LA POSGUERRA: NUEVAS IDEAS SOBRE LA HACIENDA PÚBLICA Y LOS INSTRUMENTOS

DE LA REFORMA FISCAL

El crecimiento de la hacienda pública entre 1884 y 1920

Se da entre el periodo conocido como la “era de las exportaciones”, donde hubo crecimiento de
la economía mundial, gracias a esto surgieron una ola de inversiones foráneas en Perú, que
gozaban de una buena dotación de recursos naturales.

Sin embargo, la recuperación del Perú se produjo en una fase tardía ya que las inversiones no
llegaron hasta el año 1900, de modo que el esfuerzo entre 1884 y 1900 recayó principalmente
en los agentes económicos.

A partir del año 1891, el presupuesto de la República dejó de dictarse por bienios y pasó a ser
anual. Los montos asignados mantenían un nivel muy por debajo de los presupuestos vigentes
antes de la guerra. Para 1900, el presupuesto dio un importante salto, alcanzando un nivel que
era mucho mayor al monto original. La inflación de precios fue moderada, por lo que no cambió
la conclusión de un importante crecimiento en el volumen de la economía pública en el curso
de la década.

En el plano cualitativo y de percepción de los actores, se puede registrar también una

transformación notable. Al comparar las opiniones y memorias de dos ministros de Hacienda de
los años 1887 y 1897 respectivamente, el primero que fue Manuel Irigoyen, contempla un futuro
no provisorio y un peso abrumador casi insostenible de los fondos asignados; en cambio el
segundo, Ignacio Rey, que si bien no es un resultado halagador, mejoró considerablemente a
diferencia de las administraciones que sucedieron después de la última guerra exterior, y se
confiaba que se llegara a una inmediata prosperidad, por el notorio incremento que se alcanzó
en rentas fiscales y por su ordenada y próvida administración.

Lo que ocurrió fue que, la historiografía consideró que el aumento se debía a las exportaciones
nacionales; sin embargo, las exportaciones fueron desgravadas de impuestos desde 1890, por
lo que el movimiento en finanzas públicas no podía ser tan reflejo ni simple.

De esta manera que, si bien el organismo económico nacional mostraba mayor vitalidad con una
producción agrícola y minera en aumento, junto con las inversiones nacionales fluyendo con
fuerza, del otro lado estaba lo más importante desde la perspectiva de los ministros: el sistema
fiscal de la nación podía captar para sí un porcentaje de las ganancias derivadas de esta renovada
actividad económica, ya que había sido transformado y adecuado para poder registrar y recoger
una parte importante del crecimiento económico.

Entre 1897 y 1911, los ingresos fiscales del tesoro central casi se triplicaron. En los siguientes
gráficos se logra observar la evolución de los ingresos fiscales entre 1884 y 1920, y deja ver,
además, que la brecha entre lo recaudado efectivamente y lo previsto en el presupuesto mejoró
entre 1895 y la década siguiente.
 Recaudación Fiscal en el Perú, 1884-1920
Total recaudado (soles) Total recaudado indexado a precios de 1913

100,000,000

80,000,000

60,000,000

40,000,000

20,000,000

Porcentaje de lo recaudado dentro de la ley de pto

respecto del presupuesto
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1884 1886 1888 1890 1892 1894 1896 1898 1900 1902 1904 1906 1908 1910 1912 1914 1916 1918 1920

Durante los años de la Primera Guerra Mundial, la recaudación superó varias veces las sumas
previstas, debido a un cambio en el esquema fiscal que introdujo nuevamente los impuestos a
las exportaciones, permitiendo al gobierno aprovechar el fuerte incremento en los precios de
estas últimas. Se resalta la ausencia de operaciones de crédito hasta 1912, lo que resulta un
contraste notabilísimo con la situación vigente durante la era del guano. El crecimiento de los
ingresos del gobierno central fue un caso mucho más remarcable que el resto de los gobiernos,
junto con otras dos naciones andinas.
 Ingresos del gobierno central (promedio en la década) en países
latinoamericanos seleccionados (en millones de unidades
corrientes de la moneda nacional)

1880- 1890- 1900- 1910-

Países Multiplicador
1889 1899 1909 1915
Bolivia 4,2 4,4 9,1 19 4,5
Chile 176 247 306 448 2,5
Ecuador 3,4 5,3 12 18 5,1
Perú 6,4 8,8 21 31 4,9
Uruguay 13 16 20 27 2,1
Brasil 134 278 408 531 4
México 48 54 111 118 2,5
Venezuela 34 44 46 66 1,9

Es notable que el crecimiento de la presión tributaria se consiguiera sin el mecanismo fiscal del
impuesto a la exportación, ya que el crecimiento económico del Perú estuvo impulsado en esa
época por las exportaciones de materias primas.

