Poder, acción pública y territorialidad en la cuenca Matanza Riachuelo

Santiago Ojeda. Lic. en Antropología Social. Doctorando FFyL-UBA. UBACYT-FFyL,

UBA. E-mail: santiagoaojeda@hotmail.com

El presente trabajo, que continúa la línea de investigación en curso de mi trabajo de

tesis doctoral, aborda en esta oportunidad la vinculación entre la territorialidad y las
políticas públicas de saneamiento y recuperación del medio ambiente en situación de
vulnerabilidad ambiental de la cuenca Matanza Riachuelo, haciendo especial análisis a
los procesos de construcción de “gobernanza” por parte de los diferentes niveles de
gobierno implicados, tanto el Estado Nación, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad
de Buenos Aires como así también los estados municipales, entre los cuales se
configuran especiales condiciones de regulación, traspaso y asignación de
responsabilidades en relación a los programas y acciones de gobierno generadas para
garantizar el acceso a un espacio urbano saludable.
Palabras clave: Territorio - gobernanza - políticas públicas - vulnerabilidad.

Introducción.

La cuenca del río Matanza Riachuelo es una amplia región de 2.200 Km2, diversa
física, natural y socioculturalmente; que atraviesa desde espacios rurales del la
Provincia de Buenos Aires en su naciente, hasta su desembocadura dónde encuentra
espacios urbanos con las máximas densidades de población del país, y que concentra
las áreas de contaminación ambiental acuciantes.
A su vez también es un espacio de gran complejidad socio-política, ya que en él
intervienen los gobiernos de la Nación Argentina, de la Provincia de Buenos Aires, de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 14 municipios de la Provincia de Buenos Aires,
por lo que el tratamiento de la problemática ambiental de la cuenca se dirime entre la
gestión de varios niveles de Estado.
El presente trabajo ha surgido como parte de mi proyecto de doctoral para la
Universidad Nacional de Buenos Aires, en el área de Antropología Social, el que
indaga sobre acerca de los procesos de construcción social de la dimensión de
“riesgo”, en residentes de la Cuenca Matanza Riachuelo, principalmente en barrios
carenciados, “villas miseria” y asentamientos, a partir de la implementación de políticas
públicas de recuperación del medio ambiente y mejora de la calidad de vida que se
están implementando al presente bajo en Plan Integral de Saneamiento (PISA), que
conduce la Autoridad de la cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) y que involucra a
diferentes niveles y organismos de gobierno estatales, como así también a múltiples
sectores de la sociedad.
En esta oportunidad se realiza un abordaje de los procesos de construcción de
“gobernanza” por parte de los diferentes gobiernos implicados en las políticas públicas
de saneamiento y recuperación del medio ambiente de la cuenca, analizando los
fenómenos de traspaso y toma de responsabilidades, configurando especiales
condiciones de regulación, fomento y desarrollo de las acciones a implementar para
garantizar el acceso a un espacio urbano saludable.

El proceso de saneamiento del Matanza-Riachuelo.

