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Gobiernos en el Perú
durante la Segunda
mitad del S. XX
Prof. FERNANDO AGUILAR GUTIERREZ
El presente documento, constituye información referida a los gobiernos en el
Perú durante la segunda mitad del siglo XX: EL Ochenio de Leguía, el Segundo
Gobierno de Prado y el Primer Gobierno de Belaúnde. Se hace un recuento de
los principales hechos y acontecimientos de tipo político, social y económico
ocurrido en este per
AGUTIFER
FERNANDO Aguilar Gutierrez
03/06/2018
EL OCHENIO DE MANUEL APOLINARIO ODRÍA
La historia política actual considera que el gobierno de Manuel A. Odría tuvo dos etapas muy
marcadas. La primera habría correspondido al establecimiento de una junta de gobierno, el 28 de
octubre de 1948, hasta la realización de las elecciones generales de 1950. La segunda abarcaría su
gobierno constitucional desde el 28 de julio de 1950 al 28 de julio de 1956. Sin embargo, esta
interpretación es meramente formal, ya que las características políticas y económicas del régimen
serían las mismas.
Odría sentó las bases del Ochenio mediante una serie de medidas que le asegurarían el control del
aparato del Estado y la adhesión de los grupos económicos agroexportadores y del capital
extranjero. En cuanto al control de la situación política interna, Odría declaró ilegales al Partido
Aprista Peruano (PAP) y al Partido Comunista Peruano (PCP), decretando la suspensión de las
garantías individuales mediante la ley de Seguridad Interior de julio de 1949. A través de este
mecanismo le fue posible controlar y reprimir a los principales partidos con influencia en las
organizaciones sindicales y populares, y a otros sectores de oposición a su gobierno. Además, con
ello se daba la “paz social” necesaria para fomentar la inversión de los capitales privados y
extranjeros.
En política económica, Odría hizo importantes concesiones a los agroexportadores. Las dificultades
causadas por el reajuste de postguerra durante el gobierno de José Luis Bustamante y Rivero y por
el proceso de inflación interna obligaron al Estado a declarar el control de precios, el control de
cambios y de comercio.
En agosto de 1949 el gobierno contrató una misión económica y financiera presidida por el
economista norteamericano Julius Klein e integrada por especialistas de las distintas ramas de la
economía, la que permaneció varios años en el Perú y presentó al gobierno informes y soluciones a
los problemas económicos más urgentes. El 5 de noviembre de 1949 la misión Klein presentó un
memorándum donde proponía la aplicación de una serie de medidas liberales y señalaba como
causas de la inflación el incremento exagerado del circulante por los déficits fiscales y la expansión
del crédito derivado del aumento de ese circulante, indicando que las consecuencias serían la
subida de los precios y de la cotización del dólar. Ese mismo día se eliminó el control del tipo de
cambio, se suprimió el tipo de cambio oficial y se restableció el mercado libre del dólar, lo que
En este contexto estalló en Arequipa una serie de protestas en contra del gobierno. En junio se
produjo una huelga estudiantil en el colegio de la Independencia, a la que se sumaron los
universitarios; las autoridades respondieron disparando sobre los manifestantes. La ciudad,
indignada, convocó a una manifestación en la plaza de armas para el día 13 de junio, que también
fue reprimida, iniciándose enfrentamientos que durarían hasta el día siguiente. La población atacó el
casino militar, siendo tomados los locales de la municipalidad, la prefectura, el aeropuerto y varias
radioemisoras, levantándose barricadas y realizándose grandes manifestaciones. Ante tal situación,
se formó una junta provisoria de gobierno presidida por Francisco Mostajo, líder de la Liga
Democrática en Arequipa y candidato en la fórmula de Montagne. También participó en la junta
Héctor Cornejo Chávez, futuro líder de la Democracia Cristiana (DC). Todas las organizaciones
sindicales se declararon en huelga y se unieron en un Comando Supremo de Obreros y Empleados.
La junta provisoria trató de negociar. En la noche del 14, cuatro parlamentarios salieron del
municipio con bandera blanca y fueron abaleados, falleciendo dos de ellos. Se produjo entonces la
intervención del Ejército, que controló la situación con un elevado saldo de víctimas. La huelga de
los trabajadores, sin embargo, seguiría por unos días más. Finalmente, el gobierno responsabilizó
de los acontecimientos a los “apro-comunistas” y a los partidarios de la Liga Democrática,
persiguiendo a la oposición y deteniendo al general Montagne, acusándolo de complicidad. Frente a
esta situación, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) se negó a inscribir la candidatura de
Montagne, con lo cual Odría se presentó como candidato único. El resultado oficial de las
elecciones generales realizadas el 2 de julio fue de 550 779 votos (100,0%) a favor de Manuel A.
Odría.
El crecimiento económico de estos años no sólo se debió a la política de libre cambio sino también a
que desde la década de 1950 el Perú contó con un nuevo producto de exportación: la harina de
pescado, que lo convirtió en la primera potencia pesquera del mundo. El impulso de esta rama
productiva provino principalmente de Luis Banchero Rossi.
