicité est alors mis en œuvre à un moment où il ne sert
plus à rien puisqu'il intervient après la prise de décision. La communication de
l'étude d'impact ne permet que d'intenter une action contentieuse, elle n'a plus
d'effet préventif pour améliorer le projet et limiter les atteintes à l'environnement.
Le Premier ministre, dans la circulaire du 12 octobre 1977, (J.Q., 13 octobre), a
souhaité que l'étude d'impact des projets non soumis à enquête soit connue du
public avant la décision d'autorisation, ce n'est qu'un vœu sans valeur juridique
(24).
L'article 6 du décret du 12 octobre 1977 organise dans le détail les modalités
de la consultation de l'étude d'impact en prévoyant les cas où il y a soit décision
de prise en considération, soit autorisation, soit approbation.

123) Réforme annoncée par M. d'Ornano. ministre de l'Environnement et du Cadre de Vie le 10 juin 1980
(Colloque Etudes d'impact, Paris).
(24) Voir réponse à question écrite de M. Vallon. J.O.. débats Sénat. 30 juillet 1980.
RJ.E. 2/1981
J
L'ENVIRONNEMENT ET LES ETUDES D'IMPACT

Dans toutes ces hypothèses, il doit y avoir une publication de la décision


mentionnant l'étude d'impact avant toute réalisation, au besoin cette publication
est faite dans deux journaux locaux ou nationaux, selon l'importance de
l'opération. La décision définitive est donc juridiquement prise au moment où le
public (personne physique ou morale) peut demander au préfet communication
de l'étude d'impact. Si les ouvrages concernent la défense nationale, la demande
doit être adressée au ministre chargé de la défense nationale.
On rappellera que les notices d'impact de l'article 4 du décret du 12 octobre
1977 ne font l'objet d'aucune publicité particulière.
Le système mis en place ne permet pas une active et utile participation du
public, il aboutira tout au plus à renforcer la contestation systématique contre
tous les projets mal connus ou connus trop tard, aucune critique sérieuse ne
pouvant être présentée et discutée en temps utile.

2) Le contrôle par l'administration


Ni la lot, ni le décret n'organisent un contrôle efficace des études d'impact.
La procédure eut été plus satisfaisante si on avait obligé le pétitionnaire à
soumettre son étude au contrôle officiel d'un organisme spécialisé (tels les.
ateliers régionaux des sites et paysages au plan local et le Ministère de
l'environnement au plan national).
On laisse, à l'heure actuelle, les diverses administrations libres d'apprécier la
valeur des études d'impact qui leur sont soumises par les pétitionnaires. Sans
que cela soit juridiquement organisé, il reste possible pour ces services
d'instruction de renvoyer l'étude pour complément d'informations ou pour
insuffisance.
La seule procédure institutionnalisée est celle de l'article 7 du décret du 12
octobre 1977. Le ministre de l'Environnement (à travers l'Atelier central de
l'environnement sous l'autorité de la Délégation à la qualité de la vie) joue en effet
le rôle d'un organisme supérieur de consultation en matière d'étude d'impact. Il
peut d'abord se saisir de sa propre initiative de toute étude d'impact (20 cas en
1978). Ce droit d'auto-saisine ou d'évocation est fondamental. Il ne sera
toutefois effectif que si l'atelier central dispose d'une équipe pluridisciplinaire
importante et capable d'examiner un grand nombre d'études et que s'il est
informé lui-même des études réalisées. Or, aucune procédure n'a été instituée à
cet effet. Il conviendrait d'imposer à toutes les autorités publiques, nationales ou
locales qu'elles transmettent automatiquement les études d'impact pour
information au Ministère de l'environnement.