La situación de contaminación ambiental en la cuenca Matanza Riachuelo posee

amplios antecedentes de denuncias y evaluaciones por organismos estatales, de
organizaciones civiles nacionales e internacionales, las que se han encargado de
denunciar los elevados niveles de vulnerabilidad ambiental de la región.
Al presente, los principales factores que alteran el curso del río Matanza Riachuelo
consisten en residuos sólidos y líquidos de origen industrial y domiciliario, que el cauce
recibe habitualmente, con el agravante de dos siglos de continuidad como
antecedente.
Actualmente el río recibe diariamente unos 500.000 m 3 de efluentes, de los cuales un
25% (125.000 m3) tiene su origen de industrias a través de conductos cloacales,
pluviales o de vertido directo (regulados y clandestinos) a los cursos de agua (tanto
sobre el curso principal del Matanza-Riachuelo, como también a los cursos
secundarios que le sirven de afluentes).1
Por tanto, las aguas se encuentran contaminadas y no son aptas para el contacto
humano, directo e indirecto, ni para el desarrollo de la vida acuática. Los bajos
caudales y escasas pendientes, resultan un factor acuciante ya que dificultan su
escurrimiento y aumentan los niveles de concentración de contaminantes, evitando la
capacidad de autodepuración o autolimpieza del curso.
Desde el punto de vista ambiental, las áreas críticas de la cuenca son principalmente
la zona portuaria de la boca del Riachuelo, la zona industrializada a lo largo del
Riachuelo desde su desembocadura hasta aproximadamente Villa Diamante y Fiorito,
y las áreas ocupadas por villas de emergencia o asentamientos precarios, en gran
medida radicados en las márgenes del río; por lo que todas las poblaciones asentadas
en cercanías de las aguas se encuentran en situación de vulnerabilidad ambiental
grave.
El organismo estatal encargado de realizar las acciones de saneamiento y
recuperación del medio ambiente de la cuenca es la Autoridad de Cuenca Matanza
Riachuelo (ACUMAR), la que se creó como respuesta a la sanción de la Corte
suprema de justicia de la Nación sobre la causa caratulada: “MENDOZA, Beatriz Silvia
y otros. c/ESTADO NACIONAL y otros. s/Daños y Perjuicios; daños derivados de la
1
Di Pace, 1994.
contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo)”, mediante el fallo dictado el día
08-07-2008, en los autos principales, en cuyo considerando 17, apartado III), punto 9),
resolvió que la ACUMAR deberá realizar “… la presentación en forma pública,
detallada y fundada del proyecto de reconversión industrial y relocalización en el
marco del Acta Acuerdo del Plan de acción conjunta para la adecuación ambiental del
polo petroquímico de Dock Sud, las empresas involucradas, población afectada,
convenios firmados, etapas y plazos de cumplimiento…”
En tal sentido, la ACUMAR es un organismo interjurisdiccional representado por un
Consejo Directivo de 8 miembros compuesto por 4 miembros del Gobierno de la
Nación, 2 por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, y 2 por el Gobierno de la
Provincia de Buenos Aires; el que colabora con un Consejo Municipal integrado por
representantes de los 14 municipios que conforman la cuenca2.
A su vez la estructura organizativa de ACUMAR cuenta con una Comisión de
Participación Social, de que participan organizaciones civiles; un Foro de
Universidades de la Cuenca Matanza Riachuelo (FUCUMAR) como ámbito de
interacción entre las universidades vinculadas territorialmente a la cuenca y que
poseen diversas líneas de investigación afines; y un Cuerpo Colegiado para la
supervisión del desarrollo e instrumentación de las acciones a implementar,
compuesto por diferentes ONGs referentes del área medioambiental.
El conjunto de acciones planificadas por la ACUMAR se ordenan dentro del Plan
Integral de Saneamiento Ambiental3 (PISA), que tienen por finalidad primera preservar
y recomponer la cuenca “Hídrica Matanza Riachuelo”, y contempla como sus objetivos
estratégicos: 1) Mejorar la calidad de vida de la población. 2) Recomponer el ambiente
(agua, aire, suelo). 3) Prevenir el daño futuro con suficiente y razonable grado de
predicción.
El PISA comprende un territorio de acción aproximado de 2.200 Km 2, por donde
discurren los 64 km de extensión de sistemas hídricos integrados por los ríos Matanza
y Riachuelo, un espacio natural y antrópico de gran complejidad y extensión, por lo
que el PISA se ha ordena do en base a tres ejes de trabajo de gestión, de prevención
y de control, para lo cual se convoca y articula esfuerzos con los diferentes niveles de
gobierno implicados en la cuenca.

2
Los Partidos de la Provincia de Buenos Aires que integran la cuenca Matanza Riachuelo son:
Almirante Brown, Avellaneda, Cañuelas, Esteban Echeverría, Ezeiza, General Las Heras, La
Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Marcos Paz, Merlo, Morón, Presidente Perón y San
Vicente.
3
Aprobado por la Resolución ACUMAR Nº8/2007.
Las acciones que contempla el PISA se organizan en relación a cuatro ejes centrales:
Institucional, Saneamiento, Industria y Control, Ordenamiento Territorial e
Infraestructura.
Estos cuatro ejes de nuclean a los diez (10) componentes o programas que conforman
la estrategia lanzada por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Dichos
programas son Institucional-Secretaría General, Cuerpo de Agua, Ordenamiento
Ambiental del Territorio, Salud, Residuos Sólidos Urbanos, Control, Industria,
Infraestructura, Participación Social y Educación, respectivamente.
Dichos Componentes o Programas de desarrollan en base a tres formas de acción
diferentes4, que son:
- Gestión: Consiste en acciones concretas para la mejora de la calidad de vida
de los habitantes de la cuenca.

