O Modelo Burocrático

Caros alunos, vamos iniciar o estudo de mais uma teoria

administrativa. A partir de agora vocês estão convidados a conhecer a
Burocracia, uma teoria fundamental no contexto da história da
administração.

Um intelectual comumente associado a essa linha de

Teorias da Administração é o sociólogo alemão Max Weber
(1864-1920). Por volta de 1947, seus escritos sobre o modelo
burocrático foram traduzidos para a língua inglesa e
provocaram o surgimento da chamada Teoria Burocrática
da Administração, também conhecida como Modelo
Racional-Burocrático ou, simplesmente, Burocracia. Este modelo
constitui um terceiro pilar da teoria tradicional da organização, ao lado
da Administração Científica e da Teoria Clássica, sendo o ponto de
partida para os sociólogos e cientistas políticos no estudo das
organizações.

Primeiro vamos entender o que motivou o surgimento da Teoria

Burocrática!!!

Essa teoria surgiu devido à fragilidade da Teoria Clássica e da Teoria de

Relações Humanas, ambas contraditórias, incompletas e incapazes de
fornecer uma abordagem global, integrada e racional da organização
que permitisse lidar com a crescente complexidade das empresas e
que servisse de orientação para o trabalho do administrador. Portanto,
podemos dizer que a Teoria Burocrática foi uma resposta à necessidade
de um modelo organizacional que considerasse todas as variáveis
envolvidas (estrutura, comportamento humano, processo etc.) e que
pudesse ser aplicado a todos os tipos de organização. Refere-se a uma
forma de organização baseada na racionalidade, ou seja, na
adequação dos meios aos objetivos pretendidos.

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Para compreender a Burocracia, Max Weber estudou os tipos de

sociedade e autoridade:

1. Sociedade tradicional: domínio patriarcal, do chefe do clã – não

é racional, pode ser transmitido por herança. Corresponde a uma
autoridade tradicional, ou seja, os subordinados aceitam as
ordens do superior como justificadas, por que essa é maneira
como as coisas sempre foram feitas.

O que significa “carisma”

para Max Weber?
Seriam “dons específicos
2. Sociedade carismática: corresponde a
do corpo e do espírito,
uma autoridade carismática onde as dons estes considerados
ordens são aceitas por causa da como sobrenaturais, não
acessíveis a todos”;
influência da personalidade e “qualidade excepcional”;
liderança do superior com o qual se “qualidade extraordinária
identificam. de uma pessoa”, para a
realização de
determinadas coisas, no
caso, criação ou
produção de ideologias
(WEBER, 1983a, p. 223)

3. Sociedade legal, racional ou

burocrática: Quando os subordinados aceitam as ordens dos
superiores como justificadas porque concordam com um
conjunto de preceitos ou normas que consideram legítimos e dos
quais deriva o comando. Neste tipo de sociedade predominam
normas impessoais e racionalidade na escolha dos meios e dos
fins (grandes empresas, exércitos).

Segundo Weber, a burocracia é uma forma de organização

humana que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos
meios aos objetivos pretendidos, a fim de garantir a máxima eficiência
possível no alcance desses objetivos.

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Partindo desse pressuposto, pode-se afirmar que todas as

organizações formais são burocracias. Mas o que isto quer dizer? A
palavra burocracia costuma ter uma conotação negativa. Nós a
empregamos para dizer que algo é complicado, que há excesso de
regulamentos, que há gente demais para fazer pouca coisa, ou que há
muitas tramitações a serem percorridas num processo. No entanto, esta
conotação negativa tem suas razões de ser: ela é conseqüência do
mau funcionamento das organizações formais. Entretanto, em seu
sentido original, a palavra burocracia identifica apenas um modo de
regulamentação da vida em coletividade.

Segundo Weber, a burocracia é a organização por excelência.

Weber não defendeu uma receita de organização que os

administradores devessem seguir, mas procurou sintetizar pontos comuns
à maioria das organizações formais modernas, apresentando a
burocracia como uma máquina impessoal, que funciona de acordo
com regras, relegando a um segundo plano as pessoas. Ele focou seus
estudos no processo de dominação, que no caso das organizações
formais e burocráticas (para ele, sinônimos), dependem de leis.