Si bien el gobierno de Odría fue producto de la Alianza Nacional, muy pronto alcanzó una cierta
autonomía, desestimando algunas de sus principales indicaciones relativas a la forma de conducir la
economía del país. Ello fue posible gracias a la coyuntura internacional de la guerra de Corea, que
originó una mayor demanda de nuestras materias primas con mejores precios, lo que aumentó
nuestros ingresos de divisas y permitió un equilibrio en la balanza de pagos. Con dichos ingresos,
Odría incrementó notablemente el gasto público, contrariando las fórmulas liberales relativas al
equilibrio fiscal.
De 1950 a 1955, el gasto público alcanzó el 13% del producto bruto anual, porcentaje destinado
fundamentalmente a la realización de importantes programas de obras públicas. Mediante esta
política el gobierno buscaba movilizar recursos y distribuir prebendas que facilitaran el
enriquecimiento de sus allegados y, al mismo tiempo, satisfacer parcialmente las exigencias de
empleo y servicios públicos de los sectores populares migrantes. En ese sentido el gobierno de
Odría dictó una serie de medidas sociales como el Seguro Social obligatorio para empleados
públicos y privados, el salario dominical, el derecho a no perder los beneficios sociales por despido
debido a inasistencias injustificadas, el pago de beneficios sociales antes de las 48 horas del retiro
definitivo del trabajador, y la participación de los empleados y obreros en las utilidades de las
empresas, antecedente de la comunidad industrial. Para poder institucionalizar dichas medidas,
Odría creó el ministerio de Trabajo y de Asuntos Indígenas; asimismo, para garantizar la
movilización política de sus allegados y de los grupos populares urbanos beneficiados por las obras
públicas, sus más importantes colaboradores organizaron el Partido Restaurador y se otorgó el voto
a la mujer.
Para garantizar la lealtad de las Fuerzas Armadas, se incrementó su presupuesto, se compró nuevo
material bélico y se modernizó las principales instituciones de formación de sus cuadros.
La política económica aplicada hasta ese momento por Odría le había otorgado una relativa
autonomía política respecto del grupo agroexportador que había auspiciado su ascenso al poder.
Las diferencias políticas existentes se hicieron evidentes, sin embargo, al avecinarse la crisis
económica, cuando los exportadores inician una campaña de oposición al gobierno. Éstos
encontraban que el comportamiento político de Odría resultaba cada vez más “arbitrario”, razón por
la cual el mismo grupo que patrocinó el golpe de 1948 propuso, a través del diario La Prensa, el
retorno al “Estado de Derecho”.
Las diferencias y divisiones políticas también se expresaron al interior del gobierno y las Fuerzas
Armadas. En agosto de 1954 el gobierno acusó de sublevación al general Zenón Noriega, primer
ministro y ministro de Guerra, destituyéndolo de su cargo y deportándolo a los Estados Unidos. El
20 de julio de 1955, los redactores del diario La Prensa prepararon una declaración en la que
exigían la derogatoria de la ley de Seguridad Interior, la reforma electoral y la amnistía política
general. Este documento sirvió de punto de partida para la fundación de la Coalición Nacional –
retomando el nombre de la alianza de 1894 entre civilistas y pierolistas–, encabezada por Manuel
Mujica Gallo, Pedro Beltrán y Pedro Roselló. Una reunión de la Coalición, realizada en Arequipa, es
atacada por grupos fieles al gobierno, iniciándose una protesta similar a la de 1950. La ciudad se
declara en huelga general y pide la destitución del ministro de Gobierno, Alejandro Esparta Zañartu,
quien renuncia a fines de diciembre. Paralelamente a la campaña iniciada por la Coalición Nacional,
regresan del exilio el ex presidente Bustamante y Rivero y los más importantes dirigentes del PAP,
como Armando Villanueva y Ramiro Prialé.
La tercera candidatura fue la de Fernando Belaunde Terry, lanzada por el Frente de Juventudes
Democráticas. Belaunde no contaba todavía con los elementos necesarios para preparar listas
completas de representantes, razón que adujo el JNE para no inscribirlo. Ante ello el Frente de
Juventudes organizó una marcha de protesta que se realizó el 1º de junio de 1955, conocida como
“el ultimátum de La Merced” o el “manguerazo”. Belaunde se presentaba como un político nuevo,
desligado de cualquier tipo de compromiso con el gobierno, proyectando la imagen de un
profesional respaldado por profesionales y sin vínculos con sectores económicos, ni con ningún otro
grupo de interés. En los meses siguientes este frente de juventudes se constituiría en partido
político. Así nacería Acción Popular (AP). En este contexto la guarnición de Iquitos, encabezada por
el general Marcial Merino, se subleva contra Odría el 16 de febrero de 1956. El diario La Prensa,
que continuaba con su política de oposición al gobierno, publica el manifiesto de los sublevados, por
lo cual su director, Pedro Beltrán, es detenido y enviado a la prisión de El Frontón junto a un grupo
de periodistas del mismo diario, que deja de editarse. La sublevación no prospera y, ante las
protestas de la oposición, Odría cede y libera a los detenidos.
Las elecciones se realizaron el 17 de junio de 1956. Los resultados oficiales fueron los siguientes:
Manuel Prado Ugarteche, 568 134 votos (45,5%); Fernando Belaunde Terry, 457 638 votos (36,7%)
y Hernando de Lavalle, 222 323 votos (17,8%).
