Administración Pública

Origen y alcances del término

La palabra administrar proviene del latín ad-ministrare,"ad" (ir, hacia) y "ministrare"
("servir", "cuidar") y tiene relación con la actividad de los ministros romanos en la
antigüedad.

No obstante, el concepto de Administración pública puede entenderse desde dos puntos de

vista. Desde un punto de vista formal, se entiende a la entidad que administra, es decir, al
organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los medios
necesarios para la satisfacción de los intereses generales. Desde un punto de vista material,
se entiende más bien la actividad administrativa, o sea, la actividad de este organismo
considerado en sus problemas de gestión y de existencia propia, tanto en sus relaciones con
otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecución de su
misión.

También se puede entender como la disciplina encargada del manejo científico de los
recursos y de la dirección del trabajo humano enfocada a la satisfacción del interés público,
entendido este último como las expectativas de la colectividad.

Conceptos de administración pública

Es la acción del Gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para el

cumplimiento de las leyes y para la conservación y fomento de los intereses públicos y a
resolver las reclamaciones a que dé lugar lo mandado. Es el conjunto de organismos
encargados de cumplir esta función.2

La administración pública, en tanto estructura orgánica, es una creación del Estado,

regulada por el derecho positivo y como actividad constituye una función pública
establecida por el ordenamiento jurídico nacional. Pero tanto la organización como la
función o actividad reúnen, además, caracteres tecnicopolíticos, correspondientes a otros
campos de estudio no jurídicos, como los de la teoría de la organización administrativa y la
ciencia política. Por lo tanto la noción de la Administración pública dependerá de la
disciplina o enfoques principales de estudio (el jurídico, el técnico o el político), en virtud
de no existir, como ya lo hemos señalado, una ciencia general de la administración pública
capaz de armonizar y fundir todos los elementos y enfoques de este complejo objeto del
conocimiento.3

La Administración pública es la organización que tiene a su cargo la dirección y la gestión

de los negocios estatales ordinarios dentro del marco de derecho, las exigencias de la
técnica y una orientación política.4
En los términos de la clásica definición de Charles-Jean Baptiste Bonnin, formulada a
inicios del siglo XIX, la Administración pública es «la que tiene la gestión de los asuntos
respecto a las personas, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del
Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden público».

Años después, se ha dicho que la administración pública es parte del poder ejecutivo y se
ve regulada por el derecho administrativo, tanto en su estructura y organización como en su
actividad o funcionamiento. Sin embargo, cabe aclarar que no todo el poder ejecutivo es
administración pública y que la inserción de ésta en el ámbito del poder ejecutivo no
impide que también se ubique, en menor medida, en las esferas del poder legislativo y del
poder judicial, lo mismo que en los organismos constitucionales autónomos. En suma, no
todo el poder ejecutivo es administración pública, ni toda la administración pública se sitúa
en el área del poder ejecutivo.

Se puede entender la administración pública como el conjunto de áreas del sector público
del Estado que, mediante el ejercicio de la función administrativa, la prestación de los
servicios públicos, la ejecución de las obras públicas y la realización de otras actividades
socioeconómicas de interés público trata de lograr los fines del Estado.

Marshall Dimock afirmaba: «La Administración pública tiene relación con los problemas
del Gobierno, es que está interesada en conseguir los fines y los objetivos del Estado. La
administración pública es el Estado en acción, el Estado como constructor». 5

La administración pública está caracterizada por atributos propiamente estatales. Dicha

administración, por principio, es una cualidad del Estado y solo se puede explicar a partir
del Estado. Tal aseveración es aplicable a todas las organizaciones de dominación que se
han sucedido en la historia de la humanidad, pero para nuestro caso, es suficiente con
ceñirnos al Estado tal y como lo denominó Maquiavelo tiempo atrás: «los estados y
soberanías que han existido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o
repúblicas o principados».6

