Contenido

PLANEAMIENTO TERRITORIAL ...................................................................................................... 2

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................. 2
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN AMÉRICA LATINA .......................................................... 3
ORDENAMIENTO TERRITORIAL (OT) EN EL PERÚ .......................................................................... 4
PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL ................................................................................ 6
INSTRUMENTOS TÉCNICOS ........................................................................................................... 6
ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA Y ECONÓMICA – ZEE ..................................................................... 6
ESTUDIOS ESPECIALIZADOS – EE ............................................................................................... 6
DIAGNÓSTICO INTEGRADO DEL TERRITORIO (DIT) ................................................................... 7
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (POT) ........................................................................ 8
OBJETIVOS ................................................................................................................................. 9

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PLANEAMIENTO TERRITORIAL

INTRODUCCIÓN
Cualquier territorio, de la escala que sea, experimenta problemas y conflictividad, dado
que en él se asienta una determinada población y se desarrollan diversas actividades.
Paliar en lo posible los conflictos entre usos, lograr un desarrollo socioeconómico
equilibrado, proteger el medio y preservar sus recursos, y mejorar la calidad de vida son
objetivos que sólo pueden lograrse, eficaz y racionalmente, a través de la planificación
territorial.
Históricamente, en todas las culturas, las autoridades han percibido la necesidad de
regular el uso del suelo en el interés de toda la comunidad o de sus grupos dominantes
y, en la medida en que los problemas territoriales y urbanos se han hecho más
complejos, y su conocimiento más preciso, se han desarrollado diferentes instrumentos
de ordenamiento territorial y urbanismo que los ciudadanos han aceptado seguir y
respetar, como un compromiso social y jurídico.
Esta problemática está asociada a las limitaciones en recursos disponibles para
satisfacer las crecientes necesidades sociales, culturales, económicas y ambientales de
cada nación o comunidad, en un contexto o soporte físico-espacial que considera como
suyo la necesidad de propiciar un desarrollo sostenible.
La planificación tradicional se ha caracterizado por su falta de operatividad y por su
desfasaje temporal frente a una realidad territorial y urbana en permanente cambio. Los
instrumentos de planeamiento territorial han estado en un constante cambio y
perfeccionamiento al revalorizar sus cualidades e incorporar los novedosos aportes de
la planificación estratégica como por ejemplo: la participación de todos los actores
sociales en su ejecución y la utilización eficiente de los recursos humanos y tecnológicos
disponibles y distribuidos espacialmente. La planificación ha sido el medio para expresar
políticas de gobierno, y que según el momento histórico han respondido a intereses de
sistemas y corrientes que inciden en el modo de organizar el espacio y la sociedad.
En la actualidad y en toda su magnitud tienen como puntos focales, la distribución
espacial de las inversiones, el cambio de uso de la tierra, el desarrollo del sistema de
asentamientos humanos, la interpretación e integración de las políticas sectoriales, la

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búsqueda del equilibrio en el desarrollo, la elevación de la calidad de vida de la
población, el uso racional de los recursos naturales y el mejoramiento de la calidad del
medio ambiente, la eliminación de las desproporciones territoriales y la contribución a
la disminución de la pobreza imperante en muchas regiones del planeta, a su vez, está
dirigida a la reducción de la vulnerabilidad ante las amenazas naturales y antrópicas
causantes de situaciones de desastre. A su vez trata de recuperar situaciones no
acertadas en el proceso de asimilación del espacio y la explotación de los recursos
naturales