En base a los resultados electorales, Prado contará con mayoría en el Congreso, compuesta por los
miembros del MDP, partido del gobierno, y por los miembros del Frente Independiente, elegidos por
el PAP. El mismo día en que Prado asume la presidencia, el Congreso devuelve la legalidad al PAP
al derogar la ley de Seguridad Interior y al declararse la amnistía política, tal como lo había
prometido. Que dicha ley tenía carácter de pacto político se expresa en el hecho de que no se
aplicó al caso del PCP. De esta manera, salen de la cárcel o vuelven del exilio líderes apristas como
Manuel Seoane, Luis Alberto Sánchez y Andrés Townsend. Haya no regresaría al país sino hasta el
año siguiente, y el 25 de julio de 1957 realiza un mitin en la plaza San Martín en el que señaló el
LA POLÍTICA ECONÓMICA
La política económica del gobierno se basó en el restablecimiento de los certificados de divisas y de
las restricciones a la importación, y mantuvo el gasto público con el fin de satisfacer las exigencias
de la población urbana, lográndose con estas medidas cierta estabilidad.
Sin embargo, en 1957 un conjunto de factores puso en serias dificultades económicas y políticas al
gobierno, entre ellas la baja de los precios de nuestros productos de exportación, la recesión
norteamericana que afectó la inversión de sus capitales y una prolongada sequía en el sur. Para
evitar la devaluación de la moneda como única manera de contrarrestar la reducción de las tasas de
ganancia de las empresas, el gobierno recurrió a las divisas del BCR, las cuales prácticamente se
agotaron. Esta situación agudizó la oposición de los agroexportadores, especialmente de Pedro
Beltrán a través del diario La Prensa.
Para tratar de salir de tan difícil situación, Prado decide nombrar ministro de Hacienda a Pedro
Beltrán en julio de 1959, quien inicia una drástica política económica liberal con el objetivo de
ordenar las finanzas y estabilizar la moneda. Por un lado, obtuvo un importante préstamo del BCR
(haciendo funcionar la “maquinita” que tanto había criticado) y el respaldo del FMI mediante un
préstamo para restablecer las reservas internacionales. De otro lado, recortó el gasto público y
restringió el crédito, eliminó los subsidios a los alimentos, aumentó el precio de la gasolina, congeló
los salarios y erradicó el control de cambios, provocando una devaluación cercana al 37%,
otorgando márgenes excepcionales de beneficio a los exportadores.
De todas las medidas, la más polémica fue el aumento del precio de la gasolina para obtener
ingresos mediante los impuestos al consumo y a las utilidades. Esta medida tuvo gran oposición
parlamentaria y periodística, poniendo en debate el problema del laudo otorgado a la International
Petroleum Company (IPC) sobre los yacimientos petrolíferos de La Brea y Pariñas. Asimismo, la
política recesiva de Beltrán provocó una ola de huelgas entre mineros, obreros fabriles y de
construcción, petroleros, y una prolongada paralización de los empleados bancarios. Hubo también
una tenaz resistencia y oposición de parte de la clase media nacionalista.
Se presentaron en total siete candidatos: Fernando Belaunde Terry por Acción Popular (AP); Víctor
Raúl Haya de la Torre por la Alianza Democrática, compuesta en su mayoría por el PAP, al que se
sumaron miembros del Movimiento Democrático Peruano (ex Movimiento Democrático Pradista), e
En ese contexto, antes de que aparecieran los resultados oficiales, el diario El Comercio inicia una
campaña periodística dirigida al Ejército, insistiendo en la existencia de un fraude, tratando de evitar
un posible triunfo aprista. Días después, los ministros de las Fuerzas Armadas remitieron al JNE
una lista de 10 departamentos en los que consideraban había existido fraude, y donde mayormente
había ganado la Alianza Democrática. A dicha campaña se sumarían más tarde AP –exhortando a
las Fuerzas Armadas a cumplir con “su deber de velar por el respeto a la Constitución” y realizando
manifestaciones contra el fraude– y la Unión Revolucionaria (UR).
EL GOLPE DE ESTADO
Ante esta situación, los ministros de las Fuerzas Armadas hacen saber al presidente Prado que el
comando conjunto vetaba la candidatura de Haya de la Torre. El día 3 de julio Prado convocó a
Haya de la Torre informándole de la situación y explicándole que de insistir sobrevendría el golpe de
Estado, por lo cual le aconsejaba abandonar sus pretensiones presidenciales en favor de un
acuerdo con Belaunde, ya que éste contaba con el visto bueno de las Fuerzas Armadas. Dos días
después Haya de la Torre hace pública su intención de renunciar a su candidatura e intenta llegar a
un acuerdo con Belaunde que respetase las vicepresidencias y la composición del Congreso. Se
planteó la alternativa de formar un tribunal de honor presidido por el cardenal Juan Landázuri, para
que recomendara al PAP y a AP el nombre del candidato por el cual votarían en el Congreso. Sin
embargo, las negociaciones fracasan ya que Belaunde sintiéndose seguro ante la abierta simpatía
de las Fuerzas Armadas por su candidatura, se suma a la campaña contra el fraude electoral.