Es el subsistema instrumental del sistema político compuesto por un conjunto de

interacciones, a través de las cuales se generan las normas, los servicios, los bienes y la
información que demanda la comunidad, en cumplimiento de las decisiones del sistema
político. La Administración pública constituye siempre un instrumento que, al menos
formalmente, se encuentra al servicio de fines ulteriores: aquellos que una sociedad
históricamente determina por medio de su instancia gubernamental y que considera como
políticamente valiosos.7

Elementos de la administración pública

Jurídicamente, el concepto de Administración pública se usa más frecuentemente en sentido
formal, el cual en palabras de Rafael Bielsa, no denota una persona jurídica, sino un
organismo que realiza una actividad del Estado. En este sentido, si decimos
«responsabilidad de la Administración» se quiere significar que el acto o hecho de la
Administración es lo que responsabiliza al Estado. Así pues, en realidad es el Estado la
parte en juicio, a ese título tiene la Administración pública el privilegio de lo contencioso
administrativo.

Actualmente el modelo de Administración habitual es el modelo burocrático descrito por

Max Weber. Se basa en la racionalidad instrumental y en el ajuste entre objetivos y medios.

La Administración posee una serie de prerrogativas que la colocan en una posición superior
a la del administrado. Entre dichos poderes destacan: la interpretación unilateral de
contratos, la capacidad ejecutiva de los actos administrativos (por ejemplo, el cobro de
multas por el procedimiento de apremio). Es decir, los actos de la Administración deben
cumplirse, son obligatorios, y la Administración está autorizada para imponerlos
unilateralmente a los particulares. Por último, el sometimiento a una jurisdicción
especializada, la jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Nueva gestión pública

Es una serie de reformas administrativas que involucran una gestión por objetivos que usa
indicadores cuantitativos, uso de la privatización, separación entre clientes y contratistas, la
desintegración de instituciones administrativas tradicionales, el enfoque del Estado como
productor de servicios públicos, uso de incentivos en salarios, costos reducidos y mayor
disciplina presupuestaria. Usa la evaluación como instrumento para mejorar el proceso.8

La nueva gestión pública tiene cuatro métodos:

 La delegación de la toma de decisiones en jerarquías inferiores como agencias

operativas, organismos regionales y gobiernos subnacionales, pues estos están más
próximos al problema y tienen objetivos más claros.
 Una orientación hacia el desempeño que comienza desde los insumos y el
cumplimiento legal hasta los incentivos y los productos.
 Un mayor orientación hacia el cliente bajo las estrategias de informar y escuchar al
cliente para comprender lo que quieren los ciudadanos y responder con buenos
servicios.
 Una mayor orientación de mercado, aprovechando los mercados o cuasi-mercados
(a través de contratos de gestión y personal), la competencia entre los organismos
públicos, el cobro entre los organismos y la externalización, mejoran los incentivos
orientados al desempeño.9

Así, la dirección de las reformas sería:

 Una ordenación más estratégica de las políticas públicas.

 Separadora del diseño de las políticas de la implementación, o el financiamiento de
la provisión.
 Un sistema de gestión financiera que haga énfasis en los resultados, entregue un
costeo completo, contabilice todos los insumos y los productos, y que al mismo
tiempo descentralice los controles de gastos ex ante; comúnmente, los controles se
 hacen menos específicos (categorías presupuestarias más amplias, por ejemplo) y no
se eliminan los controles externos, sino que se cambian de ex ante a ex post.
 Un sistema de personal descentralizado que ponga mayor énfasis en la gratificación
por el desempeño.10

Para mejorar la eficiencia y transparencia de los gobiernos de América Latina y el Caribe,

la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico y el Banco Interamericano
de Desarrollo crearon 45 indicadores clave para medir aspectos de la gestión pública,
incluyendo las finanzas públicas y la economía, el empleo público, el papel y la influencia
del centro de gobierno, la política y la gobernanza regulatoria, el gobierno abierto y digital
y la contratación pública.11

Administración electrónica
Artículo principal: Administración pública electrónica

La e-Administración o Administración electrónica, hace referencia a la incorporación de la

tecnologías de la información y las comunicaciones en dos vertientes: desde un punto de
vista intraorganizativo transformar las oficinas tradicionales, convirtiendo los procesos en
papel, en procesos electrónicos, con el fin de crear una oficina sin papeles y desde una
perspectiva de las relaciones externas habilitar la vía electrónica como un nuevo medio para
la relación con el ciudadano y las empresas. Es una herramienta con un elevado potencial
de mejora de la productividad y simplificación de los diferentes procesos del día a día que
se dan en las diferentes organizaciones.

