ibdp RB Direito do Estado com, br sent D Bieta Rib ds Cuniane R DAE Revista Eletrénica de Direito Administrative Econémico ro - 2007 - Salvador Namero 8 - novembroldezembro - 2006 ALICITAGAO E SEUS PRINCIPIOS Prof. Vladimir da Rocha Franca ‘Mestre em Direito Piiblico pela UFPE. Doutor em Direito Administrativo pela Pontificia Universidade Catética de So Paulo. Professor Adjunto do Departamento de Direito Piiblico da UFRN. Professor dos Cursos de Graduagio e Pés-graduagiio em Direito da Universidade Potiguar. Advogado em Natal/RN. SUMARIO: 1. A idéia de isonomia, 2. Conceito de licitagéo. 3. Princfpios juridicos da licitagao. 4. Consideragées finais. Dedicado 4 Consultoria-Geral do Estado do Rio Grande do Norte. 1. AIDEIA DE ISONOMIA Na ordem constitucional brasileira, tem destaque a isonomia. De certo modo, todo 0 catélogo dos direitos e garantias fundamentais ndo teria sentido ‘sem 0 principio constitucional da igualdade, consubstanciado no art. 5°, caput, é |, da Constituigéo Federal. Os enunciados normativos citados apresentam a seguinte redagao’ “Art. 5° Todos sao iguais perante a loi, sem distingéo de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pais a inviolabilidade do direito a vida, @ liberdade, & igualdade, 4 seguranga e a propriedade, nos termos seguintes: 1— homens @ mulheres so iguals em direitos e obrigagdes, nos termos desta Constituigao”, Nesse preceito crucial do sistema do direito positive patrio se observam duas dimensées: a igualdade na lei e a igualdade perante a lei. Uma coisa 6 0 critério empregado pela lei para estabelecer distingdes entre os particulares naR[QDAE ete gee, Direlto do Estado ,com,br regulagao das interagdes que se deflagram dentre eles; outra é o direito que 0 ordenamento juridico-constitucional thes assegura a aplicagao da lei sem favoritismos ou distingdes odiosas aos casos enfrentados pelas autoridades estatais. ‘Assevera com precisao José Souto Maior BORGES: “(..) constitucionalmente a iqualdade garante a iqualdade. O paradoxo & apenas aparente. A igualdade formal garante a igualdade material. Se todos sao iguais nna aplicagéo da lei, no sentido de que a lei indiscriminadamente a todos se aplica, mas se 0 seu contetido nao abriga a isonomia, hd violagao da igualdade material. Se reversamente a lei isonémica a todos nao se aplica, nem todos so iguais perante a loi: iguais serdo apenas os beneficidrios da sua aplicagéo, ficando de fora da isonomia os que nao 0 forem. Nessa tiltima hipétese, hd violagao da igualdade formal. Por isso se diz que a igualdade garante a igualdade. Essas normas somente podem ser interpretadas uma em conexao com a outra. Se essa conexidade for desconsiderada, abre-se oportunidade & aplicagéo da igualdade apenas formal (igualdade perante lei), com prejulzo a igualdade material (igualdade na tel)”1 Ao regular das interagées sociais, a lei emprega necessariamente critérios, para distribuir os beneficios e os dnus que a pessoa, fisica ou juridica, ter no convivio na comunidade juridica, Cautela havera de se impor ao legislador, uma vez que os elementos distintivos que elegeu deverao guardar compatibilidade ‘com os valores propugnados pela Constituigéo Federal, além da indispensavel subordinagdo a razoabilidade e as circunstancias que envolvem os particulares que serao atingidos pela incidéncia da norma que procurou comunicar a sociedade.2 Especialmente quando a matéria envolve a satisfagéo de interesses publicos que trazem lucro para as pessoas privadas E cedigo que a administragdo publica (3) ndo detém todos os elementos humanos e materiais exigidos para a concretizagao dos direitos fundamentais que dependem da tutela e da agdo do Estado, obrigando-a a socorrer-se junto A iniciativa privada, Todavia, a crescente escassez dos recursos ptiblicos diante dos extensos compromissos assumidos pelo Poder Piiblico perante o cidadao, demanda negécios juridicos que se apresentem efetivamente vantajosos para realizagdo das obras, servigos, compras ¢ alienagdes que o gestor dos bens da coletividade julga pertinentes para a materializagao dos seus misteres. 1 Signifcagao do principio da isonomia na Constiuiggo de 1988, Revista da Escola Superior da Magistratura do Estado de Pernambuco, n° 3, v.2: 320-1 (ghfas no axiginal). 2.Cl, Celso Anténio BANDEIRA DE MELLO, Contetido jurdico do principio da iqualdade. 3 Administragdo publica deve aqui ser entendida como o conjunta de érgaos @ entes publcos vinculados ao Poder Executive que detém a competéncia de exercer a fungao admiistrativa, ou seja, a aividade do Estado que tem por escopo a expedicao de normas complementares a lel e sujltas a contvole Jrisdicional. Na funeo adminisativa, o titular da competéncia goza de uma posigdo privlegiada @ superior dlante dos partculares em razo do interesse piblico que deve concrotizar. Mas néo se olvde que o Poder Legislative ® 0 Poder Judiciario também desenvolvem fal atividade, ainda que em caréteratipico. Vide arts. 1" 85° do Decreto-ein.* 200, de 252.1967,R[EDAE | Bee BSH eno Direito do Estado com br Também & notério que nem sempre os atos ampliativos das esferas juridicas das pessoas privadas podem ser expedidos para todos os interessados no contetido desses provimentos.4 A emisséo de uma habilitagéo para um cidadao dirigir nao impede a autoridade competente de fazé-la em favor de outro membro da comunidade. © mesmo nao pode ser dito para as autorizagdes que permitem a prestagao de servigos de taxi por forga do meio ambiente urbano, Por outro lado, os particulares interessados possuem a legitima pretenséo de obter lucro na celebrago dos negécios juridicos que a administracao publica precisa celebrar para atender as situagdes que acabaram de ser descritas. Afinal, fez-se uma opgao constitucional pelo capitalismo, ainda que a Lei Maior procure conceder ao Estado um perfil intervencionista, malgrado os tsunamis de redagao provocados pelas freqiientes reformas em seu texto. Naturalmente, isso gera a possibilidade de haver uma competicao entre os agentes econémicos privados que se encontram habilitados para fornecer a administragao publica 0 que ela precisa para o interesse publico. Se hd a possibilidade de haver disputa dentre eles, o principio da isonomia impde ao gestor puiblico o dever de traté-los de modo isonémico, oferecendo-lhes a oportunidade de propor negécios juridicos que viabilizem a justa composic¢ao das tensdes entre a demanda da coletividade e 0 lucro por eles visado. Nesse diapaséo, previu a Lei Maior a licitagdo. Aqui, procuraremos desenvolver algumas reflexées em tomo desse instituto, com foco especial nos principios que devem regé-lo. Como o rol dos principios juridicos aplicaveis as licitagdes nao é unanime, procuramos cuidar daqueles cuja existéncia se encontra razoavelmente pacificada na doutrina brasileira. 2 Conceito de licitagao. Dirigindo-se ao art. 37, XXI, da Constituigao Federal, o intérprete se depara com o seguinte enunciado: “Art. 37. (...) (oo) ‘011 ~ ressalvados os casos especificados na legislagao, as obras, servicos, compras e alienagées serao contratados mediante processo de licitagao publica que assegure igualdade de condigées a todos os concorrentes, com cléusulas que estabelegam obrigagdes de pagamento, mantidas as condigdes efetivas da proposta, nos temos da lei, o qual somente permitiré as exigéncias de qualificagao técnica e econdmica indispensdveis a garantia do cumprimento das obrigagdes”. 