TILLY, C. Coerção. Capital e Estados Europeus, 1996, cap 2 e 3.

Charles Tilly, m sua obra Coerção, Capital e Estados Europeus fez uma análise sobre os processos de
formação dos Estados europeus e em como os elementos capital, coerção e guerra contribuíram para este
desenvolvimento, que viria a ser replicado em grande parte do mundo. Talvez a sua mais importante
contribuição consista justamente em desnaturalizar o desenvolvimento das formas atuais dos Estados
europeus, que tampouco podem ser percebidas como o resultado inelutável de um imperativo histórico
qualquer. Do mesmo modo, Tilly rejeita a análise hegemônica e ingênua que toma a Grã-Bretanha e a
França como sendo trajetórias-padrão de formação dos Estados europeus; tudo o mais não passando de
caminhos pedregosos e marginais. Afinal, trata-se de levar a sério a enorme variação, no tempo e no espaço,
dos tipos de Estados que povoaram a Europa nos últimos séculos. Mas semelhante consideração não pode
tapar o sol com a peneira, pois sabemos, do mesmo modo, que os Estados europeus, por mais diversificados
que possam ter sido no passado, acabaram por convergir em variantes de uma mesma forma: o Estado
nacional (Tilly, 1996, p. 50).
Ou seja, não se trata unicamente de explicar a formação dos Estados europeus contemporâneos
através da análise das características individuais desses Estados e do modo como elas se impuseram, como
se eles fossem o resultado de um projeto premeditado e cujo resultado final somente poderia ser o Estado
nacional. Outros Estados, ou melhor, outras estruturas políticas, responderam igualmente bem e, por vezes,
até mesmo de forma mais eficiente aos imperativos próprios da vida política de seu tempo. E não seria lícito
dizer que tais Estados prosperaram nas dobras da civilização, aproveitando-se de um relativo casuísmo. Não,
como bem o demonstra Tilly, eles prosperaram porque se inseriram de forma eficaz no fluxo volátil de seu
tempo e, quando não mais o puderam fazer, deixaram de existir.
Ao longo dos três primeiros capítulos, Tilly faz uma investigação desse tripé e nos explica como a
origem e formação do Estado moderno se deu de forma não linear e se fundamentou na formação de
Estados, como a Rússia, que possuem grande poder de coerção e constituíram grandes burocracias, outros
Estados que possuíam grande poder econômico e político mas que eventualmente eram dominados devido à
sua fraca formação militar até chegar em estados como França, Grã-Bretanha e Espanha que combinavam
grande poder econômico e militar e se despontando como potencias industriais e de dominação.

O formato de Estado predominante na península itálica estava fadado a ser destroçado por sucessivas
incursões francesas e espanholas. E isso porque os Estados italianos não puderam responder ao esforço
militar empreendido pelas potências territoriais européias. Tilly bem diagnostica a dificuldade dessas
inovações ali onde “a extensão da atividade comercial afetou fortemente a viabilidade das diversas táticas
usadas para construir o poder do Estado” (Tilly, 1996, p. 198). A falência do modelo italiano é, pois,
indicativo da importância da guerra – e do modo como se responde a ela – na organização dos Estados. No
limite, podemos dizer que “a estrutura do estado emergia sobretudo sob a forma de produto secundário dos
esforços dos governantes para adquirir os meios de guerra” (v. Charles Tilly, 1996, p. 61). Contudo, ater-se
a isso seria algo demasiadamente simplista. As dimensões de um Estado não são, consideradas em si
mesmas, suficientes para explicar o seu sucesso. Para além dessas observações mais elementares, podemos
seguir a argumentação de Tilly em direção a ponderações mais ricas. Assim, podemos dizer que o confronto
entre aquela constelação de cidades-Estado e os impérios (espanhol e francês) representa o próprio encontro
entre dois momentos distintos da experiência política. Tanto a Espanha quanto a França detinham um
extenso território firmemente administrado, do qual podiam extrair as rendas e os contingentes necessários à
empresa militar. Ambos os Estados já se encontravam, portanto, no período que Tilly denomina
de nacionalização, em que “os estados criaram exércitos e frotas avultados e recrutados cada vez mais entre
as próprias populações nacionais, ao mesmo tempo em que os soberanos agregaram as forças armadas
diretamente à estrutura administrativa do estado” (Tilly, 1996, p. 79). Esses Estados se tornaram, por tabela,
progressivamente nacionais. Florença, como Veneza e outros pequenos Estados altamente capitalizados,
mas com carência de coerção, não puderam responder satisfatoriamente ao ataque de potências estrangeiras
que conseguiram melhores resultados na concentração de coerção e, assim, puderam realizar um esforço de
guerra muito mais letal do que a mobilização errática de tropas mercenárias podia oferecer.
O autor também constrói uma cadeia de acontecimentos histórico-geográficas que buscam explicar,
inicialmente, a formação das cidades, fruto de outras organizações sociais mais simples, como as tribos, e
posteriormente, com a junção e crescimento dessas cidades o surgimento de Estados; que também surgem
com o intuito de extrair e acumular capital das populações que formavam estes grupos. Assim, Tilly nos
demonstra que a formação de um estado e posteriormente de estados-nacionais é fruto secundário deste
processe de extração e acumulo de capital.

Afinal, é bastante óbvio que não é apenas a guerra e seus preparativos – mesmo porque a guerra em
si mesma encerra a combinação de outros fatores – que determinam a forma do Estado. Este é, igualmente, o
resultado de variáveis de concentração de capital, de concentração de coerção e mesmo da posição do
Estado dentro do sistema internacional. Estado que não conseguiram impor uma organização ampla da
coerção e que, desse modo, tiveram de se limitar a fronteiras estreitas, somente puderam sobreviver se
amparados por uma grande capacidade de mobilização de capital. Este é o caso dos Estados comerciais da
Itália. Por certo, não é o caso da Rússia, em podemos observar uma trajetória muito mais coerciva do que
capitalizada. Aí, o Estado se formou com base em fortes alianças entre príncipes beligerantes e senhores de
terras armados, num esquema de mútuo favorecimento e exploração conjunta do campesinato (Tilly, 1996,
p. 213). Em semelhante contexto, a organização do Estado se tornou independente da ação do capital
comercial, confiando intensamente na coerção para obtenção dos resultados vislumbrados. Em suma, para
simplificar, podemos dizer que onde prosperaram os fidalgos, houve Estados ricos em coerção. Onde,
todavia, prosperaram capitalistas, preponderaram Estados ricos em capital (Tilly, 1996, p. 224).
Essas variações na distribuição de coerção e de capital suscitaram importantes variações na organização dos
Estados e no seu sucesso. Ora, a obtenção desses recursos não é gratuita. É necessário negociar, seduzir e
cooptar os detentores desses recursos e isso gera marcas profundas na configuração do Estado, porque
“quanto mais meios de guerra os governantes e outras empresas coercivas extraíram das suas economias
locais, mais as classes principais dentro dessas economias lograram exigir a intervenção do estado fora do
domínio da coerção e da guerra” (Tilly, p. 159).
As exigências militares colocaram em questão a implementação de governos diretos, em substituição
às formas tradicionais mais indiretas. De fato, o sistema de governo indireto envolvia limites estreitos ao
volume de recursos que os governantes demandavam das suas economias. Os grandes exércitos nacionais,
resposta necessária aos esforços de guerra progressivamente predominantes na Europa, demandavam
grandes quantidades de recursos. Desse modo, percebemos como a instituição de um sistema tributário
regular e homogêneo, livre das amarras representadas pelos potentados locais, germinou da costela da
guerra. E, mais do que isso, notamos como “exércitos nacionais permanentes, estados nacionais e governo
direto originaram-se um do outro” (Tilly, 1996, p. 169).
A centralização administrativa como resultado de um esforço titânico, e que envolveu profundas
negociações. Por fim, todas as variadas intervenções públicas na sociedade, tais como a justiça, a economia
e os serviços sociais, podem ser classificadas como resultados de barganhas políticas, sendo que tais
barganhas somente se tornaram possíveis a partir do momento em que os governantes foram confrontados
com novos imperativos políticos, o que implicava a mobilização de novos recursos – coerção e capital. Em
suma, percebe-se que os imperativos da guerra, combinados com a distribuição de coerção e de capital
dentro de uma sociedade, plasmaram a configuração dos Estados europeus, determinando, inclusive, os
caminhos pelos quais as próprias reivindicações populares poderiam penetrar os monólitos políticos e
transfigurá-los. Do mesmo modo, podemos perceber o quanto muitas das conquistas populares são
dependentes desta troca de recursos: contingentes populacionais e capacidade de abastecimento de tropas
constituíram uma moeda de troca através da qual muitas populações conseguiram obter a ampliação de seus
direitos.
Przeworski, A. Capitalismo e Social Democracia, 1991, cap 1.