La definición de la Comisión Europea de la Unión Europea es la siguiente: «La

Administración electrónica es el uso de las TIC en las AAPP, combinado con cambios
organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos
democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas».

Su principal herramienta ha sido Internet como medio de acceso para los ciudadanos en su
relación por la vía electrónica con la Administración. Los beneficios, tanto en eficacia y
eficiencia, son de una envergadura que la Administración electrónica se ha convertido en
una de las estrategias claves de las políticas de la mayoría de los países avanzados, ya que
es posiblemente el elemento con el mayor potencial de impacto y de transformación en los
procesos de modernización administrativa.

Esto significa en definitiva, como se resume en el Manual Práctico de Supervivencia en la

Administración electrónica, que «se quiere menos burocracia, muchísimo menos, no una
burocracia por Internet».12

Situación por países

Argentina
Artículo principal: Administración Pública de la Argentina

La Administración Pública de la Argentina es el conjunto de organismos estatales que

prestan servicios a los habitantes y realizan las funciones administrativas del Estado
argentino. En general abarca a los distintos entes y dependencias que integran el Poder
Ejecutivo Nacional (PEN), y los poderes ejecutivos provinciales y de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, así como las administraciones municipales.

El concepto de Administración pública es impreciso y suele ser usado con diversos

alcances. En la Argentina, la Administración pública no incluye el poder legislativo ni el
poder judicial. Tampoco abarca las empresas estatales ni entes privados que prestan
servicios públicos. Incluye en cambio a las entidades públicas descentralizadas y las
especializadas, como los centros de enseñanza, hospitales y museos. En principio, las
Fuerzas Armadas integran la Administración pública, aunque poseen un régimen especial.

En 2006, los empleados públicos en las 23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires eran de
1 465 548.13 Por su parte, la Administración Pública Nacional tenía empleados en el primer
trimestre de 2007 a 299 377 personas.14 En la misma época, la población económicamente
activa era de aproximadamente 17 000 000.

España

Artículo principal: Administración Pública de España

Véase también: Principios de la Administración Pública de España

Según el artículo 103 de la Constitución, la Administración Pública de España sirve con

objetividad a los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia,
jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la
ley y al Derecho.

A nivel territorial, la Constitución de 1978 divide la Administración pública en tres niveles

como consecuencia de la definición de estado fuertemente descentralizado:

 Administración General del Estado: es la administración central de todo el Estado

Español (artículos 97 y ss. de la CE) encargada de llevar a la práctica el programa
del Gobierno y de satisfacer los intereses generales.
 Administración autonómica: compuesta por todos aquellos organismos que
gestionan competencias atribuidas total o parcialmente a las regiones de España
(artículos 137 y ss. de la CE).
 Administración local: comprende las competencias transferidas a municipios,
diputaciones provinciales o forales y cabildos insulares (artículos 140 y ss. de la
CE).

La pluralidad de administraciones públicas en España se completa con las administraciones

no territoriales que desarrollan actividades concretas con potestades limitadas. Las
corporaciones: Colegios profesionales, Cámaras de Comercio, Industria y Navegación,
Cofradías de pescadores, Federaciones deportivas, etc. Las Instituciones: Fundaciones
públicas, Organismos Autónomos y Entidades Públicas Empresariales. Y las
Administraciones independientes: Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de
Valores, Universidades, etc.

