Ministério do Meio Ambiente

PROGRAMA NACIONAL DE CAPACITAÇÃO DE GESTORES AMBIENTAIS

CURSO - ESTRUTURAÇÃO DA GESTÃO AMBIENTAL MUNICIPAL

MÓDULO 1: POLÍTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE

Brasília, 2016
República Federativa do Brasil
Presidente: Michel Temer

Ministério do Meio Ambiente

Ministro: José Sarney Filho

Secretária de Articulação Institucional e Cidadania Ambiental – SAIC

Diretor do Departamento de Educação Ambiental - DEA

Renata Rozendo Maranhão

Diretor - Presidente da Agência Nacional de Águas - ANA

Vicente Andreu Guillo

Coordenadora de Capacitação do SINGREH

Taciana Neto Leme
Equipe técnica do Programa Nacional de Capacitação de Gestores Ambientais- PNC

Luciana Resende

Neuza Gomes S. Vasconcellos

Carla Silva Sousa (Estagiária)

Organização

Elmar Andrade de Castro - ANA

Luciana Resende - MMA

Neuza Gomes da S. Vasconcellos - MMA

Carla Silva Sousa (Estagiária - MMA)

2
Concepção do material original

Tereza Moreira

Texto e revisão de conteúdo original

Luciana Resende

Neuza Gomes da S. Vasconcellos

Carla Silva Sousa (Estagiária)

Revisão e colaboração

Nilo Sérgio de Melo Diniz – DEA

José Luis Xavier - DEA

Miriam Miller - FNMA

Neusa Helena Rocha Barbosa – DEA

Maria Mônica Guedes - DSIS

Este material foi produzido no âmbito do Programa Nacional de Capacitação de

Gestores Ambientais, com apoio da Agência Nacional de Águas- ANA, com base no
volume 1, do Caderno de Formação PNC.

3
SUMÁRIO
Apresentação ........................................................................................................................................ 5
Capítulo 1: Gestão Pública Sustentável ........................................................................................... 6
A emergência da questão ambiental .................................................................................................. 6
Municípios sustentáveis .................................................................................................................... 11
Em resumo ........................................................................................................................................ 18
Capítulo 2: Gestão Ambiental Descentralizada e Integrada ........................................................ 20
SISNAMA: concepção e origens..........................................................................................................20
Composição do SISNAMA.................................................................................................................. 23
O meio ambiente na Constituição Federal.........................................................................................32
Gestão ambiental compartilhada...................................................................................................... 36
Em resumo ........................................................................................................................................ 38
Capítulo 3: Gestão Ambiental Municipal ......................................................................................... 39
Um cenário da gestão ambiental municipal no Brasil....................................................................... 39
Elementos para a estruturação da gestão ambiental local ............................................................... 42
Uma estrutura compatível com as necessidades municipais ........................................................... 48
Recursos humanos: sujeito e objetivo da gestão .............................................................................. 51
O papel da participação social na gestão do meio ambiente ........................................................... 55
Em resumo ........................................................................................................................................ 57
Referências ............................................................................................................................................ 59

4
APRESENTAÇÃO DO CURSO

Os três módulos que compõem esse curso fornecem linhas gerais para o
fortalecimento do Sistema Nacional de Meio Ambiente em sua inter-relação com os
demais instrumentos e atores da gestão municipal. O material didático foi concebido
para trabalhar conceitos não apenas de forma discursiva. Por meio de exemplos e
exercícios, pretende-se promover sucessivas aproximações das pessoas com a
realidade local, no sentido de qualificar a sua atuação.
Diante de uma perspectiva de capacitação descentralizada e voltada a atender
cada realidade específica, vale lembrar que há liberdade para se buscar informações
e para criar metodologias que melhor atendam às suas necessidades. Os materiais
produzidos pretendem apontar caminhos, fornecer sugestões e indicar possíveis
fontes de consulta para que as pessoas e os grupos busquem respostas às questões
suscitadas pela prática.
O Módulo I reflete a importância da gestão ambiental municipal e mostra qual
é a estrutura do SISNAMA em âmbito federal, estadual e municipal.
O Módulo II mostra os principais passos para a estruturação dos órgãos que
compõem o Sistema Municipal de Meio Ambiente. Discorre também sobre as formas
de se reunir recursos destinados às ações na área ambiental.
O Módulo III trata das diferentes escalas de planejamento municipal, com
ênfase no planejamento microrregional e setorial, considerando os níveis de
integração a serem concretizados em torno de um projeto de desenvolvimento
sustentável para a comunidade e a região.
Todos os módulos contêm a legislação referente aos temas desenvolvidos,
trazem explicações sobre termos técnicos e fornecem dicas de onde obter mais
informações.

Bom estudo a todos a todas!

5
CAPÍTULO 1: GESTÃO PÚBLICA SUSTENTÁVEL

Neste capítulo, vamos estudar a questão ambiental a partir de uma breve

perspectiva histórica que fundamenta a noção atual de sustentabilidade em âmbito
global e em suas implicações na escala local de atuação. Vamos começar?

A emergência da questão ambiental

No Brasil, o tema ambiental tornou-se mais evidente em um cenário de rápido

crescimento da economia, o chamado “Milagre Econômico”, dos anos de 1970. Nesse
período, o País vivenciou o aumento do Produto Interno Bruto- PIB, melhorias na
infraestrutura e elevação do nível de industrialização. Apesar do incremento na área
econômica, a desigualdade social intensificou-se. Nesse contexto, o discurso oficial
da ditadura militar brasileira propunha primeiro “fazer o bolo crescer, para depois
dividi-lo”. Além disso, não era preconizada a precaução contra os impactos gerados
pelas atividades produtivas nem as limitações dos recursos naturais.

Além da reação de alguns segmentos da sociedade ao modelo de produção e

consumo vigente, tal como o movimento ambientalista, os países industrializados
começavam a perceber que o crescimento econômico ilimitado tinha um preço duplo.
De um lado, o esgotamento dos recursos naturais, de outro, a poluição.
Representantes desses países, queriam discutir formas de desenvolvimento.

6
 Poluição

Degradação da qualidade ambiental resultante das atividades que direta ou

indiretamente prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população,
criem condições adversas às atividades sociais e econômicas, afetem
desfavoravelmente a biota, afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio
ambiente, e lancem materiais ou energia em desacordo com os padrões
ambientais estabelecidos
(BRASIL, 2004, p. 251).

Em 1972, na cidade de Estocolmo, Suécia, pela primeira vez, uma conferência

das Nações Unidas dedicava-se a debater os problemas ambientais em âmbito
mundial. Trata-se da Conferência da Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano.
De acordo com Milaré (2007), a posição defendida pelo Brasil era a do “crescimento
a qualquer custo”. A fundamentação era a de que as nações subdesenvolvidas e em
desenvolvimento não deveriam destinar recursos financeiros para a proteção
ambiental, ou mesmo conter as suas taxas de crescimento, devido aos graves
problemas socioeconômicos que vivenciavam e que, por isso, a degradação
ambiental seria um mal menor.

Ainda assim, setores minoritários do governo brasileiro, à época, aproveitaram

a repercussão negativa da posição brasileira, para propor a criação da Secretaria
Especial do Meio Ambiente – SEMA (1973), ligada diretamente à Presidência da
República, tendo como primeiro titular o professor Paulo Nogueira Neto, da
Universidade de São Paulo.

Degradação Ambiental

Termo usado para qualificar os processos resultantes dos danos ao meio

ambiente, pelos quais se perdem ou se reduzem algumas de suas propriedades,
tais como a qualidade ou a capacidade produtiva dos recursos ambientais
(MILARÉ, 2007, p. 1239).

7
 Na década de 1980, alguns impactos dessa forma autoritária de se governar e
pensar o ambiente e o desenvolvimento tornaram-se mais visíveis. Exemplos típicos
são o município de Cubatão, em São Paulo, e a Baía da Guanabara, no Rio de
Janeiro. Dois locais de grande beleza cênica e que à época foram totalmente
desfigurados pela sobreposição do econômico sobre a qualidade de vida. Apesar de
avanços, até hoje, essas localidades são estigmatizadas pelos problemas ambientais
e sociais gerados desde então.

Outro exemplo desastroso desse período foi a política de expansão da fronteira

agropecuária sobre o território e os povos da Amazônia. Sob o lema “integrar para não
entregar”, a ditadura promoveu uma ocupação que incrementou o desflorestamento e
a violência contra populações locais, tradicionais e indígenas. Incentivou-se um
grande movimento migratório de agricultores do Sul e Sudeste do país, que não
tinham familiaridade com o ambiente florestal. O intuito era, na verdade, minimizar os
conflitos agrários naquelas regiões. Grileiros e especuladores de terras aproveitaram
para avançar sobre o território daquelas comunidades tradicionais. Mesmo com a
resistência de seringueiros que realizavam “empates” (atrasos e obstruções) às
derrubadas na floresta, desde 1976, os grandes desmatamentos assustaram o mundo
a partir de 1988, com as primeiras imagens de satélites (ALLEGRETTI).

Casos como esses se repetem em outras situações urbanas e rurais. Desde a

Conferência de Estocolmo, colhemos efeitos dessa ideologia do crescimento a
qualquer preço. De certo modo, o bolo cresceu, à custa de opressão e destruição e
por isso mesmo, não foi dividido: o aumento da pobreza e do desnível socioeconômico
somaram-se ao aumento da poluição e à crescente escassez de recursos naturais.
Hoje, já não se pode dizer que os problemas sociais e ambientais afetam apenas os
municípios e regiões mais populosas do país. Eles estão presentes no dia a dia de
quase todas localidades.

E quanto ao seu município. Quais questões socioambientais são mais

evidentes na sua comunidade?

8
 Para Refletir
Faça um diagnóstico socioambiental da localidade em que você vive.
Primeiramente, marque um ponto no mapa onde está seu município e, após isso,
responda as seguintes perguntas:
Seu município ou região sofreu algum impacto socioambiental a partir das políticas
daquele período do governo militar, ou mesmo, atualmente, em consequência do
"desenvolvimentismo"? Se sim, descreva brevemente.
Em que bioma e bacia ou região hidrográfica ele se situa? A água é farta e de boa
qualidade? Existem disputas pelo seu uso? Há assoreamento de lagoas, córregos e
outros cursos d’água?
Quantos habitantes vivem na área urbana e na área rural?
Há serviços de saúde e educação pública de qualidade?
Há opções de lazer em áreas verdes? Existem áreas protegidas de forma especial, por
exemplo, Reserva Extrativista ou Área de Proteção Ambiental?
O que se faz com os resíduos gerados pelas atividades industriais, agrícolas ou
urbanas? Existem aterros sanitários?
Para onde vai o esgoto das residências?
Para onde vai o esgoto da empresas?
No seu município existe alguma Estação de Tratamento de Esgoto - ETE?
O solo é fértil ou está empobrecido? Há poluição por agrotóxicos?
Existem disputas em torno do uso do solo, com a ocorrência de grupos de
trabalhadores sem-terra ou grupos sem-teto? Há crianças de rua, favelas, ocupações
irregulares?
Há populações que foram desalojadas pela construção de grandes obras ou que
perderam seu meio de vida por causa de desmatamento, pesca excessiva, poluição
das águas?
A polícia registra muitos casos de violência?
Quais são as principais forças sociais vinculadas a esses temas atuantes no município?
Há associações, sindicatos, outros tipos de organizações?
Agora compartilhe suas impressões com pessoas de seu município e de outras
localidades. As respostas a essas perguntas podem indicar os principais problemas e
onde o município pode melhorar.