O fio condutor de todo o texto está na primeira frase: A escolha crucial foi entre participar ou não?. É como
se a análise que esse autor faz do histórico da social-democracia estivesse sob o signo da eleição. De fato, o
dilema constrangedor para os partidos socialistas nas proximidades do final do século XIX era se deveriam
ou não se utilizar das instituições já existentes na sociedade burguesa da época com fins políticos
pragmáticos para a conquista do poder pelo proletariado, através da gradual parlamentarização das ações
militantes. Outra questão essencial que se apresentava aos partidos socialistas era se a classe dominante
respeitaria a vontade popular mesmo que esta exigisse a abolição de seus privilégios. Depreende-se daí que a
dúvida era se os socialistas podiam confiar em alianças e acordos nem sempre apenas com o proletariado,
em nome da conquista do poder pela via do sufrágio. Além disso, fica claro que a intenção era utilizar o jogo
da democracia representativa burguesa para chegar ao topo e implodir o sistema a partir de suas próprias
instâncias. à postura arredia para com as eleições, desde o início do movimento até seu último auge, na
década de setenta. O segundo dado é a circunstância da condição de minoria diante do prospecto de ser o
governo da maioria é a condição histórica sob a qual devem agir os socialistas. Ou ainda a colocação de que
o sistema democrático pregou uma peça aos socialistas: a emancipação da classe operária não poderia ser
tarefa dos próprios operários se tivesse de se atingida por meio de sufrágio.
Mesmo os que admitiam a participação dos socialistas nas eleições acreditavam que nenhuma aliança
deveria ser realizada com o poder capitalista burguês, pois seria uma forma de enfraquecer a luta socialista.
As eleições poderiam, no máximo, medir a temperatura do envolvimento da classe operária com o ideário
socialista. Em 1968 os muros de Paris conclamavam aos socialistas a não entrarem no jogo burguês das
eleições Numa visão pragmática Przeworski constata que a maior parte das tentativas de confront direto
através de greves fracassou em vários paises. Entende que a abstenção representa abrir mão de um
instrumental colocado à disposição e que possui um real efeito sobre o sistema capitalista. Ainda que os
capitalistas detenham o controle e o governo da produção gerenciando a contratação, a produção e a e
comercialização, a classe operária tem condições de controlar este poder pela via política onde pode interferir obtendo
direitos e benefícios. Nessas condições, a democracia política proporciona ao trabalhador a oportunidade de
defender alguns de seus interesses. A política eleitoral constitui o mecanismo pelo qual o indivíduo,
enquanto cidadão pode reivindicar seu direito a bens e serviços. Embora como produtores imediatos os
trabalhadores não tenham direito legal ao produto, como cidadão podem obter tal direito via sistema
político. Ademais, novamente como cidadãos e não como produtores imediatos, podem intervir na própria
organização da produção e na alocação dos lucros8 . Uma questão: até que ponto a participação eleitoral
favorece ou dificulta a consciência e a participação em nível de classe operária? Uma questão seria se essa
participação acabaria por sacramentar e reforçar o próprio capitalismo? Ou, se ela seria a oportunidade de
criar uma base de apoio dos trabalhadores? Três entraves parecem dificultar ou pelo menos comprometer a
participação nas eleições. O primeiro é que o sistema capitalista valoriza o individuo e o individual. Essa
participação poderia fazer com que tanto o partido como o operariado tivessem ofuscado o sentido de classe.
Um segundo ponto é que o sistema eleitoral encaminha o processo político para a representatividade. Ora,
essa representatividade significa que o operário delegaria suas decisões a terceiros, podendo com isso
desmotivar e desmobilizar a classe operária. E, finalmente, um terceiro ponto, destaca que o movimento
socialista correria o risco de um aburguesamento criando dentro do próprio partido uma pequena burguesia
envolvida com as alianças e com os procedimentos burocráticos.
Ao assumir as eleições o socialismo acreditava que em algum momento poderia assumir o controle do
Estado e, através do voto, reformular a sociedade dentro dos princípios socialistas. Seria vencer as estruturas
burguesas com suas próprias armas sendo uma revolução que se daria nas urnas 10 . Esperava-se que o
socialismo fosse rapidamente maioria. Isso, porém, não se deu: Não houve aumento significativo de
operários, muitos não votavam ou votavam em consonância com partidos burgueses. Efetivamente acabaram
por não se constituir em maioria votante e, mesmo dentro desta classe nem todos os votos eram direcionados
para o partido, mas para agremiações burguesas. Uma nova realidade foi se configurando. Marx quisera um
partido só de operários. Historicamente, porém, algumas realidades foram percebidas. Existiam conflitos
entre os operários que competiam entre si, não sendo, portanto, uma classe tão unida como se pensava.
Predominava em muitos o individualismo e não o sentido de classe.
No aspecto eleitoral acreditava-se que os votos dos operários seriam para os socialistas. Constatou-se,
porém, que nem todos votavam no socialismo, como também os eleitores operários não cresceram como se
tinha previsto. A classe operária acabava sendo uma minoria do eleitorado. Percebeu-se que no jogo
democrático nenhuma agremiação, que não fosse maioria absoluta, deveria governar sem alianças. Isto
representava um sério problema: realizar alianças significava diluir o sentido de classe e buscar objetivos
mais gerais que atendessem a um grupo mais amplo que o operário. Duas opções então restavam: ou se
fariam alianças ou se constituiria um grupo minoritário sempre perdedor. Percebeu se, assim, que a proposta
inicial de se ser um partido só de operários era inviável frente ao processo democrático. Seria necessário
então ampliarem-se os destinatários e participantes com conceito mais amplo de “povo” cabendo neste
conceito também camponeses, pequena burguesia, intelectuais, etc. Com isso o grupo dos “opressores”
ficava reduzido a uma porcentagem mínima. Esta solução ampla, porém, oferece um perigo: no conceito
geral de “povo” amplia-se o leque com o risco de se perder parte do operariado ao se generalizar os
objetivos do partido. A diferenciação do apelo de classe, contudo, não afeta unicamente a organização do
operariado como classe. Produz um efeito fundamental sobre a forma dos conflitos em sociedades
capitalistas, pois reinstala uma visão da política desvinculada do conceito de classe. Quando os partidos
social-democratas tornam-se partidos “de toda uma nação” reforçam a visão da política com um processo de
bem-estar coletivo de “todos os membros da sociedade”. A política, novamente, é definida consoante a
dimensão indivíduo-nação, e não em termos de classe. O fato é que se está diante de um dilema: Só com os
operários não dá para controlar o Estado. Com o “povo” isto é possível, tendo-se, porém o ônus de se diluir
aquelas idéias que defendiam o operariado como classe. Partidos social democratas têm de defrontar
continuamente com a escolha entre a pureza de classe e a amplitude do apoio eleitoral, pois quando
procuram aumentar seu apoio fora da classe operária, reduzem sua capacidade de mobilizar o operariado11 .
Em síntese, os social-democratas não conseguiram fazer das eleições um instrumento de transformação
socialista. O socialismo se deve pautar pelos objetivos finais que é a implantação de uma sociedade
socialista. Na realidade concreta, porém, podem e até devem perseguir objetivos mais imediatos, acreditando
que os pequenos passos e as pequenas conquistas somar-se-ão na definitiva implantação de uma sociedade
socialista. Continua-se a acreditar que a propriedade privada é fonte de males e que o capitalismo teria em si
e nos seus procedimentos o germe de sua autodestruição. O socialismo não perde sua visão do objetivo final,
mas no dia a dia estará lutando por melhorar as condições de vida dos trabalhadores criando-se um Estado
de bem estar social. A social-democracia, dentro do contexto capitalista, vive não raras vezes o paradoxo de
promover o crescimento da propriedade privada como forma de garantir ao operariado emprego e
remuneração. As crises capitalistas não trazem vantagem para ninguém13 . A grande missão da Social
Democracia hoje é garantir o Estado de Bem Estar Social. Ou, parte-se num só golpe para uma Revolução
Socialista, ou, com os pés na realidade, não se abre mão da crença no Objetivo Final, sabendo que sua
implantação não será uma conquista imediata. Defrontando-se com uma crise econômica, ameaçados pela
perda do apoio eleitoral e preocupados com a possibilidade de uma contra revolução fascista, os social-
democratas abandonam o projeto de transição, ou, pelo menos, fazem uma pausa, esperando por épocas mais
propicias. Arma-se de coragem e explicam à classe trabalhadora que é melhor ser explorado que criar uma
situação que envolve o risco de ser prejudicial à própria classe. Recusam-se a aventurar seu destino em um
agravamento da crise. Oferecem o compromisso, mantêm-no e defende-no. Permanece apenas a questão da
existência ou não de um modo de escapar da alternativa de (...) retornar a Stálin e Lênin ou enveredar pelo
caminho que segue a tradição da socialdemocracia14 .
A reflexão elaborada por Adam Przeworski representa o estudo dos caminhos viáveis para o projeto
marxista. Historicamente optou-se, inicialmente, pelo processo Revolucionário levado a cabo em vários
países do mundo. Esta apropriação do Estado teve seus acertos e erros. A queda do muro de Berlim, mas do
que um fato material representou a queda de uma experiência que laboraratorialmente não foi plenamente
realizada. Mesmo a China vem se rendendo à economia de mercado. Tais eventos levaram a uma revisão
dos métodos a serem aplicados na implantação de uma sociedade socialista. Não há dúvidas de que uma
melhor divisão de riqueza, sua socialização, é algo que se impõe por si. É absurdo que pequenos grupos ou
mesmo pessoas detenham grandes riquezas em detrimento de uma grande maioria desprovida, às vezes, do
mínimo necessário para sua sobrevivência. O capitalismo ao ter o lucro e o acúmulo de riquezas como único
referencial de suas atividades torna-se intrinsecamente mau. O liberalismo econômico já havia mostrado sua
fragilidade operacional quando da queda da bolsa de Nova York em 1929. O capitalismo no projeto do New
Deal procurou uma sobrevida na criação de um Estado de Bem Estar Social, ação esta promovida pela forte
intervenção do Estado Americano. Passada a borrasca e estabilizada a economia reergue-se o neo-
liberaliamo defendendo um Estado minimalista. A economia globalizada continua a defender a supremacia
do capital, agora internacional e, portanto com pouca ingerência dos Estados Nacionais que, para
sobreviverem, devem se reunir em blocos. Os erros dos países comunistas de pós-guerra fizeram com que
houvesse o enfraquecimento dos movimentos socialistas até mesmo entre a classe operária. Hoje os partidos
social-democratas acabam por ser as trincheiras na luta pelos princípios socialistas. A análise histórico-
econômica realizada por Przeworski é realista. O operariado possui em muitos paises opções burguesas onde
predomina o individualismo e não o sentido de classe. As soluções buscadas pela social-democracia devem
passar por concessões para poder sobrevier. Ela representa uma releitura da práxis do marxismo ortodoxo. A
princípio, sem abrir mão dos Objetivos Finais, buscam-se resultados imediatos na construção de uma
sociedade igualitária. Przeworski não ignora que esse caminho escolhido possui seus riscos de diluir os
princípios do socialismo. Aqui vale o adágio popular: o ótimo é inimigo do bom. As conquistas menores
talvez sejam as formas de não se perder o projeto final do socialismo. Nesta ótica, a interação com o
capitalismo, talvez seja hoje o melhor caminho que se apresente para os socialistas.
ESPING-ANDERSEN, G. As tres economias politicas do walfare state, 1991.

