Crisis y configuración de la Administración Pública

Clavar la mirada sobre el estado de cosas existente implica destacar los fenómenos más
relevantes y que influyen con mayor fuerza en las sociedades. El horizonte de la humanidad
se encuentra difuso, el faro que ilumina el camino por el cual transitar parece haberse
derrumbado y su luz no alcanza a destellar alguna proyección sobre el futuro. Las grandes
utopías que caracterizaron al paradigma de la modernidad han sucumbido, o así lo han
hecho creer algunos autores provenientes de las ciencias sociales. El capitalismo y su libre
mercado ha inundado de incertidumbre sobre la salud del planeta tierra, el socialismo y su
promesa de igualdad se truncó con una experiencia autoritaria y el fascismo con su
expresión en la Alemania nazi demostró la brutalidad a la cual puede llegar la humanidad
por seguir un ideal encarnado en un caudillo.

Sin embargo, lo que se ha logrado mantener para mal de la sociedad es el liberalismo

económico en su modalidad más salvaje, mientras que la idea de una sociedad distinta
cada vez parece más incierta, la posibilidad de otro mundo más racional y profundamente
humano se aleja mientras se impone la racionalidad del mercado, la irracionalidad política
se manifiesta radicalmente y se asiste a una crisis civilizatoria que desborda la crisis de la
democracia liberal. No es solo una contradicción en las relaciones económicas y políticas,
sino un todo complejo de contradicciones ambientales, sociales, culturales, que en conjunto
no logran perfilar un devenir promisorio para la sociedad vigente, sino al contrario parecen
indicar el final de la civilización misma y la culminación de la raza humana en el planeta
tierra. Ya sea por una catástrofe ambiental o por la posibilidad real de una guerra
termonuclear que acabe con la vida a escala planetaria (Harari, 2018).

Inicialmente la humanidad se verá inmersa en unas relaciones económicas basadas en la

producción de mercancías y la libertad de este proceso productivo como garante de la
libertad humana, de la propiedad y la racionalidad de organizar la sociedad alrededor del
mercado. Allí se crearán los bienes y productos que las personas necesitan para su
consumo, a su vez que serán comercializados y distribuidos de tal forma que la oferta y
demanda de los mismos permitirán el desarrollo social por medio de la libre competencia,
la acumulación de ganancias que permitirán la movilidad social, el ascenso, el trabajo y la
innovación propios de la sociedad capitalista. Un sistema en el cual el capitalista aporta los
medios de producción necesarios para la transformación de materias primas por parte del
trabajador, creando mercancías las cuales al ser intercambiadas, o mejor vendidas en el
mercado crean valores adicionales y posibilitan acumular capital para que el dueño de las
fábricas y las empresas pague el salario de los trabajadores, reponga los gastos de la
producción, reinvierta para mantener la producción y aumentarla, y además le quede un
plus que aumente su capital, siendo este el metabolismo que garantizará la movilidad social
y la libertad de trabajo, la libertad de propiedad e igualdad de oportunidades para que todas
las personas con iniciativa y espíritu emprendedor compitan en el mercado promoviendo el
desarrollo económico.

El dinamismo y la prosperidad económica que se destacó en la segunda mitad del siglo XX

y como táctica de contención del comunismo, se crea un Estado interventor en los asuntos
públicos, el cual se encontraba sustentado en el importante crecimiento económico
posterior a la segunda guerra mundial hasta la década de los 70. Se pone de manifiesta la
necesidad de un Estado benefactor que garantice asuntos sociales, el trabajo, los derechos
básicos de la población y por lo tanto un incremento en su estructura burocrática y
administrativa, es decir que para atender e intervenir con eficacia en los asuntos sociales,
se requirió de una institucionalidad estatal ampliada con capacidad de acción directa. Así
pues se garantiza el crecimiento económico capitalista con una protagónica intervención
del Estado, el cual tendría su declive con la crisis que enmarcaría una nueva configuración
de lo público estatal.

Al triunfar el capitalismo se sitúa un contexto en el cual la administración pública tendrá

unas configuraciones diferentes a las que había conseguido en su gestación y desarrollo.