9
 Bioma

Conjunto de vida (vegetal e animal) definida pelo agrupamento de tipos de vegetação

contíguos e identificáveis em escala regional, com condições geoclimáticas similares e
história compartilhada de mudanças, resultando em uma diversidade biológica
própria (BRASIL, 2004, p. 49).

Bacia Hidrográfica

Conjunto de terras drenadas por um rio principal, seus afluentes e subafluentes. A

ideia de bacia hidrográfica está associada à noção da existência de nascentes,
divisores de águas e características dos cursos de água, principais e secundários,
denominados afluentes e subafluentes. A área física, assim delimitada, constitui-se
em importante unidade de planejamento e de execução de atividades
socioeconômicas, ambientais, culturais e educativas (BRASIL, 2006, p. 62).

Assoreamento

Obstrução de um rio, canal, estuário ou qualquer corpo d’água, pelo acúmulo de

substâncias minerais (areia, argila etc) ou orgânicas, como o lodo, provocando a
redução de sua profundidade e da velocidade de sua correnteza (BRASIL, 2004, p. 38).

Resíduo

Etimologicamente, resíduos referem-se a tudo aquilo que resta, que remanesce.

Numa abordagem ambiental, os resíduos constituem o remanescente das atividades
humanas – domésticas, industriais, agrícolas etc– e que, de uma maneira ou de outra,
são lançados no solo, nos rios ou na atmosfera. Entre eles encontram-se os efluentes
(líquidos), as emissões atmosféricas (gases e material particulado) e os resíduos
sólidos (entre os quais o lixo domiciliar) (MILARÉ, 2007, p. 1272).

10
 Resíduo (II)

A nova Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos (12.305/2010) não menciona a

expressão LIXO e define Resíduos Sólidos como: "material, substância, objeto ou bem
descartado resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se
procede, se propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou
semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas
particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em
corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou economicamente inviáveis em
face da melhor tecnologia disponível".
Já os Rejeitos estão definidos como "resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas
as possibilidades de tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis
e economicamente viáveis, não apresentem outra possibilidade que não a disposição
final ambientalmente adequada" (BRASIL, Lei 12.305, de 2 de agosto de 2010).

Agrotóxico

Substância química, geralmente artificial, destinada a combater as pragas da lavoura,

tais como insetos, fungos etc. Muitas são danosas aos animais e também ao homem
(BRASIL, 2004, p. 17).

Municípios sustentáveis

Nesta capacitação, o conceito de meio ambiente com o qual trabalhamos é um

pouco diferente do usual. Na nossa concepção, o termo não corresponde apenas à
rede formada pela interação dos animais, das plantas, dos micro-organismos e das
substâncias inorgânicas. Nossa visão inclui também o espaço construído e a vida
social da espécie que maiores alterações tem causado nesse cenário: a espécie
humana.

11
 Partimos de uma dimensão socioambiental, pois tanto a poluição como as
desigualdades sociais afetam negativamente a qualidade de vida das pessoas e têm
impactos profundos sobre o ambiente. Segundo essa visão, o crescimento econômico
é uma das variáveis a garantir qualidade de vida, mas não a única. Historicamente,
vem se afirmando o conceito de sustentabilidade, em amplo escopo, ou seja, de
um tipo de desenvolvimento das sociedades que agreguem durabilidade e justiça
social. Ou seja economicamente viável, ecologicamente o mais equilibrado possível,
capaz de propiciar às pessoas condições básicas para o bem viver, o respeito à
diversidade cultural, bem como o pleno exercício da cidadania.

A evolução, entretanto, do conceito de sustentabilidade ou sociedades

sustentáveis - conforme descrito no Tratado Internacional de Educação Ambiental
para Sociedades Sustentáveis e Responsabilidade Global, firmado por instituições e
redes da sociedade civil de diferentes países, durante a Rio 92 – passa pela noção de
Desenvolvimento Sustentável, mais largamente reconhecida, embora alvo de
controvérsias devido à diversidade de significados atribuídos.

Desenvolvimento Sustentável

Existem diversos conceitos para esse termo, que derivou da expressão

ecodesenvolvimento, sistematizada nos trabalhos do economista Ignacy Sachs. Um
dos enunciados mais difundidos é o da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, por meio do relatório Nosso Futuro Comum (Relatório Brundtland),
de 1987. De acordo com esse documento, o desenvolvimento sustentável é "aquele
que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as
gerações futuras atenderem às suas próprias necessidades" (1991 apud MILARÉ,
2011, p. 17).
Do ponto de vista da legislação nacional, o conceito do desenvolvimento sustentável
apareceu primeiramente no estabelecimento das diretrizes básicas para o
zoneamento industrial em áreas críticas de poluição, Lei 6.803, de 1980, e em
seguida, na Política Nacional de Meio Ambiente, Lei 6.938/1981 (MILARÉ, 2011).

12
 Sustentabilidade

"O termo sustentabilidade foi cunhado com o propósito de nos remeter ao vocábulo
sustentar. Sustentar algo ao longo do tempo - a dimensão de longo prazo já se
encontra incorporada nessa interpretação -, para que aquilo que se sustenta tenha
condições de permanecer perene, reconhecível e cumprindo as mesmas funções
indefinidamente, sem que produza qualquer tipo de reação desconhecida,
mantendo-se estável ao longo do tempo. (...) Todavia, podemos adiantar que a
sustentabilidade comporta várias dimensões. A sustentabilidade torna-se um
conceito transversal que abrange todas as dimensões da vida humana, não apenas
as relações diretas com a natureza." (FERREIRA, 2005)

Nesse sentido, também podemos refletir a respeito de uma localidade a partir do

ponto de vista da sustentabilidade. Atualmente, há diversos parâmetros para isso.
Podemos citar, por exemplo, a lista que foi preparada pela organização inglesa Local
Government Municipal Board, disponibilizada na obra de Marcatto; Ribeiro (2002 apud
BRASIL, 2006, p. 19). De acordo com esse documento, com base em critérios
socioambientais, um município em busca do desenvolvimento sustentável:

 Não desperdiça energia e recursos;

 Produz pouco lixo;
 Limita a poluição de forma que possa ser absorvida pelos sistemas naturais;
 Valoriza e protege os recursos naturais;
 Atende às necessidades do lugar localmente, sempre que possível;
 Provê casa, comida e água limpa para todos;
 Dá oportunidades para que todos tenham um trabalho do qual gostem;
 Valoriza o trabalho doméstico;
 Protege a saúde de seus habitantes, enfatizando a higiene e a prevenção de
doenças;
 Provê meios de transporte acessíveis;
 Investe em segurança, para que as pessoas vivam sem medo de crimes ou
perseguições;
 Permite acesso igualitário às oportunidades;
 Garante acesso aos processos de decisão;
 Dá oportunidades de cultura, lazer e recreação.
13
 No Brasil, a experiência mais consolidada quanto à criação de um painel de
indicadores que refletem o desenvolvimento sustentável é a do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística- IBGE, que publica, desde 2002, os Indicadores de
Desenvolvimento Sustentável- IDS. Em sua mais recente versão, há 62 indicadores
que versam sobre as dimensões ambiental, social, econômica e institucional de uma
localidade (BRASIL, 2014a).

Para maiores informações sobre o IDS, acesse o site do IBGE:

http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/recursosnaturais/ids/default_2012.shtm

Mais recentemente, uma importante iniciativa do Ministério do Meio Ambiente

resultou na elaboração de um conjunto de indicadores ambientais de referência.
Trata-se do Painel Nacional de Indicadores Ambientais- PNIA. Os indicadores
propostos no PNIA objetivam subsidiar a mensuração e o relato: a) das pressões
existentes sobre o meio ambiente; b) do estado histórico e atual do meio ambiente; c)
da efetividade/ impacto das respostas da sociedade para preservar ou recuperar o
meio ambiente (BRASIL, 2014a).

Indicador Ambiental

Variável qualitativa ou quantitativa, em tempo e espaço definido, que pode ser

mensurada ou descrita e que permite o acompanhamento dinâmico da realidade
(BRASIL, 2014a).

Lista de Indicadores que compõem o PNIA 2012

1. Emissões Brasileiras de Gases de Efeito Estufa (GEE) por Fontes Antrópicas
2. Emissões Brasileiras Setoriais de Gases de Efeito Estufa (GEE)

14
 3. Razão da Oferta Interna de Energia / PIB
4. Participação da Energia Produzida a Partir de Fontes Renováveis na Matriz Energética
5. Consumo de Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio
6. Emissão de Poluentes Atmosféricos por Fontes Móveis
7. Espécies da Fauna Ameaçadas de Extinção Representadas nas UC Federais
8. Espécies da Fauna Ameaçadas de Extinção com Planos de Ação para Recuperação e a
Conservação
9. Cobertura Vegetal Nativa Remanescente
10. Desmatamento Anual por Bioma
11. Focos de Calor
12. Cobertura Territorial das Unidades de Conservação da Natureza
13. Cobertura Territorial e População Atendida pelo Programa Bolsa Verde
14. Área de Florestas Públicas Destinadas para Uso e Gestão Comunitários
15. Implantação da Agenda Ambiental na Administração Pública - A3P
16. Consumo de Agrotóxicos e Afins
17. Situação da Oferta de Água para Abastecimento Humano Urbano
18. População Urbana com Acesso a Sistemas Adequados de Abastecimento de Água
19. População Urbana com Acesso a Serviços de Coleta de Esgotos Sanitários
20. População Urbana com Acesso a Serviços de Tratamento de Esgotos Sanitários
21. Coleta per capita de Resíduos Sólidos Domiciliares (RDO)
22. Taxa de Cobertura da Coleta de Resíduos Sólidos Domiciliares em Relação à População
Urbana
23. Taxa de Recuperação de Materiais Recicláveis em Relação à Totalidade de RSU (**)
Coletados
24. Municípios com Órgãos Municipais de Meio Ambiente (OMMA)
25. Municípios com Conselhos de Meio Ambiente (CMMA)
26. Implantação da Agenda 21 Local
27. Relação entre Demanda Total e Oferta de Água Superficial
28. Índice de Qualidade da Água (IQA) dos Rios e BH em Função do Lançamento de Esgotos
Domésticos
29. Balanço Hídrico Qualitativo dos Rios e Bacias Hidrográficas
30. Balanço Hídrico Quali-quantitativo dos Rios e Bacias Hidrográficas
31. Cobertura do Território com Comitês de BH ou Outros Tipos de Colegiados Instituídos nas
Bacias
32. Cobertura Territorial dos Planos de Bacia Hidrográfica
33. Estado da Cobertura Terrestre das Áreas Susceptíveis à Desertificação
34. Cobertura Territorial dos Projetos de Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE)
Fonte: (BRASIL, 2014a, p. 30-31)

15
 Para maiores informações sobre o PNIA, acesse o site do Ministério do Meio
Ambiente:
http://www.mma.gov.br/publicacoes/pnia

Para Refletir
Com base nos indicadores apresentados, você classificaria seu
município como sustentável? Justifique sua resposta.