El día 10 de julio Belaunde envía un documento al JNE pidiendo la anulación del proceso electoral
en los departamentos denunciados por las Fuerzas Armadas, con lo cual obtendría el tercio
constitucional necesario para ser elegido automáticamente presidente. Viaja a Arequipa, donde
realiza un mitin en el cual plantea que el tribunal de honor presidido por el cardenal Landázuri se
manifestase a favor o en contra de los resultados dados por el JNE. Finalmente, entre el 13 y el 15
de julio organiza en esa ciudad protestas callejeras y barricadas que defienden su postura, pero
éstas no prosperan. Descartado un acuerdo entre Haya de la Torre y Belaunde, sólo quedaba tratar
El comando conjunto de las Fuerzas Armadas insiste ante el JNE para que declare nulas las
elecciones, aduciendo errores en los padrones, un alto porcentaje de ausentismo, la existencia de
libretas electorales duplicadas y presiones de parte de las autoridades políticas. El JNE se negó. En
la madrugada del día siguiente, el presidente Prado fue derrocado, formándose una junta militar de
gobierno. Se instaló así el primer gobierno institucional de las Fuerzas Armadas.
La junta militar de gobierno estaba compuesta por el presidente del comando conjunto y los tres
comandantes generales de las Fuerzas Armadas. Éstos eran el general Ricardo Pérez Godoy –
quien la presidía–, el general Nicolás Lindley, el teniente general FAP Pedro Vargas Prada y el
contralmirante Francisco Torres Matos. La junta anunció la convocatoria a elecciones generales en
el plazo de un año, después de un proceso de depuración de los padrones y de reinscripción de los
electores, para garantizar de esta manera la limpieza de los comicios.
En estas condiciones, sólo Belaunde podía ser el candidato oficial de las Fuerzas Armadas,
favoritismo ya mostrado en los hechos ocurridos durante las elecciones del año anterior. La junta
militar promulgó una nueva ley electoral que mantenía como requisito para votar el ser alfabeto, y
reemplazaba el sistema de “lista incompleta” por el de “cifra repartidora”.
Las candidaturas de 1963 fueron cuatro: Fernando Belaunde Terry por la alianza AP-DC; Víctor
Raúl Haya de la Torre por el PAP; Manuel A. Odría por la UNO y Mario Samamé Boggio por el
MSP. Éstas eran las candidaturas que realmente habían tenido alguna opción en 1962. Asimismo,
las posturas de los partidos se habían depurado lo suficiente como para tejerse nuevas alianzas
políticas. Los resultados oficiales de la votación realizada el 9 de junio fueron los siguientes:
Belaunde, 708 662 votos (39,1%); Haya de la Torre, 623 501 votos (34,4%), Odría, 463 085 votos
(25,5%) y Samamé Boggio, 19 320 votos (1,1%).
El resultado favorable a Belaunde se puede explicar por dos razones fundamentales: en primer
lugar, al reducirse las candidaturas se evitó la dispersión del voto no aprista y, en segundo lugar,
ante la posibilidad de que se impusiera nuevamente el veto de las Fuerzas Armadas contra Haya de
la Torre, se prefirió votar por los otros candidatos de fuerza, especialmente por Belaunde que
contaba con las evidentes simpatías castrenses. Ello se refleja en el alto número de votos para la
representación parlamentaria aprista frente al voto presidencial.
La DC había participado en las elecciones presidenciales en una lista única junto con AP. Luego de
realizadas éstas, ambos partidos ratifican sus acuerdos conformándose la llamada Alianza, en virtud
de la cual la DC recibió, además de las representaciones parlamentarias, la segunda
vicepresidencia y los ministerios de Justicia y de Agricultura.
Los resultados electorales para el Parlamento habían favorecido al PAP que contaba con 76
representantes, la Alianza contaba con 71 y la UNO con 31. Los otros 6 correspondían a las demás
agrupaciones políticas. De esta manera, Belaunde no contaba con mayoría parlamentaria en
ninguna de las dos cámaras. En estas condiciones, el problema básico volvía a ser el
establecimiento de alianzas políticas para el funcionamiento coherente del Ejecutivo y el Legislativo.
Ante la situación señalada y pese a su antigua enemistad, el PAP se alió con la UNO formando la
llamada Coalición, alianza de oposición al gobierno que obstruiría los más importantes proyectos de
reforma y censuraría sistemáticamente a los principales ministros, con lo que se vino a reflotar de
alguna manera la Convivencia. En términos concretos, la Coalición significó el control del
Parlamento sobre el Ejecutivo. Esta situación se reflejaría en las presidencias de las cámaras
parlamentarias: en el Senado se hallaba Julio de la Piedra de la UNO y en Diputados Fernando
León de Vivero
del PAP.
De diez gabinetes con 68 ministros que tuvo Belaunde, siete fueron censurados y, de éstos, cuatro
renunciaron al no aprobarse sus proposiciones. Los más importantes fueron el primero, presidido
por Oscar Trelles, quien renunció a fines de 1963 al negarse a reprimir violentamente las
movilizaciones campesinas; el gabinete Becerra de la Flor, que tuvo que renunciar como resultado
de la crisis devaluatoria de 1967; el gabinete de Edgardo Seoane, que renunció ante la derrota de la
Alianza en las elecciones complementarias del mismo año; y el gabinete de Oswaldo Hercelles,
quien renuncia ante el escándalo de la “página once”. Éste sería el penúltimo gabinete antes del
golpe de octubre de 1968.