Presión Tributaria en relación con el PBI,

1896-1920
6

0
1898

1904

1910

1916
1896
1897

1899
1900
1901
1902
1903

1905
1906
1907
1908
1909

1911
1912
1913
1914
1915

1917
1918
1919
1920

Entonces el espíritu de la reforma fiscal de la posguerra se definiría en la búsqueda de una doble

meta por un lado y, por otro lado, crear fuentes internas de recaudación fiscal y diversificarlas.
Ello significaba una profunda ruptura con la tradición fiscal anterior. Entonces, la consecuencia
de esa doble meta implicaba un mejoramiento tanto cuantitativo como cualitativo de la
recaudación fiscal.
La intervención estatal en la sociedad: las nuevas ideas sobre la hacienda pública y la
formación de la estadística nacional
Nuevas ideas sobre la hacienda pública.

Las economías tanto pública como privada debían definir sus espacios de actuación y sus fuentes
de ingresos, así como el Estado debía definir sus deberes y derechos ante la población. Después
de la guerra el Estado debía desarrollar una relación contractual con la sociedad tomando de
ella solamente lo que necesitara en beneficio de esta misma, buscando así el “bien común”,
objetivo principal del gobierno.

Es así que se hace una crítica a la “Republica Practica” de Manuel Pardo, debido a la idea contraía
que le dio al liberalismo al plantear la ley del estanco y nacionalización del salitre en el Perú.

Hubo dos grandes representantes de estas ideas: José Manuel Osores y Luis Larrañaga.

El primero, critico la voracidad fiscal de los gobiernos y fue muy claro en condenar la estrategia
del gobierno de Prado de expropiar las salitreras en vez de aplicar un impuesto a dicha actividad.
Ello atento contra la libertad de la industria, porque si a los gobiernos les fuera licito apropiarse
de las que producen grandes ventajas, se sancionaría esta acción como una “tiranía industrial”.

Según la economía política, esta planteaba que la hacienda pública consistía en la creación,
organización y distribución de la riqueza común buscando el bien común.

Luis Larrañaga Loyola, planteaba que lo que debía de importar no eran los stocks de recursos
naturales, sino el flujo de valor que podía crearse con la combinación cotidiana de capital y
trabajo. Planteo también que la concentración en manos del Estado de la riqueza del guano fue
un error, ya que lo ponían a este como principal explotador y productor lo que traería consigo
una abundancia fiscal, acostumbrando al país a vivir de esa riqueza mediante el gasto fiscal.

José M. Rodríguez tenía como ideal, una hacienda pública puesta en manos de hombres que
dominaran la ciencia de las finanzas, y que se basara en los impuestos antes que en otro tipo de
entradas. Asimismo, planteaba una crítica del régimen fiscal anterior y la defensa del impuesto
como canal más adecuado para los ingresos fiscales, en rechazo del estanco, las industrias
estatales o los bienes patrimoniales.

La estadística nacional

Más que una herramienta, fue considerada como una “nueva ciencia”.

La estadística se presentaba como una forma nueva y poderosa de representar una realidad,
permitía examinar las relaciones de causalidad y dependencia de unas variables con otras,
convirtiéndose en una herramienta clave para la tarea del gobernante de modelar la sociedad
de la forma más conveniente.

En 1873, se creó una Dirección de Estadística dentro del Ministerio de Gobierno, Política y Obras
Públicas. Una de sus primeras medidas fue el pedir a los prefectos y subprefectos de la Republica
que respondieran un cuestionario acerca de la situación de las circunscripciones en materia de
población y comercio. Luego en 1876, a la Dirección de estadística se le encargo la ejecución del
censo nacional de población de ese mismo año, que ha sido considerado el primer “censo
Moderno de la Republica “.
Manuel Atanasio Fuentes, director del censo de 1876:

“Pudiera se decir que la riqueza de los pueblos se mide en nuestra época por las toneladas de
productos…Comprende se pues, cuanto importa seguir año por año los progresos realizados en
este orden de interés en los diversos pueblos y medir contantemente los adelantos que pueden
realizar los unos sobre los otros, a fin de que cada Estado pueda darse cuenta de su situación
prospera o desventajosa, y se esfuerce para conservar su superioridad o para recuperar lo
perdido.”

La estadística comercial.

El estado paso a contar con tanto con la herramienta material cuanto con la intelectual
(estadística) para controlar un sector clave para sus finanzas, como era el comercio
internacional.

En 1896 se crea el Ministerio de Fomento con el “propósito de desarrollar la riqueza pública”.

Este nuevo ministerio debía promover la producción agrícola y minera, y empezó a producir
estadística de ello.