Afinal, por que é tão importante a atuação dos governos municipais na área
ambiental? Vejamos algumas razões:

 O município é o espaço real do território em que as coisas acontecem. Nele se

podem sentir os impactos tanto dos problemas quanto das soluções para a
qualidade de vida. Por exemplo, uma grande obra pode ser executada para
beneficiar todo o País, mas inevitavelmente causará algum tipo de efeito no
espaço geográfico de um ou mais municípios. E quem sentirá as
consequências no dia a dia serão os seus habitantes. Portanto, os governos
locais devem ter o controle das atividades que se instalam em seu território,
podendo, inclusive, ser mais restritivos que o estado e a União.

 Alguns surtos de crescimento são como “fogo de palha”. Produzem muitas

riquezas em curto espaço de tempo, as vezes de “um ou dois mandatos “. Mas
sem a base de recursos naturais que lhes deram origem, e que foram
degradados, essas atividades se vão para outras localidades, em busca de
novos recursos para consumir. Todos conhecem exemplos de cidades que
nasceram e morreram economicamente em algumas décadas pela febre dos

16
 minérios, da pesca, da borracha, da cana-de-açúcar, do café... Portanto, vale
a pena investir em formas de manter e usar com inteligência os recursos
ambientais disponíveis, exercendo o controle e a participação social sobre a
gestão do município.

 É mais fácil e barato prevenir do que remediar. Os custos para se resolver

problemas decorrentes dos impactos ambientais: poluição industrial, perda dos
solos, assoreamento de rios, contaminação de lençóis freáticos, perda de
biodiversidade são mais altos do que os esforços para evitá-los. Existem
exemplos em todo o mundo de quanto é custoso e demorado despoluir um rio.

Lençol Freático

Lençol de água subterrâneo que se encontra em profundidade

relativamente pequena. Pode ser considerado como parte ou camada
superior das águas subterrâneas (MILARÉ, 2007, p. 1257).

Biodiversidade

Representa a diversidade de comunidades vegetais e animais que se inter-

relacionam e convivem num espaço comum que pode ser um ecossistema
ou um bioma (IBAMA, 2003 apud BRASIL, 2006, p. 62).

 Muitos municípios estão descobrindo novas vocações econômicas que se

harmonizam melhor com os princípios da sustentabilidade socioambiental.
Atividades como o ecoturismo, a criação de polos de alta tecnologia (limpa) e
o incentivo à instalação de empreendimentos socialmente responsáveis podem
gerar riquezas e contribuir para a qualidade de vida da população. Em um
mundo cada vez mais globalizado isso é uma importante vantagem
comparativa.
17
  No espaço do município se torna mais fácil garantir a participação de cidadãos
e cidadãs nas decisões, colocando em prática o princípio de que as pessoas
devem compartilhar com o Estado a responsabilidade pela conservação do
meio ambiente, garantindo transparência nas ações pelo controle social.

Controle Social

Ação de fiscalização, exercida pela sociedade, sobre os governos, visando

garantir transparência na definição das prioridades das políticas e nos
gastos públicos (BRASIL, 2006, p. 63).

Agora que estudamos noções básicas acerca da sustentabilidade na gestão

pública, vejamos, no próximo capítulo, os principais aspectos do Sistema Nacional de
Meio Ambiente- SISNAMA.

Em resumo

Há muitas décadas, o Brasil adotou um modelo de desenvolvimento que tem

gerado subprodutos indesejáveis, tais como: poluição, esgotamento de recursos
naturais e um dos maiores índices de desigualdade social do mundo. Os resultados
dessa mentalidade são gritantes, e seus efeitos já se fazem sentir na maior parte dos
municípios, ainda que programas de combate ao desmatamento dos biomas, de
gestão da qualidade e quantidade dos recursos hídricos, de participação social, como
as Conferências de Meio Ambiente, e de transferência de renda tem sido bem
sucedidos, com efeitos socioambientais positivos.

Muitos ainda restringem meio ambiente a apenas com árvores, rios e animais.
Em geral, se esquecem de que nós, os seres humanos, que também fazemos parte
desse cenário e somos os principais responsáveis por suas alterações, deletérias ou
não. Também persiste o engano do ideário liberal e capitalista de que

18
desenvolvimento e crescimento econômico são sinônimos. Porém, não há
desenvolvimento real sem o bem estar social, num ambiente sadio. Assim, o conceito
de sustentabilidade procura deixar mais claro que as pessoas, especialmente os
menos favorecidos, e o meio em que vivem, devem estar em primeiro plano.
Esta inversão de valores deve ser implementada global, mas sobretudo localmente. É
no espaço local que os maiores impactos são sentidos. Por isso, a importância da
atuação nessa escala. O município é onde moramos, trabalhamos e nos divertimos.
Ali percebemos os problemas e podemos contribuir para buscar soluções. Ao se
pensar e construir um modelo de desenvolvimento sustentável, pode-se descobrir e
desenvolver novas vocações nos municípios, além de incentivar a participação de
seus cidadãos e cidadãs, promovendo a responsabilidade de todos sobre o presente
e o futuro da localidade, dos territórios, tendo a gestão ambiental como vetor de
planejamento democrático.

19
CAPÍTULO 2: GESTÃO AMBIENTAL DESCENTRALIZADA E INTEGRADA

Em uma perspectiva de uma gestão ambiental compartilhada, estudaremos,

neste capítulo, o Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, com foco em sua
origem, composição e competências dos entes integrantes. Além disso, analisaremos
como o tema meio ambiente é abordado na atual Constituição Federal.

SISNAMA: concepção e origens

O SISNAMA é o modelo de gestão ambiental adotado no Brasil. Foi instituído

pela lei nº 6.938/1981, portanto, antes mesmo da atual Constituição Federal. O
referido ordenamento cria a Política Nacional do Meio Ambiente, e tem como desafio
formar uma rede de organizações em âmbito federal, estadual, distrital e municipal
que, juntas, possam alcançar as grandes metas nacionais na área ambiental. Desse
modo, conforme nos lembra Milaré (2011), é um sistema formado pelo conjunto de
órgãos e instituições nos diversos níveis de poder responsáveis pela proteção
ambiental, além de ser o grande arcabouço institucional da gestão ambiental
brasileira.

Para maiores informações sobre a Lei 6938/1981, acesse:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm

Assim, podemos dizer que a proteção do meio ambiente, por meio do SISNAMA,
se consolida mediante a formulação e execução de políticas públicas de meio
ambiente; a articulação entre as instituições componentes do Sistema em âmbito
federal, estadual, distrital e municipal; e pelo estabelecimento da descentralização da
gestão ambiental.

A ideia que deu origem ao SISNAMA baseia-se em um princípio da Ecologia, a

teoria dos sistemas vivos. Segundo essa teoria, sistema é um todo composto de partes
20
que dependem umas das outras e que, atuando juntas, servem para cumprir
determinada função.

A natureza possui milhares de exemplos de sistemas: cada indivíduo, animal,

planta, micro-organismo é um todo integrado, ou seja, um sistema vivo. Da mesma
forma, as sociedades humanas e o meio ambiente construído reproduzem esse
modelo: a família, a comunidade, as cidades, a malha viária, as redes de telefonia e
de distribuição de alimentos constituem exemplos de sistemas.

De acordo com essa visão, a Terra é um grande sistema, composto de outros

“encaixados” uns nos outros. Nesse sentido, o SISNAMA estrutura-se como uma rede
capaz de abarcar toda a complexidade da questão ambiental, por meio de ações
compartilhadas entre as esferas federal, estadual, distrital e municipal. Esse conceito
representa uma nova forma de ver o mundo, na qual são enfatizadas as relações e a
integração que existe entre os componentes do sistema. Como afirma Machado
(2013), “nas questões ambientais não se podem criar oportunidades para uma
administração monolítica – fechada em si mesma.”
Do ponto de vista histórico, a origem do SISNAMA remete à criação da
Secretaria Especial de Meio Ambiente- SEMA, em 1973, que objetivava orientar
uma política de conservação do meio ambiente e uso racional dos recursos naturais;
ao I Plano Nacional de Desenvolvimento – PND – 1975-79, que incorporou a
preocupação com o estabelecimento de uma política ambiental e mudou a estratégia
do “desenvolvimento a qualquer preço”; e o II PND – 1980-85, durante o qual foi
instituído a Política Nacional de Meio Ambiente, por meio da lei 6.938/1981 (MILARÉ,
2011).

Saiba Mais
A criação da SEMA foi uma resposta às críticas da
comunidade internacional acerca do posicionamento
dos países denominados de Terceiro Mundo, liderados
pelo Brasil, contrários ao retardamento e
encarecimento do processo de industrialização nos
países em desenvolvimento, como forma de controle
da degradação ambiental (MILARÉ, 2011).

21
 Como visto, o SISNAMA começou a se estruturar ainda durante os governos
militares em um ambiente institucional fortemente marcado pela centralização. Havia
naquele momento, grandes dificuldades para se delegar poderes aos estados e
municípios.

Assim, a primeira fase de implementação do sistema (décadas de 1980 e 1990)

caracterizou-se pela criação dos órgãos ambientais, principalmente nos âmbitos
federal e estadual. Até recentemente, porém, em muitos casos, o que se observa na
prática é a ocorrência de órgãos ambientais sem vínculos entre si, desarticulados e
fortemente marcados pela competição, especialmente no estabelecimento de
competências para o licenciamento e fiscalização ambiental.

Licenciamento

Procedimento administrativo pelo qual o órgão de meio ambiente avalia e

concede licença de localização, instalação, ampliação e operação de
empreendimentos e atividades que utilizem recursos naturais e possam causar
danos ou impactos ambientais. A licença prevê as ações que serão necessárias
para minimizar impactos, considerando-se as disposições legais e
regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso (BRASIL, 2006, p. 36).

Fiscalização

Procedimentos utilizados por órgão competente para verificar se as normas e

leis estão sendo cumpridas (BRASIL, 2006, p. 36).

Essa é, contudo, uma visão oposta ao que propõe a Política Nacional de Meio
Ambiente, que está fortemente assentada nos preceitos da Forma Federativa de

22
Estado. Por esse modelo, deve haver uma repartição de responsabilidades e
recursos, além da cooperação entre os entes federados. Segundo Granziera (2014),
a principal característica do SISNAMA é a coordenação das ações, baseada na
articulação institucional, para que não haja superposição ou lacunas na atuação do
poder público.

Saiba Mais
No Brasil, a Forma de Estado é a Federação formada por quatro espécies de
entes (União, estados, Distrito Federal e municípios). Conforme nos lembra
Paulo; Alexandrino (2011), o Brasil segue um modelo de federalismo
cooperativo. Isso quer dizer que não há uma divisão rígida de competências
entre os entes, e que, além disso, esses deverão atuar de modo conjunto.
Em uma Federação, os governos organizam-se tendo a Constituição como
soberana. Submetidos aos seus princípios, os entes federativos compartilham
diferentes competências. Cada uma dessas esferas de governo desfruta de
autonomia política, administrativa, organizativa e legislativa.
Essa forma de organização cria um Estado composto, no qual existe a união das
comunidades públicas em torno da realização dos objetivos da Constituição.
Dessa forma, o poder não concentra-se nas mãos de uma única autoridade
central, fazendo com que seja repartido: a União, como ordem nacional; os
estados, como ordens regionais; e os municípios, como ordens locais. Nesse
caso, o Distrito Federal, em geral, acumula as competências dos estados e dos
municípios.