El primer gobierno de Belaunde puede ser dividido en cuatro etapas, según los cambios producidos
por la situación política. Durante la primera –los llamados “primeros 100 días”–, predominaron los
sectores reformistas radicales en el gobierno. En ese lapso se amplió la ley de bases de Reforma
Agraria, se elaboró el proyecto de ley expropiatoria de los yacimientos petrolíferos de La Brea y
Pariñas, se nacionalizó la Caja de Depósitos y Consignaciones –creándose el Banco de la Nación–
y se inició el programa de Cooperación Popular.
COOPERACIÓN POPULAR
Otra de las primeras medidas del gobierno de Belaunde fue establecer el programa de Cooperación
Popular, en agosto de 1963, que nació como un organismo para la realización de obras públicas en
base al trabajo comunitario, secular institución de las comunidades campesinas. Se trataba de
convocar, además de la misma población beneficiada, a jóvenes procedentes de las clases medias
urbanas para la prestación de servicios voluntarios y gratuitos de apoyo a comunidades campesinas
y barrios marginales en la realización de pequeñas obras. En dicho organismo participaron millares
de jóvenes de AP, estudiantes universitarios, miembros de comunidades cristianas y simpatizantes,
que trabajaron en los meses de vacaciones en la construcción de escuelas, postas médicas,
caminos, canales de regadío y otras obras comunales. Además, se prepararon animadores entre los
miembros de la población para que administrasen ellos mismos esas obras comunitarias. Todas las
obras de Cooperación Popular tenían una inscripción que decía “El pueblo lo hizo”. Para dicho fin, el
Si bien estos resultados reflejaban el alto respaldo electoral que se daba al gobierno recién
constituido, resultaba evidente que la fuerza de la oposición era también importante. Para el período
1963- 1966 fue elegido en Lima el candidato de la Alianza Luis Bedoya Reyes, ex ministro de
Justicia por la DC. Las siguientes elecciones municipales se realizaron el 13 de noviembre de 1966
y sus resultados oficiales fueron los siguientes: la Alianza AP-DC, 824 391 votos (46,1%), la
Coalición PAP-UNO, 767 301 votos (42,9%) y los independientes 197 268 votos (11,0%); siendo
reelegido Luis Bedoya Reyes en Lima. Hasta ese momento, el peso electoral de la Alianza y la
Coalición, respectivamente, se mantenía estable, pero la situación cambiaría al año siguiente.
Se creó la Oficina Nacional de Reforma Agraria (ONRA), que se encargaría de señalar las llamadas
zonas de reforma agraria. Para su funcionamiento, el Congreso le asignó un reducido presupuesto,
por lo cual debió recibir ayuda de organismos internacionales como el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), un fondo especial de las Naciones Unidas, y de la Organización de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). También se le encargaron las tareas de
colonización y de creación de programas de asentamiento, de reinversión en tierras abandonadas y
la promoción de estudios de colonización. Entre los principales aspectos que limitaban el
cumplimiento efectivo de la ley, la ONRA en vez de depender directamente de la presidencia de la
República, pasó a ser fiscalizada por el Parlamento; en segundo lugar, se estipulaban de manera
muy minuciosa las etapas de afectación de una propiedad, lo cual llevaba a interminables demoras
(por ejemplo, el propietario podía impugnar ante el poder Judicial la cuantía de la afectación y el
monto indemnizatorio, iniciándose largos juicios); y en tercer lugar, si bien la Coalición tuvo que
aceptar el hecho de que las expropiaciones se pagaran con bonos emitidos por el gobierno,
sistemáticamente se dio a la tarea de reducir el presupuesto de la ONRA y el financiamiento de
aquéllos. Como resultado, entre 1963 y 1967 sólo se afectaron 375 574 hectáreas de un total de
más de 10 millones, en favor de 13 553 familias de alrededor de un millón. En los últimos meses del
gobierno de Belaunde la Coalición llegó a reclamar la interpelación del ministro de Agricultura,
acusándolo de haber detenido la reforma agraria. Sin embargo, el debate parlamentario se frustró al
producirse el escándalo del Acta de Talara.
EL BANCO DE LA NACIÓN
Otra reforma importante que significó una mejora en el sistema de recaudación tributaria fue la
sustitución de la Caja de Depósitos y Consignaciones por el Banco de la Nación. La Caja de
Depósitos y Consignaciones había estado controlada por las entidades bancarias privadas que se
encargaban de la recaudación y cobro de los impuestos. Sin ser un banco comercial, tenía
autorización para realizar transacciones comerciales de venta de valores y pagos por adelantado al
Estado, imponiendo un interés por tales operaciones. Como se ve, hasta ese entonces los recursos
financieros del Estado eran utilizados por entidades bancarias privadas. Después de un estudio y
análisis de esta situación, se promulgó a fines de enero de 1966 la ley que creaba el Banco de la
Nación, reforma que implicaba que el Estado podría recaudar y usar sus propios fondos sin
Se abría así un segundo período de las guerrillas en el Perú, caracterizado por una preparación más
elaborada y minuciosa, en comparación con los intentos anteriores. El Apra Rebelde o MIR se
entrenó en Cuba desde 1962 y a inicios de 1964 realizó una campaña propagandística a favor de la
lucha armada. Al igual que los intentos anteriores, el MIR esperaba asentarse al interior del
movimiento campesino. Sin embargo, éste se debilita y declina al inicio de las acciones armadas del
MIR en junio de 1965.