4 Quanto aos resuitados na esfera Juridica dos administrados, os atos administraivos podem ser amplativos ou restitves. Naqueles, a adminisragdo pablica outorga um drato subjeiva ou satisfaz um inleresse legitimo do adminisvado; estes, haa’ imposicao de uma sano ou de um dever para ‘administrado, diminuindo o raio de aco juridica do destinalario. Cf Celsa Antonio BANDEIRA OF MELLO, Curso de direito administrativo, p, 380,Revista Eletrénica ireil ym. br R[EQDAE [Bese Bt caine Direito doEstado com,br Mais adiante, no caput do art. 175, prescreve-se: “Art. 175. Incumbe ao Poder Publico, diretamente ou sob regime de concessao ou permissao, sempre através de licitacao, a prestagao de servicos ptiblicos’. Quando se menciona licitagéo, dois sentidos podem ser produzidos pelo intérprete: (i) principio juridico; e (i) proceso administrativo LICITAGAO COMO PRINCIPIO JURIDICO. Numa primeira acepgo, 0 termo pode ser empregado para designar um principio juridico que decorre do canone da isonomia. Como se sabe, os administrados tém direito subjetivo a um tralamento eqiiitativo e igualitario na atividade administrativa, sendo vedado a administragao publica instituir onerar, perseguir ou favorecer indevidamente um ou mais pessoas privadas em detrimento de outras na comunidade juridica.5 Principio juridico deve ser entendido como uma norma juridica que estabelece 0 dever juridico de realizar as condutas que se fizerem necessarias para a preservacao ou materializacao de uma finalidade, um valor ou preferéncia intersubjetivamente compartilhada.6 Os principios juridicos podem ser indicados de forma expressa no texto normativo ou identificados pelo intérprete a partir da ‘conjugagao dos enunciados prescritivos que compéem o suporte lingiiistico das normas juridicas.7 Mas em ambos os casos, essas normas juridicas tem 0 atributo de conceder harmonia, racionalidade e congruéncia a aplicagao do direito as situagdes da vida em sociedade. Convém recordar o ensinamento preciso de Eros Roberto GRAU: “(..) 0 significado da norma é produzido pelo intérprete. As normas (enquanto disposigdes, enunciados, textos) nada dizem; somente passam a dizer algo quando efetivamente convertidas em normas (isto 6, quando - através e mediante interpretagéo — so transformadas em normas). Isso contudo — note-se bem -, no significa que o intérprete literalmente crie a norma; o intérprete a expressa. O produto da interpretagdo 6 @ norma expressada como tal. Mas ela (a norma) préexiste, potencialmente, no invélucro do texto, invélucro do enunciado. Vale dizer: a norma encontra-se em estado de poténcia, involucrada no enunciado (texto ou disposi¢ao); o intérprete a desnuda. Neste sentido ~ isto é, no sentido de fazé-la brotar do texto, do enunciado — 6 que afirmo que 0 intérprete ‘produz' a norma’.8 6 Cr. Celso Anténio BANDEIRA DE MELLO, Curso de dirito adminitrativ, p. 84 6 Vladimir da Rocha FRANGA, Anotagbes a teoria das normas jurdicas, Revista tnbutdria © de ‘nancas pablicas, n. 60: 19-20, Sobre a matéria, consutar: Humberto AVILA, Teoria dos principios: da defnicéo & aplicagao dos principios juridicos; @ Eros Roberto GRAU, Ensaio © discurso sobre a Interpretagda‘aplicagao do diveto. 7 Cumpre ressaltar que a norma jurdiea ndo ge canfunde com texto que serviu de supedéneo para @ intérprote do dirt, 8 Licitagdo @ contrato administrative (estudos sobre a interpretagSo da li), p. 6-7 (gritos no original) 4R[EDAE | Bee BSH eno Direito dgEstado com,be Ao aplicarmos essas consideragées ao instituto em aprego, tomando-se por base 0 texto constitucional, observa-se que a administragao puiblica tem o dever juridico de assegurar a todos os interessados na realizagdo de atos e negocios juridicos administrativos potencialmente lucrativos, a oportunidade de disputar em igualdade de condigées a preferéncia do Estado, da forma mais vantajosa possivel para 0 interesse publico. Ainda que néo houvesse mencéo expressa a licitagéo no texto constitucional, € obrigatéria a existéncia de um procedimento técnico-juridico de natureza concorrencial que seja habil para preservar a isonomia entre os agentes ‘econémicos privados nesses atos juridicos.9 2.2. LICITAGAO COMO PROCESSO ADMINISTRATIVO. A licitagao também pode ser visualizada como uma espécie de processo administrative de natureza concorrencial, que tem por escopo a selegao de pessoa privada para ser contratada pela administragao publica ou beneficiada por ato unilateral de natureza ampliativa, de modo a conciliar a satisfagao do interesse piiblico com o principio da isonomia.10 Trata-se de um processo administrativo porque a licitag&o € composta por uma sucesséo encadeada e itineraria de atos juridicos tendentes a um resultado final e conclusivo que, no caso, é a escolha do particular que sera contratado pelo Poder Publico ou beneficiado por ato ampliativo. Como envolve a participagao dos particulares interessados, essa cadeia de manifestagdes nao é um mero procedimento administrativo.11 E um processo administrative de natureza concorrencial, uma vez que competi¢ao tanto é pressuposto para a sua realizagéo como preceito inspirador de sua dinamica, explica Eros Roberto GRAU.12 preciso que se garanta o acesso de todos os agentes econdmicos capacitados a licitagao, bem como que a Isso no significa dizer, ressalte-se, que 0 texto normativo soja uma “eaixa’ da qual o responsdvel pela aplicagdo do diel retira uma norma juridica pronta @ acabada para o caso sob sua apreciagio. Em verdade, 0 texto normative abriga apenas a norma juridica em estado potencial, ja que o seu aperfeigoamento demanda indiscutivelmente a conjugagdo dos enunciados legals com a realidade que deve enfrentar. Mas se no houvesse um nicleo minimo de signiicarao nas palavras empregadas pelo legislador, (08 textos normativos eerlam inteicamente descartavels. So a lei diz agua, no quor so referr a substancla {ue costumamos denominar dcido sultrico, 8 Adilson Abreu Dalla, Aspectosjurdicos da lictagdo, p. 33, 10 Gf Ant6nio Carlos Cintra do AMARAL, Comentando as lcitarses pablicas, p, 96-6; © Eros Roborta GRAU, Licitagdo... p. 14; @ Carlos Avi SUNDFELD, Licitagao 0 contrato administrative ~ do acordo ‘com as Leis 8,568/99 o 8.88/94, p. 15-7. Sobre a importancia do processo administrativo para o Estado de Dirito, consuitar Carmen Licia Antunes ROCHA, Principios constitucionais do processo administrative no direto brasileiro, Revista Trimestral de Direto Pabico, n® 17/1997 11 Ha uma tradicional contovérsia de ordem terminol6gica quanto aos termos ‘processo” “procedimento” no ambito do drato administraivo, Visualzamos 0 processo adminstratve como uma espécie de procedimento administativo, no qual hd a participagao dos destinatdrios do ato final. Cf. Vladimir dda Rocha FRANCA, Coniradilério e invalidagao adminstralva no ambito da administragdo pablica federal, Revista Trimestal de Direito Pablico, n. 37/2002: 119-20. 