De acordo com o autor o debate sobre o walfare state procura verificar se a extensão da cidadania
social diminui a distinção de classe; ou seja , se “o welfare state pode transformar fundamentalmente
a sociedade capitalista”; e, quais as força s motivadoras do desenvolvimento do welfare state.
Destacando essa questão, o autor inicia sua discussão sobre o tema apresentando um resumo
ideológico da economia clássica. (p. 85 – 90). Analisando as mudanças, que na visão do autor, afetam
diretamente o sistema de proteção social e têm se constituído em desafios e têm obrigado os Estados a
redimensionar suas intervenções sociais por meio das políticas sociais.

Ele nos coloca diante do seu questionamento sobre os desafios que deverão enfrentar o Estado
Providência no início de século XXI, considerando as inúmeras mutações que vem se confrontando.
Esta análise, apresentada pelo autor, vai além da s fronteiras dos países ocidentais mais
desenvolvidos e reflete direto nos inúmeros países emergentes, nos quais, pode-se dizer, onde se
começa a assistir evoluções comparáveis. Ele observa que os economistas clássicos preocupavam-se
com o relacionamento capitalismo versus bem-estar social, explicando que “[...] suas análises
convergiram para o relacionamento entre mercado (propriedade) e Estado (democracia)”. O mercado,
para os economistas liberais, com base em Adam Smith, “[...] era o meio superior para a abolição
das classes, da desigualdade e do privilégio”. (p. 85 – 8 6). Por essa razão, os economistas liberais
defendiam o mínimo de intervenção do Estado. Uns buscavam apoiar esse posicionamento, dando ênfase
no elemento “laissez-fare”; deixar a s coisas acontecerem espontaneamente, portanto, a rejeição a
“qualquer forma de proteção social (pelo Estado) além dos vínculos monetários”. Toda via, outros
defendiam pequenas doses d e regulamentação política. Todos, porém, concordavam no “máximo de
mercados livres e o mínimo de interferência estatal”. Essa postura radical se origina de um contexto em
que o “Estado preservava privilégios absolutistas, protecionismo mercantilista e corrupção por toda
parte [...] reprimia tanto seus ideais de liberdade quanto de iniciativa”. (p. 86).

Outros estudiosos, tais como os da escola alemã , defendiam a “Perpetuação do patriarcado e do

absolutismo como a melhor garantia possível, em termos legais, políticos e sociais de um
capitalismo se m luta d e classes”. Eles acreditavam que “Um Estado autoritário seria muito superior
ao cao s dos mercados no sentido de harmonizar o b em do estado, da comunidade e do indivíduo.”
Ainda nessa linha, dentro dessa concepção, havia os que propunham um “welfare state monárquico
[...] Que garantiria o bem-estar social, harmonia entre as classes, lealdade e produtividade”. (tudo na p.
87). Por conta dessas posturas e da s convicções teóricas, a economia política conservadora “Foi
abertamente nacionalista e antirrevolucionária, e procurou reprimir o impulso democrático [... ] e era
a favor de uma sociedade que preservasse tanto a hierarquia quanto as classes... (por serem)
naturais e dadas”. (p. 87). Por fim, argumentavam que a diluição da autoridade e dos limites de
classe resultaria “em colapso da ordem social”. (p. 88).