El MIR contaba con tres frentes: el Túpac Amaru en las provincias de Concepción y Jauja (Junín), el
Pachacutec en la meseta de Mesa Pelada, provincia de La Convención (Cuzco), y el de la provincia
de Ayabaca (Piura), que no llegó a funcionar. El primero estuvo dirigido por Guillermo Lobatón y
Máximo Velando; el segundo por Luis de la Puente Uceda; y el tercero por Gonzalo Fernández
Gasco y Elio Portocarrero. El 2 de julio el gobierno encomienda a las Fuerzas Armadas la dirección
de la lucha contra la guerrilla, y el 20 de agosto el Parlamento aprueba dos leyes complementarias:
la primera decretaba la pena capital para los guerrilleros y la segunda, denominada de “Defensa de
la soberanía nacional”, asignó a las Fuerzas Armadas los recursos económicos necesarios,
mediante la emisión de bonos por un valor total de 200 millones de soles. Dichos bonos fueron
colocados mediante colectas públicas nacionales y sus principales aportes provinieron de empresas
extranjeras norteamericanas como la IPC y la Cerro de Pasco, y de los grupos empresariales y
familiares más importantes. Para octubre de ese mismo año, el frente Pachacutec había sido
prácticamente desarticulado en el combate de Amaybamba, donde muere Luis de la Puente Uceda.
En diciembre el frente Túpac Amaru es aniquilado y muertos sus principales dirigentes (Lobatón,
Velando). El frente de Ayabaca rompe el cerco policial y se repliega hacia las ciudades. Así, en tan
sólo siete meses, la guerrilla es desarticulada.
Igual suerte corrió un nuevo intento insurreccional del ELN, que en setiembre de 1965 había iniciado
acciones en la provincia de La Mar (Ayacucho). Luego de derrotado el MIR, las Fuerzas Armadas
organizan una ofensiva que en 30 días desarticula y dispersa a la brigada “Javier Heraud”, de la
que, sin embargo, Héctor Béjar logra escapar.
EL PROBLEMA FINANCIERO
Para la aplicación de su política de obras públicas, ampliación del rol del Estado y realización de su
programa de reformas sociales, el gobierno incrementó el gasto público. En el presupuesto para
1964 los egresos representaron el 11,5% del producto nacional, y en el de 1967 el 15,3%. Ante la
escasez de recursos, el gobierno necesitaba aplicar una política tributaria que reforzara y aumentara
la recaudación fiscal mediante la reforma del impuesto a la renta y el establecimiento de impuestos
sobre la propiedad, medidas que fueron rechazadas por el Congreso. Sin embargo, el gobierno
disminuyó las cargas tributarias sobre las empresas privadas, ampliando las exoneraciones de los
impuestos directos a los ingresos y sobre los derechos de importación del sector industrial. Se
Para incentivar dicha inversión privada, el gobierno dictó tres leyes importantes: una que exoneraba
de impuestos a las nuevas inversiones en las zonas de selva, otra que otorgaba un marco legal
para la creación de parques industriales, y finalmente la que permitía el establecimiento de plantas
de ensamblaje automotriz; todas ellas representarían pérdidas para el Estado. En 1962 los
beneficios de las empresas constituían el 16% del ingreso nacional y, de ese porcentaje, el 12% se
encontraba libre de impuestos (en 1966 esta relación había sido de 18% y 15%). Por otro lado,
mientras en 1960 los impuestos de las empresas constituían el 26% de los ingresos del gobierno,
en 1965 este porcentaje cayó al 16%. En 1963 la participación de los impuestos directos en los
ingresos gubernamentales fue de 32,8%, en 1964 de 24,5%, en 1965 de 23,7% y en 1967 de
26,2%. Los resultados no fueron los esperados debido al comportamiento rentista de las empresas,
cuyas tasas de inversión se mantuvieron bajas a pesar de la elevación de las tasas de ganancia,
fenómeno que continuaría a lo largo de la década del 70. En cambio, a mediano plazo se produjo un
déficit de consideración en el presupuesto, creciendo la inflación y con ella el peligro de una
inminente devaluación, ya que el mantenimiento de la tasa de cambio establecida en 1959 por
Pedro Beltrán había convertido al dólar en la mercancía más barata del Perú.