En 1899 publico “Sinopsis geográfica y estadística del Perú b1895-1899, que b vino a competir
con la información de la Sociedad Geográfica de Lima.

En 1904 J.A Loredo publico la Estadística minera del Perú, el Ministerio de Fomento empezó la
publicación sistemática de la cantidad de la producción minera nacional.

Asimismo, intelectuales como Carlos B Cisneros y Alejandro Garland fueron comisionados por el
Ministerio de Fomento para publicar atlas o anuarios en los que se daba cuenta de la situación
económica del país.

Con el Ministerio de Fomento y Obras Públicas se consolido, por otra parte, la idea de que al
Estado le competía la tarea económica fundamental de construir la infraestructura y producir
los bienes y servicios que no estaban dentro del alcance de los agentes particulares.

La unificación y el control de la moneda

Una innovación importante para la relación del estado y economía fue la emisión de la moneda
en manos del estado y en paralelo la unificación de la moneda, por un compromiso vigente hasta
1915 de que este realizase sus emisiones únicamente en metal precioso.

esto trajo una traumática devaluación de la moneda papel durante el periodo 1875-1888 ya que
entre 1889-1915 solo circularon como moneda oficial disco de oro y plata.

El problema de los billetes fiscales e incas fue afrontado mediante la unificación monetaria en
torno al sol de plata, este proceso fue prolongado y tenso, el estado carecía de fondos para
cambiar los billetes fiscales al sol de plata.

Desde 1886 el estado tomo la decisión de hacer del sol de plata la moneda nacional, buscando
desterrar otras monedas, el problema más grueso lo constituía 60 millones de billetes fiscales y
48 millones de billetes incas, con una suma total de 108 millones de soles
Medidas del gobierno:

 aumento la acuñación de monedas de plata

 paralelamente el estado trato de ir recogiendo la masa de billetes, decretando que un 5
% de los derechos de aduna debía ser cancelados en esa moneda de papel. Estos billetes
luego eran incinerados.

Pero las importaciones en el país eran muy bajas como para que ese método de recolección
captará una porción importante de billetes. Con unos ingresos de aduana fluctuantes entre los
cuatro y cinco millones de soles, tomaría más de un siglo recoger toda esa moneda de papel.

Al finalizar el 1888, después de dos años y medio de esfuerzo por erradicar el billete fiscal, se
estimaba que todavía existía unos 70 millones en circulación.

El propio gobierno que al constatar que sus mecanismos de erradicación de la moneda papel era
como remar en el océano con una pala comenzaba a contemplar seriamente el repudio oficial
del billete fiscal.

En 1888 el gobierno dio dos medidas preparatorias de la muerte fiscal del billete, de un lado
permitió el canje de billetes por títulos de la deuda pública, al cambio de 15 soles por un sol de
plata

En 1889 el estado anuncio que el billete fiscal que ya había dejado de ser forzoso no sería
aceptado más en las oficinas públicas lo que significó decretar su pena de muerte.

Con el inicio del año 1890 se prohibió a las oficinas del estado, incluso a las del interior recibir
cualquier moneda distinta del sol de plata, en resoluciones paralela se establecía también la
prohibición de pagar a los peones con otras monedas, así como la de imponer la obligación de
recibirlas.

Las cifras oficiales indican que entre 1886-1889 se incinero un total de 34 millones en billetes
fiscales y billetes incas.

Más difíciles y tenaz fue la resistencia que ofreció la moneda feble y astillada, en la década de
1880 se calculó 2 millones de peso bolivianas en la economía del país sobre todo en la sierra, así
también de la moneda brasileña en la región de Iquitos

El retiro de las monedas extranjeras de la sierra y selva peruana fue un proceso lento que no
concluyo hasta la aproximadamente la primera guerra mundial.

La ley de 1897 dispuso el fin de la libertad de acuñación por parte de los particulares en las casas
de la moneda del estado, lográndose que el estado tenía el control de la emisión monetaria.

Ese mismo año la libra peruana fue adoptada como la nueva unidad monetaria nacional, era un
disco de oro de 22 milímetros de diámetro equivalente a 10 soles de plata. Como el gobierno no
podía hacer emisiones sin hacer compras de metal preciosos, la política monetaria fue bastante
rígida durante la época que ocurrió hasta la gran guerra europea.
La extensión de los derechos de propiedad y el arreglo de la deuda pública
La constitución de una economía pública exigía que sus fronteras con la economía privada
estuviesen claramente delimitadas y que aquella no pudiese invadir o tomar de esta sus recursos
con arbitrariedad, o que la ley misma fuese arbitraria, introduciendo la inseguridad sobre la
propiedad. Para que la delicada química que convertía la riqueza particular en pública ocurriera,
era necesario resguardar los derechos de propiedad de los particulares.

