Reconstrucción ontológica de la participación ciudadana.

Jennys Andrea. Centro de Investigaciones en Sociedad, Economía y

Transcomplejidad (CISET) Faces-UC. Jennysandrea@gmail.com. 0414-4391476.

Resumen
Reconstruye la participación ciudadana mediante revisión de conceptos desde las
décadas 70-2000, caracterizándola a través de causas y niveles.
Palabras claves: participación ciudadana, causas, niveles.
Introducción
El estudio de la participación ciudadana para comprender la actuación del Estado
y de quienes ejercen las funciones de gobierno es vital para la construcción de
políticas públicas que realmente satisfagan las necesidades de la ciudadanía.
Comprender el concepto desde la evolución del estudio científico del mismo, así
como sus causas y niveles es el objeto del siguiente artículo.
Objetivo general
Reconstruir ontológicamente la participación ciudadana
Objetivos específicos
1. Identificar distintos conceptos de participación ciudadana.
2. Caracterizar la participación ciudadana.
Metodología

Este estudio es descriptivo, basándose en la revisión documental. La investigación

a pesar de su carácter ontológico está limitada en cuanto al tiempo abordado,
pues no pretende cubrir definiciones anteriores a1970 o los orígenes de la
participación ciudadana. Vale acotar que el estudio forma parte de la tesis doctoral
de la autora.

Conceptualización de la participación ciudadana.

La participación ciudadana hasta hace cuatro décadas era un concepto poco

estudiado, sin embargo en el transcurrir de los años y con la intervención más
evidente y más recurrente de la sociedad en los diversos asuntos públicos ha sido
necesario el estudio riguroso de este tema.

1
A continuación se podrá identificar la evolución conceptual de lo que se entiende
como participación ciudadana.

En 1972, Verba y Norman Nie (p.2) entendían que “la participación política se
refiere a aquellas actividades de ciudadanos privados que están más o menos
directamente dirigidas a influencia la selección del personal gubernamental y, o
las acciones que toman”. Se puede observar que éste autor tiene una limitada
visión de lo que es participación ciudadana circunscribiendo la participación a la
acción del voto y someramente a estar o no de acuerdo con el actuar de los
gobernantes. Se obvian otras formas de participación menos activas de los
ciudadanos como la desobediencia civil, protestas de calle entre otras formas de
participación.

En 1979, Barnes y Kaase en Political Action la definen como “toda actividad

voluntaria realizada por ciudadanos individuales tendentes a influir, directamente o
indirectamente, en las elecciones políticas en varios niveles del sistema político”
(1979:42). Estos autores indican que la participación puede incluir “formas no
convencionales de comportamiento político”, entre las cuales ellos consideraban
peticiones, manifestaciones, boycotts, ocupación de edificios, piquetes o bloqueos
del tráfico, daños a la propiedad y violencia personal”. Mientras que las formas
convencionales: lectura de periódicos, discusión política, contactos con
funcionarios públicos, activismo partidario, y actividades relacionadas con el
proceso electoral.

Seligson(1978:6) da la siguiente definición de participación ciudadana : es el

“comportamiento que influye o pretende influir en la distribución de los bienes
públicos”. Entendiendo que estos bienes pueden proceder de la acción del Estado
de la comunidad. Esta definición es relevante por cuanto pone en un mismo nivel
la participación política con la participación social de los ciudadanos.

Quizás la definición que abrió las puertas a un amplio concepto de participación

ciudadana la hace Brady (1999:737) conceptualizándola como la acción del
ciudadano ordinario dirigida a influir en algunos resultados políticos. Se nota la

2
ampliación de lo que es participación porque ya no se habla sólo de influir a
funcionarios, sino que la participación es hecha por ciudadanos comunes que
pueden tomar acción cualesquiera sean estas y producir un resultado político.

En el mismo sentido Montero, Torcal y Teorell (2006) señalan que la participación

política así enlaza, acción ejecutada por individuos de la no elite y que producen
resultados políticos. Estos autores al generalizar la acción, engloban a todas las
formas de participación, ya no importa la etiqueta de si es activa o pasiva.