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN AMÉRICA LATINA

El modelo económico desarrollado en América Latina conjugó el abandono de los

campos, el hacinamiento de la población en las grandes ciudades, en particular las
capitales en detrimento del debilitamiento de las condiciones de vida, la jerarquía y
prioridades en lo económico social y ambiental a nivel de país y de localidades. Muchos
países pasaron al modelo neoliberal, donde el mercado y el consumo constituyen los
ejes centrales del desarrollo económico, relacionados con el efecto de la deuda externa,
su cobro y el condicionamiento que impusieron a las economías los organismos rectores
a nivel internacional de los flujos de capital, préstamos, entre otros, que ha conllevado
por igual al pálido respaldo que se ha conseguido en materia de ordenamiento
territorial.
Resulta significativo el proceso de privatización de servicios públicos como la
electricidad, el agua o la salud, que imponen condiciones especiales en la región, y que
una vez colapsados, crean condiciones de estrés a la población y pasan lentamente a
manos de los estados quienes asumen su subvención. Como ejemplo tenemos el
despilfarro de los recursos naturales, por falta de actividad.
Los principales problemas actuales de mayor o menor grado que se encuentran en el
área pueden sintetizarse en: la existencia de territorios en proceso de consolidación
caracterizados por la escasa ocupación y aprovechamiento del territorio, la
desarticulación debido a las limitaciones de acceso de comunicaciones y transporte, la
inaccesibilidad a los recursos naturales producto de la carencia de infraestructura de
apoyo, el predominio de un sistema de asentamientos humanos desequilibrado y
desarticulado por la falta de comunicación entre los asentamientos, los altos niveles de
pobreza, las diferencias en la calidad de vida interregiones y entre la ciudad y el campo,
la degradación progresiva del medio natural, el acceso limitado y/o restringido al
mercado, el desequilibrio en el reparto del poder y administración del territorio y una
pobre gestión territorial.
El ordenamiento planeamiento territorial es una disciplina relativamente nueva en
América Latina, el tema ha presentado distintas interpretaciones que está en
dependencia de los actores encargados del planeamiento y las características de los
diferentes momentos del proceso de desarrollo, ámbitos, sectores de actividad y escalas

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espaciales. Aunque existen indicios de la planificación del territorio en América Latina
desde la década de los años 50 del pasado siglo, los estudios realizados por Massiris, A.,
2005 vinculan los antecedentes de la planificación a la crisis económica de los años
treinta del siglo XX, cuando el modelo económico de “crecimiento hacia afuera” o de
sustitución de importaciones colapsó, debido a las dificultades de los países
latinoamericanos para colocar sus materias primas en el mercado internacional,
situación que se agravó después de la Segunda Guerra Mundial, cuando quedó en
evidencia la vulnerabilidad de las economías latinoamericanas por las características de
su estructura productiva y por su forma de inserción al mercado mundial. Con
posterioridad, en la década de los 50, surgen los primeros organismos de planificación y
se empieza a bosquejar un modelo de planificación adaptado a la realidad
latinoamericana. En la década de los 90 debido la concentración urbana y las
desigualdades regionales y los problemas territoriales-ambientales se da paso a políticas
diversas, pero sobre todo se revaloriza el papel de la planificación y la gestión territorial.
Algunos países muestran relativos avances satisfactorios en el proceso de planeamiento
en los diferentes ámbitos y escalas, sin embargo se observan desordenes territoriales,
problemas en la participación de la sociedad civil y una actividad económica que no
considera cabalmente los aspectos sociales, ecológicos y culturales del progreso, que
generan desequilibrios que inciden en desigualdades en la calidad de vida de la
población.
La planificación urbana orientada a la determinación del uso de suelo urbano, ya desde
la década de los años 50 se desarrolla en el contexto de nuestros países, cuando el
crecimiento acelerado de las ciudades trasciende niveles lógicos de desarrollo y se
generan nuevos conflictos por hacinamiento de la población, insuficiente oferta de
empleos y modificación de forma significativa de la estructura de empleos, mientras las
regulaciones comienzan a perder su vigencia o son violadas continuamente. Por su parte
el ordenamiento ambiental ha estado básicamente dirigido a la implementación de
políticas para el uso racional de los recursos naturales y a la rehabilitación y
conservación del medio ambiente con énfasis en ecosistemas, biotas, paisajes y
ecosistemas muy dañados, o de características exclusivas que sin un plan de manejo
especial son objeto de una acelerada depredación.
Se observa una tendencia a considerar al OT con un enfoque más integral y como un
instrumento para la proyección de las políticas de desarrollo. Los países que cuentan
con metodologías de ordenamiento territorial son Colombia, México, Cuba, Bolivia,
Nicaragua y Venezuela. Además en los últimos años aunque se han dictado leyes
específicas para el ordenamiento del territorio nacional en muchos países, no todos
cuentan con el instrumental metodológico para su implementación. Por otro lado, en
países como Ecuador y y Perú, las constituciones políticas no han conseguido incluir los
tópicos relativos al ordenamiento territorial

ORDENAMIENTO TERRITORIAL (OT) EN EL PERÚ

Antecedentes

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En lo que corresponde a la planificación, considerando elementos del territorio para la inversión,
se puede identificar que en la década de los 60, se inician intervenciones del Estado con una
lógica de OT, a través del Proyecto Especial Pichis-Palcazú. Esto se realizó sin dejar de lado los
esfuerzos de planificación nacional que se impulsaron posteriormente con la creación del
Instituto Nacional de Planificación, hasta el año 1992 año en el que fue desactivado

Asimismo, en términos de los esfuerzos orientados a mejorar la disponibilidad de información

del territorio para su mejor ocupación y el adecuado aprovechamiento de sus recursos
naturales, en 1962 fue creada la Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales (ONERN).
No obstante, también fue desactivado en 1992 para dar paso al Instituto Nacional de Recursos
Naturales (INRENA), el que posteriormente desaparecería en la siguiente década pasando parte
de sus funciones al actual Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI), y al MINAM,
principalmente.

