¨Año de la lucha contra la corrupción e impunidad"

FACULTAD : DERECHO.
CURSO : DERECHO CONSTITUCIONAL ESPECIAL

DOCENTE : Magister rocio J. Ramirez Rosales

ALUMNO : FLORES DÁMAZO, FAVIO

SEMESTRE ACADÉMICO: II

HUÁNUCO – PERÚ

2019

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Contenido
1. LA SITUACION PRECEDENTE A LA DESCENTRALIZACIÓN ..................................................... 3
2. ORIGENES DEL CENTRALISMO ...................................................................................................... 4
4. DESCENTRALIZACION: CARACTERISTICAS DEFINITORIAS. ................................................ 5
5. LOS EJES DE LA DESCENTRALIZACIÓN. ..................................................................................... 6
6. COMO SE HIZO POSIBLE LA DESCENTRALIZACION .............................................................. 11
7. LOS OBSTACULOS QUE BLOQUEAN EL AVANCE DESCENTRALIZADOR. ...................... 13
8. AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y
REGIONALIZACIÓN. .................................................................................................................................. 14
9. CONCLUSIONES ................................................................................................................................. 20

2
 1. LA SITUACION PRECEDENTE A LA DESCENTRALIZACIÓN

La descentralización como antítesis de la Centralización, ha sido a lo largo de

nuestra historia un clamor de siempre, el pensador José Carlos Mariátegui en uno de
sus “Siete Ensayos de interpretación de la realidad peruana”, precisamente el Sexto
ensayo denominado “Regionalismo y centralismo”, elaboró un análisis que en aquel
entonces no pudo ser más preciso. Advirtió el peligro de acceder a la demanda
descentralista planteada por los gamonales y terratenientes de inicios del siglo XX
que solo buscaban autonomía en sus dominios provinciales y “progreso” entendido
como infraestructura que esté al servicio de sus extensas propiedades.

En ese pedido de descentralización era obvio que los pueblos no participaban, no era
posible hacerlo pues, en la estructura socio política del Perú del siglo pasado, una
costra política muy adherida a los grupos de poder servían de mayordomos de sus
deseos y actuaban en consecuencia con su encargos que, como era previsible, solo
podían favorecer a unos pocos.

Desde la publicación de los “Siete ensayos de interpretación de la realidad peruana”,

transcurrieron setenta años de centralismo, sin casi ningún paréntesis digno de nota.
De alguna manera la modernidad de Lima llegó al interior, pero sin desembocar en
ese conjunto homogéneamente capitalista que anhelara Mariátegui”.

Todas las trabas que precedieron al esfuerzo descentralista posterior provienen de la

mentalidad egoísta de los pocos sectores beneficiados con un sistema que los
privilegia inequitativamente con recursos económicos, infraestructura, medios de
desarrollo y finalmente poder local, en desmedro de las grandes mayorías excluidas.

Fue la crisis institucional de los años ochenta la que deslegitimó el sistema

democrático, poniendo con ello en tela de juicio la eficacia del propio tipo de
gobierno, por ello el desfase entre el crecimiento de las demandas de la población y
la incapacidad del Estado para satisfacerlas derivó en el cuestionamiento de las
instituciones políticas, económicas y sociales, y ocasionó una crisis de
gobernabilidad. Debido a la etapa de violencia política e índices de hiperinflación que
3
vivió el país, ésta adquirió la naturaleza de crisis de gobernabilidad democrática.

2. ORIGENES DEL CENTRALISMO

En estricto recuento de la Historia del Perú debemos mencionar que durante el

dominio colonialista del Reino de España, nuestro país fue el gran Virreynato del
Perú, cuya capital Lima, era sede y centro del poder con radio de influencia a toda
Sudamérica.

Nada podía suceder en los Virreynatos de la Plata o de Nueva Granada, ni en la

Audiencia de Charcas, tampoco en las Capitanías Generales de Chile o de
Venezuela, que no fuera indicado desde Lima, la Ciudad de los Reyes. La sede del
poder en esa época era Lima.

Independizado el Perú de España, conservó ese esquema centralista sin mayores

cuestionamientos; las masas indígenas arrinconadas tras la cordillera de los andes y
las etnias selváticas confinadas aún más allá no significaban ningún peso político
para cambiar este estado desventajoso de cosas.