Llegado a este punto se puede establecer un concepto de la participación, no sin

antes recordar que el origen etimológico de Participar es del latín “Participare”,
compuesto de “pars” parte y “capere” tomar, el cual puede entenderse como tomar
parte de algo. Entonces se puede definir que la participación ciudadana es la
acción mediante la cual individuos toman parte de un asunto público con el fin de
manifestar resultados en su entorno. La acción son todos aquellos mecanismos
que permitan expresar a los ciudadanos sus posiciones ante un asunto público.
Los individuos no sólo hacen referencia a personas sino que también incluye a
cualquier forma asociativa de personas. El asunto público se entenderá como
aquellos temas que afecten o produzcan intereses sociales, públicos o difusos1 en
los individuos.

Caracterización de la participación ciudadana

Causas

Existen múltiples factores que explican la participación ciudadana. Entre ellas:

1
Intereses públicos es el ámbito incluyente y concurrente, de responsabilidad compartida entre el Estado y la
Sociedad.
Interés social, se refiere a los intereses difusos o colectivos que generan un interés social común, oponible al
Estado, a grupos económicos y hasta particulares.se refiere al derecho a una “calidad de vida”, entendido
como el producto de la satisfacción progresiva y concreta de los derechos y garantías constitucionales que
protegen a la sociedad como ente colectivo.
Intereses difusos son intereses indiferenciados, transpersonales o suprapersonales, indivisibles, que generan
derechos y se difunden entre todos los miembros de una comunidad.
Intereses colectivos: son intereses sociales o de interés general que se distinguen de los difusos en que la
lesión de los mismos se localiza concretamente en un grupo.

3
1- Diferencias entre expectativas de los ciudadanos (todos o una parte) y la
capacidad del Estado para satisfacerlas. Esta causa fue estudiada por La
llamada teoría de la privación relativa fue esbozada por Ted Gurr en los años
70. Sin embargo la principal crítica es que se observa en la realidad que hay
mucho descontento entre la población y sin embargo las personas no usan
mecanismos de participación para subsanar estas falencias. La otra gran crítica
es que no se sabe como la insatisfacción se transforma en participación.
2- Las personas participan cuando poseen los recursos necesarios para afrontar
acciones colectivas. Esta causa fue propuesto por Milbrath y Goel (1977). Sin
embargo el trabajo de Verba, Schlozman y Brady (1995) señala que la acción
política requiere de tiempo y dinero dependiendo del tipo de acción. Además
indican que existen recursos intangibles como las habilidades cívicas, que son
competencias comunicativas y organizacionales; y el conocimiento político que
son los que promueven efectivamente a la participación de las personas.
3- Las personas participan cuando tienen los recursos y además tienen el deseo,
motivación y predisposición para hacerlo. Esta causa se encuentra explicada
en la Escuela de la elección racional, bajo la teoría de la racionalidad
económica, en la obra de Olson (1965) se explica que un individuo racional no
cooperará con un grupo a fin de obtener un bien público, a menos, que se vea
forzado o motivado a hacerlo. Y esto sucede porque a los individuos le conviene
no participar si obtiene de forma gratis los bienes colectivos que los demás
procuran, naciendo así el dilema del free rider. Esta teoría no explica porque
gente sin recurso promueven y participan en búsqueda de resultados colectivos.
Por otra parte, existe la participación que es motivada porque quieren reafirmar su
identidad (Calvert 2002), o para adquirir experiencia política (Nagel 1987), o
porque desean coprotagonizar acontecimientos históricos significativos (Hardin
1982) o simplemente porque quieren imitar a otras personas que lo han hecho
anteriormente (Riker y Orderhook 1968).
4- La participación se da cuando coinciden recursos, factores motivacionales pero
principalmente recursos de organización, primando las funciones de
coordinación y dirección de un organismo o sus líderes. Esto fue indicado por