Agora que já temos uma noção do processo histórico que levou ao nascimento
desse sistema e entendemos suas principais bases conceituais, vejamos, então, quais
são seu componentes.

Composição do SISNAMA

A lei 6.938/1981, em seu artigo 6º, traz a estrutura na qual está baseada a gestão
ambiental do País. E, tendo em vista os seus componentes, podemos dizer que,
mesmo que aberto à participação de instituições não governamentais e da sociedade
civil, o SISNAMA é uma estrutura político-administrativa eminentemente
governamental (MILARÉ, 2011).

23
 Assim, compõem o SISNAMA os órgãos e entidades da União, dos estados, do
Distrito Federal, dos territórios e dos municípios, bem como as fundações instituídas
pelo poder público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental,
assim estruturado:

I – Órgão Superior: Conselho de Governo-reúne todos os ministérios e a Casa

Civil da Presidência da República na função de formular a política nacional de
desenvolvimento do País, levando em conta as diretrizes para o meio ambiente;

II – Órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente

(CONAMA) – formado por representantes dos diferentes setores do governo (em
âmbitos federal, estadual e municipal), do setor empresarial e da sociedade civil.
Assessora o Conselho de Governo e tem a função de deliberar sobre normas e
padrões ambientais compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e
essencial à sadia qualidade de vida;

III – Órgão central: Ministério do Meio Ambiente (MMA) - tem a função de

planejar, coordenar, supervisionar e controlar as ações referentes à Política Nacional
e às diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;

IV – Órgãos executores: o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos

Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) e o Instituto Chico Mendes de
Conservação da Biodiversidade (ICMBio) – encarregados de executar e fazer
executar as políticas e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, de
acordo com as respectivas competências;

V – Órgãos seccionais: secretarias estaduais do meio ambiente, os institutos

ambientais- responsáveis pela execução ambiental nos estados e pelo controle e
fiscalização de atividades que provoquem a degradação do meio ambiente, de acordo
com as suas respectivas competências;

VI – Órgãos locais: secretarias municipais do meio ambiente – entidades

municipais, responsáveis pela execução ambiental nos municípios e pelo controle e

24
fiscalização de atividades que podem provocar a degradação do meio ambiente, de
acordo com as suas respectivas competências.

Saiba Mais
O Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, foi precedido, historicamente,
por duas experiências colegiadas. A primeira acompanhou a criação da Secretaria
Especial do Meio Ambiente – SEMA, em 1973, quando o Decreto Federal 73.030
instituiu o Conselho Consultivo do Meio Ambiente (CCMA), com nove membros a
serem nomeados pelo Presidente da República. Mas, como afirma Machado (2013),
“esse Conselho foi extinto na prática”. A segunda iniciativa foi a criação do Conselho
de Políticas Ambientais de Minas Gerais – COPAM, em 1977.

O CONAMA é presidido pelo Ministro do Meio Ambiente e sua Secretaria Executiva é

exercida pelo Secretário-Executivo do Ministério do Meio Ambiente. Conforme o
decreto 6.792/2009, é composto por:
Plenário;
Câmara Especial Recursal;
Comitê de Integração e Políticas Ambientais;
Câmaras Técnicas;
Grupos de Trabalho;
Grupos Assessores.
De acordo com a lei 6.938/1981, alterada pelas leis 8.028/1990 e 7.804/1989, esse
órgão colegiado tem como algumas de suas competências:
Estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de
atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos estados e
supervisionados pelo IBAMA;
Determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das
possíveis consequências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando
aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem como das entidades privadas, as
informações indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto ambiental, e
respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação
ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio nacional;
Estabelecer, privativamente normas e padrões nacionais de a) controle da poluição
por veículos automotores, aeronaves e embarcações; b) controle e manutenção da
qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional de recursos ambientais,
principalmente os hídricos.

25
 Para maiores informações sobre o CONAMA, acesse o Site CONAMA:
http://www.mma.gov.br/port/conama/index.cfm

Para maiores informações sobre o Decreto 6.792/2009:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Decreto/D6792.htm

Para maiores informações sobre a Lei 8.028/1990 acesse:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8028.htm

Para maiores informações sobre a Lei 7.804/1989 acesse:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7804.htm

26
 Saiba Mais
O Ministério do Meio Ambiente substituiu a Secretaria de Meio Ambiente da
Presidência da República (SEMA), como órgão central do SISNAMA. Sua competência
abrange as políticas de meio ambiente e recursos hídricos e todas as questões
referentes ao meio ambiente (GRANZIERA, 2014). De acordo o decreto nº 6.101/2007,
é da competência desse Ministério:
A Política Nacional do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos;
A Política de preservação, conservação e utilização sustentável de ecossistemas, e
biodiversidade e florestas;
A Proposição de estratégias, mecanismos e instrumentos econômico e sociais para a
melhoria da qualidade ambiental e o uso sustentável dos recursos naturais;
As Políticas para a integração do meio ambiente e produção;
As Políticas e programas ambientais para a Amazônia Legal;
O Zoneamento ecológico-econômico.
Cabe ressaltar ainda que são entidades vinculadas ao Ministério do Meio Ambiente,
também fazendo parte de sua estrutura, as seguintes autarquias: a) Agência Nacional
de Águas (ANA); b) IBAMA; c) Instituto Chico Mendes- ICMBio; d) Instituto de
Pesquisas do Jardim Botânico do Rio de Janeiro (JBRJ). Ademais, é órgão subordinado
ao Ministério, o Serviço Florestal Brasileiro (SFB), que apesar de não possuir
personalidade jurídica, segundo a lei 11.284/2006, poderá o Poder Executivo
assegurar-lhe autonomia administrativa e financeira, mediante celebração de contrato
de gestão e de desempenho (GRANZIERA, 2014).

Para maiores informações acesse o site MMA:

http://www.mma.gov.br/

Para maiores informações sobre o Decreto 6.101/2007, acesse:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6101.htm

27
 Para maiores informações acesse o site da ANA:
http://www2.ana.gov.br/Paginas/default.aspx

Para maiores informações acesse o site do JBRJ:

http://www.jbrj.gov.br/

Para maiores informações acesse o site do SFB:

http://www.florestal.gov.br/

Para maiores informações sobre a Lei 11.284/2006, acesse:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11284.htm

28
 Saiba Mais
O IBAMA foi criado pela lei 7.735/1989, alterada pela lei
11.516/2007. Suas competências estão voltadas para o
poder de polícia ambiental, respeitadas as diretrizes do
Ministério do Meio Ambiente. Entre suas atribuições estão:
Licenciamento ambiental;
Controle e qualidade ambiental;
Autorização de uso dos recursos naturais;
Fiscalização, monitoramento e controle ambiental.

Para maiores informações acesse o site do IBAMA:

http://www.ibama.gov.br/

Para maiores informações sobre a Lei 7.735/89, acesse:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7735.htm

Para maiores informações sobre a Lei 11.516/2007, acesse:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11516.htm

29
 Saiba Mais
Originalmente, na composição da lei 6.938/81, com
posterior alteração pela lei 7.735/1989, que criou o
IBAMA, não havia o Instituto Chico Mendes de
Conservação da Biodiversidade. Esse foi criado como
autarquia federal dotada de personalidade jurídica de
direito público, autonomia administrativa e financeira,
vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, pela lei
11.516/2007. Já a partir do decreto 6.792/2009, que
modificou o artigo 3º, IV, do decreto 99.274/1990,
passou a figurar ao lado do IBAMA como órgão executor
do SISNAMA (MILARÉ, 2011).

Para maiores informações acesse o site do ICMBio:

http://www.icmbio.gov.br/portal/

Para maiores informações sobre o Decreto 6.792/2009, acesse:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Decreto/D6792.htm

Cabe ressaltar também que, da mesma maneira em que se estabelece como

sistema (SISNAMA, mais tarde o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hídricos – SINGREH, e o Sistema Nacional de Unidades de Conservação - SNUC), a
política ambiental tende a ser também mais eficiente e efetiva quanto mais envolver
processos participativos em contexto verdadeiramente democrático. Isso não se deve
apenas à sua emergência no processo de democratização no Brasil, mas também
porque afeta diretamente a saúde e a qualidade de vida da população, surgindo como
30
problema muitas vezes nos territórios e nas comunidades, muito antes de ser
percebida pelos governantes.

Assim, apesar de o SISNAMA ser uma estrutura político-administrativa

eminentemente governamental, como já vimos, Machado (2013) destaca que a
maioria dos estados brasileiros fez a escolha por um sistema de administração
ambiental com a participação de instituições não governamentais. Ou seja, trata-se
de “uma concepção em que o governo não tem necessariamente a chave da solução
dos problemas do meio ambiente.”

Dessa forma, a educação ambiental, por exemplo, compreendeu, no curso de

toda essa história recente, que a problemática ambiental deve ser vista em toda a
complexidade do ambiente, envolvendo todos os atores e fatores, sendo, portanto,
compreendido como espaço relacional em que o ser humano “é um agente que
pertence à teia das relações sociais, naturais e culturais, e interage com ela”
(Bracagioli, 2007). Também por isso, a gestão ambiental precisa ser compartilhada e
participativa.

Como pudemos observar, em se tratando de um sistema com papéis

compartilhados e que visam a um objetivo comum, os esforços dos governos e
gestores públicos devem ocorrer no sentido colaborativo. Esse trabalho deve ser
pautado, prioritariamente, em frentes que almejem: a realização de uma política
ambiental integrada e que busque incluir a dimensão ambiental nas demais políticas
de governo; a integração das políticas nacional, regional e local de meio ambiente e
de recursos hídricos; a atuação e articulação entre os entes do SISNAMA; o diálogo
e intercâmbio com o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos –
SINGREH, e o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC; a
implementação de iniciativas para capacitação de gestores e servidores públicos,
visando à estruturação da gestão ambiental; e o estímulo à criação de redes de
conselhos, órgãos e fundos de meio ambiente nas diversas esferas de governo.

31
 Agora que compreendemos a composição do SISNAMA, podemos avançar um
pouco mais, vejamos a seguir o tratamento que a nossa Constituição Federal dá ao
tema meio ambiente. Vamos lá?

Para Refletir
Com base no que vimos até agora, em especial, a
respeito da estrutura do SISNAMA, identifique as
instituições públicas integrantes desse Sistema, por
exemplo, as secretarias, institutos ou órgãos
responsáveis por realizar a política de meio ambiente.
Faça isso considerando a esfera local (municipal),
regional (estadual) e nacional (União). Busque refletir
se há uma integração entre essas esferas de governo.

O meio ambiente na Constituição Federal

A Carta Magna fortaleceu amplamente o meio ambiente, e a qualidade

ambiental, como direito e obrigação de todos junto com outros dispositivos, que
passaram a exigir a recuperação do ambiente degradado e a impor sanções penais e
administrativas às pessoas físicas ou jurídicas que praticarem atividades lesivas,
independentemente da obrigação de reparar os danos.

O artigo 3º traz como um dos objetivos da República Federativa do Brasil o

desenvolvimento e o bem estar social, sendo que, este último que está diretamente
relacionado à qualidade de vida e, consequentemente, à qualidade ambiental. Além
da Ordem Social, outros dispositivos também abordam o tema, tal como os da Ordem
Econômica, que deixando claro que as práticas econômicas não poderão afetar a
qualidade ambiental ou impedir o alcance dos escopos sociais (MILARÉ, 2011).