Como já comentamos anteriormente, para Weber, a organização

racional (burocrática) é eficiente por excelência e tem sua fonte de
legitimidade no poder racional-legal e não no poder patriarcal,
patrimonial ou carismático. Em seu tipo ideal puro, as organizações são
sistemas sociais racionais.

Portanto, o tipo ideal de burocracia formulado por Weber

apresenta três características básicas que refletem seu caráter racional:
formalidade, impessoalidade e profissionalismo.

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Vamos entender essas características?

1. Formalidade: O caráter formal da burocracia se expressa no fato

de que a autoridade deriva de um sistema de normas racionais-
legais, escritas, exaustivas, ou seja, normas que definem com
precisão as relações de autoridade e subordinação, distribuindo
as atividades a serem executadas de forma sistemática com a
finalidade de alcançar os objetivos propostos. Sua administração
é formalmente planejada, organizada e sua execução se realiza
através de documentos escritos.

2. Impessoalidade: A autoridade e responsabilidade pertencem ao

cargo, independente da pessoa que o ocupe, o que define o
caráter impessoal das organizações burocráticas. Tanto o poder
(e a autoridade de exercê-lo) quanto a obediência são
impessoais e não derivam da personalidade do indivíduo e sim do
cargo ocupado.

A burocracia “obedece ao principio da administração “sine ira ac studio”, ou seja,

sem ódio ou paixão” (MOTTA; PEREIRA, 2004, p. 18).

Weber afirma que a burocracia é mais plenamente desenvolvida

quanto mais se desumaniza. O administrador burocrático deve ser
imparcial e objetivo e, por isso, deve ser um profissional, ou seja, um
especialista. Com a burocracia, ocorre a separação entre a
propriedade e a administração. O proprietário não-qualificado se
afasta da administração para cedê-la ao administrador profissional,
selecionado com base na competência técnica e que, sendo
assalariado, pode ser demitido ou exonerado.

Além disso, a burocracia se caracteriza pelo seu caráter

hierárquico (herdado das organizações militares), que divide o
trabalho e define os níveis de autoridade verticalmente e também por
uma divisão horizontal do trabalho, em que as diferentes atividades
são distribuídas de acordo com os objetivos a serem atingidos. Tal
divisão do trabalho é realizada em termos dos objetivos dos cargos e
não das pessoas (impessoalidade).

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3. Profissionalismo: Assim como o administrador, a escolha dos

ocupantes dos cargos é baseada no mérito e na competência
técnica e não em preferências pessoais, o que marca o caráter
profissional das organizações burocráticas. A admissão,
transferência e promoção dos funcionários são baseadas em
critérios de avaliação e classificação válidos para toda a
organização, e não em critérios particulares e arbitrários. Na
organização burocrática os funcionários trabalham em regime de
dedicação exclusiva e têm a possibilidade de desenvolver uma
carreira profissional. O membro de uma burocracia é um
funcionário que faz do cargo um meio de vida mediante o
recebimento de um salário regular em troca de seus serviços. A
escolha para ocupar o cargo, em geral, deve-se às suas
qualificações, que são aprimoradas por meio de treinamento
especializado.

Recapitulando, vimos que, segundo Weber, a burocracia é um

modelo de organização que se fundamenta em várias dimensões.
Abaixo apresentaremos, de forma resumida, as principais características
da burocracia:

A Burocracia é baseia-se em: Consequências previstas: Objetivo:

1. Caráter legal das normas

2. Caráter formal das comunicações
Previsibilidade do
3. Divisão do Trabalho comportamento humano
4. Impessoalidade no relacionamento
5. Hierarquização da autoridade Máxima eficiência da
Padronização do organização.
6. Rotinas e procedimentos desempenho dos
7. Competência técnica e mérito participantes
8. Especialização da administração
9. Profissionalização
10. Previsibilidade do funcionamento

(As características da burocracia segundo Weber – adaptado do livro do Prof. CHIAVENATO,

Idalberto. “Introdução à Teoria Geral da Administração.)

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Essas dimensões garantem a montagem de uma organização em

que prevalece a ordem, a disciplina e a total previsibilidade do
comportamento dos seus participantes na busca da máxima eficiência
da organização. Para Weber, eficiência é a adequação dos meios aos
fins (objetivos). Isso significa que uma organização é racional se os meios
mais eficientes são escolhidos para a implementação das atividades. A
racionalidade impera na organização burocrática.