4
 McCarthy y Zald (1977) en la “teoría parcial de la movilización de recursos”.
Esas capacidades de organización son entendidas como las capacidades de
reclutamiento, habilidad de manejar recursos e incentivos individuales para
motivar la participación, por lo general estas habilidades están constreñidas al
perfil de los líderes y su iniciativa.
Es determinante la elección estratégica de los líderes, pues esta conlleva a la
movilización de los ciudadanos, y una movilización estratégica determina la
forma y ocasión de la participación.
5- Hay mayor participación donde hay más capital social. Entendiendo el capital
social como en “el conjunto de redes sociales y vínculos de reciprocidad y
confianza que se generan entre los miembros de una comunidad en el marco
de la cooperación social y la interacción” Putnam (1993:221). Según el autor
cuanto más estable son los compromisos cívicos mayores es el capital social.
Sin embargo, es válido afirmar muchas veces esta redes sociales sólo benefician
a los miembros de esa red.
6- La participación ciudadana depende de la cultura política y del contexto político.
En el libro de Almond y Verba: The Civic Culture: Political Attitudes and
Democracy, explica que la cultura política es el conjunto de orientaciones
cognitivas (conocimiento y creencias), de evaluación (opiniones y juicios) y
actitudes que una población o colectivo manifiesta frente a diversos aspectos de
la vida política. Las principales conclusiones de Almond y Verba son: a- Las
actitudes, orientaciones y valores (la cultura) es la variable explicativa de
comportamientos políticos (la estructura) que tienen una manifestación macro.
b-Los diferentes componentes de la cultura política y la estructura (el
comportamiento político) mantienen una cierta relación de congruencia.
En cuanto a la variable contexto político para explicar a la participación, está
basada en la corriente neoinstitucionalista (sociológica), donde se propone que los
individuos son formados por las instituciones, es decir, configuran la identidad de
cada persona y por tanto sus preferencias y posibilidades de accionar de ellos.
(Powell y DiMaggio, 1991).

5
En ese mismo orden de ideas el institucionalismo histórico (Hall y Taylor, 1996)
plantea que el comportamiento de los individuos está limitado por las decisiones
pasadas.
Otro aporte teórico que contribuye a explicar las causas de la participación
proviene del estudio de los de movimientos sociales y los dilemas de la acción
colectiva. Eisinger (1973) vinculó el contexto político o medio ambiente y los
patrones de comportamiento político. Los elementos estudiados fueron la
estructura institucional formal, el grado de concentración y centralización del
poder, la capacidad de dar respuesta del sistema político a las demandas, la
estabilidad social y las características que asume la estructura social. Cada uno de
estos factores individualmente y en su conjunto pueden obstruir o facilitar la
actividad ciudadana en la persecución de determinados objetivos políticos.
En general, esta teoría concluye que cuantas más oportunidades ofrece el sistema
para la representación formal de los distintos grupos e intereses, más abierta será
su estructura. Mientras que cuanto más concentrado está el poder formal y menos
permeable es a las demandas, su estructura será relativamente más cerrada y
menos oportunidades habrá para la acción.

Tipologías

La participación ciudadana se puede clasificar en tres tipos de acuerdo a Renaud

(2002,17):

Tabla 1. Tipos de participación ciudadana

Tipos Descripción
Ubicación Macro-participación: esta participación se caracteriza porque
donde se abarca ámbitos nacional, regional o sectorial.
realice Micro-participación: la participación de una comunidad bien
delimitada a nivel espacial.
Plano de La participación se puede dar en cualquiera de las fases de las
gestión políticas públicas: diagnóstico, diseño, ejecución y
control/evaluación.

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Carácter que Consultiva: los individuos expresan su opinión sobre una
adquiera resolución, que puede ser tomada en cuenta o no.
Resolutiva: las opiniones tienen carácter vinculante u obligante
para el Estado.