Le ministre de l'Environnement peut également être saisi d'une étude


d'impact par toute personne physique ou morale (3 ou 4 cas en 1978). La
rédaction de l'article 7 conduit à penser que le ministre saisi par un tiers n'est pas
obligé de donner suite, ce qui est regrettable. Aucune précision n'est donnée sur
le moment de cette saisine par les tiers. On peut penser qu'il s'agira, en cas
d'enquête publique, d'une saisine au moment de l'enquête. Dans la mesure où
pour saisir le ministre il n'est pas imposé d'avoir eu connaissance de l'étude
: RJ.E. 2/1981
124 Michel PRIEUR

d'impact, en l'absence d'enquête publique les tiers pourront saisir le ministre


avant la décision finale et donc avant d'avoir pu prendre connaissance de l'étude
d'impact. Si telle ne devait pas être la pratique cela aboutirait à priver les tiers du
droit de faire usage de l'article 7 en cas d'étude d'impact non soumise à enquête
publique.
Une fois saisi, le ministre donne son avis au ministre chargé de l'approbation
ou de l'exécution de l'ouvrage projeté. Il n'a donc qu'un pouvoir consultatif, qui
doit, pour être utile, être exercé avant la décision finale.
On ne sait si à cette occasion le ministre peut exiger du pétitionnaire de
refaire son étude d'impact. Juridiquement, rien n'est prévu (25). H ne dispose
donc ni d'un pouvoir de veto, ni d'un pouvoir d'amendement du projet. Il n'est
même pas prévu que l'avis soit donné dans un certain délai faute de quoi il serait
réputé favorable.
Cette procédure d'appel au ministre de l'Environnement qui est un élément
essentiel dans l'ensemble du mécanisme de l'étude d'impact mériterait d'être
considérablement précisée et améliorée.
On doit ajouter trois hypothèses où l'étude d'impact est obligatoirement
soumise à une autorité publique. Il s'agit de l'article 16 du décret du 12 octobre
1977. Toute étude d'impact réalisée pour des ouvrages dans un parc national ou
sa zone périphérique est obligatoirement soumise pour avis au directeur du parc
national. De même, toute étude d'impact dans un parc naturel régional est
obligatoirement soumise pour avis au directeur du parc naturel régional. Enfin, en
vertu de l'article 18 du décret du 12 octobre 1977 lorsque s'applique la procédure
spéciale des travaux mixtes le ministre de l'Environnement est toujours associé à
cette procédure ainsi qu'à l'échelon local le délégué régional à l'architecture et à
l'environnement. Le décret n° 79-181 du 6 mars 1979 relatif à ces nouveaux
délégués régionaux prévoit d'ailleurs en son article 2 l'avis du délégué sur les
études d'impact dont il est saisi.

D) Les effets de l'étude d'impact


On peut se demander à quoi sert l'étude d'impact, dans la mesure où elle est
faite par l'auteur du projet qui ne va sûrement pas démontrer que son projet porte
atteinte à l'environnement et où elle n'est connue du public qu'à la fin de la
procédure et n'est pas systématiquement contrôlée par un organe spécialisé. Il
existe cependant des effets administratifs indirects et des effets juridictionnels.

1) Les effets administratifs


L'objectif est d'aboutir à une décision mieux réfléchie compte tenu des
contraintes de l'environnement.
L'auteur du projet est mis en face de ses responsabilités, il va choisir de
mener à bien son projet ou d'y renoncer et l'administration en dernier ressort va
pouvoir mieux apprécier si elle peut ou non autoriser les travaux.

(25) Voir cependant la demande du ministre de l'Environnement de refaire l'étude d'impact de l'autoroute
périphérique de Poitiers (Le Monde. 25 juiHet 1979).
RJ.E. 2/1981
L'ENVIRONNEMENT ET LES ETUDES D'IMPACT 125

II n'existe aucun effet juridique immédiat. L'étude d'impact n'est qu'un


élément d'une procédure et ne constitue pas un acte administratif spécial. En
réalité, on devrait parier d'effets de l'étude d'impact sur les mentalités plutôt que
d'effets administratifs.
C'est pourquoi il sera très difficile d'apprécier l'efficacité réelle de la nouvelle
procédure. L'effet le plus important aura lieu au moment où le maître d'ouvrage
conçoit son projet, sachant qu'il lui faudra faire une étude d'impact et donc tenir
compte de l'environnement, il élaborera son dossier en conséquence.