En 1996 la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) aprueba una propuesta
metodológica para lo que sería una zonificación ecológica de la Amazonía. Ese mismo año, en el
marco del proyecto RLA/92/G31, OTCA, financiado por el PNUD, y ejecutado por el Instituto
Nacional de Recursos Naturales INRENA, se elaboró una Estrategia para la Zonificación Ecológica
y Monitoreo Geográfico de la Amazonía Peruana, el cual se formuló en el marco del Tratado de
Cooperación Amazónica. El objetivo del proyecto estuvo orientado a lograr un consenso
nacional sobre políticas y estrategias de zonificación y el fortalecimiento de las instituciones para
la ejecución de proyectos de zonificación. Asimismo, el establecimiento de criterios comunes
para ordenar el uso de los RRNN, incorporando la zonificación ecológica como instrumento de
planificación regional

Para el año 1997, la Ley 26821 - Aprovechamiento Sostenible de Recursos Naturales establece a
la ZEE como instrumento de apoyo al OT, orientado a evitar conflictos por superposición de
títulos y usos inapropiados del territorio, basados en la identificación de áreas prioritarias, y
conciliando intereses nacionales de conservación del patrimonio natural con el
aprovechamiento sostenible de los Recursos Naturales

Entre el 2002 y 2003 se promulga la Ley n.° 27783 - Bases de la Descentralización, la Ley n.°
27867 - Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley n.° 27972 - Orgánica de Municipalidades, las
cuales establecen las competencias de ambos niveles de gobierno en temas de OT, incluyendo
la facultad de aprobar sus instrumentos de gestión.

En el año 2005, el Reglamento de Ley n.° 28245 - Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión
Ambiental, establece que el OT y la ZEE constituyen un referente obligatorio de las políticas
públicas en todos los niveles de gobierno. El mismo año, la Ley n.° 28611 - Ley General del
Ambiente, estableció que la planificación y el OT tienen por finalidad complementar
planificación económica, social y ambiental con la dimensión territorial, así como racionalizar las
intervenciones en el territorio y orientar su conservación y aprovechamiento sostenible.

En el año 2008, el Decreto Legislativo n.° 1013 crea el Ministerio del Ambiente - MINAM y define
como una de sus funciones específicas establecer la política, los criterios, las herramientas y los
procedimientos de carácter general para el OT nacional, en coordinación con las entidades
correspondientes, además de conducir todo el proceso. Se precisa también que el MINAM
asume todas las funciones del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), entre ellas las que venía
ejerciendo sobre OT.

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PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
El desarrollo de acciones de OT es posible en la medida que se conozca el territorio, sus
componentes, sus relaciones y dinámicas. El MINAM como ente rector ha definido el conjunto
de instrumentos necesarios para el análisis del territorio. En ese sentido el proceso de
Ordenamiento Territorial, comprende la elaboración de los instrumentos técnicos sustenta
torios

INSTRUMENTOS TÉCNICOS

ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA Y ECONÓMICA – ZEE

La ZEE es un proceso dinámico y flexible para la identificación de diferentes alternativas
de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluación de sus
potencialidades y limitaciones con criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y
culturales. Una vez aprobada, la ZEE se convierte en un instrumento técnico y orientador
del uso sostenible de un territorio y de sus recursos naturales.

ESTUDIOS ESPECIALIZADOS – EE
Los EE son los instrumentos técnicos de carácter estratégico, que enfatizan el análisis de las
dinámicas, relaciones y funcionalidad que se evidencian en el territorio bajo estudio y su
articulación con otros territorios. Responden a la necesidad de conocer la relación de las
sociedades con su medio natural, evolución, situación actual y proyección, permitiendo articular
la gestión y ocupación del territorio en concordancia con sus características naturales,
necesidades y desarrollo económico. Se priorizan a partir de la información generada en la ZEE,
el contexto geográfico, el rol y las dinámicas territoriales, sociales, económicas y ambientales de
cada ámbito de intervención.