Está política se orientó a defender principalmente los derechos de propiedad de aquellos

sectores y agentes económicos que podían brindar recursos fiscales al Estado, ya sea directa o
indirectamente, como los sectores de exportación. La abolición de la contribución personal en
1895 quito el carácter de contribuyente a la población indígena, haciendo que el Estado perdiera
interés en proteger su propiedad.

En 1889 se fundó el Registro de la Propiedad Inmueble. Esto permitiría ir formando un catastro

de la tierra, que más adelante podría servir de base para la introducción del impuesto sobre la
tierra. Para 1898 existían oficinas del registro en 14 capitales departamentales.

OFICINAS DE REGISTRO DE A PROPIEDAD INMUEBLE EN 1898

Y FECHA DE SU CREACION
CIUDAD AÑO DE CREACION

Piura 1896

Cajamarca 1895

Loreto 1895

Trujillo 1895

Huaraz 1895

Cerro de Pasco 1896

Lima 1889

Callao 1890

Ayacucho 1897

Cuzco 1895

Puno 1895

Arequipa 1892

Moquegua 1894

Ica 1893
En el campo de la propiedad agraria, la ley de desamortización de 1864 había permitido a
algunos hacendados convertir su propiedad temporal sobre la tierra en propiedad absoluta. En
1920 el gobierno de Leguía intento frenar el avance sobre las tierras indígenas reforzando la
disposición de 1893.

En 1902 se dictó un Código de Aguas, que introdujo la figura de un técnico o “administrador “del
Estado en las juntas de regantes que se formarían en cada cauce.

En el caso de la propiedad minera los particulares podían ejercer la explotación mediante el

mecanismo del “denuncio”. En 1877 se dictó una ley de bases que abrió el usufructo de las vetas
a los extranjeros por el pago de una contribución semestral de 15 soles por cada denuncio
actualizaba la “propiedad “del mismo, así como su omisión determinaba que podía perderse. En
1900 se emitió un nuevo Código de Minas, que exceptuó de los yacimientos de guano y salitre,
sobre los que el Estado seguía teniendo una consideración especial. El nuevo código busco la
consolidación de la propiedad minera declarándola perpetua e irrevocable, salvo en caso de
incumplimiento en el pago del impuesto.

La preocupación por los derechos de propiedad llevo a sanear el crédito público. Pero la crisis
fiscal había incubado un legado de deuda pública enorme, tanto externa como interna. La deuda
externa tenía unas dimensiones tales (56 millones de libras esterlinas para 1886, que equivalían
a unas cincuenta veces el presupuesto de la República de ese momento) que la hacían impagable
por las vías normales del crédito. La propuesta de solución de la deuda fue plasmada por Michael
Grace en 1886, y consistía en conseguir la sección de los acreedores, por un largo periodo, de
algunos activos del Estado peruano, sobre todo de los ferrocarriles por un lapso de 66 años. El
arreglo no contemplo la totalidad de los créditos impagos pendientes, pero los que quedaron
en pie eran de menor monto. Con el crédito externo cerrado y con pocas perspectivas para su
apertura, había un obvio interés del Estado en sanear la deuda interna. Esto se llevó acabo con
la ley que ordenó consolidar la deuda del Estado y creo la Dirección del Crédito Público. La cual
fue dotada de una gran autonomía respecto del aparato de gobierno. A la Dirección de Crédito
Público se le asigno un 5% de los derechos de aduana que era la renta más “saneada” de la
República y la recaudación total del nuevo impuesto que grababa el consumo de bebidas
alcohólicas. Los fondos remanentes de la dirección servirían para los gastos de administración y
para ir amortizando el principal. Para mediados de 1894, cuando sus funciones quedaron
interrumpidas por el recorte de sus fondos, la renuncia de sus funcionarios y finalmente la propia
guerra civil quedando suspendido el servicio de la deuda hasta 1896, la Dirección perdió su
autonomía y en adelante funcionó como una sección más del Ministerio de Hacienda. Pero entre
1889y 1896, dicha Dirección sirvió para restaurar, al menos parcialmente, el crédito del Estado
y activar el exiguo mercado de capitales existente después de la guerra. El Ingreso de una nutrida
inversión extranjera a partir de 1900 le quito protagonismo al crédito público interno, como
también lo hizo el aumento de la recaudación fiscal desde aproximadamente la misma época.
La pacificación política de la posguerra (entre 1883 y 1899) incluyo que la clase propietaria
consiguiese que los caudillos gobernantes abrazasen el programa económico de reinserción en
la economía mundial mediante la exportación de las materias primas. Así mismo, el éxito de este
programa, que atrajo inversiones del exterior y propicio el aumento del consumo local,
proporcionó el marco político y económico de la reforma fiscal.