KON, Anita. Quatro Décadas de Planejamento Econômico no Brasil. RAE-Revista de
Administração de Empresas, v. 34, n.3, São Paulo:FGV, 1994, p.49-61. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rae/article/view/38270
BELCHIOR, Miriam. A Aplicação de Planejamento Estratégico Situacional em Governos
Locais: Possibilidades e Limites - Os Casos de Santo André e São José dos Campos. Dissertação apresentada ao Curso de Pós Graduação da FGV-EAESP, São Paulo, mimeo, 1999. Ler Capítulo III e introdução do capítulo IV. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/5172/BELCHIOR_Miriam%28d is%29.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Rosa Maria Barbosa Freitas1
Anita Kon – Economista pela FEA/USP (1974). Especialização em Economia Regional e
Urbana- Instituto de Pesquisas Econômicas - FEA/USP (1975). Especialização em Administration Publique - Spécialisation en Elaboration et Utilisation de Comptes Nationaux, pelo Institut International D'Administration Publique-IIAP, Premier Ministre- Centre de Perfectionnement Économique et Financier- CEPEF, Paris (1984). Mestre (1985) e Doutora (1990) em Economia pela FEA/USP. Visiting Scholar no Department of Economics / University of Illinois at Urbana-Champaign (1996). Atualmente é Professora e pesquisadora do Departamento de Economia e do Programa de Estudos Pós-Graduados em Economia Política (PEPGEP) da PUC/SP (Desde 1987). Foi Professora e pesquisadora do Departamento de Planejamento e Análise Econômica da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da FGV (1988-1992). Foi Chefe do Departamento Econômico da Diretoria de Estatística (1979/82) e Coordenadora do Grupo de Contabilidade Regional (1982/85), da Fundação SEADE. Foi Vice- Coordenadora do Programa de Estudos Pós-Graduados em Economia Política (PEPGEP) da PUC/SP de 1995-1997. Foi Coordenadora do Programa de Estudos Pós-Graduados em Economia Política (PEPGEP) da PUC/SP de 1997-1999. Atualmente é Coordenadora do Grupo de Pesquisas EITT-Economia Industrial, Trabalho e Tecnologia do PEPGEP da PUC/SP (Desde 1994). Credenciado pelo CNPq. Atualmente é assessor econômico - Universidad Autónoma de Madrid. Miriam Belchior - Engenheira de alimentos formada pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), com mestrado em Administração Pública e Governamental da Escola de Administração de Empresas de São Paulo (EAESP) da Fundação Getúlio Vargas (FGV). Foi professora, até 2008, e tem assento no conselho de administração da Eletrobras. As obras apresentadas fazem uma leitura analítica do período que envolvem o processo de planejamento no Brasil. Enquanto no artigo denominado “Quatro décadas de Planejamento Econômico no Brasil”, examina a experiência brasileira de planejamento econômico, em nível federal, que compreende cerca de quatro décadas, analisando as propostas dos diferentes planos e os resultados de sua implementação. Observa ainda a condução da política econômica na busca da correção dos desajustes causados por fatores exteriores aos planos, originados por condições internas ou externas ao país. Assim as tentativas iniciais de organizar o planejamento econômico datam da década de 40, descrevendo que, não consistiram em práticas efetivas de coordenação global, restringindo- se a medidas setoriais ou de racionalização do processo orçamentário. A primeira experiência que considerava o processo global e contínuo de planejamento, e que foi efetivamente aplicada no país, data de 1956, com o Plano de Metas. No período 1956-61 houve a introdução de um processo de planejamento efetivo das políticas econômicas governamentais a serem empreendidas, traduzidas no Plano de Metas. Com a utilização de órgãos governamentais de controle já existentes, como o BNDE - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (criado em 1952), a CACEX - Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil (1953), a SUMOC – Superintendência da Moeda e do Crédito (1945), bem como a criação de novas instituições, como, por exemplo, os Grupos Executivos, responsáveis pela concessão de incentivos ao setor privado e estabelecimento de metas industriais, e o Conselho de Política Aduaneira. Em 1963, foi publicado o Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social do Governo, abrangendo objetivos para o período 1963-65, visando a recuperar o ritmo de crescimento econômico observado no período anterior. O Plano Trienal, portanto, explicitava a intenção de conciliar objetivos de crescimento, repartição e estabilidade, que, no entanto, mostraram-se conflitantes. Já o ano de 1964, foi instituído o Programa de Ação Econômica do Governo (PAEGj para o período de 1964-66, com o