ESTUDIO DE DINÁMICA ECONÓMICA

Identifica y caracteriza la dinámica económica del ámbito geográfico analizado y
las tendencias de crecimiento económico a partir de la articulación interna, así
como con el entorno (a nivel nacional e internacional). Permite además, conocer
tendencias de crecimiento y desarrollo de asentamientos poblacionales,
conectividad y áreas vulnerables, así como actividades que ponen en riesgo a
ecosistemas o recursos naturales existentes en el ámbito geográfico.

 Determinación de la estructura económica territorial

 Determinación de la dinámica económica territorial
 Clasificación económica del territorio
 Análisis espacial de integración económica

DINÁMICA DE SISTEMAS Y ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

 Caracterización general de sistemas y organización territorial

 Caracterización de la conformación y articulación territorial

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  Caracterización de roles y funciones de los centros urbanos

ESTUDIO DE NORMATIVA Y POLÍTICAS CON INCIDENCIA TERRITORIAL

Comprende el análisis de políticas y normas existentes con incidencia en el
territorio, para lo cual se deberá analizar el nivel de articulación entre
instrumentos de gestión, la ejecución de proyectos de desarrollo y estrategias de
intervención.

 Inventario y análisis de las políticas y normas de carácter territorial

 Análisis del cumplimiento de las políticas y normas de carácter territorial
 Análisis de la competencia institucional
 Caracterización del nivel de implementación de la ZEE
ESTUDIO DE EVALUACIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Y VULNERABILIDAD AL
CAMBIO CLIMÁTICO
Comprende las acciones y procedimientos que se realizan para conocer los
peligros o amenazas, analizar la vulnerabilidad y establecer los niveles de riesgo
que permitan la toma de decisiones en la gestión del riesgo de desastres. En lo
que respecta al cambio climático, busca identificar elementos vulnerables,
susceptibles a ser afectados por las diferentes manifestaciones de este
fenómeno.

 Caracterización del entorno geográfico inmediato

 Caracterización física, biológica y climática del territorio
 Caracterización del sistema urbano, ámbito rural, usos del territorio,
servicios y líneas viales
 Análisis y evaluación de peligros
 Análisis y evaluación de vulnerabilidades
 Estimación y evaluación de los escenarios de riesgos
 Propuesta de medidas de prevención y mitigación ante riesgo de
desastres

DIAGNÓSTICO INTEGRADO DEL TERRITORIO (DIT)

El DIT es un instrumento técnico que integra y analiza la información generada en la ZEE y los
EE, permitiendo completar el conocimiento de las condiciones y características ambientales y
sociales, así como de la dinámica y tendencias de crecimiento económico de un determinado
ámbito geográfico, y de sus implicancias en los ecosistemas. El DIT aporta información sobre las
variables clave o aspectos más importantes que determinan la ocupación del territorio,
sustentadas en las características biofísicas, sociales, económicas, culturales, funcionales,
institucionales y políticas del territorio; estableciendo el conjunto de condiciones favorables y

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desfavorables en las que se encuentra; y que servirán de insumo para la elaboración del POT. A
partir de los resultados del DIT se desarrollaran las fases del proceso de elaboración del POT.

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (POT)

El POT es un instrumento de planificación y gestión del territorio que promueve y regula los
procesos de organización y gestión sostenible del mismo, articulados a los planes ambientales,
de desarrollo económico, social, cultural y otras políticas de desarrollo vigentes en el país. El POT
vincula al proceso de Ordenamiento Territorial con otros planes e instrumentos relacionados a
la gestión del territorio y del desarrollo, los cuales son abordados por otros sectores y niveles de
gobierno en el marco de sus competencias y funciones. El POT es un instrumento dinámico,
participativo y se construye sobre la base del DIT. Se ejecuta a nivel regional y local provincial,
en correspondencia con las funciones definidas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la
Ley Orgánica de Municipalidades, y dentro del marco de las políticas nacionales de desarrollo.
El POT de nivel regional, conforme a ley, deberá considerar las políticas sectoriales nacionales
en su elaboración; y de la misma manera, los gobiernos locales-provinciales deberán articular su
respectivo POT al POT Regional. El Ordenamiento Territorial se concreta una vez que se
implementan y ejecutan las acciones que correspondan a partir del POT.