2) Les effets juridictionnels


La loi sur la protection de la nature a prévu en son article 2 une procédure
contentieuse exceptionnelle de sursis à exécution automatique (26). Si à
l'occasion d'un recours déposé devant le juge administratif contre une
autorisation ou une approbation d'un projet devant comporter une étude
d'impact, le sursis à exécution de la décision est demandé, le juge administratif
devra faire droit à cette demande de sursis en cas d'absence d'étude d'impact et
selon une procédure d'urgence.
Le Parlement a voulu instituer une sorte de sanction à l'absence d'étude
d'impact au cas où elle est obligatoire. On a pu se demander de quels pouvoirs le
juge administratif allait disposer à la suite de cette réforme. L'absence d'étude
d'impact peut-elle être interprétée comme pouvant couvrir des cas où l'étude est
réalisée mais de façon incomplète ? Il semble bien que non. La loi ne prévoit le
sursis à exécution que s'il n'y a pas d'étude d'impact : c'est un constat de fait. La
seule marge d'interprétation qui soit donnée au juge consiste à savoir si en
l'espèce l'étude d'impact était ou non obligatoire. Il faudra alors interpréter les
dispositions sus présentées concernant le champ d'application des études
d'impact. A cette occasion le juge administratif sera amené à apprécier les cas.de
dispense et la valeur des divers critères retenus par l'article 3 du décret du 12
octobre 1977.
Divers recours ont déjà été intentés en s'appuyant sur le dernier alinéa de
l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976. Ainsi plusieurs jugements de Tribunaux
administratifs ont accordé le sursis à exécution automatique en l'absence
matérielle d'étude d'impact (T.A. Bordeaux, 21 juillet 1978, commune d'Arsac ;
T.A. Marseille, 4 août 1978, sieur Jacquier). Cette procédure de sursis
automatique n'empêche nullement le juge d'accorder le sursis dans les
conditions habituelles non pas cette fois en cas d'absence formelle mais en cas
d'insuffisance du contenu de l'étude (T.A., Dijon, 8 octobre 1979, ville de Gevrey-
Chambertin) (26 bis).
Par ailleurs l'étude d'impact n'ayant pas la valeur d'un acte administratif elle
ne constitue qu'une pièce dans la procédure et par conséquent sa légalité tant au
niveau de la forme que du fond ne peut être contestée qu'à l'occasion d'un
recours pour excès de pouvoir contre l'acte administratif d'autorisation de
l'ouvrage. Au cas où le juge constate l'irrégularité de l'étude d'impact il peut

« d'un (26)
projetUnvisé
rectificatif
à l'ai. 2est(etparu
nonauà J.O.
rai. du1*128 novembre 1976, il faut lire au dernier alinéa de l'art. 2 la référence
(26 bis) Voir infra p. 191.
RJ.E. 2/1981
126 Michel PRIEUR

annuler l'acte d'autorisation pour vice de forme comme étant intervenu sur la
base d'une procédure irrégulière (27). Ont ainsi été annulés un permis de
construire une centrale nucléaire (T.A. Lyon, 25 octobre 1979, groupement
agricole foncier le Rocher de Métri), une déclaration d'utilité publique pour la
création d'une Z.A.C. (T.A. Toulouse, 24 janvier 1980, 27 bis), un arrêté autorisant
l'exploitation d'une porcherie (T.A. Strasbourg, 11 mars 1980, Rauch) (28), un
arrêté autorisant un atelier de récupération de matériaux (T.A. Toulouse, 22 mai
1980, commune de Launaguet, 28 bis).