12 Liotagdo... p. 14-5, Cf Celso Anténio BANDEIRA DE MELLO, Curso... p. 445,R[EDAE | Bee BSH eno Direito dgEstado com,be licitagao possibilite ao seu participante a oportunidade de apresentar uma melhor proposta dos que os demais. Na licitagéo, procura-se estabelecer um equilibrio entre os_interesse publics e os interesses privados, como bem leciona Carlos Ari SUNDFELD: “Os primeiros sao implementados na medida em que a licitagdo enseja acirrada competicao entre os possiveis interessados, com a consequente obtencao, pelo Poder Puiblico, de melhores pregos e condi¢des. Os segundos se vém atendidos pois,com ela, abre-se para o particular a oportunidade de disputa igualitéria com seus concorrentes, na busca de novos mercados".13 Nao é diversa a posigao de Eros Roberto GRAU: “(.) no 6 admissivel que, a pretexto de radical entronizagao do principio da isonomia, sacrifique-se 0 interesse piiblico. Nem o inverso é concebivel: a entronizagéo do principio do interesse publico em sacrificio da isonomia. Ambos, principio do interesse puiblico @ principio da isonomia, coexistem, completando-se @ se conformando, um ao outro, na base do procedimento lictat6rio".14 A licitagao também tem relagdo com os demais principios componentes do regime juridico-administrativo. final, 0s principios juridicos nao sao ‘comportamentos estanques ou incomunicdveis entre si. Mas sem sombra de duvida, é na isonomia que esse proceso administrative encontra a sua principal razo de ser. Em igor, 0 processo licitatério seré sempre obrigatério para a administragao publica. Todavia, a prépria Lei Maior prevé em seu art. 37, XXI, que a lei pode estabelecer situagdes que ndo sofrerdo a incidéncia do principio da licitagao. Com efeito, hd casos em que nao ha competi¢ao que o justifique, ou mesmo eventos nos quais a decisdo de licitar deve ficar sujeita aos critérios de ‘conveniéncia ou oportunidade do gestor puiblico. Nos termos do art, 22, XXVII, da Lei Maior, prescreve-se que a Unido tem ‘competéncia privativa para expedir "normas gerais" sobre licitagdes para a administragao publica de todos os entes federados. Atualmente, a Lei Federal n.° 8.666, de 21.6.1993 cuida dessa matéria. 15 Como se sabe, a Lei Federal n.° 8.666/1993 foi muito além do que se deve esperar de um veiculo introdutor de “normas gerais" — ou mais precisamente, de “normas nacionais" — ao dispor sobre minticias que deveriam ficar ao alvedrio do 13 Op. cit, p. 16 14 Lictagéo.. p. 1. 15 O art, 1° da Lei Federal n.” 8,656/1998 prev que os seus preceitos tém incidéncia sobre toda a ‘administragao publica. Todavia, as empresas publicas e Sociedaces de economia, aparentemente, fcarao ‘sob 0 regime do diploma legal em apreco até a edicdo da lei especial que regulara suas lctagdes e contratos administrativos, conforme o art. 22, XXVI, da Lei aior. Também merece registro que as lictagSes para as Concessées de servigos piblicos © para as parcerias piblice-privadas, embora disciplnadas em diplomas fespecificos (a Lei Federal n.° 8.987, de 13.2.1995 @ a Lei Federal n? 11.079, de 30.12.2004), eles nfo afasiam 8 aplicagéo subsiddria das normas veiculadas pelo estatuto federal das lctagses,R[EDAE | Bee BSH eno Direito do Estado com br legislador estadual, municipal ou distrital.16 De qualquer forma, hé um enunciado desse diploma legal que, de modo inequivoco, preenche o que se espera de uma “norma geral". Eo art. 3°, caput, da Lei Federal n.° 8.666/1993: “Art. 3° A licitagao destina-se a garantir a observancia do principio constitucional da isonomia ¢ a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administragao e seré processada e julgada em estrita conformidade com os principios basicos da legalidade, da impessoalidade, da publicidade, da probidade administrativa, da Vinculagao ao instrumento convocatério, do julgamento objetivo e dos que Ihe séo correlatos”.17 © art. 3° da Lei Federal n.° 8,666/1993 6 crucial para a interpretacao e aplicagao dos preceitos regentes das licitagées.18 As solugdes para os casos enfrentados pela administracao publica devem ser compativeis com os principios juridicos ali expressos, sendo imperiosa a invalidagéo das decisdes que Ihes contrariem. Além do mais, o gestor piiblico tem igualmente a obrigagdo de optar pela solucéo que outorgue maior eficiéncia e densidade ao principio juridico na situagao concreta, quando houver espago para discricionariedade administrativa. Com lastro nesse dispositive legal (sem prejuizo as referéncias pertinentes aos demais artigos da Lei Federal n.° 8666/1993), procuraremos agora a identificar e expor os principios juridicos que devero ser observados no desenvolvimento das licitagées. 3. PRINCIPIOS JURIDICOS DA LICITAGAO 3.1. PRINCIPIOS JURIDICOS APLICAVEIS AS LICITAGOES Com base no art. 3°, caput, da Lei Federal n.° 8666/1993, podemos identificar como principios juridicos que so aplicaveis as licitagées: (i) legalidade; (ii) impessoalidade; (iil) moralidade; (iv) igualdade; (v) publicidade; (vi) probidade administrativa; (vii) vinculag4o ao instrumento convocatério; e (vill) julgamento objetivo. Boa parte desses preceitos ja se encontra consubstanciada no art. 37 da Constituigao Federal. Outros, por sua vez, sdo normas especificas de processo concorrencial, tal como a licitagao. Cumpre ressaltar que o enunciado normativo nao estabelece um rol exaustivo dos principios juridicos que devem incidir nas licitagses. Basta observar a expresséo “dos que Ihe sao correlatos", constante do final desse dispositivo. 16 Cf Carlos Ayres BRITTO, 0 peri consttucional da fctagao: Adison Abreu DALLARI, op. cit, p. 20-4; Eros Roberto GRAU, Licitagdo... p. 13; Carlos Ani SUNDFELD, op. cit, p. 28-34. 17 Esses principios também sio aplicéveis as leilagbes disciplinadas em diplomas especifices. Vide: art. 14 da Lei Federal n* 6.987/1995; e ar. 12, caput, da Lei Federal n® 11.079/2004 18 Margal JUSTEN FILHO, Comentrios & lo de lctagses @ contratos administratvos, p. 48,ei) AE, Revista EletrOnica Direito da Estado com br Caso nao haja a observancia aos ditames desses preceitos relevantes, a validade (19) do processo de licitagao fica comprometida, tornando-o vulneravel & ‘sua desconstituigdo por razées de juridicidade pela autoridade administrativa ou judicial competente.20 Nao € outra a ligaéo de Celso Anténio BANDEIRA DE MELLO: “Violar um principio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatengao ao principio implica ofensa ndo apenas a um especifico mandamento obrigatério, mas a todo o sistema de comandos. E a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalao do principio atingido, porque representa insurgéncia contra todo o sistema, subversdo de seus valores fundamentais, contumélia irremissivel a seu arcabougo légico @ corroséo de sua estrutura mestra’.21 Por conseguinte, havendo a quebra de principio jurfdico no desenvolvimento de uma licitagao, ficam decisivamente comprometidos os valores que se quer proteger com o preceito esculpido no art. 37, XXI, da Lei Maior. Mas nao deve olvidar que a extingdo do processo administrative pode ser total ou parcial, consoante o momento em que se avizinhou o vicio de validade identificado pelo érgao responsavel pelo controle de sua juridicidade. Também & oportuno ponderar que o principio juridico deve ser ‘compreendido e aplicado sem a perda da harmonia e coeréncia do sistema do direito positivo. Recorde-se que os principios juridicos podem entrar em coliso, demandando a calibragéo de sua incidéncia por meio do principio da proporcionalidade. PRINCIPIO DA LEGALIDADE. Consoante o enunciado do art. 5°, Il, da Constituigao Federal (22), a criagao de direitos e deveres pelo cidadao deve ser feita mediante lei. Numa interpretagao_sistemética do sistema constitucional patrio, observa-se que somente os instrumentos normativos previstos no seu art. 59 (23) devem ser 18 0 processo administrativo sera valido quando todas as suas fases se transcorreram de acordo ‘com os cAnones de juridicidade fixados pelo ordenamento juridioe. Existindo algum vicio de validade, 0 arocesse fiea passivel de invaldagdo judicial ou adminstraiva, Vide arts. 5°, XXV, e 74, da Constituigaa Federal 20 Sobre o controle de jurdicidade dos atos administravos, consultar Viadimir da Rocha FRANCA, Invalidecso judicial da discrcionariedade administrative no regime juridico-edministratvo brasileiro, 21 Curso... p. 772. 