La Administración Pública en contexto: Max weber y Miguel Beltrán, sociólogos

realizaron importantes investigaciones (Beltran, 1985) acerca de la crisis de
legitimidad del Estado de bienestar, acompañada del surgimiento de las críticas
neoconservadoras hacia la expansión burocrática del Estado moderno en
occidente, responsabilizando estas a la burocracia y a la intervención estatal sobre
la situación económica generada en la década de los 70 del siglo XX. Y (max weber,
1920) acerca del funcionamiento de la sociedad humana, de igual manera realizo la
construcción de una característica de burocracia, el cual consideraba que la
burocracia era la forma de organización y administración en la que el poder se
centra en manos de funcionarios con las capacidades técnicas indispensables, se
relaciona con la estructura de la teoría económica de la burocracia, expuesta
sintéticamente por Beltrán.
Esta investigación es desarrollada en cuatro apartados: la crisis del Estado de
bienestar; el surgimiento de la teoría económica de la burocracia; la relativa
autonomía de la burocracia y por último la síntesis explicativa y la crítica al
discurso neoconservador.

- La crisis del estado de bienestar: en la segunda mitad del siglo XX se

desarrolló la gran crisis de los 70, la cual desestabilizó el buen porvenir que tenía
el keynesianismo, cimentado sobre la llamada época dorada del capitalismo. Las
políticas de intervención estatal se debilitaron por el impacto de la crisis,
comenzaron a ser cuestionadas y responsabilizadas por el desenlace de la
economía siendo consideradas ineficientes para el bienestar social. Esta situación
condujo a la crisis de legitimidad del welfare state como garante del bienestar y los
servicios sociales para la población. Así es como se justifica el descrédito hacia la
política intervencionista como obstáculo para la recuperación económica. Por lo
tanto, los neoconservadores argumentan que el exceso de Estado y el crecimiento
de la burocracia (la cual actúa por intereses propios) entorpecen la economía y la
posibilidad de garantizar una eficiente prestación de los servicios públicos.

- La teoría económica de la burocracia: Esta teoría expresa una transposición

de principios y conceptos de la economía de mercado al plano político-
administrativo configurando una especie de mercado político. Según Beltran “Para
Niskanen, el burócrata —o director de una agencia pública— encuentra su propia
utilidad en maximizar elementos tales como su propio salario, las ventajas
indirectas que recibe del cargo, la reputación pública que el cargo ofrece, el poder
y la capacidad de patronazgo que el cargo le permite” (Beltran, 1985, pág. 10). La
burocracia proyecta su incremento asegurando el aumento de su peso político
para obtener mayores presupuestos mediante una ineficiencia asignativa que
multiplica el cuadro administrativo.

Los argumentos principales de la teoría económica de la burocracia son: la

existencia de una desviación de recursos públicos en beneficios discrecionales
para los burócratas en su propio beneficio en detrimento de la oferta del servicio
que está a cargo determinada oficina; la transformación del funcionario profesional
en un político designado estableciendo acuerdos y consensos entre la burocracia
y la política que nombra al funcionario; el amplio espectro de la burocracia
dinamiza una competencia entre agencias y dependencias por la obtención de
recursos, reduciendo la cantidad de presupuesto que ingresa en alguna agencia al
ser asignada en otras. La competencia por el aumento de outputs de las agencias
y la búsqueda del incremento de sus competencias con el objetivo lograr mayores
presupuestos amplía la burocracia y los costos en la prestación del servicio,
desviando los recursos de su objetivo principal produciendo ineficiencia. Se
plantea una ruptura con el paradigma burocrático al cuestionar radicalmente su
capacidad real para prestar servicios o si por el contrario son más eficaces las
empresas privadas para realizar esta actividad.

- La relativa autonomía de la burocracia: Se parte de la aclaración inicial acerca

de que las asignaciones de los intereses públicos vienen dadas por parte de los
políticos y no por los burócratas. Este último tan solo es un funcionario encargado
quien debe cumplir eficientemente sus responsabilidades para no ser removido del
cargo. Los intereses reales de los burócratas no son los del beneficio personal
inmediato, sino que se perfilan más hacia el mantenimiento en la dirección de
determinada agencia y la posibilidad de ascender cada vez más en el cuadro
administrativo, el interés público le viene dado al burócrata y su actividad es
específicamente profesional, su gestión se ajusta a los deseos de quien lo nombró
(político, congreso, gobierno). Los burócratas subordinados a los políticos gozan
de autonomía relativa en tanto que pueden influir en decisiones políticas mediante
informes, sugerencias y condicionamientos en la prestación de los servicios, a su
vez conformando redes informales que limitan el control externo al cuadro
administrativo para obtener información.