Do outro lado, a economia política marxista entendia que o mercado tinha efeitos atomizantes, aos
quais abominava e, que não garantia a igualdade, como defendia os liberais. (p . 88). Nesse sentido,
Dobb em1946, ensinava que “A acumulação de capital despoja o povo da propriedade,... o
resultado final (seria) divisões de classe cada vez mais profundas”. (p. 88 ). Ou seja, sendo mais claro e
objetivo, consideravam que a s reformas sociais da democracia parlamentar eram contraproducentes,
tendiam a deixar b rechas, necessidades não atendidas, enfim, a esvaziar-se, e não resolver o
problema das desigualdades causadas pelo capitalismo.

Esping-Andersen propõe, no seu texto, adota uma perspectiva dinâmica que pensa e deverá fazer
frente às manifestações da questão social nas sociedades pós-industriais, em termos de trajetórias de
vida, ou seja, por meio dos investimentos sociais necessários para o tempo presente, de modo que
se possa evitar a futura indenização de amanhã. Eis que no s apresenta-se então uma razão para
questionar: como passar das políticas sociais compensatórias para uma estratégia preventiva fundada
sobre a lógica de investimento social.
A “Lei de Wagner” de 1883 adverte que “É necessário um certo nível de desenvolvimento
econômico e, portanto, de excedente, para se poder desviar recursos escassos do u so produtivo
(investimento) para a previdência social” (W ilensky e Lebeaux, 1958). Nessa linha de raciocínio, os
liberais antigos entendiam que: “Redistribuição social coloca a eficiência em perigo e só a partir de um
certo nível de desenvolvimento é possível evita r um resultado econômico negativo ” (OKUN, 1975
cita ESPING-ANDERSEN, 1990, p. 92). Para O’Connor (1973) “O novo estruturalismo marxista é
similar, visto qu e considera “o welfare state [...] um produto inevitável do modo de produção
capitalista. A acumulação de capital cria contra dições que forçam a reforma social” (p. 92).

A social democracia introduziu a política social ( welfare state) nos mo ldes do reformismo da
democracia parlamenta r, com base nos argumentos de que:

1) “Os trabalhadores precisam de recursos sociais, saúde e educação para participar efetivamente como
cidadãos socialistas...”

2) “A política social não é só emancipadora, é também uma pré-condição da eficiência econômica”

(MYRDAL E MYRDAL, 1936; 1990, p. 89). Acreditava, a inda, que essa política “[.. .] resultaria
também e m mobilização de poder. Ao erradicar a pobreza, o desemprego e a dependência
completa do salário, o welfare state aumenta a s capacidades políticas e reduz as d visões sociais q
ue são a s barreiras para a unidade p lítica dos trabalhadores” (p. 89 - 90). Essa política altera o
equilíbrio de poder de classe ao permitir que os trabalhadores desfrutem direito s sociais,
considerando que “O salário social reduz a dependência do trabalhador em relação ao mercado e
aos empregadores, e assim se transforma numa fonte potencial de poder” (p. 89). Esse processo reforça a
tese de que “[...] em última instância, a igualdade fundamental requer a socialização econômica” (p. 89
). Com base em Marx, “o valor estratégico das políticas de bem-estar neste argumento é o de que
elas ajudam a promover o progresso d as forças produtivas no capitalismo” (p. 89). Esping-Andersen
concluiu que “O modelo social democrata é, então, o pai de uma das principais hipóteses do
debate contemporâneo sobre o welfare state: a mobilização de classe no sistema parlamentar é um
meio para a realização dos ideais socialistas de igualda de, justiça, liberdade e solidariedade” (p. 90).

A aborda gem de sistemas/ estruturalista Esping-Andersen ensina que “A teoria de

sistemas/estruturalista procura apreender holisticamente a lógica do desenvolvimento (welfare state)”
(p. 91). Por essa razão, atribui esse desenvolvimento à conjuntura estrutural do contexto onde se
insere. Ao estabelecer comparações entre nações, ele enfatiza “[...] mais as similaridades que as
diferenças” considerando os aspectos de industrialização ou capitalismo, sem ênfase n os aspectos
referentes a “variações culturais ou diferenças nas relações de poder” (p.91). Nesse ponto ele vê o
desenvolvimento d o “welfare state” com o resultado do sistema, e em suas leis de movimento. Em
outras palavras, “[...] as forças ligadas à modernização, como a mobilidade s cial, a urbanização, o
individualismo e a dependência do mercado”, afetam as instituições que tradicionalmente supriam
esse aspecto social, como a família, a igreja, e a solidariedade corporativa, resultando na
necessidade lógica de uma política social para suprir a lacuna causada pela desestruturação dessa s
instituições (p. 91). Por outro lado, o welfare state também é possível devido ao “[...] surgimento
da burocracia moderna como forma de organização racional, universalista e eficiente”. Esse
raciocínio se constitui na lógica do industrialismo. Essa lógica consiste em que “o welfare state
emerge à medida que a economia industrial moderna destrói as instituições sociais tradicionais”.
(FLORA e ALBER, 1981; Pryor, 1969 cita ESPING-ANDERSEN, 1990, p. 91). Porém, essa tese é
contestada, visto que “a p lítica social governamental só emergiu 50 e à s vezes 10 0 anos de pois
de a comunidade tradicional ter sido efetivamente destruída”. (p. 91). Assim, ocorrem em alguns
segmentos populacionais, em contradição às ideias aplicadas, que alguns se beneficiam menos da
proteção dos sistemas tradicionais uma vez que est es se encontram, hoje, concentrados sobre as
aposentadorias e políticas de saúde, que beneficiam , especialmente, os idosos.

O autor nos ensina que “A abordagem institucional insiste q ue todo esforço para isolar a economia
d as instituições sociais e política s destruirá a sociedade humana. Para sobreviver, a economia tem de
incrustar-se na s comunidades sociais. Desse modo, Polanyi vê a política social como pré-condição
necessária para a reintegração da economia social.” Essa abordagem é considerada institucional
porque “A discussão coloca-se tipicamente sem referência a qualquer classe ou agente social em
particular.” (p. 93). Apoia-se na te se de que, “[...] quanto m ais se ampliem direitos democráticos,
maior a probabilidade d e se desenvolverem os welfare states [...]”. (p. 94). No entanto, essa te se é
questionada pelo fato de que, “as prime iras iniciativas importantes no sentido de um welfare state
ocorreram antes da democracia e foram poderosamente motivadas pelo desejo de impedir sua
realização.” (p. 94) E, a inda, que “o desenvolvimento do welfare state retardou-se mais onde a
democracia começou cedo, como nos Estados Unidos, Austrália e Suíça.” (p. 94). “Em sua
formulação clássica, a tese af irmava simplesment e que as maiorias favoreceriam a distribuição
social p ara compensar a fraqueza ou os riscos do mercado.” (p. 93 ).

A classe enquanto agente político

“A teoria da mobilização de classe supõe que os ‘welfare states’ fazem mais do que simplesmente aliviar
os males correntes do sistema: um welfare state ‘socialdemocrata ’ vai estabelecer por si mesmo a s
fontes de poder cru ciais para os assalariados e assim fortalecer os movimentos de trabalhadores.”
(p. 95). Sendo assim, “Os direitos sociais podem fazer as fronteiras do poder capitalista
retrocederem.” ( idem p. 95). No entanto, “Saber se o welfare state é em si uma fonte de poder é vital
para a aplicabilidade d a teoria.” Nesse sentido, ele a rgumenta que: “Os direitos sociais, seguro-
desemprego, igualdade e erradicação da pobreza que um welfare state universalista busca são pré-
requisitos necessários para a força e unidade exigidas para a mobilização coletiva de poder.” (1990, idem
p. 95)

Objeções à tese da mobilização de classe: 1) “O lócus onde se situa o poder e onde se toma decisões
pode mudar do parlamento para instituições neocorporativistas de mediação do s interesses. ”
(SCHONFIELD, 1965; 1990, p. 95); 2) “A capacidade dos p artidos trabalhistas influenciarem o d
esenvolvimento do welfare state é limitada pe la estrutura do poder partidário da direita.”; 3) Baseia-se em
uma "visão linear d o poder”, ou seja: “[. ..] aumento quantitativo de votos, sindicali zação ou cadeiras
parlamentares [...]”. Pois “Foram muito poucos os casos em que a classe trabalhadora tradicional c
onstituiu-se numericamente em maioria; e se u papel e stá-se tornando marginal com grand e velocidade.”
(p. 96). Por essa razão, ele con clui que se de ve “pen sar em termos de relações sociais, e não
apenas em categorias sociais.” (p. 97). Daí então o autor a rgumenta: “[...] supor que o so cialismo
seja a ba se n atural para a mobilização dos a ssalariados” se constitui uma fa lácia básica da teoria
quanto à f ormação da classe, pois, “Historicamente, as bases organ izativas naturais da mobilização
dos trabalhadores foram as co munidades pré-capitalistas, as corp orações em pa rticular; mas també
m a Igreja, a etnia o u a língua contam.” (1990, p. 96).