22°AN. 8. (4) ws I= ninguém seré obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa sendo em virude de le. 23°Art 69. 0 processo legistalive compreende a elaboracdo de: | -emendas & Constiuigdo; 11 leis comptementares; II =leis oranda;reo Pibico do Cdodanc R[EDAE | Bee BSH eno Dreito da Estado com br ‘empregados para esse jaez. Ademais, nota-se também que, por forca de seu art. 48, a lei complementar e a lei ordindria devem ser exclusiva ou preferencialmente utilizados nessa matéria.24 Cumpre ressaltar que 0 principio da legalidade determina que a atividade administrativa deverd se subordinar aos parametros de agao fixados pela lei Enquanto o particular tem a liberdade de fazer tudo o que a lei nao proibe, a administragao publica somente tem a permissdo de fazer aquilo que a lei Ihe autoriza.25 Todavia, a legalidade nao cuida apenas da submissao da administragao plblica aos preceitos veiculados pelos instrumentos normativos previstos no art. 59 da Constituigao Federal. De nada adiantaria a obediéncia a lei se ndo houvesse respeito as normas constitucionais, base fundamental de toda a alividade estatal. Dai a atualidade do art. 2°, pardgrafo Unico, |, da Lei Federal n.° 9.784, de 27.1.1999, quando determina que o gestor puiblico deve atuar conforme aleie 0 "Direito”.26 ‘Ademais, a legalidade impée a administragao publica o respeito aos atos normativos que ela prépria expede. Além de nao haver a revogacao por desuso no sistema do direito positivo brasileiro, é razoavel compreender que as regras gerais constantes desses provimentos vinculam e limitam a agéo do gestor pliblico enquanto se encontrarem em vigor.27 Do contrario, careceriam de qualquer utilidade para 0 ordenamento juridico, No que concerne ao Poder Executivo, merece destaque o regulamento, ato normativo de competéncia privativa do Chefe do Poder Executivo, consoante 0 art. 84, IV, da Constituigéo Federal.28 Cabe a esse veiculo a disciplina do modo de agir da administragao publica quando a concretizagao da lei exige a atuagdo IV= leis delegadas; V— medidas provisrias; I~ decretos legisatvos Vil ~ resolugées, Pardgrafo nico. Lei complementar dsport sobre a elaboragdo, redagio, alleragdo © ‘consolidagao das les" 24 Afinal, cabe ao Poder Legistatvo, com a sangao do Chefe do Poder Executvo, dispor sobre as matérias que tenham sido colocadas.no ambit da competércia legislatva do ente federatvo, ressalvados aqueles assuntos que a respectiva Lei Fundamental (ConstiuigSo Federal, Consttugdo Estadual ou Loi Organica) classificarem como de competéncia privatva de érgao legislative. Recorde-se que o principio. federatvo impée o modelo de separacio de poderes provisto na Consttuigao Federal para os Estados membros, Distito Federal @ Municipios. 25 Cf. Holy Lopes MEIRELLES, Direlto administratvo brasileiro, p. 82-3 26 Cf. Egon Bockmann MOREIRA, O processo de lctagdo, a lei 9.784/1999 © © principio da legaldade, Revista Trmestral de Direito Ptbico n° 37/2002: 113-6 27 Vide art. 2° da Lei de Introdugao ao Cédigo Civil (Decretore’n.° 4.857, de 4.9.1942) 28°Art 84. Compete privaivamente ao Presidente da Republica: wa IV ~ sancionar, promulgar ¢ fazer publicar as Isis, bem como expecir decretos e regulamentos para sua fel execugso".R[EDAE | Bee BSH eno Direito do Estado com br dos érgaos administrativos, disciplinando 0 seu modo de agir, seja no que diz respeito a aspectos procedimentais, seja quanto aos critérios que deverdo ser usados pela autoridade administrativa quando Ihe é conferida competéncia iscricionaria ou na interpretagéo dos “conceitos juridicos indeterminados” presentes no texto legal.29 Uma vez que 0 Chefe do Poder Executivo exerce a diregao superior da administragdo publica 30, é licito concluir que os atos normativos expedidos pelos seus subordinados diretos e pelas entidades da administragao indireta deverdo se submeter aos comandos veiculados em regulamento. Noutro giro: a atividade da administragao publica encontra-se subordinada a todo ordenamento juridico em vigor. Nas licitages, a administragao publica deverd observar fielmente a lei, sendo-Ihe vedado instituir procedimentos ou critérios de apreciagao e julgamento que no sejam juridicamente permitidos para as licitagdes. Transcreva-se aqui o enunciado do art. 4°, caput, da Lei Federal n.° 8.666/1993; ‘art. 4° Todos quantos particisem de licitagéo promovida pelos érgaos ou entidades a que se refere 0 artigo 1° tém direito publico subjetivo a fiel observancia do pertinente procedimento estabelecido nesta Lei, podendo qualquer cidadéo acompanhar o seu desenvolvimento, desde que néo interfira de modo a perturbar ou impedir a realizagao dos trabalhos". Como se vé, visualiza-se o direito do licitante a efetiva subordinagao do processo de licitacao a lei, bem como o direito de todo e qualquer cidadao de fiscalizar a juridicidade de seu desenvolvimento pela administragao publica. SAo decorréncias naturais da idéia de legalidade. E certo, por exemplo, que ha espago para discricionariedade na confeccao do instrumento convocatério que defiagrard a licitagéo.31 Mas isso nao significa dizer que 0 edital ou carta-convite possa representar uma violagao direta ou indireta aos preceitos legais pertinentes ao caso concreto, fixando cldusulas e condigdes nao admitidas expressa ou implicitamente pela lei, Também nao cabe a autoridade administrativa ignorar os decretos regulamentares e demais atos normativos infralegais que disciplinam a licitagao que visa empreender. Se houve redugao no espago de liberdade intelectiva & deciséria que a lei originalmente Ihe conferiu, nao resta alternativa para o gestor pliblico que se conduzir dentro dos limites que Ihe foram acrescidos. Se a licitagéo se encontrava em andamento e houve revogago da lei ou 29 Cf, Celso Ant6nio BANDEIRA DE MELLO, Curso... p. 316-8; @ Vladimir da Rocha FRANCA Invaliac0.., p. 104-14, 30 Vide ats. 76 e 84, I, da Constituigao Federal 31 Como so sabe, nas modalidades de lctagdo concoréncia, tamada do precos, concurso, laldo @ prego, 0 instrumento corvacatécio compreends 0 edal, no convile, por sua vez, © chamamento dos inleressados para o processo é feito mediante carla-convite, Vide aris. 21.6 22 da Lei Federal n° £3,566/1993, Vide ar, 4° da Lei Fedoraln. 10,520, de 17.7,2002, 10ei) AK, Revista Heine, Direito do Estado com,br ato normativo aplicado pelo gestor ptiblico, a administragao publica pode se deparar com duas situagdes possiveis: (i) a extingdo do processo administrativo por caducidade; ou, (ii) a possibilidade de continuagao do certame, com a feitura das adequacées necessdrias aos novos parametros legais ou regulamentares. Embora ndo haja previséo legal expressa da caducidade (32) como extingdo de processo administrative na Lei Federal n.