Por si fuera poco, durante las primeras décadas de vida independiente sobrevino un
grave caos político por el control del Estado. Las elites de norte y del sur se

enfrentaron en guerras civiles por el afán de conquistar el “botín de la independencia”

que estaba representado por numerosas haciendas, residencias urbanas y minas de
metales preciosos expropiadas a la corona española o a los súbditos de la península,
quienes fueron expulsado o emigraron por propia iniciativa durante el proceso de
lucha emancipatoria.

Más adelante, surgida la bonanza del guano, se vivió un período de aparente

prosperidad al punto que sus ingresos significaban dos tercios del PBI de aquellos
años (1850-1880) y trajo como consecuencia que se abolieran ominosos tributos que
databan de la época virreynal. Acaso como una cruel paradoja, esta primera bonanza
económica reforzó el centralismo: Lima ya no necesitaba ni siquiera de los tributos
4
que antes provenían de las provincias y la indiferencia se acentuó más aún.

3. DESCENTRALIZACION: CARACTERISTICAS DEFINITORIAS.

La clave de subsistencia y de desarrollo del Estado Unitario peruano como un

verdadero Estado Constitucional moderno y eficaz pasa, necesariamente, por la
descentralización del país. De lo contrario, seguiremos el camino ya conocido, que
traduce un fresco de desigualdades e injusticias, de pobreza y pauperización, en un
paisaje que muestra la generosidad de la naturaleza al brindarnos una realidad rica
en recursos naturales y otros elementos.

Para lograrlo es necesario un cambio de mentalidad. Como dice Brewer-Carías5,

“que se entienda que en el Estado no sólo debe existir un solo gobierno nacional,
sino que el gobierno del Estado está conformado además de por el gobierno
nacional, por el gobierno de los territorios intermedios y por los gobiernos locales.

Si esto no se entiende, lo que habrá será una caricatura de descentralización y el

riesgo inminente de la pérdida de la democracia por ausencia de mecanismos de
participación política, que sólo fórmulas descentralizadas pueden procurar.”
Se mantiene el error conceptual: denominar gobierno unitario, representativo y
descentralizado al Estado Unitario Descentralizado.

Existen un sinnúmero de definiciones sobre descentralización, siendo las más

empleadas, las siguientes:

A. Transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y

recursos, especialmente financieros, materiales y tecnológicos de los que
son titulares las entidades de la función ejecutiva hacia los gobiernos sub-
nacionales.

B. Reducción y transferencia de poderes de un centro hacia sus partes

integrantes, práctica de transferir competencias, funciones y recursos
desde el nivel central del Estado hacia las organizaciones de ésta y de la
sociedad a niveles territoriales menores, supuestamente más adecuados
para una mayor y más democrática participación de la población en la
5
 determinación política, económica y físico-ambiental de su destino
colectivo.

C. Es la hermana gemela de la democracia.9 Predominio en un estado de la

adscripción de la realización de sus fines directos e indirectos a las
competencias de personas jurídicas distintas del gobierno central
(administración indirecta), favoreciendo la participación de la colectividad

en el poder público como modo de reestructuración de competencias

realizada a favor de las Entidades más próximas a los ciudadanos.

D. En sentido genérico: se entiende por descentralización todo proceso que

traslada asuntos de la capital del país hacia la provincia, cualquiera que
sea su índole, en sentido técnico-jurídico significa la radiación de
competencias de carácter administrativo en manos de autoridades
regionales o locales. El máximo grado de descentralización se confunde
con el federalismo

Se la define también como un proceso de redistribución espacial y social del acceso

a las oportunidades de desarrollo, reconociendo y valorando la diversidad geográfica,
ecológica y étnico-cultural.

El que recibe la competencia actúa como órgano de un ente distinto de aquel al que
se resta la competencia. Asimismo, se enfatiza que dentro del ente descentralizado
puede existir un cierto grado de centralización interna o puede existir
desconcentración.