O que é o welfare state?

Esping-Andersen não se satisfaz com uma d efinição comum de welf are sta te apresentada nos
manuais, que circun screve a respons abilidade estatal à garantia do "bem-estar básico d os
cidadãos.” Ape ar de ser verdadeiro, es se conceito simplifica sua complexidade . Por essa razão, ele
levanta alguns questionamentos sobre o welfare state (p. 98), a saber: 1) As políticas sociais são
emancipado ras ou não? 2) Ajudam a legitima ção do sistema ou não? 3) Contradizem ou ajudam o
mercado? 4) O que significa básico? Ele enten de que se deve exigir m ais de um welfare state do
que apenas a satisfação de nossas n ecessidades básicas. Estudos tendem a explicar o welfare state a
partir d o critério dos gasto s. E sse critério, no enta nto, é enganoso, por, pelo menos, três ra zões:

1 1) há pa íses cujos gastos são altos, porém grande parte dos be nefícios é destinada a funcionários p
úblicos privilegiados; 2) h á nações que "gastam desproporcionalmente com assistê ncia social ao s
pobres”; 3) Existem ainda nações que “[...] gastam somas enormes em benefícios fiscais sob a forma de
privilégios tributários a planos privados de previdência que favorecem principalmente as classes médias.”
(p. 99). Por outro lado, de forma surpreendente, ele observa q ue “Gastos baixos em certos
programas podem indicar um w elfare state comprometido m ais seriamente com o pleno emprego.”
(p.99). Daí então levanta o seguinte questionamento: “Que critérios usar para sabermos se, e quando,
um Estado é um w elfare state?” (p. 100). Ele apresenta três critérios sugeridos por alguns teóricos, a
saber: 1) Em um welfare state “[...] a maioria de suas atividades rotineiras diárias devem estar voltadas
para as necessidades de bem-estar de famílias” (THERBORN, 1983;1990, p. 100). Esse critério é f
alho, pois países que podem ser classificados como welfare state têm suas atividades rotineiras voltadas
para a defesa, a lei, a ordem, a administração e coisas do gênero. (THERBORN, 1983; 1990, p. 100).
2) No w elfare state residual, “O Estado assume a responsabilidade q uando a f amília ou o mercado
são insuficientes; procura limitar sua prática a gr upos sociais marginais e merecedores; No w elfare
state institucional, o alvo é “[...] toda a população, é universalista, e personifica um compromisso
institucionalizado com o bem-estar social. Em princípio, procura estender os benefícios sociais a t
odas as áreas de distribuição vital para o bem-estar societário.” (RICHARD TITIMUSS, 1958; 1990, p.
100); 3) Criação de um modelo abstr ato para servir como padrão de comparação. Porém, o autor
observa que esse critério não daria c onta do aspecto histórico do desenvolvimento do w elfare state.
Proposta de reconceituação do welfare state (p. 101). Um conceito de welfare state deve envolver três
princípios: 1) Cidadania social como ideia fundamental; 2) Garantia legal de direitos sociais e de sua
inviolabilidade; 3) As formas de entrelaçamento das atividades estatais “com o papel do mercado e da
família em termos de provisão social”

Crises do Estado de Bem Estar Social

1970: A globalização e neo liberalismo; Monetarismo: crise do “mo delo keynesiano”; No mundo
subdesenvolvido: crise da “industrialização promovida pelo Estado”; Competitividade internaciona l e
diminuição da autonomia nacional; Os serviços públicos com o forma de ampliar a competitividade do país;
Readaptação do sistema de gerên cia do Estado. Conclusão O “Estado de Bem Es tar Social” ou essa
concep ção c riada d e “welfare state” continua sendo nos dias atu ais, segundo os discursos
dominantes, um sistema de proteção social de alto custo p ara os cofres públicos ou mesmo u m pe
sado ônus e um entrave ao crescimento econômico. E, a pesar de ter sofrido inúmeras mod ificações
estruturais e ser consta ntemente reformado e, ainda que mu itos apostem n o seu total
desmantelamento, no contexto em que a s condições econômicas e so ciais passam por profundas mudan
ças e acertos, os sistemas de bem-estar social dos p aíses ocidentais, em e special da Europa, o s mais
enraizados no industrialismo, enfrentam maiores d ificuldades, podemos observar, a partir de estudo
s como es te que o ra se apresenta, que as po líticas sociais construídas nos mea dos do século XX,
após uma sucessão de conflitos, alguns a té superados, estão ca da vez mais desajustadas econômica
e socialmente, com dificuldades crescente s em atingir as metas preten didas, ou pelo menos sonhadas.
Então, numa visão geral do que foi a té aqui abo rdado e traçando um comparativo a cerca do s
três regimes de “Est ado de Bem Estar Social” discutidos é possível perceber que o w elfare state,
cuja id ealizaçã o, sobretudo no regime socialdemocrata, visava à diminuição do distanciamento entre
classes, acaba por criar estratifica ções. Do exposto é possível d izer, em re sposta às p erguntas que
iniciam essa discussão de Esping-Andersen, que a extensão da cidadan ia social através d o welfare
state não dim inui a distinção de classe. O u seja, o w elfare state, a pesar dos ganho s evidentes para a
sociedade, sobretudo em t ermos de direitos sociais, não consegue transformar fundamen talmente a
sociedade capitalista.

