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Programme S5 - droit public

Les grands services publics


Professeur ZOHAIR
INTRODUCTION GÉNÉRALE
I- Qu’est-ce que le droit administratif ?

Dans une première esquisse, nous serions tentés de définir le droit administratif
comme cette branche du droit public qui régit l’Administration. Le droit administratif
serait alors le prolongement du droit constitutionnel.
Ce genre d’approche n’est pas de nature à fournir des éléments sérieux pour
appréhender l’objet du droit administratif. L’accent n’est mis que sur l’appartenance du
droit administratif au droit public et son lien avec le droit constitutionnel. Quant à la
présentation du droit administratif comme étant le droit de l’Administration ou le droit
qui régit l’Administration, présentation vaste et peu correcte, elle ne contient aucun
élément de nature à caractériser le droit administratif pour le distinguer des autres
branches du droit.
Lorsque l’on procède à la définition d’un concept ou d’une notion, la rigueur
scientifique exige l’observation de certaines règles. C’est ainsi que la définition d’un
sujet droit pouvoir faire ressortir l’ensemble des éléments qui contribuent à mettre en
valeur son originalité et ses traits distinctifs.
Le respect de cette exigence n’est pas des plus aisés dans certaines matières telle que
le droit administratif, dans la mesure où ce dernier regroupe des règles tellement
nombreuses et tellement différentes qu’elles ne peuvent être énumérées dans le cadre
d’une définition ; et même si cela était possible, les définitions par énumération ne sont
finalement pas satisfaites, parce qu’elles ne sont d’aucun apport théorique. En somme,
la définition du droit administratif ne peut pas être une simple composition à partir des
règles qui régissent ou concernent l’Administration. Pour confectionner cette définition,
on ne se limitera pas à la simple opération de superposition de toutes ces règles qui
s’appliquent à l’Administration. Car toute définition doit représenter une certaine vision
de la réalité à définir. Mais pour arriver à cette vision, tout un travail doit être accompli
au préalable.
- Dans un premier temps, il y a lieu de décomposer l’objet à définir, c'est-à-dire la
réalité observer, en plusieurs éléments qu’il faut analyser séparément.
- Une fois ces éléments analysés, leurs caractéristiques identifiés et leurs traits
distinctifs isolés, il faut procéder à une opération de classification qi consiste à
réunir dans différentes catégories tous les éléments qui ont les mêmes
caractéristiques
- Cette opération de réunion d’élément multiples doit nous amener à porte
l’analyse sur chacune des catégories constituées. Le but de cette étape est de
dégager le lien qui existe entre les différentes catégories, entre les différents
éléments. Si on réussit cette opération, on aura réussi, en fin de compte, à mettre
la main sur le facteur commun, élément essentiel qui caractérise l’ensemble, que
doit être construite la définition, dans la mesure où il représente la clef de la
notion. Et lorsqu’on tient cette clef, la vision s’éclaircit et il ne restera plus qu’à
lui donner un contenu verbal correct pour qu’elle soit comprise des tiers.
Concernant cette matière, nous constatons, dans les diverses définitions, que chaque auteur
met en avant un critère, une notion pour tenter de rapprocher le lecteur à cette réalité qu’est
le droit administratif.
Évidement, ces notions clefs, ces critériums diffèrent d’un auteur à l’autre ou d’une école à
l’autre. La différence résulte du fait qu’en droit administratif, comme dans toute autre
branche des sciences sociales, le chercheur ne peut prétendre à une objectivité absolue. Il
existe, en effet, un conditionnement culturel et social qi influence inconsciemment le
chercheur et déforme ainsi son analyse (déformation inconsciente de Gravitz)
Après ce liminaire méthodologique, et avant d’aborder la définition du droit
administratif, reconnaissons d’abord que « l’existence d’un droit administratif correspond à
l’existence d’une Administration » (Administration publique) et qu’à la fin
d’éclaircissement nous devons nous arrêt et un instant sur la signification de
l’Administration est évidement fonction de celle d’Administration « (M. Waline droit
administratif)