Algunas características básicas que describen a la descentralización son:

autogobierno, auto-administración, recursos propios y control (tanto del pueblo como
de los que ejerzan el poder)

4. LOS EJES DE LA DESCENTRALIZACIÓN.

6
Al hablar de descentralización no se puede evitar mencionar por lo menos cuatro
ejes de aplicación, sin los cuales no es posible avanzar en un proceso de desarrollo
regional. Tanto el aspecto administrativo que otorga funciones y responsabilidad a
las autoridades regionales, como el aspecto político que empodera y legitima a los

representantes regionales en su actuación al frente de su ámbito de poder, son ejes

temáticos que desarrollaremos a continuación conjuntamente con el aspecto
económico y fiscal que en buena cuenta alimenta y proporciona los recursos
financieros que hacen posible todos los planes y proyectos que las regiones se
plantean o se proponen con miras a lograr el desarrollo de sus respectivas regiones.

A. Descentralización Administrativa

Implica el traspaso de competencias y funciones que por mandato constitucional

debe realizarse progresivamente conforme a un conjunto de criterios definidos
legalmente tomando en cuenta la capacidad de gestión efectiva del GGRR o GGLL
que recepciona dichas competencias.

El hecho de que se trasfieran facultades administrativas y financieras a una

determinada organización de gobierno regional o local no quiere decir que todo lo
que se haga en esa comunidad sea decidido localmente. En última instancia, el
órgano de gobierno regional o local responderá de alguna u otra forma ante el
gobierno central. En este tipo de descentralización las autoridades encargadas de la
administración local pueden ser elegidas por los pobladores o designadas por el
gobierno central.

Partiendo del enfoque de la provisión de bienes públicos, se puede decir que este
tipo de descentralización no incluye decisiones sobre la provisión, como lo afirma
Ivan Finot, “en el caso de una descentralización operativa (administrativa) también
existen decisiones, pero no sobre provisión –en su sentido estricto- sino sobre
operación de la provisión”.

7
La descentralización administrativa ha sido definida como la transferencia de
responsabilidad para el planeamiento, manejo y la colocación de recursos del
Gobierno Central a determinadas agencias, unidades subordinadas o diferentes
niveles de gobierno, autoridades semiautónomas, autoridades públicas,
corporaciones, autoridades funcionales u organizaciones no gubernamentales

Asimismo, desde esta perspectiva se han considerado a la desconcentración, a la

devolución y a la delegación como mecanismos de la descentralización
administrativa, enfatizándose que en todos ellos debe primar la responsabilidad
funcionarial (accountability) ante la población y las entidades fiscalizadoras por los
actos que desarrollen en el ejercicio de sus funciones, debido a que esta
responsabilidad maneja la discreción como esencia de la descentralización
administrativa, que envuelve la delegación de esa autoridad.

B. Descentralización Económica.

También entendida por algunos como privatización. Consiste en transferir el proceso

de asignación de diferentes factores e insumos de producción, de instancias político-
administrativas hacia mecanismos de mercado. Bajo este punto de vista, se puede
considerar a la privatización como una forma de descentralización, siempre que se
relacione con mecanismos de un mercado competitivo. Tomando el enfoque sobre la
provisión de bienes públicos, se puede decir que la descentralización económica se
relaciona más que con la provisión de bienes públicos, con la producción de éstos.

La descentralización económica debe propender a la integración horizontal entre las

regiones (a fin de lograr economías de integración bajo una sola administración
estatal), y la integración vertical entre las regiones y Lima, y de sus entornos rurales
con sus ciudades-eje (complementando la producción rural y la producción y el
consumo urbanos).

El aspecto fiscal se refiere a definir temas como: qué nivel de gobierno determina la
base y la tasa de cada impuesto, qué nivel de gobierno se hace responsable de la
8
prestación de un servicio específico -por ejemplo, agua, salud, educación- y cómo
equilibrar los desbalances horizontales -por ejemplo, diferencias de desarrollo, de
ingreso, de educación y de pobreza- entre regiones.

C. Descentralización Política.

Se presenta como requisito para llevar a cabo una descentralización política, el

hecho de que las autoridades a las cuales se hará la transferencia de facultades
sean elegidas por los pobladores de la región o localidad, y no simplemente
designadas por el gobierno central.

Las competencias transferidas en una descentralización política, esencialmente

normativas, serán ejercidas de forma autónoma por los gobiernos subnacionales,
respondiendo en última instancia a los pobladores que los eligieron y no al gobierno
central. Desde el enfoque económico de la provisión de bienes públicos, afirma Finot:
“...sólo habrá descentralización política cuando se decide (por parte de los gobiernos
locales) qué, cuánto y con qué recursos proveer...”