Es en este contexto que se favoreció el desarrollo de las importaciones. En 1966 las empresas
duplicaron sus inventarios, anticipándose a una futura devaluación, y las importaciones crecieron en
26%, mientras que las exportaciones se estancaron por la baja de los precios de las materias
primas. Por último, las inversiones extranjeras comenzaron a incrementar los montos de
transferencia de sus ganancias. El Perú se convierte en uno de los pioneros continentales en el
proceso de endeudamiento externo, debido a la disminución de la tasa de inversión privada, a la
aplicación de la política de industrialización por sustitución de importaciones, a la reducción de la
presión tributaria al sector industrial y al incremento de las inversiones públicas. Con ello se
comenzó a financiar los gastos en cuenta corriente, cuya primera crisis se manifestó en 1967 al no
poder pagar la deuda externa debido a la baja de los ingresos por exportaciones. Como veremos
más adelante, las refinanciaciones y renegociaciones de 1967 y 1968 llevaron a una situación de
relativo saneamiento financiero, pero no impidieron la crisis política.
LA ASISTENCIA NORTEAMERICANA
Como hemos visto, el gobierno debía recurrir al crédito internacional para mantener el crecimiento
económico basado en la política de sustitución de importaciones, un amplio programa de obras
públicas y la realización de reformas sociales. Pero, como ha sostenido Kuczynski, la promesa de
Belaunde de plantear una solución definitiva al problema de la IPC en los primeros 90 días de su
gobierno hizo que los norteamericanos congelasen toda ayuda hasta que la situación se resolviera
en términos favorables para la empresa. De esta manera, desde 1963, el problema de la IPC afectó
directamente la asistencia para el desarrollo proveniente del gobierno de los Estados Unidos.
Debido a que el problema no se resolvió a lo largo de su gestión, Belaunde recibió sólo 74 millones
y medio de dólares por concepto de asistencia bilateral. Este bloqueo obligó al gobierno a concertar
créditos de corto plazo y con altos intereses con la banca internacional y a dar mayores facilidades
EL CONTRABANDO
Entre 1966 y 1967 los diarios de oposición desencadenaron una intensa campaña de denuncia del
contrabando en editoriales y crónicas. Para combatirlo, el gobierno promulgó una ley en julio de
1966 y el Congreso formó una comisión investigadora integrada por miembros tanto de la Alianza
como de la Coalición. El caso alcanzó niveles de escándalo cuando miembros importantes del
gobierno se vieron comprometidos, lo cual fue utilizado por la Coalición para criticarlo. En 1963 el
contrabando había significado el 35% del total importado y en 1967 alcanzó el 68%. El medio más
frecuente para la introducción de contrabando era la solicitud, por parte de industriales y
Otro elemento que favoreció el contrabando fue el decreto que establecía la exoneración de
impuestos a las empresas de la selva y a Iquitos como puerto libre, lo que llevó a cuantiosas
importaciones libres de derechos de artículos de lujo, como textiles de diferentes calidades, joyas,
electrodomésticos, perfumes, licores, cigarrillos, entre otros, que posteriormente eran llevados
libremente a Lima por los viajeros o por diferentes empresas comerciales.
La ley contra el contrabando de julio de 1966 estableció la reforma del servicio aduanero, de los
aranceles del derecho de aduana y del servicio de autoridad portuaria, así como el control de las
declaraciones juradas, de los bienes y rentas de los funcionarios públicos y de las exoneraciones
tributarias del poder judicial.
El gobierno solicitó nuevamente al Congreso promulgar los dispositivos legales necesarios que
permitieran equilibrar el presupuesto, pero la Coalición se negó. En medio del debate parlamentario
la situación empeoraba sin que la Alianza y la Coalición llegaran a un acuerdo. A fines de mayo, en
un discurso, el presidente Belaunde acusó a aquellos que hablaban de devaluación de “traidores a
la patria”, con lo cual el problema económico se hizo público y la especulación aumentó.
Para entonces la economía había entrado ya a una situación crítica. Las divisas se veían cada vez
más reducidas por el aumento de las importaciones y de los servicios de pago de los créditos
externos. Finalmente, ante la constante baja de las reservas internacionales el BCR se vio obligado
a retirarse del mercado cambiario el 31 de agosto de 1967, lo cual llevó a que el precio del dólar
subiera de 26,80 a 40,45 soles en los siguientes días, hasta estabilizarse en 46,63 soles. La
devaluación se expresó en el incremento de la inflación que llegó a 14,7%, a pesar de que el poder
adquisitivo se redujo drásticamente.
En lo político, la devaluación trajo como consecuencia la caída del gabinete Becerra de la Flor. En
su lugar, el presidente Belaunde nombró primer ministro a Edgardo Seoane, quien representaba a
Los resultados se expresaron además en la caída del gabinete de Edgardo Seoane y en las
divisiones al interior de la Alianza. En primer lugar, la DC retiró su apoyo al presidente y se dio a la
tarea de replantear sus postulados reformistas. Se produce entonces una división al interior de la
DC, de donde se apartó un sector favorable a una política de acuerdo entre el gobierno y la
Coalición. Este sector fundó el Partido Popular Cristiano (PPC) encabezado por Luis Bedoya Reyes,
entonces alcalde reelecto de Lima. Ambos partidos pasaron a la oposición. La misma división se
perfilaba ya al interior de las filas de AP, cuando en el congreso del partido de 1967 la dirección
nacional hizo fuertes críticas al presidente Belaunde por el incumplimiento de las promesas
electorales, y eligió secretario general –con la oposición de Belaunde y de sus más importantes
colaboradores– a Edgardo Seoane, líder de los radicales.