- Control: Se centra en el seguimiento del tratamiento de la contaminación de

origen industrial

- Prevención: Se impulsan acciones en materia de educación ambiental y

participación social, promoviendo proyectos y actividades vinculadas a la salud
que minimicen el impacto de los factores adversos, priorizando las poblaciones
de mayor vulnerabilidad de la cuenca.

En este sentido, el análisis que se realiza en el presente trabajo indaga sobre la

Gestión que realiza el ACUMAR, y en especial, hace énfasis en la articulación con el
municipio de Avellaneda en la realización de las acciones concretas de: En el marco
del Plan Integral de Saneamiento Ambiental, se articuló con las jurisdicciones acciones
concretas, entre las que se cuentan las siguientes:
- Limpieza de márgenes y curso de agua: recolección de residuos y traslado
para su disposición final.

- Liberación del camino de la ribera: eliminación de obstáculos que ocupan el

espacio público.

Limpieza Márgenes-Camino de Sirga.

El "Proyecto Limpieza de Márgenes Plan Integral de la Cuenca Matanza Riachuelo"

tuvo su inicio durante el mes de abril de 2010, cuando la ACUMAR puso en marcha

4
www.acumar.gov.ar/PISA_elPlan.php
una serie de planes con el objetivo de limpiar los márgenes de la Cuenca Matanza
Riachuelo, así como también, la gestión de diversos convenios para dicho fin.
El proyecto tuvo como objetivos principales:

- La limpieza de Arroyos.
- La conservación y mantenimiento de las márgenes.
- Posibilitar el acceso y libre circulación por el espacio público del Camino de
Sirga (delimitado por 35m desde el espejo de agua del río Matanza-Riachuelo)

Las acciones a llevar a cabo para la limpieza de márgenes y liberación del camino de
sirga incluyen la extracción de los materiales u obstáculos y la limpieza de los cursos
de agua diferenciando los residuos de tipo domiciliario de ramas y vegetación para su
posterior tratamiento y/o disposición final.
El proyecto de “Limpieza Márgenes-Camino de Sirga” se instrumento a través de la
realización de un Convenio Marco, en el que la ACUMAR, el gobierno nacional y los
municipios pertenecientes a la cuenca Matanza Riachuelo acuerdan las acciones a
concretar. Mediante éstos convenios de colaboración se destinó 40 millones de pesos
a los trabajos de limpieza de las márgenes y posterior mantenimiento de las mismas
con el objetivo de establecer un corredor ambiental, con limpieza y recolección de
residuos en áreas con deficiente prestación de dichos servicios y limpieza del espejo
de agua en áreas del Río Matanza Riachuelo y sus afluentes.
En este sentido, los trabajos que a realizarse para el establecimiento del corredor
ambiental, se cargaron a Cooperativas de Trabajo conformadas en el marco del
Programa de Inclusión Social "Argentina Trabaja".
En el caso del Partido de Avellaneda, se firmó un convenio entre Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social de la Nación y el Municipio, representados por la Ministra
Alicia Kirchner y Intendente Jorge Ferraresi.56
5
Durante el año 2009, la colaboración del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de
la Nación, conducido por Alicia Kirchner, no solo concretó el convenio con el municipio de
Avellaneda para el desarrollo del Plan “Argentina Trabaja”, sino que también concretó un
convenio por una inversión de 1 millón 260 mil pesos, en el marco del “Plan Ahí”, destinado a
transferir recursos y materiales para la reparación de viviendas en situación de vulnerabilidad,
con lo que se amplió aún más la colaboración entre los diferentes niveles de gobierno.
(www.agendadelsurdigital.com.ar)
6
El "Proyecto Limpieza de Márgenes Plan Integral de la Cuenca Matanza Riachuelo", en el
Partido de Avellaneda incluyó la rehabilitación del camino de costanera y desagües en la zona
del Riachuelo. Por lo que se ejecutaron obras en el camino de la rivera en zona delimitada
entre el Puente Nicolás Avellaneda hasta la calle Dean Funes. En una segunda fase del
A su vez el municipio de Avellaneda firmó un convenio con el Presidente de la
empresa Agua y Saneamientos Argentinos Sociedad Anónima (AySA S.A.), Carlos
Ben, mediante el cual ambas partes se comprometen a trabajar en la limpieza de las
márgenes del Riachuelo7. AySa constituye un actor de relevancia por ser uno de los
encargados de cumplimentar uno de los componentes principales del PISA, que
constituye la “Expansión de la red de agua potable y saneamiento cloacal”, por lo que
posee una amplia injerencia en el saneamiento de la cuenca, ya que la cantidad,
densidad y localización como así también su nivel socioeconómico y el nivel de
vulnerabilidad sanitaria de la población resultan significativos para la implementación
de su plan de expansión de servicios.
Esta particular organización del proyecto de “Limpieza Márgenes-Camino de Sirga”,
configura una distribución particular de la responsabilidad, recursos y competencias de
cada uno de los actores implicados, de tal forma que la ACUMAR es el organismo
encargado de delimitar y precisar las acciones y tareas necesarias para satisfacer los
objetivos establecidos, también convoca a otras organizaciones e instituciones
gubernamentales y no-gubernamentales, a través de convenios de colaboración, y
también posee la capacidad de contratar servicios a terceros, técnicos y de
construcción. El Estado Nacional es el encargado de financiar las obras
emprendimiento y trabajos. El Municipio de Avellaneda se ocupa de organizar y
contratar a las cooperativas de trabajo. AySA se es la entidad encargada de la
capacitación de los cooperativistas, certificación y control de la calidad del trabajo, de
suministrar los insumos y artículos necesarios para la realización de las tareas, y de
brindar asesoramiento técnico.