La dimensión política del proceso (descentralización) responde a la necesidad de

vincular a los ciudadanos a las decisiones públicas colectivas y dar a éstas
legitimidad y capacidad de ser cumplidas y que ha cobrado importancia
principalmente como una reforma democrática, dirigida a ampliar la "matriz de
oportunidades de participación”.

D. Descentralización Fiscal.

Proceso por el cual se asigna recursos a los Gobiernos Sub-nacionales, a fin de

asegurar el cumplimiento de los servicios y funciones de su competencia. Implica
reglas de eficiencia en la recaudación tributaria, el uso eficiente de los recursos
públicos, y reglas de responsabilidad fiscal para que contribuyan con la estabilidad
macroeconómica y la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Los recursos fiscales de los gobiernos subnacionales en el Perú son de
dos tipos:
9
 a. Los recaudados directamente por dichos gobiernos y,
b. Aquellos recaudados por el gobierno nacional y que luego son transferidos
hacia los gobiernos subnacionales.

Estos últimos a su vez se subdividen en dos categorías:

1. los provenientes de los impuestos destinados a favor de dichos gobiernos,

que pueden o no ser compartidos con el gobierno nacional y,
2. los que provienen de los impuestos generales de la nación.

Entre los principales recursos fiscales que actualmente se destinan a los gobiernos
subnacionales, destacan el impuesto a la renta de empresas dedicadas a la
explotación de riquezas naturales y el Impuesto de Promoción Municipal (IPM). Por
otro lado, entre los ingresos generales del tesoro público que el gobierno nacional
transfiere a los gobiernos subnacionales, se encuentran aquellos que forman parte
de los programas sociales administrados por los gobiernos locales, tipo vaso de
leche por ejemplo, o aquellos que se utilizan para pagar gastos corrientes y
remuneraciones de maestros y servidores públicos de los centros de salud en las
regiones.

Por lo tanto, los gobiernos regionales en el Perú carecen de fuentes de ingresos

tributarios propios directamente recaudados. El grueso de los recursos de estos
gobiernos proviene de transferencias efectuadas por el gobierno nacional, las mismas
que pueden subdividirse en dos tipos de fuentes: aquellas provenientes de impuestos
destinados y aquellas provenientes de los recursos generales u ordinarios del tesoro
público.

A pesar de los diversos recursos y mecanismos de transferencia presupuestaria que

tienen los gobiernos regionales, éstos continúan demandando mayores
presupuestos. Sin embargo, las normas vigentes ya no contemplan más recursos
que los que actualmente existen, salvo para el caso de fusiones entre dos o más
regiones. En este eventual caso, la Ley de Descentralización Fiscal contempla que
10
tales regiones integradas percibirán tres tipos de recursos nuevos. Por un lado,
recibirán el 50% de los ingresos provenientes de 3 impuestos efectivamente
recaudados en la respectiva región: el IGV (sin el Impuesto de Promoción Municipal),
el ISC y el impuesto a la renta de personas naturales.

Por otro lado el otorgamiento de mayores recursos presupuestarios a los gobiernos

regionales debe ir aparejado con una clara asignación de responsabilidades y
funciones a los mismos, así como con una demostrada eficiencia de ejecución
presupuestaria por parte de ellos. Lo que ocurre actualmente en varios casos es que
los gobiernos están recibiendo fuertes ingresos adicionales, sin mayores
responsabilidades ni competencias y sin tener la capacidad para ejecutar mayores
gastos especialmente de inversión.

En este sentido, sería interesante recoger lo que ya está estipulado para los
gobiernos regionales en la ley de Descentralización Fiscal, y aplicarlo también a los
gobiernos locales. En dicha norma, para el futuro, se establecen incentivos para
aquellas regiones que muestren mejoras en el esfuerzo fiscal, en función a metas de
recaudación pre- establecidas. Aún no se ha determinado el procedimiento para
establecer dichas metas y tampoco se ha establecido el tipo de incentivos a otorgar.