Porcentaje de empleados públicos por país

Porcentaje de empleados públicos sobre el total de la
fuerza de trabajo por país (2005)

País %

Noruega 30

Suecia 28

Francia 22

Finlandia 21

Hungría 19

Bélgica 17

Inglaterra 17

Canadá 15

Eslovaquia 15

Estados Unidos 14

Australia 14

Portugal 13

Polonia 13

Países Bajos 13

Australia 13

España 13

México 10

Alemania 10
 Austria 10

Turquía 9

Suiza 6

Corea del Sur 5

Japón 5

Fuente: OCDE.15

Véase también
 Portal:Derecho. Contenido relacionado con Derecho.
 Administración
 Burocracia
 Servicio público
 E-Administración
 Administración en salud
 Software libre en la Administración Pública
 Día de las Naciones Unidas para la Administración Pública
 Colegio de Administradores Públicos de Chile
 Personal al servicio de las Administraciones Públicas (España)

Notas
1.

1. Por ejemplo, una biblioteca pública que pertenece al poder legislativo o al poder
judicial, no es un organismo administrativo que integra la noción de Administración
Pública.

Referencias
1.

 Diez, 1977.
  Real Academia Española y Asociación de Academias de la Lengua Española (2014).
«administración». Diccionario de la lengua española (23.ª edición). Madrid: Espasa.
ISBN 978-84-670-4189-7. Consultado el 25 de febrero de 2019.
  Moreno Rodríguez, Rodrigo (1980). La Administración Pública Federal en México.
UNAM (Dirección General de Publicaciones). p. 87.
  Carrillo Flores, 1973, p. 10.
  Bonnin, 1812, p. 59.
  Stein, 1981, p. 33.
  Presidencia de la República, ed. (1982). Glosario de términos administrativos.
Organización y métodos (11). México. Archivado desde el original el 14 de marzo de 2016.
Consultado el 13 de marzo de 2016.
  Arnold, Erik (2007). «Gobernando la Infraestructura del Conocimiento en un Mundo
de Sistemas de Innovación». pp. 9-10.
  Shepherd, 1999, p. 78.
  Shepherd, 1999, pp. 78-79.
  OCDE (2016), Panorama de las Administraciones Públicas: América Latina y el
Caribe 2017, Éditions OCDE, Paris https://publications.iadb.org/handle/11319/7979
  López Tallón, Alberto (2010). El Manual Práctico de Supervivencia en la
Administración Electrónica (PDF).
  «Empleados públicos suman 1,5 millones en todo el país». Infobae. 15 de febrero de
2007. Archivado desde el original el 21 de junio de 2008. Consultado el 14 de febrero de
2009.
  «Cada 60 minutos, contratan 18 nuevos empleados públicos». La Nación. 22 de julio
de 2007. Consultado el 14 de febrero de 2009.

15.  Pilichowski, Elsa; Turkisc, Edouard (2008). «Employment in Government in the

Perspective of the Production Costs of Goods and Services in the Public Domain».
OECD Working Papers on Public Governance (en inglés) (OECD) (8): 20.
Consultado el 13 de marzo de 2016. (enlace roto disponible en Internet Archive; véase el
historial y la última versión).

Bibliografía
 Carrillo Flores, Antonio (1973). La justicia federal y la administración pública (segunda
edición). México: Porrúa.
 Bonnin, Charles-Jean (1812). Principes d'administration publique (en francés). París
Chez, Clement Freres.
 Stein, Lorenzo (1981) [1850]. Movimientos Sociales y Monarquía. Madrid: Centro de
Estudios Constitucionales.
 Diez, Manuel Marías (1977). Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Plus
Ultra.
 Shepherd, Geoffrey (1999). «Administración pública en América Latina y El Caribe: en
busca de un paradigma de reforma». Carlos Losada, ed. ¿De burócratas a gerentes? : las
ciencias de la gestión aplicadas a la Administración del estado. Washington D.C.: Banco
Interamericano de Desarrollo. ISBN 1886938644.
 Panorama de las Administraciones Públicas: América Latina y el Caribe 2017
url=https://publications.iadb.org/handle/11319/7979. Washington D.C.: Banco
Interamericano de Desarrollo. 2016. ISBN 978-92-64-26639-1.