Como toda Teoria da Administração, o modelo burocrático

também apresenta vantagens e desvantagens. Weber viu inúmeras
razões para explicar o avanço da burocracia sobre as outras formas de
associação. Vamos então conhecer as vantagens deste modelo:

 Racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da

organização;
 Precisão na definição do cargo e da operação, pelo
conhecimento exato dos deveres;
 Rapidez nas decisões, pois cada um conhece o que deve ser feito
e por quem. Além disso, as ordens e papéis tramitam através de
canais preestabelecidos;
 Caráter oficial, pois a autoridade é formal e oficial e as
comunicações são formais, escritas e assinadas;
 Uniformidade de rotinas e procedimentos, o que reduz custos e
erros;
 Continuidade da organização através da substituição das
pessoas;
 Redução de atritos, pois autoridade e responsabilidade são
definidas com clareza;
 Constância, pois os mesmos tipos de decisão devem ser tomados
nas mesmas circunstâncias;
 Confiabilidade: as decisões são previsíveis e o processo decisório
impessoal;
 Benefícios para as pessoas, pois a hierarquia é formalizada, o
trabalho é dividido de maneira ordenada e as pessoas são
treinadas para se tornarem especialistas em seus campos. Além
disso, podem fazer carreira na organização em função de seu
mérito pessoal e competência profissional.

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Todas essas vantagens podem ser resumidas em uma só:

previsibilidade do comportamento dos membros da organização. A
previsão é o controle por antecipação e é o que garante a eficiência
desse tipo de organização.

No entanto, muitas vezes as previsões falham completamente e a

organização tende a tornar-se ineficiente. Ocorrem, então, os efeitos
não previstos nem desejados pela burocracia, que decorrem
geralmente do excesso de burocratização, do formalismo exagerado,
da impessoalidade (o homem é visto como máquina e não como ser
humano único).

Muitos cientistas, dentre eles Merton e Selznick, estudaram as

conseqüências previstas da burocracia que conduzem à máxima
eficiência. No entanto, durante suas pesquisas, alguns concluíram que
as conseqüências imprevistas da burocracia levam à ineficiência e às
imperfeições. A essas conseqüências imprevistas, Merton (1968) chamou
de disfunções da burocracia.

Para Merton, não existe uma organização totalmente racional e o

formalismo não tem a profundidade descrita por Weber. O conceito
popular e pejorativo de burocracia faz pensar que o grau de eficiência
deste sistema racional é baixíssimo. Isso porque o tipo ideal de
burocracia, proposto por Weber, sofre transformações quando operado
por homens. Segundo Merton (1968), o homem (excluído dos estudos de
Max Weber) quando participa da burocracia faz com que toda a
previsibilidade de comportamento, que deveria ser a maior
consequência da organização, escape ao modelo estabelecido,
gerando uma ou mais das seguintes disfunções (“defeitos”):

 Internalização das regras e apego excessivo aos regulamentos:

existe quando cumprir as normas passa a ser mais importante que
atingir os objetivos. A atividade-meio passa a ser o resultado a ser
alcançado. O funcionário se torna um especialista em normas;

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 Excesso de formalismo e papelório: a necessidade de

documentar todas as comunicações conduz ao excesso de
papelório;

 Resistência às mudanças: como tudo é padronizado e previsto

com antecipação, o funcionário se acostuma a uma
estabilidade, proporcionando-lhe segurança a respeito de seu
trabalho. Qualquer mudança tende a ser interpretada como algo
que ele desconhece, tornando-se indesejável.

 Dificuldade no atendimento a clientes: todos os clientes são

atendidos de forma padronizada, seguindo normas e rotinas
internas, fazendo com que o público se irrite com a pouca
atenção e o descaso. A burocracia fecha-se em si mesma.

 A base do processo decisorial: quem toma decisões é aquele que

ocupa o posto hierárquico mais alto, mesmo que nada saiba
sobre o tema.

 Superconformidade às rotinas e aos procedimentos: com o

tempo, as regras tendem a se tornar absolutas, sagradas,
conduzindo a uma rigidez no comportamento do burocrata que
se restringe ao desempenho mínimo. Perde iniciativa, criatividade
e inovação.