Já na linha interpretativa institucional, é ressaltada a influência dos entes sociais e políticos na condução da
economia e no estabelecimento do welfare state. A partir desse paradigma encontra-se, por exemplo o
porquê do desenvolvimento pioneiro do welfare state em contextos não democráticos. Tal fato se explicaria
pela maior autonomia fiscal de governos autoritários (o que facilitaria os ingressos estatais), ao passo que
em sistemas democráticos, geralmente dominados por pequenos proprietários, haveria um esforço para a
redução de impostos, o que tornaria impossível a reserva de capital para implantação de um sistema eficaz
de welfare state.
A lógica do welfare state pode também ser analisada fora da dicotomia estruturalista-institucional. Sob a
égide da social-democracia, identifica-se o motor condutor dessa política no equilíbrio de classes. Sendo
assim, a mobilização da classe trabalhadora, viabilizada por políticas sociais de empoderamento financeiro,
possibilita o desenvolvimento de um estrato populacional politicamente consciente e unido por interesses
convergentes. Entretanto, merecem destaque os fatores limitantes do paradigma em questão, quais sejam, o
embate de forças com grupos ideologicamente opostos, a capacidade do estabelecimento de alianças de
poder e o arcabouço histórico local. Todos esses aspectos interferem e são potenciais modeladores do
welfare state.
Como ilustração desse fenômeno, tem-se a as análises comparativas de Suécia e Áustria. Na primeira, uma
aliança vermelho-verde, entre trabalhadores e proprietários de terra, possibilitou o desenvolvimento de um
amplo welfare state, já na segunda, houve uma intrusão profunda do conservadorismo nas classes rurais, o
que debilitou o diálogo com os trabalhadores e inviabilizou um welfare state de amplitude.
O conceito de cidadania social é um acessório chave na condução dos welfare states. Em adição a isso,
edifica-se a ideia de “desmercadorização” do indivíduo, elementar na classificação desses regimes. A ideia
de “desmercadorização” nasce do grau de independência do cidadão frente o mercado, fator que varia de
acordo com o tipo de welfare state tratado.
No modelo liberal anglo-saxão, é prestada assistência social apenas aos mais necessitados, enquanto os
demais se submetem integralmente ao mercado. No modelo corporativista, que predomina na Europa
central, institui-se uma previdência social estatal compulsória para que posteriormente sejam concedidos os
benefícios sociais, aliado a uma influência conservadora patriarcal. Já no modelo Beveridge ou social-
democrata escandinavo, são oferecidos benefícios a todos, independentemente de ganhos ou contribuições,
entendendo-se que o Estado deve atuar previamente na socialização financeira das famílias (a exemplo da
garantia de emprego como direito fundamental).
Os dois primeiros paradigmas são potenciais enaltecedores das fragmentações sociais, a medida em que, ao
dedicar assistência a grupos com base em ganhos ou contribuições, produz um distanciamento com base nas
identificações socioeconômicas dos indivíduos. Já o terceiro, tem elevado potencial como ferramenta de
mitigação das desigualdades socioeconômicas, com o agravante de ter sua eficácia vigorosamente
incrementada caso o Estado possa fazer frente às aspirações das classes que crescem economicamente,
oferecendo a essas, opções de serviços à altura de suas expectativas, de modo a inviabilizar a ação do
mercado também nesse estrato social.
Ao estudar-se o welfare state é mister que se leve em consideração o impacto do desenvolvimento histórico
de cada localidade em sua respectiva política social. Nesse contexto, a formação de coalizões políticas entre
entes sociais conflitantes é crucial para a elucidação de sua estruturação. Para uma primeira análise, é
necessário observar a relação que se forma entre proprietários rurais e trabalhadores. Em geral, em
sociedades outrora compostas por pequenos proprietários rurais de altos ingressos econômicos, foi possível
a consolidação do diálogo de classe (a exemplo da Escandinávia). Em sociedades marcadas pelos grandes
latifúndios empregadores massivos de mão de obra, o diálogo se mostrou debilitado (como nos países anglo-
saxões). Já na Europa continental, o emprego massivo de mão de obra no campo, em adição a uma
associação reacionária dos proprietários fez o desenvolvimento pleno do welfare state tão complexo como
no último exemplo.
No pós Segunda Guerra, o paradigma para a análise desses sistemas transferiu seu locus à relação entre
burguesia e classe trabalhadora, de maneira tal que o sucesso de um Estado de bem-estar social passou a ser
determinado primordialmente pela capacidade desse modelo de se adequar às expectativas da classe
burguesa.
As reações contrárias ao welfare state podem também ter suas razões esclarecidas a partir da análise das
coalizões de classe. Dessa forma, pode ser identificada a formação de laços de lealdade nos sistemas social-
democrata e corporativista, ao passo que no liberal essa relação é totalmente desprovida de afeição moral,
resultando em uma maior instabilidade nesse último.
TSEBELIS, G. Processo Decisório em Sistemas Politicos: veto players no presidencialismo,
parlamentarismo, multicameralismo e pluripartidarismo.

No meu estudo, a variável dependente é o potencial de mudança de políticas existentes em diferentes

contextos institucionais. A ausência desse potencial denomino estabilidade das políticas. Como afirmo na
última parte do artigo, existe na realidade uma relação inversa entre esses tipos de estabilidade: a
estabilidade das políticas é fonte de instabilidade do governo ou do regime. Essa interpretação baseia-se no
conceito do veto player [ator com poder de veto] em diferentes contextos institucionais. Um veto player é
um ator individual ou coletivo cuja concordância é necessária para que se tome uma decisão política:
Demonstrarei que a estabilidade das políticas aumenta com (1) o número de atores envolvidos; (2) com sua
incongruência (divergência de posições políticas) e (3) com a coesão interna a cada um deles.

Defino nesta seção o conceito fundamental para o entendimento da lógica de diferentes contextos
institucionais: o veto player. Utilizo as Proposições 1, 2 e 3 para demonstrar que a estabilidade das políticas
públicas de um sistema político depende de três características de seus veto players: seu número, sua
congruência (a diferença entre suas posições políticas) e sua coesão (a similaridade das posições políticas
das unidades que constituem cada um deles). Um veto player é um ator individual ou coletivo cuja
concordância (pela regra da maioria no caso dos atores coletivos) é requerida para tomar a decisão de mudar
uma política. Existe, porém, uma outra categoria de atores, encontrada nos sistemas parlamentaristas
pluripartidários e possivelmente também nos sistemas presidencialistas: os partidos que integram uma
coalizão de governo.. Denomino-os veto players partidários Resumindo, pode-se dizer que, se o número de
veto players institucionais é especificado pela Constituição, o número de veto players partidários é
especificado de modo endógeno pelo sistema de partidos e pelas coalizões de governo de cada país em
particular. Um ator institucional só será computado como portador de um poder de veto se detiver poder
formal para fazê-lo.

Há várias outras categorias de veto players em diferentes sistemas políticos. Pode-se pensar, por exemplo,
nos grandes grupos de interesse como um desses atores, pelo menos nas áreas de política que lhes dizem
respeito. Em linhas gerais, o número de veto players varia de acordo com o assunto em discussão.

Segundo a Proposição 2, o tamanho do winsetdo status quo diminui de acordo com a distância das posições
políticas dos veto players. Denomino esta distância de congruência entre os veto players; e, nesse caso, a
congruência aumenta à medida que a distância diminui. De que dependem essas distâncias? Façamos um
resumo de alguns argumentos encontrados na literatura. Em primeiro lugar, os atores partidários distinguem-
se entre si, porque os partidos têm, em geral, diferentes posições políticas. Raramente acontece de dois
diferentes partidos defenderem posições políticas quase idênticas. (20) A razão disso é que, no sistema de
representação proporcional, se dois partidos tiverem posições semelhantes numa série de dimensões,
tenderão a acentuar suas diferenças em outras dimensões da política como uma maneira de conquistar votos.
Conseqüentemente, por razões práticas, partidos diferentes devem ser computados como diferentes veto
players.

Um importante fator que afeta a congruência das posições políticas dos partidos é o sistema eleitoral. Downs
(1957) afirmou que um sistema bipartidário promove a convergência e a moderação dos partidos. Sartori
(1976) ampliou esse argumento afirmando que a "polarização" aumenta com o número dos partidos.
Recentemente, Cox (1987) demonstrou que na competição eleitoral por uma única cadeira,
independentemente do sistema eleitoral, os partidos convergem para o eleitor mediano. Mas as conclusões
de Downs e Cox pressupõem necessariamente a inexistência de abstenções, ou então que esta não esteja
relacionada com as posições políticas dos partidos. Essa premissa faz com que seja vantajoso para os
partidos movimentarem-se em direção para o centro do espectro político, ao mesmo tempo em que afastar-se
dos indivíduos mais fortemente ideoiogizados de seu eleitorado não lhes traz conseqüências negativas.

A terceira variável independente é o tamanho do yolk de cada veto player. De acordo com a Proposição 3, a
estabilidade das políticas diminui quando o tamanho do yolk de cada um desses atores aumenta. O tamanho
do yolk. depende do grau de coesão do partido: partidos coesos têm yolks menores. Um partido que
comporta pequenas divergências ideológicas é coeso porque o yolk é necessariamente pequeno. Mas a
recíproca não é verdadeira. Um partido cujos membros mantêm grandes distâncias ideológicas entre si não é
necessariamente um partido não-coeso. Se a disposição dos políticos eleitos pelo partido no espaço político
for tal que eles se posicionem simetricamente ao redor da liderança, o tamanho do yolk será pequeno. Nesse
caso, apesar das divergências individuais, o conjunto do partido se comportará de modo coeso e coordenado.

