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Fiscalização contratual:
“Calcanhar de Aquiles” da execução dos
contratos administrativos
Carlos Wellington 1. Introdução
Leite de Almeida
A fiscalização contratual constitui-se em um dos mais relevantes temas
da gestão pública contemporânea, no Brasil. Verdadeiro “Calcanhar de
Aquiles” da execução dos contratos administrativos, não são raros os casos
em que boas licitações e bons contratos são perdidos em seus fins devido
a deficiências na fiscalização ou mesmo à ausência desta. O presente texto
trata do assunto e procura lançar algumas luzes sobre o controvertido
labor do fiscal de contratos. São definidos, inicialmente, o conteúdo da
fiscalização da execução contratual e os deveres do fiscal de contratos.
Logo após, são tratados assuntos pertinentes como a terceirização de
serviços, a instituição obrigatória de preposto, a responsabilidade pelos
encargos previdenciários e trabalhistas, as alterações contratuais e a
subcontratação. Em seguida, recebem atenção os temas da liquidação
da despesa e das penalidades contratuais. Finalmente, conclui-se pela
necessidade de se implementar medidas efetivas de fiscalização contratual
e pela caracterização da atividade de fiscalização como uma questão de
postura profissional do servidor incumbido.
leva à necessidade de identificar novos conceitos, último subordina-se ao terceiro, isto é, à empresa
entre os quais são especialmente relevantes os de: com que mantém vínculo empregatício e que é
contratada pelo órgão ou entidade para a prestação
Contratante ou tomador de serviços: pessoa de serviços. O vínculo do empregado terceirizado
jurídica ou natural que recebe os serviços do terceiro, com a Administração contratante faz-se por meio
mediante contrato. No caso em foco, o órgão ou indireto e a ocorrência eventual de subordinação
entidade da Administração Pública. direta constitui irregularidade grave. A Súmula 331
do Tribunal Superior do Trabalho (TST) estabelece
Terceiro: pessoa jurídica (normalmente) ou importantes parâmetros a respeito do assunto.
profissional autônomo (excepcionalmente) que,
mediante contrato, assume responsabilidade pelo S Ú M U L A 3 3 1 T S T : C O N T R AT O D E
fornecimento de bens ou prestação de serviços. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS - LEGALIDADE -
REVISÃO DO ENUNCIADO 256.
Empregado terceirizado: é pessoa natural
(trabalhador) subordinado ao Terceiro, que I) A contratação de trabalhadores por
desempenha atividades sob suas ordens e não tem, empresa interposta é ilegal, formando-se
nem pode ter, vinculação com a contratante. o vínculo diretamente com o tomador dos
serviços, salvo no caso de trabalho temporário
A postura do gestor e do fiscal da Administração (Lei nº 6.019/74).
contratante é essencial para garantir que as vantagens
da terceirização, que efetivamente existem, não se II) A contratação irregular de trabalhador,
revertam em ônus e problemas para o órgão ou através de empresa interposta não gera vínculo
entidade, tais como: desabastecimento, queda de de emprego com órgãos de Administração
qualidade, dependência do contratante, elevação de Pública Direta, Indireta ou Fundacional (Art.
custo e problemas judiciais. Fundamental esclarecer, 37, II, da Constituição da República).
ainda, que a terceirização atinge apenas a atividade-
meio das organizações, nunca a sua atividade-fim. III) Não forma vínculo de emprego com o
Por isso, não poderão ser terceirizadas atividades tomador a contratação de serviços de vigilância
inerentes às categorias funcionais do plano de cargos Lei nº 7.102/83), de conservação e limpeza,
do órgão ou entidade, salvo expressa disposição bem como a de serviços especializados ligados
legal em contrário ou no caso de cargo extinto, total a atividade-meio do tomador, desde que
ou parcialmente. No caso de cargo parcialmente inexistente a pessoalidade e a subordinação
extinto, as terceirizções somente poderão ocorrer direta.
na mesma medida em que os cargos originais são
efetivamente encerrados. 3. Administração e preposto
Instrução Normativa MARE nº 18/97: será A revisão de preço faz-se necessária quando de
permitida a repactuação do contrato, desde fato imprevisível ou previsível, mas de consequências
que seja observado o interregno mínimo de um imprevisíveis/incalculáveis, após a definição do
ano a contar da data da proposta, ou da data preço. Tem natureza extraordinária e não é limitada
do orçamento a que a proposta se referir, ou a valores certos. A Lei nº 8.666/1993 define que os
da data da última repactuação. contratos poderão ser alterados para restabelecer
a relação inicialmente pactuada, na hipótese de
Instrução Normativa 02/2008-MPOG/ fatos imprevisíveis/incalculáveis, retardadores/
SELTI: Art. 37 Será admitida a repactuação dos impeditivos, força maior, caso fortuito, fato do
preços dos serviços continuados contratados príncipe de álea econômica. No que se refere a
com prazo de vigência igual ou superior a doze questões de ordem tributária, especificamente,
meses, desde que seja observado o interregno no artigo 65, o mesmo diploma estabelece que
mínimo de um ano. quaisquer tributos ou encargos legais criados,
alterados ou extintos, bem como superveniência
Os contratos de prestação de serviços de natureza de disposições legais, após a apresentação da
contínua admitem uma única repactuação a ser proposta, de comprovada repercussão nos preços
realizada no interregno mínimo de um ano, conforme contratados, implicarão a revisão contratual, para
estabelecido no art. 3º da Lei nº 10.192/2000 e mais ou para menos, conforme o caso.
no art. 5º do Decreto nº 2.271/1997. No caso dos
incrementos de mão de obra ocasionados pela
superveniência da data-base, a data do orçamento a
partir da qual correrá o prazo mínimo de um ano será
a data do acordo, convenção, dissídio coletivo ou
equivalente que estipular o salário vigente à época da
apresentação da proposta. Essa orientação decorre
do Acórdão nº 1563/2004-TCU-P e foi incorporada
pela Instrução Normativa 02/2008-MPOG/SELTI.
6. Subcontratação
7. Liquidação da despesa
9. Conclusão
______. Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992. Dispõe sobre FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Vade-mécum de licitações
a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União e dá outras e contratos. 3.ed., rev., atual.e ampl. Belo Horizonte: Fórum,
providências. Presidência da República. Disponível em: 2006. ISBN 85-8914-898-X
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8443.htm>. VIEIRA, Antonieta Pereira e outros. Gestão de contratos de
Acesso em: 19 abr. 2009. terceirização na administração pública: teoria e prática. Belo
______. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta Horizonte: Editora Fórum, 2006. ISBN 85-7700-003-6
o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas
para licitações e contratos da Administração Pública e dá Nota
outras providências. Presidência da República. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons. 1 Entretanto, é importante destacar que o Decreto nº 6.204/2007,
que regulamenta o tratamento diferenciado para as micro e
htm>. Acesso em: 19 abr. 2009. pequenas empresas, dedica-se a incentivar a possibilidade de
______. Lei nº 9.632, de 7 de maio de 1998. Dispõe sobre subcontratação em favor desse tipo de empresa. O artigo 7º
do referido diploma, em seu caput, seus incisos e parágrafos,
a extinção de cargos no âmbito da Administração Pública
trata dessa faculdade deferida aos órgãos e entidades.
Federal direta, autárquica e fundacional, e dá outras
providências. Presidência da República. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9632.htm>.
Acesso em: 19 abr. 2009.