- Crítica del discurso neoconservador: reducir la sobre determinación que

posee la política sobre los asuntos burocráticos, al ser esta la que propone y
garantiza los cuadros administrativos; los burócratas persiguen sus beneficios bajo
una racionalidad estratégica que va más allá del interés personal inmediato
(mantenimiento en la dirección de agencias y búsqueda de asenso por eficiencia
administrativa); la racionalidad del burócrata no se reduce a las lógicas de
acumulación de una empresa privada, su racionalidad hay que buscarla en las
lógicas del administración pública, es por eso que Beltran manifiesta que la teoría
económica de la burocracia no esclarece el fenómeno que pretende estudiar; la
evidencia empírica del crecimiento en países de occidente categorizados como
parte del welfare state no arroja porcentajes que permitan inferir que el incremento
de la burocracia y del Estado sea proporcional a las políticas de intervención.

La encrucijada del Estado de bienestar radica en su contradicción fundamental:

garantizar la economía de libre mercado y a su vez establecer mecanismos para
su control, es por eso que en esta contradicción se deben situar sus críticas. La
crisis del Estado de bienestar proyectó la discursividad y praxis de una nueva
racionalidad administrativa en la cual se extraerán mecanismos, métodos y reglas
provenientes de la administración privada al ser considerada más eficiente en la
obtención de resultados, es decir el cambio de función del Estado de interventor a
garante del libre flujo de capitales y la reducción de la entidad política para ser
absorbida por empresas privadas bajo el orden neoliberal, y así la reconfiguración
de una administración pública para el desenvolvimiento del neoliberalismo.

En este proceso de configuración de la administración pública viene inmerso su

movimiento conceptual y teórico en el cual el profesor Carles Ramió (Ramió, 2016)
destaca los aspectos y paradigmas que se presentan históricamente en la teoría
de la organización, orientados al mejoramiento del análisis sobre el objeto de
estudio de la administración pública.

Las administraciones públicas son organizaciones, así como las estructuras que
se derivan de ella, las cuales deben ser analizadas en sus respectivas
dimensiones e instancias pero que a su vez están sujetas a relaciones entre sí. Es
así como en la década de los sesenta se comienza a comprender a la
organización como una configuración de dimensiones y subsistemas (Ramió usa
estos dos términos como sinónimos) conectadas pero que al ser muy
esquemáticas con una visión sociotécnica, es necesario que se amplíe el
panorama de su reflexión con el aporte de los estudios culturales e ideológicos
desde y hacia la organización misma, como parte de un ambiente y por último es
necesario vincular dinámicas de identificación de fortalezas y debilidades
balanceando los resultados, mejorando la eficacia y eficiencia mediante el control.

Seguido de esto se hace una clasificación de las teorías de la organización en tres

momentos:

1. Los enfoques clásicos: Son aquellos elaborados por Taylor y Fayol

considerados los fundadores de la administración científica, con fundamentos en
la ingeniera, el pensamiento mecanicista y relaciones causa-efecto. Junto con el
aporte del estructuralismo Weberiano, caracterizando el tipo de poder burocrático
moderno bajo la forma de dominación legal racional, los cuales ya hemos tratado.