1- L’Administration

Le mot Administration désigne soit l’activité, le fait d’administrer ou de gérer une


affaire, soit l’organe qui exerce, ou au sein duquel s’x=exerce, cette activité. Il y a donc une
distinction à établir entre l’Administration - activité et l’Administration – organe ou
appareil d’organiser, selon l’expression de Ch. Eisenmann on conclut à une double
acceptation du mot Administration : une acception matérielle (l’activité) et une acception
organique (l’organe ou l’appareil d’organes).
Il faut dire que ces deux acceptions sont valables aussi bien pour l’Administration
qui concerne les affaires privées que pour celle qui concerne les affaires publiques. Toutefois,
le sens que prend couramment ce mot est celui d’Administration publique. Quand on parle
de l’Administration sans qualification, c’est l’Administration publique, avec sa structure et
la masse de ses organes, que l’on pense. Les gens y voient également l’image du pouvoir, la
personnification de l’autorité ; et au Maroc, nombreux sont ceux qui continuent à utiliser le
vocable Makhzen pour désigner l’Administration, par référence à l’ancienne
Administration traditionnelle de notre pays.
Quand on adopte la définition organique de l’Administration, celle-ci se présente
comme un ensemble d’organes ou d’agents administratifs.
Par contre, la définition matérielle présente l’Administration comme un ensemble
de tâches publiques dans la mesure où l’activité administrative est différente de celle des
particuliers.
Mais également, les auteurs font des emprunts aux deux critères organique et
fonctionnel pour composer leur définition de l’Administration. La différence entre eux ne
sera en fait qu’une différence de primauté entre les deux critères ; certains donneront la
priorité au premier sans pour autant négliger le second ; d’autres feront l’inverse.
Selon la définition du professeur Rivero, « l’Administration apparait donc comme
l’activité par laquelle les autorités publiques pourvoient, en utilisant le cas échéant les
prérogatives de la puissance publique, à la satisfaction des besoins d’intérêt public » .
D’ores et déjà, nous pouvons constater que le professeur Rivero accord la primauté
au critère matériel, c’est-à-dire à l’Administration activité. Et il essaye de dégager la
spécificité de l’activité administrative en la distinguant tantôt de l’activité privée, activité
des particuliers, tantôt des activités publiques, puisque l’activité administrative n’est pas
toute l’activité publique, elle n’en constitue qu’un volet en fait.
Par ailleurs, d’autres acteurs, tels que l. Rolland et G. Vedel, donnent la primauté au
critère organique, c'est-à-dire à l’Administration – appareil d’organes.
L’Administration sera un ensemble de services publics dirigés par des agents
administratifs ; ou alors l’ensemble des organismes de l’Etat.
Ch. Eisenmann dira que l’Administration est la totalité des agents administratifs.
Toujours dans le même sens, M. Waline accorde au critère organique la place
première et fondamentale pour la définition du droit administratif. Quant à
l’Administration -activité- elle ne peut pas se définir intrinsèquement, mais uniquement
comme l’activité des personnes ou organismes administratifs. Cela veut dire que l’on ne
peut donner un sens spécifique à l’Administration -activité que par référence à ceux qui
l’accomplissent, que par référence aux agents ou organes administratifs. En d’autres termes,
une activité ne peut être qualifiée d’administrative que dans la mesure où elle serait exercée
par un agent administratif.
Cependant, malgré toute ces précisions qui semblent nous rapprocher du concept
d’Administration et qui finalement tendent à le cerner par le biais du critère organique
(l’Administration ensemble d’agent administratif) il faut signaler que d’autres difficultés
surgissent quand il s’agit de définir ces critères mêmes qui ont servi de base à la définition
de l’Administration. C’est, en fait, bien simple de dire que « l’Administration est un
ensemble d’organes administratifs chargés de tâches administratives ou chargés d’accomplir
l’activité administrative.
 Mais, qu’est ce qu’un agent ou un organe administratif ?
 Qu’est-ce qu’une activité administrative ?
 Quelles conditions doivent être réunies pour donner le caractère
administratif à un agent, un organe ou une activité ?