° 8.666/1993, parece-nos claro que se 0 ato ou contrato visado na licitagéo perde o seu fundamento de juridicidade em virtude de reforma legislativa, deve haver a extingao do certame e a deflagragao de outra competi¢ao. Ora, se 0 ato final de procedimento em curso passou a ser classificado como invalido pelo ordenamento juridico, a administragao publica deve desfazé-lo antes de seu encerramento. Em se tratando de licitagao j4 encerrada e de contrato j4 celebrado entre o licitante € 0 poder puiblico, a caducidade atingiré tao somente 0 negécio juridico, Na outra hipétese, cumpre ressaltar que a administragéo publica devera zelar pela continuidade da licitagao, caso a nova legislagao em vigor nao impeca © aperfeigoamento do ato juridico classificado como meta do proceso. Evidentemente, isso dependera da possibilidade juridica da alteragao dos critérios de selecdo que orientam o poder ptiblico sem prejuizo ao principio da isonomia 3.3. PRINCIPIO DA IMPESSOALIDADE. Segundo o principio da impessoalidade (ou da finalidade), a administragéo publica deve praticar 0 ato com o escopo de atingir o interesse piblico, Sobre a matéria, explica Hely Lopes MEIRELLES: “Desde que o principio da finalidade exige que o ato seja praticado sempre com finalidade publica, 0 administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de praticé-lo no interesse proprio ou de terceiros. Pode entretanto, o interesse ptiblico coincidir com 0 de particulares, como ocorre normalmente nos atos administrativos negociais e nos contratos publicos, casos em que é licito conjugar a pretensao do particular com o interesse coletivo".33 No que concerne a licitagao, é mister ressaltar que a administragao publica deverd deflagrar o proceso administrativo diante da real existéncia de interesse pliblico que justifique 0 objeto posto em disputa.34 Nao sera valida a licitagao fundada em desvio de finalidade, ou seja, quando o certame foi desencadeado para lograr fim exclusivo de um ou mais licitantes, A conjugagao do interesse coletivo com o interesse privado para o bom e justo andamento do procedimento licitatério ¢ indispensavel. 32 A caducidade & a forma de extingéo do ato administrative que tem lugar quando a situagao consttuida pelo provimento da sdminisragéo publica ceixa de ser jurdcamente adnitida em razéo da superveniéncia de le ou ato normativo posterior. Cy. Celso Anténio BANDEIRA DE MELLO, Curso... p. 398. 33 Op. cit, p. 86 (grifo no origina). Odserve-se que muitos doutrinadores empregam o termo “impessoalidade” para designar dretamente 0 principio da isonomia, como Celso Anténic BANDEIRA DE MELLO (Curso..p- 84). 34 Vide art, 2°, pardgrato nico, Il Il, da Lei Federal n 9,784/1999, "1R[EDAE | Bee BSH eno Direito do Estado com br Por oportuno, assevere-se igualmente que a administragao publica tem a obrigagao de interpretar a lei e a norma administrativa da forma que melhor garanta 0 fim piblico a que se dirigem.35 As decisées administrativas tomadas em sede de licitagao serdo passiveis de invalidagao, caso se verifique a auséncia de um fim publico que as justifique. 3.4. PRINCIPIO DA MORALIDADE. Nao ¢ um mero desdobramento do principio da legalidade. A moralidade administrativa consubstancia 0 conjunto de preceitos éticos que foram positivados pelas normas constitucionais. 36 Noutro giro: a moralidade exigida da administragao publica na condugéo das licitagdes devera ser identificada a partir dos fundamentos e diretrizes que foram eleitos como colunas de sustentagao axiolégica do ordenamento juridico brasileiro.37 © principio da moralidade impée para a administracao publica o dever de agir com lealdade, probidade e boa-fé para com o licitante.38 Nao ha diivida de que a licitagao funciona como instrumento que também tem por escopo evitar que © gestor ptiblico se aproprie dos recursos e bens da coletividade em favor de designios torpes ou corruptos. 3.5. PRINCIPIO DA IGUALDADE. Além de posicionar expressamente 0 principio da isonomia como justificativa para a licitagao, o art. 3°, caput, da Lei Federal n.° 8.666/1993, menciona outra vez a igualdade. Talvez, com o fim de destacar o tratamento igualitario que deve ser dispensado aos licitantes na preparacao e realizagao dos processos administrativos que convocarao a colaboragao da iniciativa privada. E interessante registrar que o estatuto federal das licitagdes determina expressamente em seu art. 3°, § 1°, |, que é proibido a admisséo, previsdo, inclusdo ou tolerancia, nos atos de convocacdo, cldusulas ou condigdes que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu carater competitive e estabelegam preferéncias ou distingdes em razéo da naturalidade, da sede ou domicilio dos licitantes ou de qualquer outra circunstancia impertinente ou irrelevante para especifico objeto do contrato. Recorde-se que o art. 19, Ill, da Constituigao Federal, veda expressamente que eles criem distingdes entre brasileiros ou preferéncias entre si 35 Vide: art. 5* da Lei de Introdugao a0 Cécigo Civil © at. 2°, pardgrafo cco, XIl, da Let Federal 2 0784/1909, 36 Cf. Vladimir da Rocha FRANGA, Invafidagéo...p. 72-85, 237 Vide arts. 1° a 4° da Constituigéo Federal 38 Vide art. 2°, pardgrato Unio, IV, 12R[EDAE | Bee BSH eno Direito do Estado com br Isso torna juridicamente inviavel, por exemplo, uma lei municipal que institua a preferéncia por empresas ou produtos locais em detrimento de concorrentes de outros Estados-membros, nas licitagdes promovidas pela administracao publica local Outro ponto importante na aplicagao do principio da igualdade as licitagdes envolve a disputa entre licitantes brasileiros e estrangeiros. Na Lei Federal n.° 8.666/1993, presoreve-se em seu art. 3°, § 1°, Il, que é vedado aos agentes ptiblicos estabelecer tratamento diferenciado de natureza comercial, legal, trabalhista, previdencidria ou qualquer outra entre empresas brasileiras ¢ estrangeiras, inclusive no que se refere a moeda, modalidade ¢ local de pagamento, mesmo quando envolvidos financiamentos de agéncias internacionais, ressaivado 0 § 2° do mesmo dispositivo legal e o art. 3° da Lei Federal n.° 8.248, de 23.10.1991 Apesar desse comando legal, 0 § 2° do art. 3° do estatuto federal das licitagées prevé: “Att. 3°. (..) 6) § 2° Em igualdade de condigdes, como critério de desempate, seré assegurada preferéncia, sucessivamente, aos bens e servicos: produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital nacional; II produzidos no Pais; IMI ~ produzidos ou prestados por empresas brasileiras. Diante da revogacao do art. 171 da Constituigéo Federal - que dispunha sobre a definiggo de empresa nacional - pelo art. 3° da Emenda Constitucional n.° 6, de 15.8.1995, cremos que o enunciado normative supra citado também foi retirado do ordenamento juridico patrio. Por injungao do principio da isonomia, a lei somente podera empregar fatores de distingéo que sejam_previstos expressamente ou que sejam compativeis com as normas constitucionais. A partir do momento em que a Lei Maior nao estabelece mais a necessidade de tratamento preferencial para as empresas nacionais, carece de legitimidade a lei que procure estabelecer discriminagdes negativas para as empresas estrangeiras 39 Ademais, o art. 172 da Constituigéo Federal determina que a lei deveré estimular os investimentos de capital estrangeiro. Portanto, a lei ndo tem o condéo de servir como obstéculo a participagéo de agentes econémicos intemacionais na infra-estrutura de bens e servigos mantidos pela administragao publica brasileira. 