2. Los enfoques neoclásicos compuestos por 3 teorías:

 Neo racionalista: Su núcleo duro es el estudio de los factores que influyen

en la toma de decisiones, la racionalidad instrumental, señalando la
dificultad humana para tomar determinaciones acertadas. La complejidad
de las múltiples variables en la toma de decisión en procesos causales.
 Neo estructuralismo: fundamentado en los aportes de la burocracia de
Weber, asumiendo las desventajas de este enfoque al destacar la rigidez a
los cambios, los excesivos procedimientos y la lentitud administrativa.
Nuevo planteamiento de la relación entre organización e individuo, es
decir, entre el estructuralismo y mecanicismo con la escuela de las
relaciones humanas en las estructuras organizativas. El destacamento de
las relaciones de poder y el conflicto en la configuración organizacional.
 Teoría de las contingencias: heredando conceptos de la teoría de las
organizaciones, relaciones entre subsistemas (ambiente, estrategia,
psicología, estructura y entorno). Esta concepción considera a las
organizaciones como sujetas al cambio, estableciendo redes
interdependientes que inciden y beben del entorno problemático en el que
se encuentran, haciendo de las organizaciones sistemas vivos.
3. Enfoques contemporáneos de la teoría de la organización: los cuales
integran el análisis longitudinal, inter organizativo, la economía organizativa, la
cultura organizativa, la toma de decisiones, las relaciones de poder y conflicto, y el
cambio organizativo. La evolución de la teoría de la organización se da entre el
aporte y regeneración, y mediante la dialéctica y superación cualitativa de
conflictos tensiones teóricas. En el análisis de las organizaciones mediante la
teoría de la organización se asiste a una problemática metodológica en tanto a la
investigación de los fenómenos organizacionales. Por un lado, hay prevalencias
en el análisis desde enfoques descriptivos (en la modalidad del positivismo) y por
otro lado con un enfoque prescriptivo (que se fundamenta en las ciencias sociales)
acudiendo a la disertación analítica y conceptual. Es importante mencionar el
índice de instrumentalidad debido al carácter técnico que posee la administración
pública.

El planteamiento acerca de la vinculación entre la teoría de la organización y la

administración pública goza de gran vigencia debido a los debates que se
plantean y que se pueden resumir en los siguientes cuestionamientos: ¿Son
idénticas todas las organizaciones o tienen identidades propias que las diferencian
de las demás? ¿Si bien la administración pública y las organizaciones privadas
comparten la necesidad de conseguir sus objetivos, puede la primera recurrir a
métodos de las organizaciones privadas para aplicarlos en sus procesos de
gestión a pesar de sus especificidades? Ante esto considero que es necesario
fundamentar epistemológicamente a la administración pública desde la filosofía
política y la ciencia social, haciendo secundario mas no rechazando el papel de la
relación con los enfoques gerenciales y de la escuela clásica, debido a que la
naturaleza de nuestro objeto de estudio no es el de las empresas u organizaciones
privadas que se rigen por la obtención de ganancias, sino que la administración
pública fiel a su finalidad de servir socialmente, debe partir por la fundamentación
de su disciplina desde categorías propias como poder, dominación, sociedad,
política, Estado. Por encima de criterios gerencialitas, provenientes de la
concepción capitalista como única legítima de organización de la sociedad,
desechando propuestas alternativas de organización social.
Concluyendo es importante subrayar que la administración pública depende de su
contexto histórico y espacial, en la medida en que hay cambios sociales, la
administración pública también sufrirá transformaciones y en la actual situación de
dominio y determinación de todas las esferas de la vida por el neoliberalismo, la
administración no escapa a ella. Por ello es necesario transitar hacia una nueva
consideración de nuestra disciplina en clave a la configuración de un nuevo
ejercicio de la administración pública el cual se deslinde de discursividades
gerencialitas, empresariales y privatizadoras, los cuales en esencia solo pretenden
darle a las entidades públicas esquemas de la empresa privada, en este orden de
ideas hay que acudir a las experiencias populares de administración de bienes
comunes, en forma colectivas y que han resultado eficientes para la
administración de lo común.

Bibliografía

Beltran, M. (1985). La Burocracia y la Crisis del "Welfare State". Revista de Estudios Políticos, 7.
Obtenido de La Burocracia y la Crisis del "Welfare State":
file:///D:/Mis%20documentos/Descargas/Dialnet-LaBurocraciaYLaCrisisDelWelfareState-
26866.pdf

Harari, Y. N. (2018). 21 Lecciones para el Siglo XXI. Barcelona: Debate.

Lenin, V. I. (2012). El Estado y la Revolución. Madrid: Alianza Editorial.

Ramió, C. (2016). Teoría de la Organización y Administración Pública. Obtenido de

https://repositorio.uesiglo21.edu.ar/bitstream/handle/ues21/12817/Teoria%20de%20la%
20organizaci%C3%B3n.pdf?sequence=1