Coparticipación y gobernanza en Avellaneda.

Como se puede observar, la acción pública en el área de la cuenca Matanza riachuelo,

por su carácter interjurisdiccional, en el desarrollo e implementación del PISA, y
especialmente en desarrollo del "Proyecto Limpieza de Márgenes Plan Integral de la
Cuenca Matanza Riachuelo", está signada por un proceso de coparticipación de los
diferentes gobiernos implicados (Gobierno Nacional, Gobierno de la Pcia. de Buenos
Aires, y gobiernos municipales, en el caso particular analizado, el Gobierno de

proyecto, se continuarán las obras hasta el Puente Pueyrredón.

(http://www.acumar.gov.ar/Informes/Gestion/margenesabrilmayo.pdf)
7
El convenio de colaboración ACUMAR - AYSA, involucró a su vez a los municipios de Lomas
de Zamora, Lanús, Esteban Echeverría, Ezeiza y Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Avellaneda) basado en particulares condiciones de negociación y disputa por dirimir
responsabilidades y/o competencias sobre la orientación de las acciones a desarrollar.
Pero esta colaboración y participación de los múltiples niveles de Estado se organiza
en base a una organización especial del poder, en base a las capacidades de
gobernanza que cada uno de los actores posee.
El fenómeno de la gobernanza se puede entender como “… una forma y una
modalidad especifica de la organización y acción colectiva que se basa en la
construcción de asociaciones y coaliciones de actores públicos y privados orientados
a resolver un objetivo específico.”8
Por tanto, resultaría en la capacidad de un gobierno de realizar acuerdo y convenios
con otros gobiernos o actores, de tal forma de poder asociar los recursos y
posibilidades de cada uno para el cumplimiento de sus propios fines u objetivos. Que
en el caso puntual del Municipio de Avellaneda, estarían dados por realizar las
acciones necesarias para elevar el nivel de vida de su población, para garantizar el
acceso a un ambiente sano y a un espacio sin peligro, sin por ello resignar si
capacidad de decisión y criterio sobre formas, prioridades y tiempos de ejecución.
Como bien destaca Danani “El desarrollo de políticas públicas es un proceso
sociopolítico, institucional, económico y cultural, en el que se construyen el trabajo y la
política y en el que una sociedad define los objetivos, objetos y medios legítimos de
satisfacción de las necesidades.”9
Existe un grado de correlación efectiva entre el nivel de desarrollo económico y el
grado de urbanización10. En la presente situación, las políticas de saneamiento y
recuperación del espacio público y del ambiente natural son producto de una
desigualdad en la distribución de los recursos y capitales.
En este sentido, el Gobierno de Avellaneda solo es poseedor de una necesidad y de la
posibilidad de realizar acuerdos, pero en los que puede participar sin aportar mayores
recursos técnicos ni económicos, su capacidad de negociación se ve reducida en tanto
su capacidad de erigirse como coordinador del proyecto, el que como proceso de
transformación urbana modifica la estructura socioeconómica y física del territorio, y
por ende puede implicar como fenómeno de “renovación”11 la dinamización del