Ademais, a atual Constituição foi a primeira no Brasil a mencionar a expressão

meio ambiente. A Lei Maior também dedica um espaço específico ao tema: Título VIII,
Da Ordem Social, Capítulo VI, artigo 225, que diz:

32
 “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações” (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de
1988, grifo nosso).

Para Machado (2014), por tratar-se de bem de uso comum do povo, o meio
ambiente é um bem coletivo de desfrute individual e também geral, por isso, é direito
de cada pessoa, mas não apenas dela, podendo ser considerado, portanto,
transindividual. Assim, o direito ao meio ambiente enquadra-se na categoria de
interesse difuso, ou seja, que se espraia para uma coletividade indeterminada.

A ideia de transindividualidade reforça a noção de que o meio ambiente deve

ser objeto de proteção tanto do Estado quanto da sociedade, para usufruto geral. Isso
quer dizer que não só o Poder Público tem o dever constitucional de zelar pela defesa
e preservação ambiental, mas também o cidadão e a cidadã. Este deixa de ser um
mero titular passivo de um direito e também passa a ter o dever de defendê-lo e
preservá-lo (MILARÉ, 2011).

Para maiores informações acerca do artigo 225 e outros dispositivos da

Constituição Federal sobre o meio ambiente, acesse o site:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm

A exemplo da lei que criou o SISNAMA, a Constituição Federal é fortemente

marcada pelo princípio da descentralização. Dessa forma, traz para os municípios
mais autonomia na definição de suas prioridades ambientais (sempre com respeito às
normas gerais editadas pela União e pelos estados). Alguns fundamentos
estabelecidos no texto constitucional são:

 Subsidiariedade: tudo o que puder ser realizado pelo nível local, com competência
e economia, não deve ser atribuído ao nível estadual e federal. Isso permite

33
 encontrar soluções para os problemas o mais próximo possível de onde são
gerados;

 Autonomia: a liberdade e o discernimento individual ou local são valorizados,

garantindo-se, dessa maneira, o mínimo de dependência para a realização de
ações de interesse local;

 Responsabilidade compartilhada: a missão de zelar pelos bens comuns cabe a

todos e a cada um, de acordo com as suas competências e atribuições;

 Cooperação ou solidariedade: independentemente da política partidária, a

cooperação entre os distintos níveis de governo é estimulada, pois isso otimiza custos
e agiliza processos.

Além do artigo 225, devemos destacar ainda, no âmbito legislativo, o artigo 24,
que afirma que a União, os estados e o Distrito Federal legislam concorrentemente
sobre matéria ambiental: “(...) florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza,
defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da
poluição; proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
direito urbanístico (...)” (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de
1988).

Embora esse artigo não tenha explicitado a competência legislativa dos

municípios, ela ocorre, conforme afirma Milaré (2011), uma vez que está assegurada
a competência administrativa no nível local para proteção do meio ambiente e
combate à poluição em qualquer de suas formas, também está assegurada pela
Constituição. O artigo 30, por exemplo, confere a esses entes da federação a
atribuição de legislar supletivamente à União e aos estados sobre o meio ambiente
e outros assuntos de interesse local (BRASIL, Constituição da República Federativa
do Brasil de 1988).

34
 Competência Legislativa Concorrente e Supletiva

Na competência legislativa concorrente, a União limita-se a estabelecer

normas gerais, enquanto que aos estados e ao Distrito Federal cabem
legislar de modo complementar (competência legislativa suplementar),
tendo em vista as peculiaridades regionais. Nesse caso, as normas
específicas não devem contrariar as normas gerais editadas pela União. Os
municípios também têm competência para suplementar a legislação federal
ou estadual, no que couber (PAULO; ALEXANDRINO, 2011).

Do ponto de vista administrativo, outro importante ponto de discussão é o artigo

23 da Constituição Federal, que determina a competência administrativa comum
da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios em matéria ambiental.
Conforme o dispositivo, as três esferas de governo devem compartilhar a função de
“(...) proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
preservar as florestas, a fauna e a flora; e proteger bens de valor histórico, artístico e
cultural, paisagens naturais notáveis e sítios arqueológicos (...)” (BRASIL,
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988).

Competência Comum

A competência administrativa comum é identificada na

outorga à União, estados, Distrito Federal e municípios para
atuarem, em condições de igualdade, sem subordinação, sobre
determinadas matérias. Em geral, tratam-se de interesses da
coletividade, ou difusos (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).

Diante da necessidade de se evitar a sobreposição na atuação dos entes

federados nas competências administrativas comuns em matéria ambiental, ocorreu,
no ano de 2011, a regulamentação do artigo 23 da Constituição Federal. Vejamos a
seguir algumas considerações a respeito da Lei Complementar 140, e alguns de seus
desdobramentos no que diz respeito à gestão ambiental compartilhada.

35
Gestão ambiental compartilhada

A regulamentação do artigo 23 da Constituição Federal visa proporcionar o

desenvolvimento da política ambiental de modo compartilhado e mais eficiente entre
os entes federados. É nesse sentido que a Lei Complementar 140/2011 elenca em
seu artigo 3º as finalidades básicas do exercício da competência comum em relação
ao meio ambiente, a saber:

“(...) proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologicamente

equilibrado, promovendo a gestão ambiental descentralizada, garantir o
equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico com a proteção do meio
ambiente, observando a dignidade da pessoa humana, a erradicação da
pobreza e a redução das desigualdade sociais e regionais, harmonizar as
políticas e ações administrativas para evitar as sobreposições de atuação entre
os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições e garantir uma
atuação administrativa eficiente e garantir a uniformidade da política ambiental
para todo o país, respeitando todas as peculiaridade regionais e locais
(...)”(BRASIL, Lei Complementar 140, de 8 de dezembro de 2011).

Na prática, o que significa essa repartição de competências? Como já vimos, no

SISNAMA, os órgãos federais têm a função de coordenar e emitir normas gerais para
a aplicação da legislação ambiental em todo o País. Também são responsáveis,
dentre outras atividades, pela troca de informações, a formação da consciência
ambiental, a fiscalização e o licenciamento ambiental.

Aos órgãos estaduais cabem as mesmas atribuições, só que no âmbito regional:

criação de leis e normas complementares (podendo ser mais restritivas) que as
existentes em nível federal, estímulo ao crescimento da consciência ambiental,
fiscalização e licenciamento.

O modelo se repete para os órgãos municipais: licenciamento e fiscalização em

âmbito local, formação de consciência ambiental local, elaboração de leis que se
apliquem ao meio ambiente do município e monitoramento da aplicação destas.

36
 Monitoramento

Ato de acompanhar o comportamento de

determinado fenômeno ou situação com o objetivo de
detectar riscos e oportunidades (BRASIL, 2006, p. 36).

O que fez a Lei Complementar 140 foi estabelecer uma divisão de atribuições
mais específica entre a União, estados, Distrito Federal e municípios. Para se atingir
as metas estabelecidas no regulamento, em seu artigo 4º, são elencados alguns
instrumentos de cooperação institucional, tais como consórcios, convênios,
comissões tripartites e bipartite, fundos e outros instrumentos econômicos, faz
ainda uma distribuição de competências administrativas por matéria, com temas
como: acesso ao conhecimento tradicional, educação ambiental, espaços territoriais,
fauna, florestas, patrimônio genético, pesca, produtos perigosos, risco, zona costeira
e licenciamento ambiental.

Saiba Mais
A Comissão Tripartite Nacional e comissões tripartites
estaduais serão formadas, paritariamente, por representantes
dos Poderes Executivos da União, dos estados, do Distrito
Federal e dos municípios, com o objetivo de fomentar a gestão
ambiental compartilhada e descentralizada entre os entes
federativos.
A Comissão Bipartite do Distrito Federal será formada,
paritariamente, por representantes, dos Poderes Executivos da
União e do Distrito Federal, com o objetivo de fomentar a
gestão ambiental compartilhada e descentralizada entre esses
entes federativos (BRASIL, 2013).

37
 Para maiores informações sobre a Lei Complementar 140/2011, acesse:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp140.htm

Neste capítulo, vimos em linhas gerais os aspectos relacionados à gestão

pública ambiental nas três esferas de governo da Federação, com ênfase no aspecto
colaborativo entre os entes. Vejamos no próximo, como isso se aplica mais
especificamente aos municípios.

Em resumo

O modelo de gestão definido pela Política Nacional de Meio Ambiente baseia-se

no princípio do compartilhamento das responsabilidades, participação e controle
social para a proteção ambiental entre os entes federados e com os diversos setores
da sociedade. Para distribuir as responsabilidades administrativas entre a União,
estados, o Distrito Federal, e os municípios, foi instituído o Sistema Nacional de Meio
Ambiente (SISNAMA), um modelo descentralizado de gestão ambiental.

Seguindo a noção de responsabilização comum a toda a sociedade, a

Constituição Federal, em seu artigo 225, trata especificamente do tema ambiental,
assegurando que o meio ambiente é um bem de uso comum do povo, necessário para
a qualidade de vida, e que sua preservação para as presentes e futuras gerações é
um dever de todos: Poder Público e coletividade.

Outros dispositivos constitucionais, tais como os que tratam das

responsabilidades legislativas e administrativas, também abordam o meio ambiente,
reforçando a priorização dos interesses coletivos sobre os individuais, dos interesses
sociais sobre os econômicos, para manutenção da qualidade ambiental e saúde da
população.

38
CAPÍTULO 3: GESTÃO AMBIENTAL MUNICIPAL

Neste capítulo, estudaremos a gestão ambiental municipal, dando ênfase aos

principais atores sociais desse processo: a sociedade civil e os gestores públicos
ambientais e à necessidade de capacitação técnica dos recursos humanos. Além
disso, abordaremos princípios básicos para a estruturação da gestão ambiental local.

Um cenário da gestão ambiental municipal no Brasil

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu o marco para a ação municipal

sobre o meio ambiente ao definir a proteção ambiental como competência comum
entre os entes federados, e a inclusão dos municípios como entes partícipes da
Federação, em igualdade de condições, dotados de autonomia política, administrativa
e financeira. Como vimos no capítulo anterior, ao estabelecer as competências dos
entes federados, a Constituição, deixou explícita a responsabilidade dos municípios
na prestação de alguns serviços, bem como o dever de atuar em áreas específicas.

Segundo nos lembra Fiorillo (2013), a Carta Magna trouxe importante relevo para
o município, na medida em que é a partir dele que a pessoa humana poderá usar os
denominados bens ambientais, visando à plena integração social, com base na
moderna concepção de cidadania.

Desse modo, a autonomia municipal, propiciada pela Constituição, e ampliada

pela Lei Complementar 140/2011, tem estimulado os municípios a terem um maior
protagonismo na gestão ambiental local.

Segundo a Pesquisa de Informações Básicas Municipais de 2013 – MUNIC,

90,0% dos municípios brasileiros informaram dispor de algum órgão de meio
ambiente. De acordo com essa pesquisa, houve aumento significativo na criação de
órgãos executivos municipais com atribuições ambientais específicas: em 2002 esse
percentual era de 67,8%, já em 2009, 84,5% (BRASIL, 2014b).