Un ejemplo palpable es la competencia transferida para el tratamiento regional de las

políticas y planes relacionados con la explotación racional de los recursos y el
manejo del ambiente; la cual se mantiene aún insuficientemente operativizada por
esas carencias.

5. COMO SE HIZO POSIBLE LA DESCENTRALIZACION

El inicio de la descentralización democrática fue posible por la confluencia de 3

factores principales:

En primer lugar, por la demanda de la fuerzas descentralistas y experiencias exitosas

de gestión locales basadas en procesos de gestión participativa y concertada que
11
desde hace más de 2 décadas se venían desarrollando en diversos lugares del país.
Experiencias que han sido una de las fuentes importantes para el diseño del nuevo
marco normativo de la descentralización.

Pero el proceso de descentralización fue también fruto de grandes consensos

nacionales. El marco normativo básico para darle curso, no hubiera salido adelante
si no fuera por el gran consenso nacional alcanzado entre todas las fuerzas y
partidos políticos en el Congreso de la República. La reforma de los 12 artículos de
la Constitución referidos al capítulo de la descentralización, la Ley de Bases, la Ley
de Elecciones Regionales y Municipales, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,
todas ellas fueron aprobadas casi por unanimidad. No cabe duda que no hubiera
sido posible sancionarlas de otra manera, pues en la sociedad peruana y sobre todo,
en el Congreso de la República, no hay hegemonía de alguna fuerza política en
particular.

Un tercer factor decisivo para el inicio del proceso descentralista fue la voluntad
política del gobierno del Presidente Toledo para llevarla adelante. El impulso al
proceso de descentralización es quizá uno de los mayores méritos y logros del
gobierno actual. En nuestro país, dada la precariedad de la representación política
así como la debilidad de la representación social, es necesario tomar plena
conciencia de que la consolidación del proceso de descentralización sólo será
posible si logramos la concurrencia de estos tres factores que hicieron posible
iniciarla.

A ello habría que agregar ahora el indispensable protagonismo de los nuevos

Gobiernos Regionales y Locales.

El diseño de los planes de desarrollo concertados y participativos de los Gobiernos

Regionales y Locales son esfuerzos que sobre la base de visiones de futuro
compartidas regionales-departamentales y locales, buscan producir procesos de
articulación interinstitucional en función de estrategias y priorizaciones de programas
y proyectos para lograr el desarrollo integral de sus circunscripciones.

12
En función de dichos planes de desarrollo se busca articular los programas sociales y
la acción de todos los actores del desarrollo como los empresarios privados micro y
medianos, las empresas estatales, las organizaciones privadas de desarrollo y la
acción de los sectores del Gobierno Nacional.

6. LOS OBSTACULOS QUE BLOQUEAN EL AVANCE DESCENTRALIZADOR.

Entre los problemas y limitaciones15 más serias que enfrentan la descentralización

podemos mencionar:

• Estructura normativa confusa y desintegrada con parches y remiendos que no

responden a un diseño integral y concordado.

• Estructura operativa compleja basada en tres sistemas diferentes; la nueva

normativa de la descentralización, la estructura de los antiguos Comités
Transitorios de Administración Regional (CTAR) y los sectores transferidos del
gobierno central: las Direcciones Regionales Sectoriales (DIRES).
• La autonomía limitada de los GR debido a la cercana supervisión del MEF,
prevista por ley, en la programación, formulación, aprobación, ejecución,
evaluación y control de los presupuestos regionales.
• Base territorial inadecuada basada en los antiguos departamentos y no en
espacios más amplios (macro-regiones) que permitan mayor escala e
integración económica.
• Capacidades profesionales y técnicas limitadas derivadas en parte de las
barreras para ofrecer sueldos y salarios competitivos en relación a los montos
de inversión disponibles.
• Ausencia de mecanismos e incentivos para la cooperación técnica horizontal
entre GR, que permitan identificar, adaptar y elevar la escala de experiencias
innovadoras y exitosas en temas de gestión pública, inclusión social,
emprendimientos productivos y manejo ambiental entre otras.
• Preferencia política y normativa (SNIP) por las obras de infraestructura (fierro
13
 y cemento) en desmedro de la inversión en capital humano y programas
sociales.
• Aumento de la conflictividad basada en localismos y disputas sobre recursos
naturales (agua) y asignación de canon y regalías, así como la poca o nula
disposición de las autoridades regionales y locales para prevenir y mediar en
estos conflictos.