Niveles de Participación

Una de las principales cuestiones en participación ciudadana es si esta es real o

simplemente es acto para aparentar que se toma parte de los asuntos públicos.
Cuando hay real participación se considera que hay poder ciudadano, lo que
implica pérdida de poder para los actores tradicionales en el mundo político.

Para entender cuanto puede una masa de personas estar participando en un

determinado asunto de interés colectivo, se estudiará la escalera de la
participación, el continuum de la participación y Spectrum de IAP2 .

La escalera de la participación

Arnistein (1969) propone una escalera ficticia de ocho peldaños, dividida en tres
áreas principales: la no participación, la participación simbólica y poder ciudadano.

Los peldaños, 1) Manipulación y 2) Terapia constituyen la zona de la no

participación, es decir están hechos para no permitir que la gente participe en el
diseño y gestión de los programas, sino pretender que los gobernantes estarían
dando una oportunidad de participar a los ciudadanos. Ej. Comités consultivos.
Parece que se participa, pero realmente los ciudadanos no son tomados en
cuenta.

En estos peldaños no hay posibilidad que el ciudadano pueda influir en alguna

decisión, son usados como público en una obra teatral.

Tabla 2. Una escalera de participación ciudadana (Arnestein, 1969)

8 Control Poder
Ciudadano ciudadano
7 Poder Delegado

7
 6 Co- participación
5 Apaciguamiento Participación
4 Consulta simbólica
3 Información
2 Terapia No participación
1 Manipulación

La siguiente zona es la participación simbólica, se compone de tres peldaños, 3)

Información, 4) Consulta, 5) Apaciguamiento. En estos niveles se le permite a la
ciudadanía, escuchar, tener voz, e incluso, ser escuchada, careciendo de poder
para asegurarse de que las ideas expuestas se tomen en cuenta. Ejemplos:
comités vecinales, foros consultivos, audiencias públicas, y todo tipo de
mecanismo de participación interactiva.

La última zona es la del poder ciudadano compuesta por los tres últimos peldaños,
6) Coparticipación, 7) Poder delegado, 8) Control Ciudadano, en esta sección los
ciudadanos participan en la toma de decisiones, mediante mecanismos de
negociación y acuerdo (peldaño 6); o mediante la autentica delegación o
subsidiaridad del poder (peldaños 7 y 8). Los ciudadanos que participan en esta
área están dispuestos a ejercer el control, así mismo cuentan con la capacidad de
llevar a cabo programas y encargarse de ellos de una forma total.

Posteriormente, Hambleton y Hogget (1994) desarrollaron una nueva versión de la

escalera de Arnstein para tomar en cuenta nuevas formas de participación
ciudadana desarrolladas por las autoridades locales en el transcurso de los años
(Tabla 3). Al igual que Arnstein tiene tres zonas: 1- No participación ciudadana. 2-
Participación ciudadana y 3- Control ciudadano. En total esta nueva escalera tiene
12 peldaños.

Los peldaños de 4-Cuidado ciudadanía, 3-Información Pobre,2- Consulta cínica y

1-Decepción Ciudadana, son los de la zona de no participación ciudadana, son
procesos de información unidireccional, las autoridades en esta cuatro etapas
bombardean al ciudadano con campañas publicitarias (propagandas, información

8
sin valor) que distraigan y al mismo tiempo desalienten a la ciudadanía a
participar. En esta área la autoridad pretende legitimar su actuación con el
establecimiento de mecanismos de seudo- participación.

Tabla 3. Escalera de los niveles de participación (Hambleton y Hogget, 1994).

Control Ciudadano
12 Control Independiente
Control ciudadano
11 Control basado en la Confianza
10 Control delegado
9 Co-participación
8 Descentralización limitada
Participación Ciudadana
7 Consejos de Accesoria
6 Consulta
Efectiva Genuina
5 Información de Alta Calidad
4 Cuidado ciudadanía
3 Información Pobre
No participación Ciudadana
2 Consulta cínica
1 Decepción Ciudadana

La siguiente zona es la de la participación ciudadana conformada por los seis

peldaños siguientes: 5) Organismos que proporcionan información de alta calidad,
6) Consulta Genuina, 7) Consultores, 8) Decisiones compartidas, mediante la
descentralización de decisiones 9) Co- participación y por último 10) Control
Delegado. Los cuales indican que proporcionar información de alta calidad la
autoridad posibilita la participación dado que permite la discusión y negociación
sobre la actuación gubernamental. En esta área se logra una participación
ciudadana verdadera, pues hay grupos de comités de consulta, descentralización
limitada del proceso de decisión, información valiosa, etc.