8
Catenazi; 2007: 16.
9
Danani; 2009: 36.
10
Castells, Manuel; 1974: 50.
11
Asociado a éste proceso de reestructuración urbana, la densidad habitacional pueden variar
en relación a dos fenómenos: por un lado se puede concentrar en función del desarrollo de
edificaciones en propiedad vertical lo que produce un aumento de la densidad poblacional; o
bien pueden generarse viviendas unifamiliares de una o dos plantas que produce una
desconcentración de la densidad poblacional. (Herzer; Hilda; : 21)
mercado de la vivienda, el precio de la propiedad de la zona, las tasas y densidad de
ocupación de las viviendas; de forma tal que altere su planificación y proyección.12
Por ende, la ocupación legítima del espacio se establece en función de la posesión de
ciertos capitales, ya sean estos culturales, simbólicos, políticos o económicos.13
A su vez, Subitars coloca a las “… políticas públicas en un entramado de intereses
que permite reformular su concepción procesual tradicional y postular en cambio un
continuum planificación-implementación que es permanentemente redefinido en
función de las acciones de los actores involucrados.”14
Lo que en término políticos significó replantear la acción estatal cuestionando los
modos “tradicionales” de forma verticalista15; en el presente caso de estudio se puede
contemplar cómo se manifestó éste fenómeno de políticas públicas focalizadas.
Estas nuevas políticas implicaron necesariamente la participación de las
organizaciones de gobierno de niveles inferiores, tales como los municipios, con la
colaboración de organizaciones sociales barriales, que son los que poseen mayores
capacidades de acción en el territorio gracias a sus sabes y por lo que pueden
garantizar una mayor efectividad de los proyectos en su implantación directa en el
espacio.16
El modelo participativo de gestión en el que se basó la instrumentación del proyecto de
“Limpieza Márgenes-Camino de Sirga” expresa la continuidad de prácticas ya
existentes del Estado en el marco de la focalización e las políticas sociales.
Así el diseño como una metodología de acción conjunta con los municipios trasladó la
responsabilidad (sin el dominio y control de los recursos, pero con el compromiso de
alcanzar las metas y objetivos del PISA) a los municipios, los que seleccionan y lideran
los proyectos, acompañan a las cooperativas en el proceso de trabajo e integran a la
comunidad en el desarrollo del proyecto.
Por tanto, la descentralización y la focalización de las políticas establecieron al
territorio como ámbito privilegiado de la acción estatal. Una convergencia compleja de
la cual interesa resaltar el doble proceso de retirada y penetración del Estado.
La penetración del Estado mediante la focalización de las políticas asistenciales
contribuyó al asilamiento de aquellos barrios en los que el mercado no entraba, y la
focalización de la acción estatal permitió el traspaso de responsabilidades y riesgos a
los que menos recursos poseen.