39
 O aumento da participação dos órgãos ambientais na administração pública
municipal vem ocorrendo em todas as Unidades da Federação e em todas as classes
de tamanho da população dos municípios. Considerando-se as Grandes Regiões, os
percentuais mais elevados de municípios com alguma estrutura na área ambiental
estão nas Regiões Norte (98,0%), Sul (95,0%), Centro-Oeste (92,3%), Sudeste
(89,0%) e Nordeste (85,2%). A pesquisa revelou ainda que apenas três estados
brasileiros apresentam a totalidade de seus municípios com estrutura na área
ambiental: Acre, Amapá e Espírito Santo (BRASIL, 2014b).

Acerca dos municípios com alguma estrutura ambiental, predominam aqueles

em que o órgão responsável pela área de meio ambiente tem status de secretaria
exclusiva ou em conjunto com outras políticas setoriais (81,3%). Há ainda a ocorrência
de órgão do tipo setor subordinado a outra secretaria (13,0%), setor subordinado
diretamente à chefia do executivo municipal (4,4%) e órgão da administração indireta
(1,3%) (BRASIL, 2014b).

A pesquisa revela ainda que a ocorrência de estrutura administrativa no setor

ambiental é maior nos municípios mais populosos: 82,3% dos municípios com até
5.000 habitantes, 97,4% entre aqueles com mais de 500.000. Nesse sentido, entre os
638 municípios do País com mais de 50.000 habitantes, 99,1% contam com alguma
estrutura administrativa em meio ambiente (BRASIL, 2014b).

40
 Tabela: Órgão Gestor de Meio Ambiente
Distribuição percentual de Municípios com estrutura na área de Meio Ambiente, por caracterização do órgão gestor, segundo as
Grandes Regiões e as classes de tamanho da população dos Municípios - 2013
Distribuição percentual de municípios com estrutura na área de meio ambiente (%)
Grandes
Regiões e
Total Secretaria Secretaria Setor Setor subordinado Órgão da
classes de
municipal Municipal em Subordinado a Diretamente a Administração
tamanho da
exclusiva conjunto outra chefia do Indireta
população dos
com outra Secretaria Executivo
municípios
Brasil 100,0 30,1 51,2 13,0 4,4 1,3
Norte 100,0 54,0 37,4 7,3 1,1 0,2
Nordeste 100,0 26,4 56,6 15,1 1,4 0,5
Sudeste 100,0 32,9 45,3 11,8 9,0 1,0
Sul 100,0 17,1 61,2 15,3 3,4 3,0
Centro -Oeste 100,0 43,3 39,7 10,0 5,6 1,4
Até 5000 hab 100,0 20,9 58,2 13,7 7,1 01
De 5001 a 100,0 24,6 53,3 15,6 6,4 01
10.000hab
10.001 a 100,0 29,7 51,2 14,3 3,9 0,9
20.000hab
20.001 a 100,0 32,9 51,0 12,2 2,8 1,1
50.000hab
50.001 a 100,0 46,2 40,9 6,9 1,5 4,5
100.000hab
100.001 a 100,0 54,5 30,5 6,9 0,0 8,1
500.000hab
Mais de 100,0 65,8 23,3 0,0 0,0 7,9
500.000hab

Fonte: BRASIL (2014b)

A partir desses números podemos inferir, entre outros aspectos, que pode estar
havendo um aumento de situações de conflitos socioambiental, com maior
sensibilização e pressão da sociedade em favor de ações de defesa ambiental por
parte do poder público local. As administrações locais, por sua vez, parecem estar
mais atentas às atribuições e competências dos municípios e de seus órgãos no
contexto do SISNAMA.

41
 Isso está acontecendo em seu município? De que forma?

Para Refletir
Em seu município há uma secretaria exclusiva para
tratar das questões ambientais ou essa área está
associada a outros temas? Observe se sua resposta
reflete a pesquisa do IBGE, no que se refere à região
geográfica e ao número de habitantes de sua
localidade.

Para maiores informações sobre a Pesquisa de Informações Básicas Municipais,

acesse o site do IBGE:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/default.shtm

Elementos para a estruturação da gestão ambiental local

A semântica da palavra gerir quer dizer administrar, dirigir, manter determinada

situação ou processo sob controle para obter o melhor resultado. Nesse sentido, a
gestão ambiental pode ser considerada um conjunto de políticas, programas e práticas
que levam em conta a saúde, a segurança das pessoas e a proteção do meio
ambiente. Além disso, a gestão também é realizada por meio da eliminação ou da
minimização de impactos e danos decorrentes do planejamento, implantação,
operação, ampliação, realocação ou desativação de empreendimentos e atividades,
incluindo-se todas as fases do ciclo de vida de um produto.

Assim, realizar a gestão do meio ambiente significa executar uma série de ações,
de forma encadeada e articulada, que resulte em uma maior consciência sobre as

42
consequências da atuação humana sobre o ambiente; e, por conseguinte, na adoção
de práticas e comportamentos que melhorem essa conduta.

Mesmo em um pequeno município, gerir é tarefa complexa. Em geral, as ações

humanas interferem no ambiente, com impactos de maior ou menor grau, por
exemplo, as atividades agrícolas, a construção de grandes e pequenas obras, a
destinação dos resíduos domésticos, industriais e hospitalares, bem como a
mobilidade urbana. Até em locais onde há pouca atuação humana, como em algumas
áreas protegidas e com restrições de uso, é preciso gestão para exercer vigilância,
controlar o fluxo de pesquisadores, visitantes, entre outras ações.

Assim, podemos dizer que a gestão ambiental envolve aspectos como:

 A escolha inteligente dos serviços públicos oferecidos à comunidade;

 O equilíbrio entre receitas e despesas, com o uso ético e transparente dos

recursos públicos;

 A edição de leis e normas claras, simples e abrangentes de defesa ambiental

local;
 A aplicação das leis, com penalização para quem cause algum tipo de dano
ambiental;

 A formação de consciência e cidadania ambiental;

 A geração de informações que deem suporte às decisões políticas e técnicas;

 A democratização das instituições, para que permitam e estimulem a

participação dos cidadãos;

 O planejamento do desenvolvimento sustentável local, e a implementação das

políticas necessárias para realizá-lo.

43
 Para Refletir
Faça um diagnóstico da localidade em que você vive. Observe principalmente as
atividades produtivas, o impactos no meio ambiente decorrentes dessas ações e
a forma de participação dos principais atores sociais envolvidos. A partir desse
breve desenho, vamos criar um mapa de relações ligadas à gestão ambiental,
seguindo as orientações a seguir:

1. Sobre um mapa existente, indique os locais onde se desenvolvem as

atividades ou empreendimentos que produzem impactos ambientais
significativos no seu município. Por exemplo: estradas, ferrovias, portos,
oleodutos, gasodutos, linhas de transmissão de energia elétrica,
barragens/usinas de geração de eletricidade, extração de minério, indústrias,
aterros sanitários, entre outros.
2. Esses impactos geram problemas de qual ordem: há poluição do ar, sonora,
do solo e de cursos d´água? Que consequências isso traz para o cotidiano e para
a saúde da população local?
3. Em um papel à parte, relacione – para cada situação – os diferentes grupos
(formais e informais), organizações empresariais, governamentais e não-
governamentais, que atuam naqueles locais, gerando o problema ou buscando
soluções. Represente-os em forma de círculos.
4. Ligue os círculos por meio de setas, mostrando as relações que tais
organizações estabelecem entre si. Coloque setas de cores diferentes para
significar relações de cooperação ou de competição.
5. Você acaba de mapear os problemas e os atores sociais envolvidos com as
questões ambientais em seu município.
6- Por fim, percorra os locais buscando contatar e ouvir todas as pessoas
relacionadas com cada problema. Pergunte: Por que isso está acontecendo?
Quem está envolvido? Quais são as dificuldades que se apresentam para
resolvê-lo? Quais áreas da prefeitura poderão contribuir para resolver a
situação?
Esse é o primeiro passo para identificação dos gestores ambientais que já atuam
no local.
Lembre-se: esse diagrama é um retrato simplificado de um sistema complexo e
dinâmico de interações. Trata-se da sua visão (ou da visão de um pequeno
grupo de pessoas) e precisa passar pelo teste da realidade. Porém, oferece bons
indícios para iniciar uma abordagem, com um trabalho de mobilização.

44
 Além dos elementos tratados anteriormente, ao planejar o desenvolvimento do
seu território, sob o ponto de vista da sustentabilidade, os municípios devem
considerar outros princípios:

 Concepção de crescimento econômico que proporcione melhor distribuição

de renda;

 A alocação e a gestão mais eficientes dos recursos públicos;

 A adequada utilização dos recursos naturais, com a redução do volume de

resíduos e dos níveis de poluição, a pesquisa e a implantação de tecnologias
de produção limpas e a definição de regras para proteção ambiental;

 Maior equilíbrio entre os espaços rural e urbano por meio do ordenamento

de usos do solo;

 O respeito às tradições culturais das populações urbanas e rurais,

valorizando cada espaço e cada cultura.

E para que isso ocorra, a área de meio ambiente não deve ser vista como mais
um departamento da administração municipal, isolada, sem recursos e sem
servidores. Ao contrário, deve se tornar elemento estruturador das políticas
municipais, permeando todos os setores da administração.

Entretanto, muitos municípios brasileiros ainda apresentam fragilidades em

relação a sua capacidade de articulação com os próprios órgãos internos, assim
como, com os órgãos estaduais e federais. Por isso, também é importante
estabelecimento de intercâmbios, parceiras, cooperação e convênios
interinstitucionais, além da formação de redes.

Assim, no dia a dia municipal é preciso mais do que a existência de um ou dois

órgãos para realizar a gestão ambiental. Deve-se estabelecer uma política voltada
para a gestão ambiental e para a formulação de instrumentos que tornem essa política

45
efetiva. Nesse âmbito, é fundamental o estabelecimento e realização de ações de
maneira transversal, que envolvam áreas como: educação ambiental, geração de
informações, participação popular, elaboração de legislação local, execução de
projetos, fiscalização, monitoramento da qualidade ambiental e aporte de recursos
financeiros.

Ademais, para se efetivar, a ação ambiental precisa estar fundamentada sobre

uma base institucional composta por um conjunto de normas locais e por uma
estrutura administrativa. A estruturação do sistema municipal de meio ambiente
pressupõe, entre outros aspectos:

 Vontade política da prefeitura e sensibilidade para a importância das

questões ambientais;

 Independência em relação às instâncias partidárias;

 Estabelecimento de diretrizes para as políticas públicas municipais nas quais

o tema ambiental oriente a execução de planos e projetos;

 Integração com as demais áreas da administração;

 Infraestrutura condizente com as ações a serem realizadas;

 Equipe com perfil articulador e trânsito nos distintos setores do poder local e
com as demais instâncias (estadual e federal);
 Prioridades de ação claras, a partir de ampla consulta e participação popular;

 Estabelecimento de metas alcançáveis, sujeitas a revisões periódicas;

 Estabelecimento de indicadores de qualidade ambiental que se tornem

referência para todas as ações do governo municipal, de preferência gerados
e administrados por um sistema de informações sobre o meio ambiente local;

46
  Estabelecimento de boas relações com a Câmara dos Vereadores, pois esta
tem um papel relevante na aprovação de leis referentes ao meio ambiente
local, bem como na exigência do cumprimento da legislação já existente em
âmbitos federal e estadual.