Quizás el factor común detrás de muchos de estos problemas es la debilidad

institucional de los GR que se debe a múltiples factores; legislación y normatividad
profusa y confusa; la complejidad y novedad del proceso de descentralización, la
falta de recursos humanos en calidad y cantidad suficiente, y la “crisis del
crecimiento” ya señalada. Pese a todo ello, la descentralización es un proceso

irreversible, responde no solo a una decisión política sino también a la necesidad y

al reclamo ciudadano de acercar la gestión pública a la población local y atender
mejor a la diversidad de oportunidades y problemas que tiene una población tan
heterogénea como la peruana.

Este reto implica promover una mayor responsabilidad de electores y organizaciones

regionales y locales, públicas, privadas y de la sociedad civil, para construir y
participar en una visión compartida para el desarrollo regional y nacional. Quizás
tomando como base estas visiones compartidas puedan ir superándose los conflictos
en los que predomina una miope visión cortoplacista y localista, para lograr una
integración basada en la diversidad que el país reclama.

7. AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y

REGIONALIZACIÓN.

El tema de la descentralización aparece en los primeros lugares de la agenda

gubernamental. En ese marco, se han adoptado decisiones y políticas públicas que
configuran avances importantes pero aún insuficientes para contrarrestar el perfil
centralista tanto de la plataforma productiva como del aparato político-administrativo.
14
Mientras este desfase ocurra, se alejarán las posibilidades satisfacer objetivos de
desarrollo equitativos y sostenibles para el país en su conjunto. Bajo este argumento,
se trata de develar los orígenes o causas estructurales del centralismo y del
inadecuado ordenamiento del territorio; lo cual implica cuestionar los patrones que
rigen la economía y la estructura del Estado.

Estas son, a nuestro entender las cuestiones pendientes para alcanzar la efectiva
descentralización en el Perú:

a. Se aprecian vacíos en los contenidos programáticos de las organizaciones con

una visión descentralista, sean estas oficiales o privadas (Organismos No
Gubernamentales, Colegios Profesionales, Gremios Empresariales y Laborales,
Universidades; Frentes de Desarrollo Locales), estas debieran empujar a los
contendores electorales (en la época justa) para explicitar sus propuestas
descentralistas con la mayor consistencia posible. Esta posibilidad será más
eficiente si se parte de balances rigurosos entre los logros y las insuficiencias
detectados. Quizá sea el Acuerdo Nacional el escenario más adecuado para
auspiciar estos intentos, considerando que la octava Política de Estado del
Acuerdo Nacional aboga precisamente en favor

b. La reforma o modernización del Estado en general y del Poder Ejecutivo en

particular debieran considerar la inserción en la arquitectura gubernamental de
estructuras orgánicas y mecanismos de gestión que garanticen la mejor atención
a las demandas ciudadanas. Al respecto, tendrían que precisarse con mayor rigor
las funciones exclusivas y compartidas de cada nivel de Gobierno (Nacional,
Regional, Provincial, Distrital), teniendo en cuenta que la denominación
“Regional” es una ficción transitoria de espacios cuya cobertura alude finalmente
a conglomerados departamentales o provinciales aunados por expectativas y
potencialidades comunes.

c. En ese espectro, debe activarse el Consejo de Coordinación Intergubernamental

(CCI), resolviendo previamente algunos aspectos que pueden trabar su

15
 desempeño, como son la confusa representación de los Gobiernos Municipales y
la calidad vinculante (obligatoria o no) de sus acuerdos. Esta cuestión es
fundamental porque el CCI se ha concebido precisamente como un mecanismo
idóneo para articular y consensuar estrategias de gestión y políticas de desarrollo
compartidas entre las tres instancias territoriales de Gobierno.

d. Ha habido un avance en las transferencias de funciones o atribuciones desde el