Uma questão muito importante que também deve ser ressaltada

é a afirmação de Merton de que um burocrata não presta contas ao
cliente, mas às regras da organização e ao seu superior hierárquico.

Selznick também apontou ineficiências do modelo burocrático.

Segundo ele, Weber não previu a possibilidade de flexibilidade da
burocracia para atender tanto às exigências externas dos clientes
quanto às exigências internas dos participantes. O autor propôs uma
nova abordagem da Sociologia da Burocracia e um modelo

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burocrático diferente do weberiano ao apontar alguns princípios para o

estudo da organização formal.

“A organização burocrática é uma estrutura social adaptativa, sujeita às

pressões do ambiente e que precisa se ajustar e modificar seus objetivos
continuamente” (SELZNICK, 1955; 1964).

O sociólogo Alvin W. Gouldner foi outro estudioso que concluiu,

por meio de suas pesquisas, que não há um único modelo de
burocracia, mas uma variedade de graus de burocratização:

“Nem toda associação formal possui o conjunto das características incorporadas no tipo
ideal de burocracia. O tipo ideal poder ser usado como uma medida que nos possibilita
determinar em que aspecto particular uma organização é burocratizada. O tipo ideal de
burocracia pode ser usado como uma régua de doze polegadas. Não se pode esperar, por
exemplo, que todos os objetivos medidos pela régua tenham exatamente doze polegadas
– algumas terão mais outros terão menos” (GOULDNER, 1950, p. 53 apud CAMPOS,
1976, p.32).

Imperfeições observadas pelo o sociólogo Gouldner sobre o tipo

ideal de burocracia proposto por Weber:

 Além de analisar a burocracia sob um ponto de vista puramente

mecânico e não político, Weber não considerou aspectos
subjetivos e informais da aceitação das normas e da legitimação
da autoridade, nem a reação formal da organização perante a
falta de consentimento dos subordinados.

 O modelo burocrático também leva a conseqüências não

previstas por Weber, já que o processo burocrático é um ciclo
instável que busca estabilidade e equilíbrio, mas provoca tensões
e conflitos interpessoais.

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Conforme mencionamos anteriormente, para Gouldner não há

um tipo único de burocracia, mas uma infinidade, variando dentro de
um conjunto de elementos que vão desde o excesso de burocratização
até a total ausência de burocracia. Tal constatação conduziu ao
estudo das dimensões da burocracia por Hall (1978), que selecionou seis
dimensões a serem analisadas dependendo do nível de burocratização
de cada organização:

1. Divisão do trabalho baseada na especialização funcional;

2. Hierarquia de autoridade;

3. Sistema de regras e regulamentos;

4. Formalização das comunicações;

5. Impessoalidade no relacionamento entre as pessoas;

6. Seleção e promoção baseadas na competência técnica.

Cada uma dessas dimensões varia independentemente gerando

uma grande quantidade de características organizacionais.

Weber encarava a burocracia como um estágio na evolução das

organizações, e seu tipo ideal procurava evidenciar as características
desse estágio como ele as viu em sua forma pura. No entanto, ele
também notou a fragilidade da estrutura burocrática, que enfrenta um
dilema: o burocrata enfrenta pressões externas para seguir as normas
sociais vigentes, diferentes daquelas da organização e, com o tempo,
ocorre o enfraquecimento do compromisso dos funcionários com as
regras burocráticas, pois a capacidade de aceitar ordens e regras
como legítimas exige um alto nível de renúncia. Com essa constatação,
o próprio Weber reconheceu não existirem "burocracias integralmente
burocráticas", havendo em cada organização formal doses maiores ou
menores de carisma e tradição.

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A teoria da burocracia, assim como a abordagem clássica que a

precedeu com os estudos de Taylor (Administração Científica) e Fayol
(Teoria Clássica), concebeu a organização apenas em termos lógicos,
formais e rígidos. Então, podemos constatar que o Modelo Burocrático
não considerou o conteúdo psicológico e social na sua busca obsessiva
pela máxima eficiência (do ponto de vista técnico e econômico). A
burocracia estabeleceu uma visão da organização como máquina,
planejada e operada para funcionar de maneira rotinizada, eficiente,
confiável e previsível.