A- L’Administration-activité ou le caractère administratif de


l’activité

Sur quelle base peut-on affirmer que telle ou telle activité a le caractère administratif,
ou en d’autres termes, quels sont les éléments qui permettent d’imprimer à l’Administration
publique un cachet spécifique au point de caractériser son activité, au point de qualifier cette
activité d’administrative ?
Le problème du caractère administratif ou non des tâches de l’Administration est
l’un des problèmes majeurs de la théorie du droit administratif. La pratique administrative
ainsi que l’évolution de la jurisprudence et de la doctrine fournissent bien des exemples pour
démontrer qu’il ne suffit pas qu’une activité soit accomplie par l’Administration (organe)
pour qu’elle soit revêtue du caractère administratif ; ce aurait été trop simple de dire : est
une activité administrative toute activité accomplie par l’Administration ou un organe
administratif, car comme nous le verrons plus loin, parmi les divers tâches confiées à
l’Administration, pour des raisons que nous exposerons plus loin, mais il y a aussi des
activités qui n’ont pas cette qualité et qui sont considérées comme des activités qui n’ont
pas cette qualité et qui sont considérées comme des activités privées de l’Administration.
L’importance de la distinction à établir entre les différentes tâches accomplies par
l’Administration présente un double intérêt.
Elle est d’abord révélatrice de l’importance diversité des activités que
l’Administration assure ou qu’elle est susceptible d’assurer. Elle atteste donc à ce titre du
caractère pluriel et varié de l’activité de l’Administration.
Elle est ensuite indispensable dans les pays qui, comme le Maroc tout récemment,
ont opté pour la séparation des juridictions judiciaires et des juridictions administratives,
dans la mesure où elle permet d’opérer la nécessaire identification parmi les activités
assurées par l’Administration. Celle qui sont ou devraient être régies par un régime de droit
public et dont le contentieux devrait par conséquent relever de la compétence des
juridictions administratives.
Par ailleurs, l’activité publique ou même administrative n’est pas toujours celle qui
est accomplie par l’Administration ou par un agent administratif. Il existe, en effet,
certaines activités qui ont soit le caractère public soit le caractère administratif, et qui sont
dépit de ce caractère accompli par des personnes ou agents non administratifs.
De ce qui précède, il y a lieu de retenir quatre situations qu’il faudrait éclaircir :
- L’activité de l’Administration est différente de celle des particuliers
- L’activité de l’Administration est différente des autres activités publiques
- L’activité de l’Administration peut ne pas être revêtue du caractère administratif.
- L’activité de l’Administration peut être accomplie par un organe non
administratif, c’est-à-dire par un organe privé ou par un agent public non
administratif.

1- L’activité administrative différente de l’activité des


particuliers

Cette affirmation constitue le principe, mais il y a des exceptions sur lesquelles nous
reviendrons plus loin. En tout cas, elle consacre le clivage public-privé que connait la science
juridique. Reste maintenant à savoir quel est son fondement.
En quoi l’activité administrative diffère-t-elle de l’activité particulière ?
- D’abord, dans son action. L’Administration poursuit un but différent de celui
des particuliers. Dans leurs activités, les personnes privées, les particuliers
cherchent à réaliser des avantages personnels, des intérêts privés. Même si leur
activité tend à satisfaire des besoins collectifs ou publics, leur action demeure en
principe animée par la réalisation du profit. Il existe toutefois des personnes
privées, notamment des association de droi privé, qui exercent des activités à
but non lucratif et concourent ainsi à la satisfaction d’un besoin d’intérêt
général. Dans ce dernier cas ces associations dotiennent, sous certains
conditions, une distinction de l’autorité administrative qui les déclare d’utilité
publique.
L’Administration, par contre, semble désintéressée ; en principe ; son souci n’est
pas de réaliser des profits ; car m^me dans le cas où les services qu’elle offre au
public sont paynats, son objectif principal demeure celui de satisfaire un besoin
d’intérêt dénéral. On dit alors que son action est réalisée dans l’intérêt du public,
qu’elle tend à la satisfaction de l’intérêt général.