objetivo primordial de combater o processo inflacionário, além de acelerar o ritmo de desenvolvimento econômico do país, atenuar os desníveis econômicos setoriais e regionais, assegurar uma política de investimentos que aumentasse as oportunidades de emprego produtivo e corrigir a tendência a déficits do balanço de pagamentos. Em 1967, foi publicado o Programa Estratégico de Desenvolvimento para o período 1968-70, apresentando como objetivos básicos o fortalecimento da empresa privada, visando à aceleração do desenvolvimento econômico, concomitantemente à estabilização gradativa do comportamento dos preços, consolidação da infraestrutura pelo governo, expansão das oportunidades de emprego, fortalecimento e ampliação do mercado interno. Em 1971, é submetido ao Congresso Nacional o I Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico (I PND) para o período 1972-74. As estratégias e prioridades definidas tinham como objetivos primordiais a manutenção do nível global do PIB, a continuação do combate à inflação, o equilíbrio da balança de pagamentos e a melhor repartição de renda. As altas taxas de crescimento do PIB, no período do II PND, refletiram, por um lado, o atendimento de grandes obras públicas que continuaram a impulsionar a atividade industrial e financeira. O III Plano Nacional de Desenvolvimento, formulado para o período de 1980-85, tinha seus objetivos substancialmente alterados em relação aos planos anteriores, visando ao reequilíbrio das contas cambiais e do balanço de pagamentos, bem como ao controle da taxa de inflação. O rápido processo de contenção da atividade econômica, que decorreu da elevação drástica da taxa de juros doméstica e da tentativa de controle do déficit do setor público com a desaceleração dos investimentos, visava a conter a aceleração da inflação e diminuir o déficit das contas externas do país. Em junho de 1987, foi decretado pelo governo um novo plano de estabilização de emergência, conhecido como Plano Bresser, em que foi mantido o congelamento de preços, objetivando o controle da demanda agregada através da compressão salarial e do ajuste fiscal. O plano visava a diminuir o déficit público por meio da correção prévia dos preços e tarifas públicas, redução de subsídios e de gastos de capital. O Plano Maílson, instituído em janeiro de 1988, baseou-se principalmente na busca da redução do déficit fiscal tentando evitar a hiperinflação e possibilitar a renegociação da dívida externa, com a efetivação de um acordo em agosto de 1988. O Plano Collor I, anunciado em março de 1990, combinava uma reforma monetária profunda (que recriava o cruzeiro), prefixação da correção de preços e salários, câmbio flutuante, tributação ampla e pesada sobre aplicações financeiras, enxugamento drástico do dinheiro em circulação no país, fechamento de empresas e órgãos públicos e demissão de funcionários. O Plano Collor Il, em janeiro de 1991, objetivava refrear a corrida da inflação. As medidas previam o congelamento de preços e salários, a unificação das datas base de reajustes salariais (os salários passariam a ser corrigidos duas vezes por ano, em janeiro e julho, para todas as categorias profissionais). Desse modo no novo governo a busca da organização da economia priorizou o ajuste do setor público, que se objetivou através do denominado Plano FHC1 - Fernando Henrique Cardoso. A proposta do plano envolvia o corte de despesas da União, o ajustamento das contas dos estados e municípios, o equilíbrio dos bancos oficiais estaduais e a aceleração do programa de privatizações. Dificuldades políticas impediram a consecução satisfatória das medidas previstas e, em dezembro de 1993, foi apresentado um Programa de Estabilização Econômica, que passou a ser conhecido como FHC2, a ser implementado em três tempos. A segunda fase se refere à criação de um padrão estável de valor, denominado Unidade Real de Valor (URV), para servir como moeda confiável para denominação de contratos e obrigações, bem como para referenciar preços e salários. O objetivo da introdução da URV seria romper a inércia inflacionária, cortando o vínculo com a inflação passada e reduzindo as incertezas e expectativas negativas quanto à inflação futura, uma vez que este indexador refletiria a inflação presente. A terceira fase do programa se relaciona à transformação desse novo padrão de valor em uma nova moeda nacional de poder aquisitivo estável: o real. Já o texto de Miriam Belchior denominado “A Aplicação de Planejamento Estratégico Situacional em Governos Locais: Possibilidades e Limites” aborda em seu III capitulo a proposta implementada por Matus sobre o planejamento estratégico, na qual o