Gobierno Nacional (Ministerios Organismos Públicos Descentralizados,

Programas Especiales) hacia los Gobiernos Regionales y Municipales. Sin

embargo, estás no se han acompañado de modo paralelo o, mejor aún, de
manera previa, con los recursos humanos, logísticos y financieros suficientes. El
resultado de esta discrepancia se patentiza en la inadecuación del ritmo y de la
calidad del gasto. Dos respuestas pueden atenderse frente a este fenómeno
perverso:

a) El reforzamiento sustantivo de los programas de capacitación aplicados a

los cuadros profesionales de Municipalidades y Gobiernos Regionales, en
materia de proyectos, presupuestos, planeamiento estratégico y gestión
gerencial,
b) Estabilidad laboral e incentivos para quienes muestren rendimientos visibles
en el desenvolvimiento de sus funciones.

e. Debiera resolverse la incongruencia entre el funcionamiento paralelo de las

Direcciones Sectoriales Regionales, que siguen enlazadas con la autoridad
Ministerial, y el desempeño de las Gerencias de los Gobiernos Regionales.
Mientras este paralelismo no se resuelva a favor de un solo comando (las
Gerencias respectivas de los Gobiernos Regionales), los programas, políticas y
proyectos seguirán amenazados por su incompetencia y se mantendrán
mecanismos burocráticos ineficientes y onerosos.

f. Es también pertinente resolver la permanencia de los Gobernadores o Tenientes

Gobernadores, considerando que, en términos orgánicos, se superponen o
16
 conflictúan con el mandato de los Alcaldes y autoridades regionales; complicando
la gobernabilidadad en ambos espacios territoriales.

g. Deberían ser mucho más categóricas y explícitas las estrategias dedicadas a

reordenar económicamente el territorio. Siguen siendo frágiles y extremadamente

h. parciales y desconectadas entre sí, en todos los estratos del Gobierno, las
políticas dedicadas a armar corredores o circuitos económicos sustentados en
redes viales y energéticas, en sistemas urbanos jerarquizados y en la gestión
integrada de cuencas. Esta debilidad atenta contra la construcción de espacios
amplios donde se generen economías de escala para atender con mayor
eficiencia el desenvolvimiento de cadenas productivas competitivas y los servicios
a cargo de las diferentes instancias territoriales del Gobierno.

Dentro de esta temática territorial, han sido débilmente tratados los agudos conflictos
sociales, culturales y ambientales provocados por un manejo irracional, abusivo y
depredatorio de los recursos naturales, especialmente de aquellos no renovables. El
desbosque masivo, la contaminación de las tierras y aguas por los relaves mineros
constituyen un riesgo grave que ni la práctica regulatoria del Estado ni la
normatividad han sido capaces de revertir. A este respecto, es cada vez más claro
que tendrá que ser el Estado envuelto por objetivos de desarrollo sostenible y de
respeto a los derechos de las mayorías, donde también se incluyen a las
Comunidades Nativas y Campesinas, el que tendrá que arbitrar equitativamente los
límites de las actividades extractivas cuando comienzan a amenazar la pulcritud del
ambiente, la supervivencia de grupos poblacionales y el mantenimiento de las
Reservas Naturales tanto como las Áreas de Amortiguamiento y los cursos de agua.

Es esencial reforzar los alcances del Plan Nacional de Regionalización, en el sentido

de que allí no se delimitarán Regiones formales, como entidades de gobierno con
sus respectivas autonomías políticas y administrativas. La opción planteada por la
Secretaría de Descentralización propone más bien escenarios territoriales
alternativos viables, definidos esencialmente por su predisposición para articular

17
vocaciones económicas, geográficas, culturales e institucionales; así como proyectos
de interés común. Se asume que la maduración real de estas vocaciones viabilizará
progresivamente la configuración de Regiones formales (macroregiones); evitando
así las frustraciones de los ejercicios regionalizadores anteriores; particularmente del
ocurrido en el Referendum de octubre del 2005.

La existencia, en paralelo, de Juntas de Coordinación Interregionales, Regiones

Piloto, Mancomunidades Regionales, Mancomunidades Municipales y Gobiernos
Regionales – Departamentales, ha enriquecido el caudal de iniciativas de articulación
e integración de territorios. Sin embargo, son notorias las dificultades y conflictos que
surgen cuando se trata de definir el tratamiento funcional y presupuestario de
programas o proyectos en esa diversidad de formaciones institucionales, algunas de
las cuales carecen incluso de soportes legales. Pareciera ser pertinente, entonces, la
determinación de procedimientos y normas reguladoras para la designación de
unidades ejecutoras y programadoras en cada tipo de iniciativa; en base a Acuerdos
de Ejecución, bajo el patrocinio de la Secretaría de Descentralización y del Ministerio
de Economía y Finanzas.