Cualquier territorio, de la escala que sea, experimenta problemas y conflictividad, dado

que en él se asienta una determinada población y se desarrollan diversas actividades.
Mitigar en lo posible los conflictos entre usos, lograr un desarrollo socioeconómico
equilibrado, proteger el medio y preservar sus recursos, y mejorar la calidad de vida son
objetivos que sólo pueden lograrse, eficaz y racionalmente, a través de la planificación
territorial.
Planificación es un término que puede ser definido como la acción de llevar a cabo un
objetivo determinado (en este caso, de ordenación territorial) con la previsión, en un
plan, de todos o los principales factores considerados importantes para la consecución
de aquél (usos reales y usos posibles, poder político, medios técnicos y financieros, etc.).

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En todo proceso de planificación territorial deben darse 3 etapas:
1) la etapa pre-plan (Legislación), para determinar las políticas territoriales;
2) la etapa del plan (Planificación sensu stricto), en la que se elabora el documento de
actuación;
3) la etapa post-plan (Ejecución), consistente en la puesta en marcha del plan y la
transformación territorial
Establecer un adecuado diagnóstico, diseñar objetivos y plantear un apropiado plan son
pasos necesarios para acondicionar y adaptar un territorio a las necesidades del hombre.

OBJETIVOS
Aborda con prioridad y carácter integrador el desarrollo de áreas deprimidas, la
planificación de ejes y polos de desarrollo, los complejos problemas en las áreas
urbanas, la explotación de las potencialidades regionales, el sistema de asentamientos
humanos y el uso del suelo. Entre los objetivos principales del ordenamiento territorial
se encuentran: la organización coherente de estas actividades en el espacio de acuerdo
a un criterio de eficiencia; el equilibrio en la calidad de vida de acuerdo a un criterio de
equidad; y la integración de los distintos ámbitos territoriales en los de ámbito superior,
de acuerdo a un principio de jerarquía y de complementariedad.

 La organización coherente de las actividades en el espacio, de acuerdo a un

criterio de eficiencia.
La funcionalidad del sistema territorial que se expresa en la optimización de las
relaciones entre las actividades de organización espacial, el aprovechamiento
óptimo del uso del suelo en atención al carácter finito del recurso, la ubicación
adecuada de las actividades productivas y no productivas, la accesibilidad de la
población a los empleos, los servicios, la vivienda y el equipamiento urbano.

 El equilibrio en la calidad de vida de acuerdo a un criterio de equidad.

El desarrollo equilibrado consiste en prevenir y corregir los desequilibrios
territoriales entre las diferentes unidades territoriales, regiones, asentamientos
humanos, el campo y la ciudad, y el ámbito urbano de ciudades y pueblos, todo
con miras a alcanzar el progreso y la estabilidad para mejorar el nivel y calidad
de vida de la población. Se requiere entre otras acciones, controlar el
crecimiento de las regiones demasiado dinámicas y estimular las que manifiestan
retraso mediante la localización de inversiones productivas públicas y privadas
que generen empleos; la creación de sistemas de transporte que articulen la
región y sus unidades geográficas; la capacitación de los recursos humanos y la
transferencia de tecnologías e innovaciones de unas regiones a otras.

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 La integración de los distintos ámbitos territoriales en los de ámbito superior, de
acuerdo a un principio de jerarquía y de complementariedad.
La integración entre sectores persigue un sistema funcional donde quede
resuelta la competencia entre sectores. La integración trata de conciliar los
intereses conflictivos de los diferentes agentes socioeconómicos y hace
prevalecer el interés de la comunidad sobre los intereses privados.

 La utilización racional del territorio y la gestión de los recursos naturales de

manera responsable.
La adecuada utilización del territorio como recurso finito, acorde con sus
características y potencialidades, mediante el aprovechamiento racional y la
rehabilitación de los recursos naturales, que contribuye a la conservación del
medio ambiente, a través de la correcta localización de las actividades
productivas y no productivas; lo anterior significa, utilizar los ecosistemas, el
paisaje, el patrimonio inmobiliario, histórico, cultural y arquitectónico, en
beneficio de la sociedad a la vez que se garantiza la producción sostenida de
bienes y servicios; además se requiere una adecuada gestión pública y
coordinación administrativa, entre los diversos organismos sectoriales del
mismo rango y entre los distintos niveles de decisión.

 Utilizar el conocimiento acumulado durante años en trabajos precedentes y la

experiencia profesional existente.
 Abordar con mayor ahínco los problemas clave y estratégicos de los territorios.
 Considerar el medio ambiente como parte integrante del desarrollo sostenible y
no de forma aislada.
 Preservar la biodiversidad y los recursos naturales, la calidad ambiental,
paisajística, los valores patrimoniales y la salud humana.

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