Vamos recordar?
A crença básica dessa teoria que se
Visão mecanicista:
convencionou chamar de tradicional É um termo muito usado
(Morgan) e a sua aplicação moderna é quando nos referimos
sugerir que as organizações podem ou principalmente à
administração clássica,
devem ser sistemas racionais que operam proveniente de uma época
de maneira tão eficiente quanto possível. em que o trabalhador passa
(MORGAN, p. 30). Esse pensamento a ser substituído pelas
máquinas. Uma revolução
mecanicista encontra-se, ainda hoje, que transformou o
presente na maioria das organizações em trabalhador simplesmente
num “apêndice da máquina”
diferentes intensidades e favorece uma
que ele opera, segundo
interligação entre atividades, assim como Chiavenato (1999).
as diversas partes de uma máquina se
interligam, cada uma desempenhando um
papel claramente definido.

Segundo Morgan, esse enfoque funciona bem quando existe uma

tarefa contínua a ser desempenhada; o ambiente é suficientemente
estável para assegurar que os produtos oferecidos sejam os
apropriados; as partes humanas da máquina são submissas e
comportam-se como planejado e quando se tem por meta a precisão.
As principais limitações desse enfoque de organização são a
dificuldade de adaptação às mudanças, a desumanização do

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trabalho e as conseqüências imprevisíveis e indesejáveis da colocação

pelos empregados dos objetivos pessoais sobre os organizacionais.

“O enfoque mecanicista da empresa tende a limitar, em lugar de ativar o

desenvolvimento das capacidades humanas, modelando os seres humanos
a servirem aos requisitos da organização mecanicista em lugar de
construir a companhia em torno de seus pontos fortes e potenciais”
(MORGAN, 1996, p. 41)

Principais críticas à Burocracia:

 Indicada para situações que exigem pouca criatividade,

rotineiras, pois devido à padronização das rotinas e à estrutura
verticalizada, o funcionário dispõe de pouca liberdade;

 Aproxima-se do sistema fechado: na medida em que tenta

eliminar a influência dos fatores extrínsecos, a burocracia tende a
ser um sistema hermético, não os considerando;

 É uma teoria mecanicista, na medida em que considera a

organização com um arranjo rígido e estatístico de peças,
negligenciando a organização informal.

Considerações finais a respeito do Modelo Burocrático

Durante a era industrial clássica, a organização burocrática foi o

modelo ideal para as grandes organizações enquanto estas
funcionavam em um ambiente estável e de pouca mudança. As
burocracias eram encontradas em organizações industriais, políticas,
religiosas, educacionais, militares etc. Bennis (1976) afirma que a
burocracia surgiu da necessidade de ordem e de precisão na
organização em função da demanda dos trabalhadores, que exigiam
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tratamento parcial e justo. Ela foi uma resposta criativa a uma era
totalmente nova e constituiu durante muito tempo o modelo ideal de
organização para uma era de estabilidade.

No entanto, com a internacionalização dos negócios, o aumento

da concorrência e consequentemente da instabilidade do ambiente
de negócios, a burocracia passou a mostrar sua face mais ineficiente,
pela sua total incapacidade de flexibilidade e inovação, qualidades
extremamente necessárias no mundo atual caracterizado por intensa
mudança e instabilidade. Daí a forte e generalizada tendência à
desburocratização nas organizações modernas. Desburocratizar não é
apenas diminuir o papelório, mas, sobretudo, reduzir o excesso de
burocratização, ou seja, reduzir o grau de intensidade das dimensões
burocráticas.

Referências Bibliográficas:

CHIAVENATO, Adalberto, Teoria Geral da Administração, quinta edição, volume 1, editora Campus,
1999

CHIAVENATO, I. Princípios da Administração: o essencial em teoria geral da administração. Rio de

Janeiro: Elsevier, 2006.

HALL, Richard. O conceito de burocracia: uma contribuição empírica. In: CAMPOS

MORGAN, G. Imagens da Organização. São Paulo: Atlas, 1996

MOTTA, P. e PEREIRA, B. Introdução à organização burocrática. SP: Brasiliense, 1988

WEBER, Max. Ensaios de sociologia. Rio de Janeiro, Zahar, 1983

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