3) Les responsabilités encourues à la suite d'une étude d'impact


On a déjà examiné la valeur des engagements du pétitionnaire contenus
dans le texte de l'étude. Qu'en est-il des diverses responsabilités possibles une
fois que l'ouvrage a été construit sur la base d'une étude d'impact.
a) Responsabilité du pétitionnaire privé
- Vis-à-vis des tiers : si un dommage survient ultérieurement du fait de
l'ouvrage et ayant des conséquences écologiques non prévues dans l'étude
d'impact, le maître de l'ouvrage engage sa responsabilité civile dans les
conditions habituelles du droit commun quel que soit en réalité le contenu même
de l'étude d'impact (29). Les prévisions de l'étude d'impact n'exonèrent en aucun
cas le pétitionnaire de sa responsabilité future. Le principe même d'une
responsabilité civile pour atteinte à l'environnement doit être considéré comme
renforcé par le principe énoncé à l'article 1 de la loi du 10 juillet 1976 relative à ta
protection de la nature selon lequel « il est du devoir de chacun de veiller à la
sauvegarde du patrimoine naturel dans lequel il vit».
- Vis-à-vis de l'administration : Le problème est ici celui d'une étude d'impact
volontairement erronée et qui aurait induit en erreur l'autorité administrative.
Celle-ci pourrait engager la responsabilité civile du pétitionnaire mais il serait très
difficile de prouver un véritable préjudice subi par l'administration. On doit plutôt
envisager une responsabilité pénale. La loi sur les études d'impact ne prévoit
aucune incrimination spéciale du fait d'étude d'impact sciemment inexacte. Cette
lacune est regrettable d'autant plus que dans d'autres lois sur l'environnement de
telles dispositions spéciales ont été prévues. Ainsi l'article 10 de la loi du 12 juillet
1977 sur le contrôle des produits chimiques punit d'une amende de 2 000 à
500 000 F ou d'un emprisonnement de deux mois à deux ans celui qui aura fourni
à l'administration des renseignements inexacts ou aura dissimulé des
renseignements. De même, l'article 24 de la loi du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des
déchets et à la récupération des matériaux punit ceux qui auront fourni des
informations inexactes. Pour les études d'impact falsifiées ou inexactes,
l'administration pourra cependant faire application de l'article 153 du Code pénal
qui punit les faux commis dans les documents administratifs.

(27) S. Hébrard. Les études d'impact et le juge. Aménagement et nature. n° 55.


(27 bis) Voir infra p. 198.
(28) Voir notre note précitée D.S. 1980. p. 406.
(28 bis) Voir infra p. 196.
(29) Sur les difficultés de mise en oeuvre de cette responsabilité, voir Martin G.. Le Droit à rEnvironnement.
P.P.S. Lyon, 1978.
RJ.E. 2/1981
L'ENVIRONNEMENT ET LES ETUDES D'IMPACT 127

b) Responsabilité du rédacteur de l'étude d'impact


Lorsque le pétitionnaire fait appel à des tiers pour rédiger en partie ou en
totalité l'étude d'impact, ce tiers (bureau d'études, association, université,
C.N.R.S.) ne peut être responsable du contenu de l'étude que vis-à-vis du seul
pétitionnaire comme pour tout contrat de recherche. L'administration ou les
particuliers ne pourraient donc se retourner contre le rédacteur de l'étude
d'impact car celle-ci est présentée par le pétitionnaire ou le maître de l'ouvrage
sous sa seule responsabilité.

c) Responsabilité de l'administration
Dans les conditions du droit commun de la responsabilité administrative,
l'Etat pourrait voir engager sa responsabilité pour faute dans l'exercice de son
contrôle technique si l'autorisation accordée à un pétitionnaire était annulée du
fait du contenu irrégulier de l'étude d'impact. Encore faudrait-il un préjudice
direct subi par la victime qui pourrait être soit le pétitionnaire lui-même (sous
réserve de l'application de la cause exonératoire due à la faute de la victime qui
aurait induit en erreur l'administration dans l'étude d'impact) soit un tiers. Il faut
préciser toutefois que dans la mesure où l'annulation d'une autorisation est
fondée sur un vice affectant l'étude d'impact, il s'agit d'une annulation pour vice
de procédure, or une partie de la doctrine et certains arrêts refusent d'accorder
une réparation lorsque l'illégalité est fondée sur des vices de forme ou de
procédure.