2- L’activité de l’Administration est différente des autres


activités publiques
a-
b-
c- L’activité de législation
d- L’activité judicaire
e- L’activité gouvernementale
3- L’activité de l’Administration peut ne pas être revêtue de
caractère administratif
4- L’activité administrative peut être assurée par des
personnes privées.
B- L’Administration-organe, ou le caractère administratif de
l’organe
C- Définition de l’Administration
2- Le droit administratif
II- Les caractères du droit administratif
1- Le droit administratif, un droit récent
2- C’est un droit en constante évolution
3- C’est un droit jurisprudentiel
III- Critère du droit administratif
1- La puissance publique critère de droit administratif
2- Le service public, critère de droit administratif
PREMIÈRE PARTIE : L’ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION
TITRE PREMIER : PRINCIPES D’ORGANISATION
ADMINISTRATIVE : CENTRALISATION ET
DÉCENTRALISATION
Section 1 : la centralisation administrative
1- La notion de centralisation
2- La centralisation avec décentralisation
3- Pouvoir hiérarchique et centralisation
A- Signification du pouvoir hiérarchique
B- Les procédés du contrôle hiérarchique
1- Contrôle de légalité et contrôle d’opportunité
2- Contrôle à priori et contrôle à postériori
Section II : la décentralisation administrative
1- La notion de décentralisation
2- Les conditions de la décentralisation
A- La reconnaissance des intérêts locaux
B- La reconnaissance du droit des citoyens de participer à la
gestion des affaires locales
C- L’octroi de la personnalité morale aux collectivités locales
3- Le contrôle de tutelle
A- Signification du contrôle de tutelle
1- Tutelle administrative et tutelle civile
2- Définition de la tutelle administrative
B- Les procédés du contrôle de tutelle
1- Contrôle sur les personnes
2- Tutelle sur les actes
a- Le pouvoir d’approbation
b- Le pouvoir d’autorisation
c- Le pouvoir d’annulation
d- Le pouvoir de substitution
Section III : décentralisation territoriale et décentralisation technique
1- Les éléments communs aux deux modes décentralisation
2- Les points de différence entre les deux modes de décentralisation

DEUXIÈME PARTIE : L’ACTION ADMINISTRATIVE


Chapitre préliminaire : le principe de la légalité administrative
Section I : les bases de la légalité administrative
1- Les sources écrites de la légalité
2- Les sources non écrites de la légalité
Section II : portée du principe de la légalité
Section II : les limites du principe de la légalité
1- Le pouvoir discrétionnaire
2- Les circonstances exceptionnelles
3- Les actes de gouvernement
4- Les actes royaux en matière administrative
Chapitre I : les actes de l’Administration
Section I : l’acte administratif unilatéral
Définition :
1- Identification de l’acte administratif unilatéral
A- L’acte administratif unilatéral, un acte émanant d’une autorité
administrative (critère organique)
B- L’acte administratif unilatéral peut émaner d’organes non
administratifs (critère matériel)
2- Les différentes catégories d’actes administratifs unilatéraux
A- Acte unilatéral et décision exécutoire
B- Actes réglementaires et actes non réglementaires
3- Régime juridique des actes administratifs unilatéraux
A- L’élaboration de l’acte administratif
1- La compétence e matière d’acte administratif
a- Éléments de détermination de la compétence
b- La délégation de compétence
c- Les infractions aux règles de compétence :
l’incompétence
d- Dérogations exceptionnelles aux règles de compétence :
la théorie des fonctionnaires de fait
2- Règles de forme et de procédure en matière d’actes
administratifs
a- Les règles de forme
b- Les règles de procédure
3- L’entrée en vigueur des actes administratifs
a- Publication et notification
b- La non-rétroactivité des actes administratifs
B- Les effets de l’acte administratif unilatéral
1- L’acte administratif unilatéral modifie l’ordonnancement
2- Valeur juridique des mesures d’ordre intérieur
C- L’exécution des actes administratifs unilatéraux
1- Définition
2- Les procédés d’exécution des actes administratifs
a- Exécution des actes permissifs et des actes impératifs
a.1 l’exécution des actes permissifs
a.2 concernant les actes impératifs
b- Les privilèges de l’Administration
b.1 le privilège du préalable
b.2 le privilège de l’exécution d’offre
D- La disparition des actes administratifs unilatéraux
1- La caducité de l’acte
2- L’annulation de l’acte
3- L’abrogation
Section II : les contrats administratifs
1- L’identification du contrat administratif
A- Les contrats administratifs par détermination de la loi
B- Les contrats administratifs par nature
1- La qualité de personne public de l’un des contractants
2- L’exécution du service public et/ ou clauses exorbitantes
a- Les clauses exorbitantes
b- La participation directe du co-contractant à l’exécution du
service public