Para mejorar los ingresos fiscales y evitar el contrabando, Morales Bermúdez colocó a oficiales del
Ejército como fiscalizadores del Servicio de Aduanas y de la recaudación de impuestos, pero el
Parlamento siguió negándole al gobierno las medidas que solicitaba. Con las manos atadas, el
Con dicho compromiso político era evidente el fracaso del gobierno reformista que había
comenzado con un elevado nivel de apoyo de los sectores populares urbanos, del campesinado, de
la Iglesia, del Ejército, del diario El Comercio y de los políticos norteamericanos de la línea de la
Alianza para el Progreso. Con ello se abrieron las posibilidades de un nuevo golpe institucional de
las Fuerzas Armadas.
EL “GABINETE CONVERSADO”
Producto de las negociaciones entre el gobierno y el PAP se formó, en junio de 1968, el gabinete
encabezado por Oswaldo Hercelles, conocido como el “gabinete conversado”. Como parte de este
acuerdo político, Manuel Ulloa Elías, es nombrado ministro de Hacienda, recibiendo del Congreso
facultades extraordinarias por 60 días para adoptar las medidas económicas necesarias para
enfrentar la crisis sin necesidad de dar cuenta al Congreso, situación anticonstitucional. Al hacerse
explícito el arreglo político entre el gobierno y el PAP, se produce la ruptura de la Coalición: el
general Odría retiró su apoyo al PAP en el Congreso, quitándole con ello la mayoría. Se produce a
la vez una ruptura al interior de la UNO: encabezados por Julio de la Piedra, un número significativo
de sus parlamentarios forman el Partido Social Demócrata Nacionalista, que se integra a la alianza
entre el gobierno y el PAP, con lo cual este último retuvo la mayoría en el Congreso. Asimismo, al
interior de AP se forman dos tendencias políticas: por un lado están los “radicales” de Edgardo
Seoane, quienes mantienen la dirección del partido y, por el otro, los “carlistas” de Manuel Ulloa,
denominados así porque el gabinete Hercelles estaba integrado por varios ministros de nombre
Carlos.
En ejercicio de las atribuciones otorgadas, el gabinete Hercelles promulgó cerca de 300 decretos,
todos ellos ratificados posteriormente por el Congreso. En cuanto a la política económica, Manuel
Ulloa dictó el Decreto Supremo Nº 287, con una serie de medidas modernizadoras que afectaban
los intereses de los sectores tradicionales de la economía. Dicho decreto hizo efectivo el cobro de
los impuestos sobre la renta al reorganizar la legislación tributaria, estableciendo el impuesto directo
al patrimonio y al valor de la propiedad predial; las acciones al portador se reemplazaron por las
nominativas, eliminando así el anonimato en las sociedades por acciones y posibilitando que el
Estado controlase efectivamente la recaudación de impuestos al capital; y se incrementaron las
En su mensaje del 28 de julio de 1968, Belaunde aseguró estar llegando a acuerdos definitivos con
la IPC. El 13 de agosto se hizo pública la noticia de que el presidente había recibido las
instalaciones de los yacimientos de La Brea y Pariñas, como parte de tales acuerdos. Pero esta
ceremonia se realizó “entre gallos y medianoche”, sin hacerse públicas las condiciones del arreglo.
Más adelante se supo que estaba compuesto por varios documentos separados, en cada uno de los
cuales se trataban puntos específicos. En primer lugar, dichos documentos establecían la
transferencia al gobierno de las instalaciones de los casi agotados yacimientos petrolíferos por cuyo
producto la Procuraduría General de la República aducía la existencia de impuestos impagos por un
Durante dos semanas la situación política se mantuvo tranquila. Sin embargo, el 10 de setiembre,
Carlos Loret de Mola, director de la EPF, denunció públicamente por televisión que había
desaparecido la última página del acuerdo, donde se establecía el precio del crudo que la EPF
debía pagar a la IPC. Loret de Mola dio a entender que la página once de dicho acuerdo había sido
deliberadamente extraviada y que en ella figuraban términos importantes del acuerdo general.
Aunque centradas en un elemento formal, que en sí no cuestionaba el fondo del problema, las
denuncias de Loret de Mola sirvieron para canalizar la frustración política por el incumplimiento de
las promesas del gobierno de realizar reformas sociales profundas. Estas declaraciones se
convirtieron en el centro de un gran escándalo político, que produjo la caída del gabinete Hercelles y
la ruptura de la alianza entre el gobierno y el PAP. Los “radicales” de AP, encabezados por Edgardo
Seoane, formaron Acción Popular Socialista (APS), lo que obligó al presidente a recuperar su local
partidario con la ayuda de la policía.
El gobierno quedó políticamente aislado. El 2 de octubre de 1968 juró el nuevo gabinete presidido
por Manuel Mujica Gallo, en el cual Manuel Ulloa retenía la cartera de Hacienda. Pero era
demasiado tarde para este nuevo intento de recomposición política. El golpe que se venía
preparando desde febrero por el presidente del comando conjunto de las Fuerzas Armadas, general
Juan Velasco Alvarado, es adelantado a fin de aprovechar la extrema precariedad del gobierno.