Neste momento, cabe diferenciar entre disciplina partidária e coesão partidária. A coesão refere-se à
diferença de posições políticas dentro de um partido antes que se proceda ã discussão e à votação no interior
do partido. Disciplina partidária refere-se à capacidade de um partido para controlar os votos de seus
membros no Parlamento

Qualquer que seja o procedimento escolhido, um compromisso prévio, juntamente com a disciplina
partidária, reduz o número de dimensões das negociações e limita o winset do status quo. Isso também quer
dizer que, enquanto os partidos continuarem a ter os mesmos pontos ideais, o acordo não pode ser
desmanchado (ver Figura 4). De outro modo, se nenhum compromisso prévio for estabelecido, ou se ele não
for crível (devido à falta de disciplina), o winset do status quo será maior e possibilitará pequenos
deslocamentos ainda que nenhum ator individual mude de posição.

Que fatores influenciam a coesão? Antes de mais nada, o tamanho do veto player afeta a coesão. Um único
veto player (um presidente ou um partido que tenha um líder carismático) tem o nível mais alto de coesão.
Mas, excetuando-se o caso cio ator individual, como argumentei na Seção I, a coesão tende a crescer com o
número de diferentes atores individuais que constituem o veto player: Tudo omais permanecendo igual, um
veto player que conta com mais membros será mais coeso do que um outro que tenha menos integrantes.

Outro fator que pode aumentar a coesão desses atores é o sistema eleitoral. Já se afirmou que os distritos
uninominais ajudam a promover o voto pessoal (Cain, Ferejohn e Fiorina, 1987),ao passo que o sistema
proporcional com listas de candidatos geram partidos fortes (Shugart e Carey, 1992).Não é claro se esses
argumentos se referem à disciplina partidária (a capacidade dos partidos de eliminar dissensos depois de
tomada uma decisão) ou à coesão (o tamanho das divergências antes da discussão). É possível, porém, que o
sistema eleitoral afete ambos os fatores: os sistemas majoritários ajudam a criar amplas coalizões, o que
significa que sua coesão é reduzida; por outro lado, os sistemas de representação proporcional com listas de
candidatos conferem às lideranças um controle das indicações de candidatos e, portanto, aumentam a
disciplina partidária.

Uma última influência sobre a coesão provém da estrutura institucional. Fazendo um resumo da literatura
relevante, Mainwaring (1989 e 1991) afirmou que os regimes presidencialistas fomentam a falta de coesão
porque o presidente tenta explorar as divergências entre os parlamentares com o intuito cie constituir
coalizões favoráveis aos seus programas de governo. Por outro lado, o parlamentarismo ajuda a criar a
disciplina partidária porque votar contra seu próprio governo pode acabar por derrubá-lo e resultar na
convocação de novas eleições.

Concluindo, as Proposições 1, 2 e 3 afirmam que a estabilidade das políticas de um sistema político aumenta
de acordo com o número de veto players, diminui com sua congruência (na verdade, se dois atores forem
completamente congruentes, eles podem ser considerados como um só) e aumenta com a coesão de cada um
deles.

A movimentação viesses atores pode estar associada ou não às eleições e às mudanças na identidade de cada
um deles. É possível haver eleições que não mudem os políticos no poder; é possível haver uma mudança de
políticos sem que se alterem as políticas; e, por fim, é possível haver mudanças nas políticas que não
resultem nem de alterações dos resultados eleitorais nem de mudanças dos políticos eleitos. Vejamos alguns
exemplos.

Pensemos num país como o Reino unido, que tem um sistema bipartidário no qual os partidos se alternam no
governo. Se as diferenças entre os programas dos partidos forem muito grandes, haverá certamente grandes
mudanças nas políticas. Assim, a convergência de posições políticas pode conduzir à estabilidade cias
políticas, a despeito de uma mudança entre os veto players .
Suponhamos uma coalizão governamental composta de vários veto players, como acontece na Itália. As
eleições modificam ligeiramente a composição do Parlamento, mas raras vezes alteram a coalizão de
governo. Essa é a causa da estabilidade das políticas na Itália. Numa situação oposta, se um ator que defende
posições significativamente diferentes entrar ou sair da coalizão governamental, haverá importantes
modificações nas políticas. Foi isso que ocorreu no período entre 1976 e 1979, quando o Partido Comunista
integrou a coalizão governante.

Consideremos, por fim, um sistema presidencialista, como o dos Estados Unidos, no qual são muito
pequenas as mudanças verificadas nas duas casas do Congresso, mas em que as alterações nos ocupantes da
Casa Branca podem ser muito significativas.

Pela lógica dos processos decisórios, para que ocorra uma mudança no status quo, deve haver a
concordância de um certo número de veto players. Segundo essa abordagem, apenas três características
desses atores importam: seu número, sua congruênciá e sua coesão. Todas as outras características são
irrelevantes, a não ser quando afetam essas três. A abordagem não distingue entre regimes presidencialistas
e parlamentaristas, entre bicameralismo e unicameralismo, ou entre sistemas bipartidários e pluripartidários.
Tais dicotomias não influenciam a estabilidade das políticas de modo inequívoco, mas suas combinações
(assim como outras variáveis) determinam as três variáveis independentes do estudo, as quais, por sua vez,
afetam a estabilidade da política pública.

Por exemplo, tudo o mais permanecendo igual, a lógica do processo decisório não é diferente numa
legislatura bicameral e num sistema parlamentarista (como a Alemanha) ou num sistema presidencialista
unicameral (como a Costa Rica, El Salvador, Honduras ou Nicarágua). Numa primeira aproximação
(ignorando-se o sistema partidário), a estabilidade dos dois sistemas apresenta características semelhantes:
ambos exigem a aprovação dos dois veto players institucionais. Uma comparação mais minuciosa mostrará
que o sistema presidencialista contém um veto player individual (isto é, um ator com alto nível de coesão),
enquanto o sistema parlamentarista contém dois veto players coletivos, ou seja, dois atores de baixa coesão.
Nenhuma dessas características, porém, é necessária aos sistemas parlamentaristas ou presidencialistas.
Existem em certos países entidades colegiadas eleitas para ser "presidentes", como no Chipre (1960-63) e no
Uruguai (1952-67) (Lijphart, 1992, p. 6); além disso, pode-se encontrar legislaturas nas quais um partido
coeso controle a maioria de uma das Câmaras mas não a outra (o Partido Trabalhista na Austrália, depois de
1983).(24)

Numa perspectiva mais geral, é possível produzir características semelhantes de estabilidade entre diferentes
regimes por meio da combinação de aspectos institucionais. Examinemos as comparações que se seguem
entre o Reino Unido, os Estados Unidos e a Itália. Diferentes analistas costumam agrupar o Reino Unido
seja ao lado dos Estados Unidos, seja ao da Itália. Para Duverger, o Reino Unido e os Estados Unidos têm
sistemas eleitorais majoritários e, conseqüentemente, sistemas bipartidários. Para Almond, o Reino Unido e
os Estados Unidos são países anglo-saxãos que têm culturas políticas semelhantes, enquanto a Itália tem
características culturais distintas: Para Lijphart, o Reino Unido e os Estados Unidos são sistemas
majoritários, enquanto a Itália é um sistema de consenso.