Dessa forma, a área ambiental torna-se uma unidade viva na administração

municipal, atuando com outras áreas da municipalidade, incentivando um sistema
mais integrado horizontalmente, dialógico, simpático e dinâmico, alinhado também
com os demais órgãos do SISNAMA, SINGREH e SNUC.

Esquema: Integração horizontal

Educação

Administração
Obras
e Governo

Turismo
Meio Transportes

Ambiente
Indústria e
Agricultura
Comércio

Cultura

Fonte: (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS, 2004, apud BRASIL, 2006)

Cabe rememorarmos ainda que tudo o que diga respeito ao interesse local pode
ser deliberado e executado pelos municípios sem necessidade de prévia consulta ou
consentimento do estado ou da União, observadas as normas e os padrões federais
e estaduais. É recomendável, porém, que as políticas e as ações ambientais
desenvolvidas pelos municípios sejam executadas em sintonia com as políticas
públicas estaduais e federais e de acordo com as normas e padrões vigentes. Afinal,
os órgãos ambientais devem atuar de forma sistêmica, integrando planejamento e
ações por meio de um esforço cooperativo. A atuação e construção coletivas no

47
contexto da gestão compartilhada, seja junto às outras instâncias da municipalidade,
aos demais entes e órgãos do SISNAMA, ou junto à comunidade local e suas
organizações representativas, empodera o gestor ambiental, fortalece a “co-autoria”
e, por conseguinte, consolida no tempo e no espaço as iniciativas.

Com base nisso, vejamos, a seguir, alguns perfis orientadores para a

estruturação da gestão ambiental nos municípios.

Uma estrutura compatível com as necessidades municipais

A implantação do sistema municipal de meio ambiente, institucionaliza a política

ambiental no município, com abrangência no Poder Público e nas comunidades locais,
por meio de uma estrutura da qual fazem parte:

Órgão Executivo Municipal de Meio Ambiente: Secretaria, Diretoria,

Departamento ou Secção. O município tem autonomia para definir as competências
dos órgãos, que em geral envolvem-se em atividades de coordenação e execução
das políticas de meio ambiente, assim como fiscalização, licenciamento, e
monitoramento da qualidade ambiental.

Conselho Municipal de Meio Ambiente – órgão superior do sistema, de caráter

consultivo, normativo e deliberativo, responsável pela aprovação e acompanhamento
da implementação da política municipal de meio ambiente. Os conselhos devem ser
criados por lei municipal específica. Sua constituição poderá ser paritária, isto é, em
igual número de integrantes de cada setor representado, especialmente
governamental e não governamental; sempre envolvendo o maior número possível de
entidades representativas da sociedade civil. Seus conselheiros deverão ter mandato
de, no mínimo, dois anos.

Fundo Municipal de Meio Ambiente – órgão de captação e de gerenciamento de

recursos financeiros alocados para a área de meio ambiente. Em geral, os fundos de
meio ambiente são criados para captar recursos originados de multas e de atividades
relativas à gestão ambiental em âmbito municipal e para garantir a permanência
48
desses recursos no município e direcioná-los a programas e projetos de meio
ambiente do próprio município.

Para determinar uma estrutura ideal, o gestor ambiental deverá levar em conta
a área do município, sua população e os seus principais problemas ambientais. Assim,
como referência, a Confederação Nacional dos Municípios, em sua coletânea de
Gestão Pública Municipal propõe 3 diferentes estruturações dos órgãos ambientais no
organograma das prefeituras. Observem que há uma ampliação da organização das
atividades ligadas à área ambiental à medida que aumenta o número de habitantes.
Vejamos:

Para municípios com população de até 5 mil habitantes, pequena área, pouca
oferta de recursos naturais, características agrossilvopastoris, litorâneas de pequeno
porte, turísticas, e de estâncias hidrominerais:

Esquema: Estruturação de órgãos ambientais-: municípios de até 5 mil habitantes

Gabinete do
Prefeito

Conselho do Assessoria de
Meio Ambiente Meio Ambiente

Administração e Serviços
Saúde Obras Educação Turismo
Finanças Municipais

Fundo Municipal
de Meio
Ambiente

Fonte: (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS, 2004, apud BRASIL, 2006).

Para municípios com até 50 mil habitantes, área territorial média e grande,
razoável oferta de recursos naturais, características agroindustriais, industriais
médias, portuárias e de cidades-dormitório:
49
 Esquema: Estruturação de órgãos ambientais- municípios de até 50 mil habitantes

Gabinete do
Prefeito

Conselho de
Meio Ambiente

Administração e Turismo e Meio Agricultura e

Saúde Obras Educação
Finanças Ambiente Meio Ambiente

Fundo
Municipal de
Meio Ambiente

Fonte: (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS, 2004, apud BRASIL, 2006).

Para municípios com população acima de 50 mil habitantes, área territorial média
e grande, razoável oferta de recursos naturais, características agroindustriais,
mineradoras, industriais, portuárias, grandes zonas urbanas ou regiões
metropolitanas:

Esquema: Estruturação de órgãos ambientais- municípios de até 50 mil habitantes

Gabinete do
Prefeito

Conselho de
Meio Ambiente

Obras Meio Ambiente Finanças Educação Administração Saúde

Fundo
Municipal de
Meio Ambiente

Planejamento Sistemas de Fiscalização e Educação Urbanização e

Jurídica
Ambiental Informação Controle Ambiental Áreas Verdes

Fonte: (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS, 2004, apud BRASIL).

50
 Outra importante decisão do gestor público é a de ter corpo técnico próprio, em
número compatível com a demanda e capacitado para desempenhar suas
competências. É sobre isso que falaremos a seguir.

Recursos humanos: sujeito e objetivo da gestão

Para alguns segmentos, a atuação nos processos de gestão ambiental ocorre

do modo mais objetivo. É o caso dos agentes públicos que, com vistas a garantir a
preservação da biodiversidade e uso racional dos recursos naturais, atuam em
diversas frentes, como na formulação de políticas públicas, em atividades
relacionadas à elaboração de normas, no planejamento e execução de projetos, no
manejo de áreas degradadas e em processos educativos e formativos.

Sobre isso, a Pesquisa de Informações Básicas Municipais- MUNIC, do IBGE

indicou a participação dos recursos humanos dos órgãos municipais de meio
ambiente, em 4 ocasiões (2002, 2004, 2008 e 2013).

De modo geral, os estudos indicam um crescimento do pessoal ocupado na área

ambiental nos municípios brasileiros, com os números quase dobrando entre 2002
(31.098 pessoas) e 2013 (61.295 pessoas). Outra importante consideração é a de que
em 2013 havia um percentual maior de servidores com vínculo estável com a
administração pública (45,5% do total). Os demais somavam 21,1% entre somente
comissionados; 21% sem vínculo permanente; 8% celetistas; e 4,3 % de estagiários.
A média de pessoas ocupadas na área ambiental por município também cresceu: 8,3
em 2002; 9,1 em 2004; 9,5 em 2008; 12,2 em 2013 (BRASIL, 2014b).

Apesar desse incremento, a relação entre a quantidade de pessoas ocupadas

na área ambiental e o total de servidores do município, permaneceu estável ao longo
das pesquisas: 1,1% em 2002; 0,9% em 2008; e 1% em 2013. Além disso, o aumento
relativo de pessoal ocupado na área ambiental se deu entre aqueles com menor
estabilidade. Assim, o pessoal somente comissionado, em 2008, representava 20,3%
do total; em 2013, 21,1%. Os estagiários eram 19,2% em 2008; em 2013, 25,3%. Os
51
celetistas 11,6% em 2008; 8% em 2013. Já os estatutários, 48,9% em 2008; e 45,5%
em 2013 (BRASIL, 2014b).

De acordo com os números da MUNIC, podemos depreender, inicialmente, que

houve um aumento importante no número de profissionais ocupados com a gestão
ambiental municipal. O fato desse aumento ter acompanhado, em média, o aumento
geral de pessoal das prefeituras, relativiza, em parte, esta primeira informação, mas
também indica que a área ambiental não foi preterida nesse crescimento geral, o que
é positivo. Por outro lado, esse incremento quantitativo no pessoal da área ambiental,
nos anos recentes, ocorreu por meio de vínculos mais provisórios com a administração
pública. Ou seja, o que se espera é que este fenômeno represente apenas uma
oscilação eventual, num processo transitório de reconhecimento da necessidade de
mais pessoal na área, seguido nos próximos pela substituição por mais servidores
efetivos, uma vez que este é um dos aspectos fundamentais na estruturação da
gestão ambiental nos municípios.

Gráfico: Pessoal ocupado na área de meio ambiente nos municípios do País

PESSOA L O CUPA DO NA Á REA DE ME I O A MBI E NT E NO S

MUNI CÍ PI O S BRA SI LE I RO S
Pessoal ocupado na área de meio ambiente no país
61295
41287
36001
31098

2002 2004 2008 2013

Fonte dos dados: Brasil (2014b)

52
Gráfico: Percentual de pessoal ocupado na área de meio ambiente, segundo regime de
concentração nos anos de 2004, 2008 e 2013¹

PE RCE N T UA L D E PESSOA L O CUPA D O N A Á REA D E ME I O

A MBI E NT E , SEG UNDO REG I ME DE CO NT RATAÇÃO
ESTATUTÁRIOS CLT COMISSIONADOS ESTAGIÁRIOS E SEM VÍNCULO EMPREGATÍCIO
50,60%

48,90%

45,50%

25,30%
21,10%
20,30%

19,20%
18,66%

18,43%
12,31%

11,60%

8%
2004 2008 2013²

Fonte dos dados: Brasil (2014b)

(¹) A soma das parcelas do pessoal ocupado é inferior a 100% porque algumas prefeituras não
souberam declarar o regime de contratação dos funcionários.

Para maiores informações sobre a Pesquisa de Informações Básicas Municipais,

acesse o site do IBGE:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/default.shtm

Conhecer a realidade sobre a qual se vai atuar é um passo importante.

Reconhecer os talentos existentes no local e mobilizar a comunidade também. Porém,
tão importante quanto o conhecimento popular sobre os recursos e as necessidades
locais é a geração de capacidade técnica. Claro que, muitas vezes, o
acompanhamento e a pressão mesmo da sociedade local também são fatores
importantes ao fortalecimento técnico e orçamentário da política ambiental local.

De acordo com pesquisa do IBGE, em 2002, de cada 10 servidores municipais,

apenas um trabalhava no setor responsável pelo meio ambiente. Desse pequeno

53
contingente, apenas 20% tinham nível de instrução superior (IBGE 2005 apud
BRASIL, 2006, p. 30).

Entretanto, para além da educação formal, como a realização de cursos de

graduação e pós-graduação, é necessária a promoção, por parte da administração
pública, de outros processos formativos permanentes, tais como as capacitações de
curto e médio prazo. Essas iniciativas devem buscar:

 O esclarecimento sobre a estrutura da política ambiental nacional e estadual;

 O esclarecimento do papel desempenhado pelo município nessa política;

 O fortalecimento e/ou da criação de órgãos que compõem o sistema municipal

de meio ambiente;

 A formação de recursos humanos capazes de desempenhar o papel que lhes

cabe dentro do sistema municipal de meio ambiente e compor os cargos
técnicos, administrativos, de fiscalização e de controle ambiental;

 O desenvolvimento de mecanismos para a gestão ambiental compartilhada,

integrada e adequada às competências de cada ente federado; e

 A criação de um método de comunicação e de integração entre os componentes

do sistema municipal de meio ambiente, consolidando a sua implementação,
dinamizando as suas funções e aproximando o trabalho dos três níveis de
governo (Federal, Estadual/Distrital e Municipal).