2- Le régime juridique des contrats administratifs


A- La formation des contrats administratifs
1- Limitation de la liberté contractuelle
a- À l’égard de l’Administration
b- À l’égard du cocontractant
2- Les modes de passation des marchés
a- L’adjudication publique
b- L’appel d’offres
c- Le concours
d- L’entente directe
e- Le bon de commande
B- L’exécution des contrats administratifs
1- Les pouvoirs de l’Administration
a- Pouvoirs de contrôle et de direction
b- Pouvoirs de sanction
c- Pouvoir de modification unilatérale
d- Le pouvoir de résiliation (la résiliation dans l’intérêt du
service public)
C- Devoirs et obligations du cocontractant
a- Les obligations
b- Les droits du cocontractant
b.1 le droit au règlement du prix
b.2 l’équilibre financier
3- Aléas et exécution des contrats administratifs
a- La théorie de la force majeure
b- La théorie du fait du principe
c- La théorie de l’imprévision
TITRE 2 : DOMAINE DE L’ACTION ADMINISTRATIVE
Chapitre 1 : la police administrative
Section 1 : la notion de police administrative
1- Les buts de la police administrative
A- Caractère préventif de la police administrative
B- L’ordre public
2- Police administrative générale et police administratives spéciales
Section II : la compétence en matière de police administrative
1- Les autorités investies d’un pouvoir de police
2- Les concours de compétences en matière de police
Section III : les limites du pouvoir de police
1- Le contrôle de l’activité de la police administrative
a- Le contrôle du but
b- Le contrôle des motifs
c- Le contrôle des moyens de police
2- Les extensions exceptionnelles du pouvoir de police
Chapitre 2 : les services publics
Section I : la notion de service public

1- Définition
2- Les éléments constitutifs de la notion de service public
A- Une activité d’intérêt général
B- La volonté de la collectivité publique
C- Les indices du service public
3- Création et suppression des services publics
Section II : régime juridique des services publics
1- Évolution du régime juridique des services publics
A- Le point de départ : le service public régi par un régime juridique
spécial
B- Apparition et développement du régime de droit privé dans les
services publics
C- Conséquences de cette évolution :
1- Régime juridique des services publics proprement dits
2- Régime juridique des services publics industriels et commerciaux
a- Définition du service public industriel et commercial
b- Le droit applicable au service public industriel et
commercial
2- Les principes fondamentaux du service public
A- Le principe de continuité du service public
B- Le principe d’adaptation
C- Le principe d’égalité devant le service public
Section III : les modes de gestion des services publics
1- Les services publics gérées par des personnes publiques
A- Les services en régie
1- Caractères des services en régie
2- Régie simple et régi intéressée
3- Les régies autonomes
B- Les établissements publics
1- Les éléments constitutifs de l’établissement public
a- La personnalité morale
b- La spécialité
c- Rattachement et tutelle
2- Régime juridique des établissements publics
a- Création et suppression
b- Le droit applicable aux établissements publics
b.1 les règles applicables aux établissements publics
administratifs
b.2 règles applicables aux établissements publics industriels
et commerciaux
c- Organisation des établissement publics
2- Les services publics gérés par des personnes privées
A- La concession de service public (gestion dans but locatif)
1- Esquisse de la notion
2- Nature juridique de la concession
a- La concession, un contrat
b- La concession, un acte mixte
3- Régime juridique de la concession
a- Les obligations du concessionnaire
b- Les droits du concessionnaire
c- Droit applicable au service concédé
d- La fin de la concession
B- D’autres possibilités de gestion des services publics par des
personnes non publiques
1- Personnes non publics gérant des services publics sans but lucratif
a- Les catégories des organismes non publics gérant un service
public sans but lucratif
b- Régime juridique des organismes non publics gérant un
service public sans but lucratif
2- Le cas des entreprises publiques
a- La notion d’entreprise publique
b- Régime juridique des entreprises publiques gérant un service
public