12
Herzer; Hilda; 2010: 26.
13
Bourdieu, Pierre; 1997:123.
14
Cravino; 2004: 4.
15
Wacquant; 2007: 291.
16
Cravino; 2004: 10.
Pensar en el proceso gobernanza implica entonces comprender la articulación de los
diferentes modos de regulación de un territorio, a la vez en términos de integración
política y social y en términos de capacidad de acción.
En ésta división competencias y responsabilidades, el trabajo de las cooperativas de
dividió en módulos que abarcan ciertas secciones de la rivera del Riachuelo, cada
cooperativa poseía un supervisor del municipio encargado de coordinar las tareas y se
asegurar de la calidad del trabajo realizado y de la seguridad de los cooperativistas.
El trabajo de limpieza de las márgenes fue realizado por cooperativas de trabajo
“Pueblo Unido”, “Vencer o Morir”, “Honor y Libertad”, “Trabajos Dignos” y “Trabajo y
Dignidad”, formadas con el impulso del Plan Argentina Trabaja integradas a su vez por
residentes de barrios carenciados del partido tuvieron la tarea de limpiar los residuos
generados por procesos industriales sin control y los desechos urbanos no
recolectados por el municipio.
A su vez, AySA asumió el seguimiento, con personal propio, certificando el
cumplimiento de los objetivos propuestos en tiempo y forma; también poseyó la
responsabilidad de comprobar que a las cooperativas no les falten insumos ni
herramientas, en caso contrario, también gestionaba la orden de pedido para
reemplazar artículos faltantes o desgastados.
Este fenómeno que se puede mencionar como la “La institucionalización política de la
desigualdad17” un elemento clave para comprender el déficit de ciudadanía
democrática. Las instituciones expresan las condiciones de desigualdad existentes (en
la medida que plasman los intereses de determinada coalición de las élites) y al mismo
tiempo, contribuyen a legitimar y perpetuar tales condiciones de desigualdad. De este
modo los más vulnerables y desprotegidos de la cuenca Matanza Riachuelo resultaron
ser los encargados de recuperar un área relegada de la agenda pública, de sanear las
irresponsabilidades históricas de la gestión pública, con recursos escasos y sin poder
de decisión ni opinión sobre los objetivos y alcances del proyecto.

Conclusiones.

Si bien la ACUMAR ha definido su necesidad y la importancia de establecer una

agenda de acción estatal coordinada con los municipios implicados en la cuenca
Matanza Riachuelo para la exitosa aplicación del Plan Integral de saneamiento
Ambiental18, en base a los siguientes criterios básicos:
17
Adelantado; 2009: 10.
18
Del informe “Estado de avance” de las acciones pautadas para la Cuenca Matanza-
Riachuelo durante el 2009, presentado el 6/2/2009 a la presidenta de la Nación, Cristina
Fernández de Kirchner, en lo referido a compromisos establecidos por la ACUMAR (Autoridad
 - La instancia política otorga jerarquización del rol de los municipios en el ámbito
de la ACUMAR, confiriéndoles nivel político institucional de articulación con la
presidencia de la Autoridad de cuenca Matanza Riachuelo.

- La ACUMAR pone a consideración de los jefes comunales la modificación del

reglamento de funcionamiento del Consejo Municipal de la Autoridad de
Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR), que posibilita la integración de dos
nuevas instancias: una técnica, a la que se incorporan los especialistas que
cada municipio designa; y una política, de la que participan los intendentes.

La instrumentación efectiva de ésta coparticipación e integración de los niveles de

estado inferiores, no se ha concretado efectivamente, sino que por el contrario, los
programas y planes hasta ahora desarrollados bajo el PISA, sólo ha considerado a los
Municipios como colaboradores en menor condición de recursos y oportunidades para
imponer sus necesidades, requerimientos y objetivos dentro de la agenda pública,
como así tampoco de establecer criterios de prioridad y plazos de realización de las
acciones ya planificadas
Por tanto, se entiende que la diferencia en la asignación de recursos en la sociedad en
base a una desigualdad estructural supone que el principio de igualdad no se cumple,
y que el Estado es deficiente en la aplicación de la justicia, y así, su autoridad justifica
un orden diferente de los derechos que el marco normativo de la ley presupone.
A su vez, en términos generales, las propuestas actuales de las políticas sociales
presentan dos lógicas. Por un lado se propone una creciente individualización de las
ayudas a partir de la utilización de toda una serie de instrumentos burocráticos que
permite la transferencia de recursos; y por el otro, se propugna la creación de espacios
de “coparticipación”, donde se pueda transferir parte de la gestión de ciertos
programas como asignación de responsabilidades.

de Cuenca Matanza-Riachuelo).
Bibliografía.

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