54
 Para Refletir
Você conhece alguma outra iniciativa voltada para a
formação técnica de gestores públicos ambientais no seu
município? Você pode citar como exemplo a realização de
cursos presenciais ou a distância, palestras, seminários,
entre outros.

A participação social na gestão do ambiente

Para se realizar a gestão ambiental é fundamental a estruturação das políticas

municipais de modo que a Prefeitura, em conjunto com a comunidade, busque
caminhos saudáveis e viáveis para o desenvolvimento social e econômico dessa
localidade. Assim, podemos dizer que um sistema municipal de meio ambiente
organizado e atuante decorre de um processo fortemente vinculado à participação da
sociedade local e às características de sua realidade socioambiental.

Gestão ambiental parece assunto exclusivamente destinado a especialistas.

Porém, há muita gente que realiza gestão ambiental mesmo sem saber: muitas
lideranças comunitárias atuam na melhoria da coleta de resíduos e do saneamento,
outras orientam as famílias sobre a qualidade da água, outras ainda lutam contra a
poluição gerada por indústrias, a poluição sonora, ou em favor da mobilidade urbana,
dos animais ou da conservação das áreas verdes. Todas essas pessoas são aliadas
potenciais das ações de gestão ambiental no município.

Existem ainda grupos com grandes possibilidades de atuação e que podem

trazer importantes contribuições. Os idosos, por exemplo, são pessoas experientes e
que representam a memória viva da comunidade. Além disso, dispõem de tempo e,
em geral, têm grande necessidade de se sentirem valorizadas e úteis à sociedade. As
crianças e jovens também podem ser importantes aliados. Afinal, elas são a porta de
entrada para as famílias e têm enorme capacidade de influenciar na mudança de

55
hábitos. Há ainda os grupos religiosos, sensíveis para a defesa da vida em suas
diversas manifestações. Desse modo, vale a pena fazer um inventário de todas as
forças sociais atuantes no município para a mobilização que será necessária a um
trabalho de gestão ambiental realmente efetivo.

Assim, primeiramente, o gestor deve partir da realidade local, dos problemas e

dos atores sociais envolvidos ou potencialmente interessados. Também deve entrar
em contato com as organizações existentes no município, como os órgãos da
administração municipal, do governo estadual e federal presentes na região, as
organizações da sociedade civil, as associações comunitárias, os catadores de
material reciclável, os sindicatos rurais, as entidades de classe e empresariais, além
de instituições de ensino, pesquisa e extensão. É fundamental também que se busque
reunir conhecimentos e habilidades, identificando as necessidades de atuação e
mobilização das partes envolvidas.

E por que é preciso garantir a participação da sociedade na gestão ambiental

municipal? Vejamos algumas razões:

 Sem a participação da sociedade corre-se o risco de encontrar soluções

tecnicamente perfeitas, mas que não se aplicam à vida prática das pessoas;

 A contribuição de cidadãos com idades, profissões, níveis educacionais,

interesses e envolvimentos diferenciados com a vida da cidade e do município
tende a ampliar a visão sobre determinado problema ou necessidade. Além
disso, promove a colaboração para a busca de soluções;

 Trabalhar em parceria com pessoas e entidades diversificadas, sejam

governamentais ou não governamentais, amplia o impacto das ações, a sua
sustentabilidade social, cultural e política, multiplicando os efeitos do que
desejamos produzir;

 Quando as pessoas se comprometem com alguma ação, tornam-se

responsáveis pelos resultados e mais capazes de manter esse compromisso ao

56
 longo do tempo. Isso faz com que as ações sejam duráveis, ou seja,
sustentáveis.

Assim, a implementação das ações visando a busca da sustentabilidade com

justiça social está diretamente relacionada com a qualidade da participação de
cidadãos e cidadãs, pois é a população, que sente mais diretamente os problemas,
sendo a maior interessada em vê-los resolvidos. E para isso é necessário que sejam
criados mecanismos capazes de garantir uma escuta qualificada dos problemas, a
tomada de decisões mais consensuais, além de assegurar a implementação do
controle social sobre as ações empreendidas.

Para Refletir
Você identifica em seu município elementos que indiquem uma
efetiva participação social na gestão ambiental? Justifique sua
resposta.

Em resumo

A gestão ambiental deve ser realizada por meio de ações planejadas e

articuladas que objetivem uma maior compreensão acerca dos impactos da ação
humana no espaço em que vive, além de instigar práticas e comportamentos que
minimizem os efeitos indesejados no ambiente e, consequentemente, na qualidade
de vida das pessoas.

Ao planejar o seu desenvolvimento segundo os princípios da sustentabilidade,

os municípios devem organizar a sua área ambiental de forma integrada com as
demais secretarias e órgãos existentes.

57
 Além disso, para estruturar um sistema de gestão ambiental municipal é preciso
criar uma base institucional que tenha um conjunto de normas locais e uma estrutura
administrativa que possa colocá-las em prática. As políticas municipais devem estar
em sintonia com as políticas estaduais e federal, ainda que possam ser mais restritivas

Recomenda-se que, juntamente com o órgão municipal de meio ambiente, o

município crie também o seu conselho municipal de meio ambiente e que tenha um
fundo de meio ambiente, para captar os recursos destinados à conservação e à
preservação ambiental.

É fundamental ainda conhecer a estrutura da política ambiental brasileira, no

âmbito federal e estadual, e entender qual é o papel do município nela. Para tanto, o
sistema municipal de meio ambiente precisa de recursos humanos capazes de
compor os quadros técnicos e administrativos e de desempenhar o papel que lhes
cabe. Nesse sentido, devem ser estimuladas iniciativas como as ações de capacitação
técnica, sempre considerando o contexto mais amplo da educação ambiental, seis
princípios e diretrizes (lei 9.795/1999, com foco na sustentabilidade)

Não podemos esquecer que gestão também requer participação qualificada da

população. Essa pode contribuir muito na identificação e na solução dos problemas,
desde que haja vontade política e sejam criados os mecanismos para isso. Desse
modo, a participação promove a responsabilidade coletiva e um efetivo controle social.

58
Referências

ALLEGRETTI, Mary. Reservas extrativistas: Parâmetros para uma política de

desenvolvimento sustentável na Amazônia. In: ARNT, Ricardo (Edição). O destino da
floresta: reservas extrativistas e desenvolvimento sustentável na Amazônia. Rio de
Janeiro: Relume Dumará; Curitiba: IEA/ Fund. K. Adenauer, 1994.

BRACAGIOLI, Alberto. In: FERRARO JÚNIOR, Luiz Antônio (Org.). Encontros e

caminhos: Formação de educadoras(es) ambientais e coletivos educadores. Brasília:
MMA, Departamento de Educação Ambiental, v. 2, 2007.

BRASIL. Câmara dos Deputados. Legislação brasileira sobre meio ambiente.

Fundamentos constitucionais e legais. Brasília, DF, v.1, 2013, 212p.

______. Constituição (1988). Artigos 23; 24; 30; 225, de 5 de outubro de 1988.
Presidência da República. Brasília, 5 de outubro de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>
Acesso em: 02. dez. 2014.

______. Decreto nº 6.101, de 26 de abril de 2007. Aprova a estrutura regimental e o

quadro demonstrativo dos cargos em comissão e das funções gratificadas do
Ministério do Meio Ambiente, e dá outras providências. Presidência da República,
Brasília, 26 de abril de 2007. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6101.htm>
Acesso em: 17. dez. 2014.

______. Decreto nº 6.792, de 10 de março de 2009. Altera e acresce dispositivos ao

Decreto no 99.274, de 6 de junho de 1990, para dispor sobre a composição e
funcionamento do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA. Presidência da
República, Brasília, 10 de março de 2009. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Decreto/D6792.htm>
Acesso em: 17. dez. 2014.

59
______. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Perfil dos municípios
brasileiros. Pesquisa de informações básicas municipais. Rio de Janeiro, 2014b. 282
p. Disponível em:
<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/2013/> Acesso em:
28.nov.2014.

______. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Vocabulário básico de

recursos naturais e meio ambiente. Rio de Janeiro, 2004. 332p. Disponível em:
<http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/recursosnaturais/ids/default_2012.shtm>
Acesso em: 20. nov. 2014.

______. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do

Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras
providências. Presidência da República, Brasília, 31 de agosto de 1981. Disponível
em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm> Acesso em: 17. dez. 2014.

______. Lei 7.735, de 22 de fevereiro de 1989. Dispõe sobre a extinção de órgão e de

entidade autárquica, cria o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis e dá outras providências. Presidência da República, Brasília, 22
de fevereiro de 1989. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7735.htm> Acesso em: 17. dez. 2014.

______. Lei 11.284, de 2 de março de 2006. Dispõe sobre a gestão de florestas

públicas para a produção sustentável; institui, na estrutura do Ministério do Meio
Ambiente, o Serviço Florestal Brasileiro - SFB; cria o Fundo Nacional de
Desenvolvimento Florestal - FNDF; altera as Leis nos 10.683, de 28 de maio de 2003,
5.868, de 12 de dezembro de 1972, 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, 4.771, de 15
de setembro de 1965, 6.938, de 31 de agosto de 1981, e 6.015, de 31 de dezembro
de 1973; e dá outras providências. Presidência da República, Brasília, 02 de março
de 2006. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/2006/lei/l11284.htm> Acesso em: 17. dez. 2014.

60
______. Lei 12.305, de 2 de agosto de 2010. Institui a Política Nacional de Resíduos
Sólidos; altera a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras providências.
Presidência da República, Brasília, 2 de agosto de 2010. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12305.htm> Acesso
em: 5 jan. 2015.

______. Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011. Fixa normas, nos

termos dos incisos III, VI e VII do caput do parágrafo único do art. 23 da Constituição
Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência
comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio
ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das
florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981.
Presidência da República, Brasília, 8 de dezembro de 2011. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp140.htm> Acesso em: 02. dez. 2014.

______. Ministério do Meio Ambiente. Painel nacional de indicadores ambientais.

Brasília, DF, 2014a. 96p. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/publicacoes/pnia>
Acesso em: 20. nov. 2014.

______. Ministério do Meio Ambiente. Programa nacional de capacitação de

gestores ambientais. Brasília, DF, v.1, 2006. 70 p.

FERREIRA, Leila da Costa. In: FERRARO JÚNIOR, Luiz Antônio (Org.). Encontros
e caminhos: Formação de educadoras(es) ambientais e coletivos educadores.
Brasília: MMA, Departamento de Educação Ambiental, v. 1, 2005.

FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 14 ed.

São Paulo: Saraiva, 2013, 961p.

GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito ambiental. 3° ed. São Paulo: Editora
Atlas S.A, 2014, 808 p.

61
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 21ª ed. São Paulo:
Malheiros Editores, 2013, 1311p.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 22ª ed. São Paulo:
Malheiros Editores, 2014, 1344p.

MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 5° ed.

São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, 1280p.

MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 7ª ed.

São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011, 1647p.

PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito constitucional descomplicado.

7° ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2011, 1119p.

62