Esse debate leva-nos a concluir que, de acordo com as teorias comparativas, o Reino Unido ou é classificado
junto com os Estados Unidos ou com a Itália. Em nenhuma dessas comparações convencionais a Itália é
classificada junto com os Estados Unidos em oposição ao Reino Unido. Mas, do ponto de vista da
estabilidade das políticas, é exatamente isso que acontece. Os Estados Unidos têm, de um modo geral, três
veto players institucionais e a Itália tem um número variável de veto players partidários (atualmente quatro),
enquanto o Reino Unido conta com apenas um. Em razão disso, a mudança de políticas é mais fácil no
Reino Unido do que na Itália ou nos Estados Unidos. De fato, uma das reclamações usuais rio Reino Unido
é a de que as políticas são freqüentemente revogadas (políticas antagônicas, medidas de "stop and go"), ao
passo que nos Estados Unidos a alegação mais comum refere-se aos dissensos do governo e aos "bloqueios";
na Itália as queixas dizem respeito ao imobilismo do governo.

Estendendo a comparação para incluir os governos socialistas minoritários da Suécia, Noruega ou França,
meu modelo os classificaria como estando próximos do caso do Reino Unido e distantes do da Itália ou dos
Estados Unidos, com uma ressalva: os socialistas estão no poder há muito tempo na Suécia e Noruega, e, por
isso, pode não ter sido de seu interesse mudar políticas anteriormente adotadas. Meu argumento, porém, é
que se o tivessem desejado, teriam tido condições de fazê-lo, como seus colegas franceses. Além disso, a
expectativa de que governos minoritários de partido único tenham características semelhantes às dos
governos majoritários de partido único é compatível com uma parte mas não com toda a literatura. (26)

Em linhas bem gerais, e seguindo meu argumento, os sistemas que têm múltiplos veto players incongruentes
e coesos deverão revelar níveis mais elevados de estabilidade no processo de formulação de políticas do que
os sistemas que contam apenas com um único veto player ou com um pequeno número de veto players sem
coesão e congruentes. Essa é uma maneira dicotômica (e muito rudimentar) de resumir o argumento
proposto neste artigo. Por enquanto os dados existentes não permitem testar distinções mais sutis. De acordo
com essa síntese rudimentar, governos de coalizão em sistemas parlamentaristas, como na Itália, deverão
apresentar características de estabilidade em seu processo decisório similares àquelas encontradas nos
sistemas presidencialistas bicamerais, como o dos Estados Unidos. Igualmente, um sistema de um único veto
player - quer seja num sistema bipartidário, como no Reino Unido, quer num regime de partido dominante,
como no Japão, ou ainda num sistema semipresidencialista, como a França, ou um governo minoritário,
como a Suécia - é mais suscetível à mudança.

Conclusões
Minha análise concluiu que a estabilidade das políticas públicas de um sistema político aumenta quando
aumenta o número dos veto players, quando sua congruência diminui e sua coesão cresce. Os resultados
macropolíticos básicos dessa análise mostram que nenhuma das variáveis independentes geralmente
utilizadas nas análises comparativas, como tipo de regime, sistema de partidos e número de Câmaras do
Legislativo, produz as mesmas conseqüências independentemente umas das outras. Principalmente os
sistemas presidencialistas (que têm múltiplos veto players institucionais) apresentam características de
estabilidade do processo de formulação de políticas muito semelhantes às dos governos de coalizão nos
sistemas parlamentaristas (que têm múltiplos veto players partidários). Essas características comuns aos
sistemas presidencialista e parlamentarista pluripartidário contrastam com as dos sistemas bipartidários, dos
governos de partido dominante ou dos governos minoritários nas democracias parlamentaristas (que têm um
único veto player). Estudos empíricos que tratam do processo de formulação de políticas fornecem
resultados congruentes com as expectativas do modelo. O mesmo acontece com os estudos sobre a
instabilidade dos governos e dos regimes.

Com relação à independência das burocracias, a literatura propõe dois argumentos aparentemente
contraditórios. Hammond e Knott (1993)29 adotam um modelo bidimensional, afirmando que o tamanho do
"core" (isto é, a faixa de pontos com winsets vazios ) aumenta quando há múltiplos principais de uma
burocracia, o que proporciona aos burocratas a oportunidade de escolherem qualquer ponto dentro do core,
sem risco de ter suas decisões invalidadas. O argumento de Hammond e Knott inclui as comissões
parlamentares, o plenário e a presidência. Sua abordagem é, em essência, muito parecida com a que
adotamos neste artigo. (30)

Moe (1993) e Nloe e Caldwell (1994), porém, partem de premissas semelhantes, mas chegam a conclusões
opostas. Afirmam que os regimes parlamentaristas têm menos regras burocráticas e burocracias mais
independentes do que os regimes presidencialistas; e que estes últimos têm leis e procedimentos
extremamente minuciosos, reduzindo a autonomia dos burocratas. Os exemplos apresentados são quase
todos provenientes dos Estados unidos e do Reino Unido (considerados protótipos dos sistemas
presidencialista e parlamentarista). Há uma importante diferença entre seu argumento e o meu. Na minha
opinião, também no caso das burocracias a linha divisória não é entre sistemas parlamentarista e
presidencialista, como alega Moe, mas entre veto player único e veto players múltiplos (a Itália oferece um
excelente caso-teste, porque, de acordo com meu argumento, sua burocracia está mais próxima da norte-
americana do que da britânica, ao passo que o modelo cie Nloe tende para a conclusão oposta).

Fora essa divergência, estou de acordo com os argumentos de Moe. No caso de um único veto player, não há
necessidade de formalizar legalmente descrições minuciosas dos procedimentos burocráticos. O partido no
poder tem condições de decidir sobre como a burocracia deverá proceder, e para esta não faz diferença
alguma que as regras estejam inscritas na lei ou provenham de uma decisão ministerial. Além disso, não tem
o menor sentido cristalizar em lei procedimentos para o próximo governo, porque este pode, com igual
facilidade, elaborar novas leis ou determinar novas instruções. É por isso que, no caso de um único veto
player, não há necessidade de restringir as burocracias por meio de procedimentos legais.

Quando há múltiplos veto players, porém, eles tentarão cristalizar a balança de forças existente na época da
elaboração da lei a fim de restringir ao máximo a liberdade de movimentos das burocracias. Até que ponto
esta restrição se efetivará, dependerá do grau de concordância entre os atores. Por exemplo, suas
discordâncias podem não ser apenas de natureza política, mas também se referirem a aspectos institucionais
e a procedimentos. Nesse caso, se houver uma lei, ela terá um alcance muito geral, dando liberdade de
movimentos aos burocratas. Dessa forma, a existência de múltiplos veto players não assegura que as
descrições minuciosas de procedimentos sejam inscritas na lei.

De um modo geral, os sistemas que comportam múltiplos veto players tendem a definir procedimentos
burocráticos mais pesados do que os contextos nos quais só existe um veto player, conforme a argumentação
de Moe. Mas não se deve confundir procedimentos burocráticos pesados com falta de independência; na
realidade, esses procedimentos podem ser uma arma dos burocratas contra a interferência política em seus
atos. As burocracias tendem a ser mais independentes quando possuem múltiplos principais (múltiplos veto
players) do que quando têm apenas um.

Com relação ao poder judiciário, meu modelo gera a expectativa de que os tribunais serão mais importantes
nos países de organização federativa, assim como naqueles em que tenham a atribuição de funcionar como
juiz entre os atores (sistemas presidencialistas). Nos sistemas parlamentaristas, o judiciário deverá ser mais
importante nos países que contam com múltiplos veto players, como os Estados Unidos ou a Suécia. As
Cortes Supremas deverão também ser mais importantes nos países de organização federativa do que nos
países de organização unitária.(31)

Finalmente, o mesmo modelo permite explicar a estabilidade do governo nos sistemas parlamentaristas e a
estabilidade do regime nos sistemas presidencialistas. A conexão é simples: a estabilidade das políticas leva
à incapacidade dos governos para mudar o status quo, mesmo que essas mudanças sejam necessárias ou
desejáveis. Em conseqüência disso, um governo com múltiplos atores incongruentes e coesos poderá ser
substituído por outros atores, de maneira endógena (nos sistemas parlamentaristas) ou de maneira exógena
(nos sistemas presidencialistas).