CONCLUSION

L'étude d'impact ne doit pas devenir une étude alibi, simple formalité vide
de signification. Pour cela il est nécessaire que son contenu soit soigneusement
établi en fonction de la nature des ouvrages et ne devienne pas un simple
questionnaire rempli en cochant des cases.
L'étude d'impact doit être l'occasion d'une véritable étude écologique
accompagnée d'un débat public.
Le bilan quantitatif des études d'impact est en tous les cas impressionnant.
Pour la première année d'application de la loi (1978) il y a eu 4 128 études
d'impact réalisées concernant pour les 2/3 des projets privés et pour 1/3 des
projets publics. Ce sont en quantité décroissante des études d'installations
classées, de défrichements, de lotissements, de remembrements, de permis de
construire, de routes, de Z.A.C., de carrières, de décharges, de stations
d'épuration, de camping, d'autoroutes, de lignes électriques, etc.
Quel que soit le jugement qu'on peut porter sur la valeur qualitative de ces
études, la procédure nouvelle est désormais bien intégrée au processus de
décision. Sa généralisation dans d'autres pays européens est en bonne voie.

Il est significatif de remarquer que les organisations européennes et


internationales se préoccupent en effet de diffuser dans tous les pays cette
RJ.E. 2/1981
nouvelle approche de l'environnement pour obtenir une meilleure décision
traduisant la solidarité de tous les individus avec leur milieu.
Au niveau européen, les communautés européennes préparent un projet de
directive concemant l'évaluation de l'impact sur l'environnement de certains
ouvrages publics et privés sur la base des programmes d'action des
communautés européennes en matière d'environnement (J.O.C£., C/112 du
20.12.1973 et J.O.C£., C/139 du 13 juin 1977) (30).
Au niveau du Conseil de l'Europe le Comité européen pour la sauvegarde de
la nature et des ressources naturelles a entrepris l'étude d'un modèle cadre relatif
à l'impact sur l'environnement d'un aménagement ou d'une planification intégrée
du milieu naturel. Un rapport de droit comparé des systèmes d'étude d'impact
existant ou en voie de création a ainsi pu être rédigé (31).
L'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a adopté une
recommandation sur l'impact sur l'environnement des grandes installations industrielles le
27 février 1981 (32).
L'O.C.D.E. s'est également intéressé aux effets sur l'environnement des
grands projets d'équipement. Le principe même des études d'impact a été
adopté par le Conseil de l'O.C.D.E. le 14 novembre 1974 et a fait l'objet d'une
recommandation C.74-216.
Enfin au niveau des organisations non gouvernementales, un groupe
d'experts européens a adopté une résolution concernant les principes directeurs
de la procédure d'étude d'impact en tant que modèle général applicable aux états
européens (Résolution n° 7 du Conseil européen du droit de l'environnement du
3 juin 1978) (33).

(30) Une proposition de directive concemant l'évaluation des impacts sur I* environnement de certains
ouvrages publics ou privés a été transmise par la commission au Conseil des ministres le 16 juin 1980, J.O., CE..
c/169 du 9 juillet 1980.
(31) M. Prieur et Cl. Lambrechts, Modèle cadre relatif à l'impact sur l'environnement. Conseil de l'Europe,
collection sauvegarde de la nature. n° 17, Strasbourg, 1980.
(32) Recommandation 911 (1981) relative à l'impact sur l'environnement des grandes installations
industrieHes et rapport Waag. Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, 7 octobre 1980, Doc. 4641.
(33) Voir infra p. 202.
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