39 Em sentido contrrio, consultar Celso Anténio BANDEIRA DE MELLO, Preferéncias em lctago para bens e servicas pratcados no Brasil © para empresas brasisras de capital nacional, Revista Trimestral 40 Direto Publica, n° 27/1998, 13R[EDAE | Bee BSH eno Direito dgEstado com,be PRINCIPIO DA PUBLICIDADE. Conforme o principio da publicidade, os atos administrativos devem ter divulgagao oficial, ressalvadas as matérias que envolverem o direito a privacidade e seguranga da sociedade e do Estado.40 Todavia, publicidade das decisées administrativas nestas situagdes somente poderd ser restringida na medida do indispensdvel para o interesse pUblico.41 Como jé tivemos oportunidade de dizer: “Sem publicidade, néo ha como vincular a conduta da administrado. © principio imp6e que todos os atos da administragao publica devem ser publicos, acessiveis a toda coletividade. Sem a devida informagéo, a agéo administrativa cai no vazio @ no esquecimento, ou produz inseguranca e surpresa ao cidadéo quando a administragao publica age no sentido de impor conduta ao mesmo" 42 Advirta-se que a eventual restrigao a publicidade nao significa afirmar que o destinatério da providéncia administrativa deva ficar inteiramente alheio ao contetido da decisdo administrativa. Somente Ihe deverd ser sonegado tudo aquilo que puser em risco a seguranga nacional, sob pena de se criar um reduto inexpugndvel ao controle externo da administracao publica. Em matéria de licitagao, 0 principio da publicidade tem ampla aplicagao. Basta aferir a preocupagao que o estatuto federal das licitagdes teve ao regular a divulgagao do ato convocatério e de suas eventuais corregées.43 No art. 3°, § 3°, da Lei Federal n.° 8.666/1993, temos: "Att. (.) 6) § 3°A licitagdo nao seré sigilosa, sendo publicos e acessiveis ao puiblico os atos de seu procedimento, salvo quanto ao contetido das propostas, até a respectiva abertura’. Depreende-se do dispositivo legal acima transcrito, a consideragao no sentido de que a publicidade dos atos procedimentais da licitagao é a regra, ressalvado o sigilo das propostas até a sua abertura em sesso puiblica.44 Esta 40 Vide: arts. 6%, X © XXX, da Constiuigso Federal; e at 2% pardgrafo dnico, V, da Lei Federal n® a.raari999, 41 0 art. 93, 1X, da Consttuigdo Federal, a0 prever 0 dever de fundamentagao das decisoes |udiciais, por exemplo, determina que a publicidade das sessées de jugamento podera se restringir as partes 2 seus advogados, ‘em casos nos quais a preservagao do direto a intmidade do interessado no siglo nao Drejucique o interesse pablico a informaao™ 42 Invalidagao... p. 86-6 43 Vide art.21 da Lei Federal n° 8.666/1993. 44 Lombra Hely Lopes MEIRELLES (op. cit, p. 258): "Nao ha confundir,entretanto, 2 abertura da ddocumentagao e das propostas com seu julgamento.. Aquela sera sempre em ato pablco; este poderd ser realizado em recinto fechado © sem a presenca dos intoressades, para que os julgadores tenham a necasséria trangulidade na apreciago dos elementos em exame e possam disculrlvemente as questbes a decid. © essencial ¢ a dvulgagao do resultado do juigamento, de modo @ propiciar aos interessados os recursos administrativos © as vias juicias cabiveis" 14Revista Eletrénica iret m_br R[EDAE | Bee BSH eno Direito doEstado com, be excecao se justifica em razao dos principios da igualdade e da moralidade.45 Ainda sim, ha possibilidade da exigéncia de algum sigilo na preparagao das licitagdes, quando o objeto envolver questées diretamente vinculadas a seguranca nacional. Todavia, deflagrado 0 proceso, a publicidade deveré ser observada consoante o preceito veiculado pelo art. 3°, § 3°, da Lei Federal n.° 8.666/1993. 3.7. PROBIDADE ADMINISTRATIVA. A probidade administrativa constitui um dever juridico decorrente do principio da moralidade. Segundo esse preceito, o gestor piblico tem a obrigagao de zelar pela integridade moral e material dos bens e servigos postos sob sua responsabilidade, abstendo-se de tomar providéncias lesivas ao interesse e patriménio piblicos.46 Violado esse dever, surge 0 ilicito da improbidade administrativa, a ser definido em lei, que enseja a aplicacao das sangées previstas no art. 37, § 4°, da Constituigao Federal.47 Como se sabe, as licitagdes nao raras vezes oferecem ao gestor pliblico a infeliz tentagdo de se locupletar as custas do erario piblico e dos licitantes. Nessas situagdes, além da invalidade do processo administrative, abre-se 0 ‘espago para a responsabilizago do agente da administragao publica nas esferas civil, administrativa e penal 3.8. PRINCIPIO DA VINCULAGAO AO INSTRUMENTO CONVOCATORIO. Tratase de um principio especifico de processos de natureza concorrencial. Nos termos do art. 41 da Lei Federal n.° 8.666/1993, a administragao publica deve cumprit as normas e condigées constantes do edital da licitagdo, “ao qual se acha estritamente vinculada”. Dai se dizer que o ato convocatério funciona como a “lei interna” da licitagao, subordinando o gestor publico e os licitantes aos seus comandos.48 Mediante o instrumento convocatério (edital ou carta-convite), leva-se a0 ‘conhecimento do piiblico a abertura de licitagao, nele sendo fixadas as condigées de sua realizagéo e a convocados os interessados para apresentarem propostas.49 Mas a aplicagéo dos preceitos desse ato deverd ser 48 Cf. Hely Lopes MEIRELLES, op. ct, p. 258-9, 48 Cf. Viadimir da Rocha FRANGA, Invalidagdo...p. 82-3. 47 Atvalmente, 0 assunto enconira-se regulado pela Lei Federal n° 8.429, de 2.6.1992 48 Entretanto, o instrumento convocatério poderd ser objeto de impugnagdo junto & administragao piiblica, seja pelo liclante, soja pelo cidadio, nos termos do art. 41, §§ 1° a 4, do eslaluto federal das Tictagoes. 49 Hely Lopes MEIRELLES, op. cit, p. 271. 15ei) AE, Rexista Hletroniea Direito da Estado com br necessariamente contextualizada no ordenamento juridico em vigor.50 Entretanto, esse principio ndo impede a administragao ptiblica de negociar com 0 licitante vencedor condigées mais vantajosas para o interesse publico. Lembra Anténio Carlos Cintra do AMARAL: “"Note-se que a vinculagao ao instrumento convocatério ndo exclui a possibilidade de negociacéo. Para que juridicamente possa esta ser fundamentada é necessario observar 0 seguinte: (a) s6 pode haver negociagao com a proponente vencedora; (b) dela deve resultar uma melhoria na proposta apresentada; (c) em conseqiléncia, a ordem de classificagéo néo poderé ser alterada; 0 (d) a negociag&o nao pode acarretar uma alteracdo no instrumento convocatério, de sorte que alguém que ndo participou da licitagao pudesse alegar que se soubesse que seria assim teria participado. A negociagao deve ser excepcional conduzida com muita cautela, exatamente para no ferir o principio da isonomia (igualdade)”.51 Se houver descompasso entre pratica da licitago no caso concreto e a regra do instrumento convocatério, 0 processo administrativo fica passivel de extingao por razbes de juridicidade. PRINCIPIO DO JULGAMENTO OBJETIVO, Por opgao da lei, optou-se por restringir substancialmente 0 espago para a discricionariedade administrativa na apreciagdo e julgamento dos proponentes e das propostas integrantes da licitagao. Os participantes da licitagéo devem ter a sua idoneidade avaliada com objetividade segundo os elementos de qualificagéo técnica e econdmica previamente determinados no instrumento convocatério. No que diz respeito as propostas, é importante citar 0 art. 44, caput, e § 1°, da Lei n.