Han sido significativos los impulsos orientados a concretar mecanismos de

participación popular y de vigilancia o transparencia ciudadana en lo referente a los
procesos de formulación, ejecución y monitoreo de los Planes de Desarrollo
Concertados y Presupuestos Participativos en las instancias Municipales y
Regionales – Departamentales. No obstante, es reconocible de manera directa o a
través de los Informes de la Defensoría del Pueblo y de la Mesa de Concertación
para la Lucha contra la Pobreza, que, en la práctica, estos mecanismos son, en un
alto porcentaje de los casos, insatisfactorios. Esta de situación se debe a que los
Talleres, las convocatorias y la normatividad son insuficientes o sesgados y a que
persevera una conducta de parte de la población que no es favorable a involucrarse
en debates colectivos aún si estos tocan temas que la afecta directamente.

La reforma del aparato fiscal y de las regulaciones mediante las cuales se consignan
recursos públicos para las instancias regionales – departamentales y locales o

18
municipales sigue teniendo un trato relativamente marginal, pese a que se trata de

un asunto crucial para los procesos de descentralización. En efecto, y a pesar de la

configuración de un Grupo o Mesa multi institucional para avanzar en la reforma

fiscal con una óptica descentralista, se mantienen latentes una serie de

ambigüedades, inercias y deformaciones que tendrán que corregirse. Entre ellas:

a) la relativamente baja “carga tributaria” (alrededor del 13 – 15% del PIB)

para solventar el gasto público en las magnitudes que permitan responder a
las demandas críticas,
b) la distribución inequitativa o no priorizada de los montos recaudados, entre
los sectores e instancias territoriales de gobierno,
c) los criterios con los cuales se calculan los fondos derivados a los canon,
sobre canon y regalías; así como los Fideicomisos establecidos por algunas
empresas mineras y los Fondos de Solidaridad que también algunas
empresas Mineras han establecido de modo voluntario, y que por lo tanto son
muy volátiles, en reemplazo de un impuesto a las sobreganancias
empresariales, tal como fue originalmente concebido,
d) prácticas evasivas o elusivas para el pago de impuestos,
e) recarga en los impuestos indirectos (IGV) en vez de afianzar la captación
impositiva en la forma de impuestos directos.

19
9. CONCLUSIONES

• Regionalización es una forma de organización del Estado destinada a acercar

el Poder a todos los confines territoriales que lo conforman, logrando con ello
la integración de los Pueblos y su participación en la vida política y económica
del País..
• Toda descentralización en el Perú debe pasar por una reforma del Estado, ya
que si no es eficiente y capaz de organizarse para atender los requerimientos
de las regiones, no podrá esperar éxito, Esa reforma pasa por redefinir los
roles y responsabilidades del Gobierno Central y las regiones a fin de evitar
confrontaciones y disputas de poder.
• La descentralización es el eje de la regionalización, pues le permite acceder a
una descentralización administrativa, política, económica y fiscal, los cuales
son herramientas de progreso para las regiones.
• Sin embargo se puede advertir que las mayores dificultas en el avance del
proceso están dadas por la subsistencia de funciones superpuestas entre los
ministerios y las autoridades regionales, así como un estrecho margen de
autonomía que el MEF concede para la elaboración de los presupuestos
regionales.
• Del mismo modo es evidente que hace falta una capacitación y adiestramiento
de profesionales y técnicos en las Regiones para un mejor uso del
presupuesto asignado, siendo frecuente que muchos recursos económicos se
quedan sin poder ser empleados durante el ejercicio del presupuesto por falta
de capacidad a la hora de plantear los proyectos de desarrollo que tanto
requieren las regiones.

20
10. BIBLIOGRAFIA

CONTRERAS, CARLOS “Centralismo y Descentralización en la Historia del Perú”

Revista del Instituto de Estudios Peruanos, Serie II No. 04, Lima 2000.

SAGASTEGUI FRANCISCO, PATRON PEPI, LINCH NICOLÁS Y HERNANDEZ

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