autor destaca que o planejamento é um processo técnico-político resultante do jogo de atores em interação, conflito, cooperação e alianças, os quais têm suas próprias estratégias e sua particular visão da realidade. O planejamento é, deste modo, uma atividade de cunho nitidamente político. Matus constrói seu próprio modelo como um jogo semi-controlado, onde outros atores também participam com objetivos cooperativos e conflitivos. A partir dessa concepção básica ele tenta dar conta, uma a uma, das insuficiências que ele aponta no modelo normativo. Em primeiro lugar, ao reconhecer a existência de outros atores que não tem comportamento predizível, ele reconhece também a existência de mais do que uma explicação, que, por conseguinte, implica em que não há uma única apreciação da realidade, o Planejamento Estratégico Situacional considera a complexidade do sistema social, portanto a análise econômica não é a preponderante na explicação da realidade e na elaboração do plano. No Planejamento Estratégico Situacional o que há é um jogo entre vários atores e a explicação é uma leitura dos dados e informações objetivos que expressam a realidade, a partir dos quais cada ator formula a sua própria interpretação, baseada em seus interesses e objetivos – a análise situacional. Cabe salientar que Matus não subestima o papel do diagnóstico em si, mas o toma como uma matéria prima, que um determinado ator social processa para formular sua própria análise situacional. No que diz respeito a como conceber o plano, a diferença de abordagem entre os modelos é profunda. Segundo Matus, o planejamento normativo é determinista, pois assume que é possível predizer ou tratar como constante o comportamento de todas as variáveis que não controla, que são muitas no campo político-social. Para ele, ao analisar os fracassos dos planos normativos, em geral se aponta uma série de fatos que ocorreram à margem das predições utilizadas durante sua elaboração. Essas variáveis aparecem para explicar porque as metas não foram cumpridas, mas num novo plano elas voltam a ser tratadas como constantes. O Planejamento Estratégico Situacional se contrapõe a isso ao considerar que o planejamento se dá sob incerteza dura, ou seja, com variáveis que estão fora do controle do ator que planeja. Logo, o plano deve considerar essas variáveis como não predizíeis, trabalhando, sim, com cenários móveis a seu respeito. Em consequência, é necessário estabelecer um plano correspondente a cada cenário, para enfrentar as surpresas desse sistema complexo dentro do qual se planeja. Como proposto por Matus, o Planejamento Estratégico Situacional se compõe de quatro momentos: explicativo, normativo, estratégico e tático operacional. Essa estruturação vem, mais uma vez, se contrapor à ideia de sequência de etapas lineares e estanques que, segundo o autor, caracterizaria o planejamento normativo. O Planejamento Estratégico Situacional estabelece como princípio básico que um plano se expresse integralmente em operações, projetos de ação e módulos operacionais. Dessa maneira, é possível utilizar o plano como um instrumento de organização para a ação, a partir da qual os mecanismos de direção estratégica apontados por Matus podem se desenvolver. Seria possível, dessa forma, realizar a gerência por operações, ou seja, implementar uma administração por objetivos, descentralizando a execução do plano, mediante a definição de responsabilidades precisas dos órgãos encarregados de executá-los. Para Matus, enfim, uma nova concepção de planejamento exige uma mudança radical nas concepções tradicionais, pois uma nova visão deve ir além da análise econômica, dando conta de todo contexto social e político; deve adotar tecnologias compatíveis com a velocidade da mudança das situações reais; deve enfrentar o problema da incerteza dentro da qual se desenvolve o planejamento e deve montar um sistema de análise e acompanhamento do plano que apoie a tomada de decisões na conjuntura da sua implantação. O conhecimento destas bibliografias são fundamentais, pois os autores descrevem o processo de planejamento no Brasil. Enquanto um faz uma contextualização do processo de implantação do planejamento nos governo federal envolvendo os fatores econômicos com ênfase nos componentes orçamentários o outro propõe um novo modelo de planejamento com uma abordagem mais analítica e estratégica abordando a problemática de forma mais ampla.
Rosa Maria Barbosa Freitas, professora da rede municipal e estadual, graduada em
Administração Pública, especialista em Administração Estratégica e Educação de Jovens e Adultos. Mestranda em Maestría Estado, Gobierno y Políticas Públicas.