° 8.666/1993: “Art. 44, No julgamento das propostas, a Comissdo levaré em consideragao os critérios objetivos definidos no edital ou convite, os quais nao devem contrariar as normas e principios estabelecidos por esta Lei. § 1° E vedada a utilizagao de qualquer elemento, critério ou fator sigiloso, secreto, subjetivo ou reservado que possa ainda que indiretamente elidir 0 principio da igualdade". E no art. 45, caput, desse diploma legal, afere-se: “Art. 45. julgamento das propostas seré objetivo, devendo a Comissao de licitagao ou 0 responsavel pelo convite realiza-lo em conformidade com os tipos 50 Como afimava Hely Lopes MEIRELLES (op. cit, p. 271), “0 edilal no & exaustvo, porque normas superiares @ anteriores do 6rgéo lctants o complementam, embora nao reproduzidas em seu texto" 51 Lictacso para concesséo de servigo piblico, p. 19, 16Dire Pibico de Cdodanc R[EDAE | Bee BSH eno Dreito da Estado com br de licitagao, os critérios previamente estabelecidos no ato convocatério © de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar a sua aferi¢do pelos licitantes e pelos érgaos de controle”. Esses comandos legais determinam que o julgamento das propostas devera ser realizado em conformidade com os critérios que foram eleitos pelo instrumento convocatério como aptos para classificd-las, viabilizando assim a selegéo da melhor dentre elas. Registre-se que esses fatores ndo poderéo ensejar 0 uso de critérios de conveniéncia ou oportunidade para as autoridades responsdveis pela condugao e encerramento da licitagdo, Também é relevante anotar que o estatuto federal das licitagdes proibe a fixagdo de elementos de apreciagao mediante termos fluidos ou vagos, procurando evitar assim o risco de uma anélise composta por elementos materialmente inexpugndveis por parte dos licitantes @ dos érgaos de controle. E, quando for impossivel eliminar completamente a subjetividade do julgamento, faz-se preciso que 0 instrumento convocatério procure reduzita ao maximo, procurando formulas aritméticas ou pontuagdes que possam auxiliar uma classificagao justa e compreensivel para os licitantes envolvidos.52 Enfim, o julgamento das licitagdes devera ser realizada consoante critérios claros, objetivos e publicos, sob pena de invalidacao. 3.10. PANORAMA DOS “PRINCIPIOS CORRELATOS”. Dentre os “principios correlatos" referidos no art. 3° da Lei Federal n.° 8,666/1993, merecem destaque: (i) 0 formalismo; (ii) a motivagao; (iil) © contraditério e ampla defesa; (iv) a economicidade; e (v) a adjudicagao. principio do formalismo funciona como meio de garantia da isonomia nos processos administrativos concorrenciais.53 Malgrado a impreciséo técnica, estabelece o art. 4°, paragrafo Unico, da Lei Federal n.” 8,666/1993: “Art, 8. (..) Paragrafo nico. © procedimento licitat6rio previsto nesta Lei caracteriza ato administrative formal, seja ele praticado em qualquer esfera da Administracéo Pablica”.54 Assim, as formalidades impostas pela lei, atos normativos e instrumento convocatério para a licitagdo sao obrigatérias para os licitantes e agentes publicos nela envolvidos. Em principio, se houver a auséncia ou a pratica defeituosa do requisito procedimental, o licitante sera prejudicado ou 0 processo administrative 52 Cf Antonio Carlos Cintra do AMARAL, Licitarao... p.18; e Didgenes Gasparini, Direto administrative, . 424-5. Vide art. 46 da Lel Federal n° 8 666/1933. 63 Cf. Celso Antinio BANDEIRA DE MELLO, Curso... p. 450. 54 Embora 0 enunciado normative empregue "ato", néo ha divide que a lckago ¢ um processo acrinistrativ, 7Revista Eletrénica ireil ym. br R[EQDAE [Bese Bt caine Direito doEstado com,br ficara passivel de invalidagao. Todavia, pondera-se de modo acertado que a forma tem carater eminentemente instrumental. Afinal, a omissdo ou erro na formalidade somente afetara o particular ou a validade da licitagéo diante da comprovacao de que a falha procedimental traz grave dano ao interesse puiblico e @ igualdade de tratamento que deve ser dispensada a todos os competidores.55 Em conformidade com 0 principio da motivagdo, as autoridades administrativas responsaveis pela licitagao deverao expor de modo claro, objetivo congruente, os pressuposios de falo e de direito das decisées que tomarem no curso do processo.56 Alerte-se que ndo apenas os provimentos administrativos prejudiquem diretamente os licitantes - como recusa de habilitacéo ou desclassificagao de proposta - devem ser fundamentados. Uma vez que a licitagéo envolve disputa entre os particulares, cabe a administragao ptiblica demonstrar que expediu os seus atos em prol do interesse puiblico sem se perder de vista 0 preceito fundamental da isonomia, no momento em que foram praticados.57 principio constitucional do contraditério e da ampla defesa também tem. incidéncia inequivoca nas licitagdes.58 Em toda e qualquer deciséo da administragao publica que resulte em prejuizo ao licitante, € imprescindivel que Ihe seja assegurada de ser intimado para se manifestar sobre os seus termos, ‘opondo-the defesa que os contradiga, antes de sua efetivagéo. Lembra ainda Edgar Anténio Chiuratto GUIMARAES: “(.) no basta apenas a administragdo licitadora oportunizar 0 contraditério © a ampla defesa. Deverd ela oferecer os meios necessarios para que os interessados tenham condig&o de exercer tal drelto assegurado em nossa Carta Magna. Para tanto: |) deverd ser dada a necesséria publicidade informativa da abertura do contraditério © da ampla defesa; il) deverdo antecipadamente, ser informados os motives determinantes da prética do ato pretendido pela ‘Administragao; ii) vistas dos autos devem ser concedidas aos eventuais interessados; e ainda, iv) um prazo razodvel deve ser assinalado para o exercicio do direito ao contraditério e a ampla defesa’.59 © cuidado com o contraditério e ampla defesa deve se fazer presente quando a administragao ptiblica decide revogar a licitagéo por razées de conveniéncia ou invalidé-la por motivos de juridicidade, nos termos do art. 49, § 3°, da Lei Federal n° 8666/1993. Sem o adimplemento a esse preceito 55 Gf, Didgenes GASPARINI, op. ct, p. 427-8; Fabio Barbalho LEITE, A mitigagdo do formalismo no |ulgamento da habiltagdo @ das propostas em lictagSes, Rovista Thimostra do Direito Publica, n° 37/2002; ¢ Hely Lopes MEIRELLES, op. cit, p. 259-60, 56 Vide arts. 2, pardgrafo Unico, Vil, © 50 da Lei Federal n* 9.784/1999. Vide também: arts. 5°, ‘caput, 8°, pardgrato nica, 17, caput, 20, 31, § 5°, 38, 1X, 44, § 1, 45, § 3°, 49, 51, § 3°, 87, §§ 1° @ 2, 73,18 ©. 6§ 1°, todos da Lei Federal n° 8.686/1995, Cf. Carlos An SUNDFELD, op. cit, p. 24 57 Cf. Vladimir da Rocha FRANGA, Estrutura e motivagio do ato administrativo, p. 118-7. 