La última zona es la del control ciudadano, constituida por dos peldaños, de

control ciudadano, son integrados por 11) Control basado en la confianza y 12)
Control Independiente, allí se encuentra la participación de la sociedad civil, en
sus diversas formas o asociaciones, movimientos de protesta, etc. La autonomía
de la participación es la característica fundamental y se logra tener un control y

9
poder de decisión en su máxima expresión, sin olvidar que la participación
ciudadana está inmersa en un proceso deliberativo y de negociación con las
autoridades y que nunca sus decisiones son unilaterales.

Continuum de la participación
Para Shand y Arnberg (1996) los niveles de la participación son un continuum, lo
que quiere decir que la misma va experimentando cambio graduales, en este caso
a causa multifactoriales. La escala se mueve desde un nivel de mínima a máxima
influencia de los ciudadanos. Siendo el menor nivel el de la información, pasando
a consulta, después a co-participación, posteriormente a delegar y por último
control, que es donde se alcanza la máxima influencia.

Los cinco niveles de participación, comienzan con el de mínima influencia que es

el de información, donde la participación se limita a informar a los ciudadanos
mediante folletos y campañas publicitarias o escucharlos en audiencias públicas o
a través de encuestas.

El siguiente nivel es Consulta donde se busca elevar el nivel de participación

mediante el establecimiento de reuniones con grupos de interés a través de
cabildos, consultas ciudadana, etc. Luego está el nivel de co-participación donde
la ciudadanía participa en calidad de asesores en las etapas de diagnóstico y
diseño de las políticas públicas. En este nivel se establecen redes y comunidades
de políticas públicas.

El nivel siguiente es Delegación, donde la participación toma las formas de

cuestionamiento público y se busca establecer las preferencias ciudadanas a
través de estudios de estimación. El último nivel es el control donde la
participación es a través de referéndum, tomando decisiones de carácter
vinculante.

Spectrum de participación
La Asociación Internacional para la Participación Pública clasificó la participación
ciudadana, usando el spectrum de la participación, el cual tiene cinco niveles: el
primer nivel es el de la Información, donde la comunicación con los ciudadanos es

10
en sentido unidireccional: gobierno-ciudadanos. Luego está el nivel de la
Consulta, donde la información y comunicación es bidireccional: ciudadanos-
gobierno-ciudadanos. El tercer nivel es Involucrar, aquí el Estado incluye a los
ciudadanos en la formulación de las políticas públicas. El cuarto nivel es
Colaborar, donde se va a un paso más de la participación pues la inclusión de los
individuos es en la solución de los problemas. El último nivel es el
empoderamiento de los ciudadanos, donde el Estado pasa la toma de decisiones
a manos de los ciudadanos.

El spectrum muestra como existen diferencias en las diversas formas de

participación, en los que concierne al rol en la toma de decisiones para la
adopción de políticas públicas.

Conclusión

La participación ciudadana es un concepto que ha evolucionado en el tiempo,

siendo ahora entendida como la acción mediante la cual individuos toman parte
de un asunto público con el fin de manifestar resultados en su entorno. Sus
causas son diversas y multifactoriales, obedece desde la obtención de recursos
hasta factores motivacionales de los ciudadanos, pasando por el contexto y la
cultura política. Los niveles de participación varían de acuerdo a los autores, sin
embargo de las distintas clasificaciones, la que más se asemeja a la realidad de la
participación en las políticas públicas son los niveles del Spectrum.

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11
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.

12