58 Vide at. 5%, LV, da Constiuigdo Federal 59 O principio constitucional do contradtero e da ampla defesa nas lcitagdes, Revista Trimestral de Direito Pablo, n2 17/1997: 202, 18R[EDAE | Bee BSH eno Direito do Estado com br fundamental da Lei Maior, 0 provimento que extingue a licitagao fica passivel de invalidagao.60 A economicidade diz respeito ao dever da administragao publica de conduzir 0 processo administrativo e chegar a um desfecho com o menor dispéndio possivel de recursos da coletividade.61 Todavia, esse principio nao pode licitamente servir de base para uma decisao que, a pretexto de poupar o erdrio publico, compromete bens da coletividade de natureza ndo-patrimonial Nao deixa de ter forte ligacéo com o principio constitucional da eficiéncia, mandamento expresso no art. 37, caput, da Lei Maior. Por fim, a adjudicacao.62 Aqui visualizamos o direito do licitante vencedor de ter a preferéncia na celebracao do contrato ou na expedigao do ato ampliativo que foi objeto do certame. Comparar 0 concurso puiblico com a licitagao pode nos fornecer algumas conclusées interessantes. No concurso piiblico - cujo objeto é a selecdo de pessoas fisicas para a ocupagao de cargos ou empregos piiblicos - ndo se prevé na Lei Maior um direito subjetivo & nomeagaéo em favor do aprovado nesse cerlame. Com efeito, a Constituigéo Federal garante-Ihe apenas a prioridade no preenchimento das vagas disponiveis para 0 cargo ou emprego que foi objeto da disputa, reservando discrigéo da autoridade administrativa competente convocar ou néo os classificados.63 Direito 2 nomeagao somente surgiré nesse caso quando for comprovado algum vicio no exercicio dessa competéncia discriciondria. E conveniente acrescer que o concurso piiblico se extingue com a convecagao de todos os aprovados ou com o decurso do prazo de validade instituido nos termos do art. 37, IV, da Constituigao Federal. Expirada a vigéncia do certame, a administragao publica fica impedida de chama-los para prover os ‘cargos ou empregos que se encontram vagos. Nem lei especifica poderia dispor ‘em contrario, sob pena de inconstitucionalidade, Ja na licitagao, 0 art. 49 da Lei Federal n.° 8.666/1993 determina que a extingo anémala da licitagdo, e a conseqiiente frustragdo do intuito do licitante vencedor, somente podera ser realizada mediante deciséo fundamentada da administragao publica, Assegura-se inclusive indenizagéo em beneficio do licitante que demonstrar que tal decisao Ihe causou perdas e danos. Mostra-se indubitével que a proposta vencedora somente vincula o respectivo proponente dentro do prazo de sua vigéncia, segundo os preceitos do art. 64 da Lei Federal n.° 8.666/1993. Segundo 0 § 3° desse dispositivo legal, os licitantes ficam liberados dos compromissos assumidos com o decurso de 60 (sessenta) dias da data de entrega das propostas 60 Cf Viadimir da Rocha FRANCA, Contraitério © invalidagSo administraiva no &mbite da ‘acministragio piblica federal, Revista Trmestral de Direto Pablico, n° 3712002: 133-7. 61 Vide ats, 70 e 74 da Constiuigao Federal 62 Sobre o assunto, consular: Lucia Valle FIGUEIREDO, Direitos dos lictantes, p. 61-74; e Carlos ‘Asi SUNDFELD, op. cit, p. 171-9. 68 Vide art, 37, IV, da Consttuigéo Federal, 19ei) AE, Revista EletrOnica Direito da Estado com br Embora nao haja qualquer preceito constitucional ou legal que impega expressamente a administraco publica de contratar o licitante vencedor que nao se encontra mais vinculado a proposta apresentada, entendemos que a licitagao ‘se extingue com o decurso do lapso temporal previsto conforme o art. 64, § 3°, da Lei n.° 8.666/1993.64 Do contrario, a administracao publica poderia deixar escoar ‘© tempo para privilegiar indevidamente o licitante vencedor, celebrando o contrato para depois alterd-lo, no intuito de adequar a proposta original as circunstancias que se configuraram durante o indevido siléncio administrativo. Isso violaria, ao nosso ver, 0 direito a igualdade dos demais licitantes. Afinal, pelo principio da legalidade, a administragao publica deve fazer aquilo que a lei Ihe autoriza. Relembre-se que o gestor piiblico nao frui da mesma liberdade que a lei confere ao particular, ao reconhecer a legitimidade das ages ‘ou omissdes privadas que nao sejam legalmente proibidas. E se a administragdo publica silencia e 0 prazo do art. 64, § 3°, da Lei Federal n.° 8.666/1993 esté prestes a encerrar? Nesse caso, cabe ao licitante vencedor solicitar 4 administragao publica a interrupgao do prazo, bem como uma decisdo expressa sobre a matéria. A seriedade da licitagéo n&o pode ficar conspurcada com a irresponsabilidade fiscal na gestao publica, Se administragao publica deflagra processo administrativo e convida os particulares, presume-se que a administragao publica tem os recursos necessdrios para realizar o objeto da competicao. Nao deve o licitante ser prejudicado pela falta de planejamento orgamentério por parte da autoridade administrativa, sendo-he licito reivindicar 0 justo encerramento do certame na forma da lei e do instrumento convocatério, bem como o ressarcimento das perdas e danos causados pela desidia do Estado. E preciso esclarecer que ndo é um direito exclusivo do vencedor, pois os demais patticipantes tém o legitimo interesse de obter uma nova oportunidade para colaborar com a coneretizacao da finalidade coletiva. CONSIDERAGOES FINAIS. Os principios juridicos nao podem ser compreendidos como compartimentos estanques, tal como gavetas num armério. Tais normas juridicas ganham maior inteleccdo e efetividade quando s4o conjugados, no desforgo de conferir harmonia, coeréncia e racionalidade a aplicagao das regras do sistema do direito positive. Nas licitagdes, 08 principios juridicos funcionam como bussolas na concretizacéo das regras juridicas que disciplinam a matéria no plano 64 Aparentemente, no caso de ictagao para concessao de servigo piblice ou para parceria publica privada, deve ser aplicado raciocinio similar caso haja o decurso integral do prazo previsto no edital para a assinatura do contrato (vide art. 18, Ill, da Lei Federal n° 8987/1995 e art. 11 da Lel Federal n° 47.078/2004), Tadavia, a complexidade 6 o valor desses coniratos exige uma maior ponderagdo quanto possibiidade da administracdo pibica aperfaigoar a avenga apés 0 termo prescito no. instrumanto ‘convocatéria para tanto, se tempo excedente for inisério nd inviabiizar a implementagao da proposia vencedora nos termos em que fo! selecionada, 20R[EDAE | Bee BSH eno Direito do Estado com br constitucional e infraconstitucional. Cabe ao gestor puiblico justamente empregar esses preceitos fundamentais para otimizar a selegéo da melhor proposta e a preservagao da garantia da isonomia Havendo violagéo a um principio juridico durante a formagao ou desenvolvimento da licitagao, a sua validade, bem como a juridicidade de seu resultado, dever ser objeto de invalidagdo, seja pela prépria administragao piiblica, seja pelos érgaos responsaveis pelo seu controle extemo. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS: AMARAL, Anténio Carlos de Aratijo. Licitagdo para concessdo de servigo puiblico. ‘Sao Paulo: Malheiros Editores, 1995, Comentando as licitagdes piblicas. Rio de Janeiro: Temas & Idéias Editora, 2002. AVILA, Humberto. Teoria dos principios: da definic¢ao a aplicago dos principios juridicos. S80 Paulo: Malheiros Editores, 2003. BANDEIRA DE MELLO, Celso Anténio. 3 ed. 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