2019

INTERPRETACIÓN UNILATERAL
DEL CONTRATO
OPTATIVA II

SILVIA VANESSA LEON QUINTERO

PAULA ANDREA BARAJAS CAMACHO
MARCELA RAMIREZ CONTRERAS
JOHAN HUMBERTO DELGADO LOPEZ

UNIVERSIDAD LIBRE SECCIONAL SOCORRO

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS
QUINTO AÑO
 INTERPRETACION UNILATERAL DEL CONTRATO

Los contratos son celebrados con base en el contenido de los pliegos de condiciones, pero algunas
cláusulas pueden ser interpretadas de diferente manera por las partes contratantes. En las reglas
de interpretación de los contratos que nos trae el Código Civil encontramos que prima la intención
de las partes sobre la literalidad de los textos escritos. Esto significa que los textos que necesitan
interpretación son los oscuros y no aquellos donde las partes han plasmado su voluntad de manera
más o menos cristalina.

Las cláusulas de los contratos deben interpretarse dentro de la especialidad del objeto contractual,
abandonando criterios generales o no relacionados con el mismo, so pretexto de buscar la intención
de las partes. Igualmente, si una cláusula produce efecto en un sentido y no en otro, debe preferirse
la interpretación que permite la concreción del principio de eficacia.

De igual manera en los contratos no pueden revisarse las cláusulas de manera aislada sino en forma
sistemática, es decir, tomando el contrato en su conjunto.

La relación contractual busca siempre ejecutar un objeto y en el derecho público el mismo servirá
para satisfacer los intereses de la comunidad. O sea, hay una primacía del interés público sobre el
particular. Luego, si una cláusula resulta tan ambigua que no es posible interpretarla con los criterios
que señala la Ley, corresponde al contratante fijarle el sentido, teniendo en cuenta los antecedentes
que llevaron a la administración a contratar.

El llamado a licitación debe estar basado en estudios previos y en el contenido de los pliegos son
esa, entonces, la fuente en donde se debe tomar la posible interpretación oficial. La interpretación
no puede usarse para agravar las condiciones del particular contratista, sino para ejecutar de
manera adecuada el objeto contratado y cumplir el fin estatal. La interpretación unilateral entonces
debe presentarse durante la ejecución del contrato cuando surjan discrepancias entre las partes.
Las diferencias en la forma como debe aplicarse una clausula puede ser causal de interpretación
unilateral si ellas pueden conducir a la paralización del servicio público o a su afectación grave. Como
ya se explicó el objeto contratado busca satisfacer el interés general y si el objeto del contrato no
se puede cumplir por la existencia de posiciones encontradas entre la administración y el contratista

Si durante la ejecución del contrato surgen discrepancias entre las partes sobre la interpretación de
algunas de sus estipulaciones que puedan conducir a la paralización o a la afectación grave del
servicio público que se pretende satisfacer con el objeto contratado, la entidad estatal, si no se logra
acuerdo, interpretará en acto administrativo debidamente motivado, las estipulaciones o cláusulas
objeto de la diferencia”. (Subrayas y negrillas fuera del texto).

Entre las facultades que la ley denomina “excepcionales” que puede ejercer la entidad contratante,
se encuentra la de la interpretación unilateral del contrato. Lo primero que debemos anotar es que,
por tratarse de una excepción a la regla general de la igualdad jurídica entre las partes, el ejercicio
de dicha facultad ha de ser restrictivo, sin que quepa su ejercicio arbitrario, caprichoso o motivado
por mera conveniencia de la administración. Es decir, no se trata de una facultad discrecional, sino
que por su excepcionalidad su uso se encuentra debidamente reglado.
No podía ser de otro modo, pues en caso contrario, la seguridad del tráfico jurídico contractual y la
estabilidad de las instituciones jurídicas, resultarían gravemente afectadas. Es decir, es una facultad
cuyo ejercicio se encuentra limitado, a los efectos de que se ejercite exclusivamente ante la
necesidad de proteger el interés público y sin desmedro del derecho del particular contratista al
mantenimiento del equilibrio económico del contrato, razón por la cual su ejercicio está sometido
a la presencia de unos supuestos y a la observancia de unas formalidades. Si bien la ley otorga
poderes a la entidad estatal contratante, a los contratistas les concede unos derechos que equilibran
las cargas de las partes, en orden a preservar la naturaleza puede perder su bilateralidad ni su
comunidad. En este orden de ideas, debe destacarse, primero, que esta facultad excepcional está
orientada a que la entidad pueda interpretar una clausula oscura o que ofrezca duda y no está
consagrada para modificar una clausula o una estipulación contractual.

ARTICULO 15 DE LA LEY 80 DE 1993

De conformidad con el artículo 15 de la ley 80 de 1993 la cláusula de interpretación unilateral hace

referencia a que si durante la ejecución del contrato surja alguna discrepancias entre las partes
sobre la interpretación de alguna de sus estipulaciones que puedan conducir a la paralización o a la
afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer, la entidad estatal si no se logra
acuerdo, interpretara el acto administrativo, debidamente motivado, las estipulaciones o clausulas
objeto de la diferencia.

Esta cláusula implica la revolución por vía administrativa de divergencias entre la administración y
su contratista frente al entendimiento de las clausulas pactadas en el acuerdo jurídico bilateral
celebrado entre las mismas, ya sea en virtud de lo objetivamente pactado en el acuerdo de
voluntades, o de acuerdo a la intención de las partes, principalmente de la entidad estatal, por ser
esta quien de manera general redacta las cláusulas contractuales, quedando de esta manera la parte
contratista solamente su aceptación con la presentación de la oferta y la firma del contrato.

Se debe tener en cuenta que la interpretación unilateral no se justifica por la presencia de cualquier
desacuerdo sobre el sentido de las estipulaciones contractuales, su no que es imperativo en primer
lugar:

 Que se trata de diferencias que puedan conducir a la paralización o la afectación grave del
servicio publico
 Que se haya buscado un entendimiento de manera conjunta con el colaborador de la
administración y que el mismo devenga en fallido

Además, las discrepancias sobre la forma de entenderse los aportes contractuales deben
presentarse durante la etapa de ejecución del contrato, esto significa que las entidades estatales no
pueden hacer uno de esta potestad en etapas anterior o posterior, es decir antes de darse inicio
efectivo o luego de suscrita el acta de terminación de actividades y especialmente luego de realizar
la liquidación contractual.

Teniendo en cuenta lo anterior la interpretación unilateral no es una cláusula que se ha creado para
que el contrato sea entendido al arbitrio de la parte contrastante y titular de dicha potestad, si no
que en atención a los fines y principios de la normatividad contractual publica contenidos en el
artículo 3 de la ley 80 de 1993 y en otras normas del mismo ordenamiento debe tenerse en cuenta
tanto la eficiente y continua prestación del servicio público para la satisfacción del interés general
en condiciones económicas plasmadas en el acuerda de voluntades inicial, producto de la realización
del procedimiento de selección respectivo.

Por ello se requiere el agotamiento de una etapa previa de discusión entre las partes para buscar
un enfoque común y concertado sobre el entendimiento que debe dársele al contrato solo si no se
llega a un acuerdo entre las mismas que pueda afectar de forma grave la ejecución del contrato o
incluso paralizarla, será procedente la utilización de este mecanismo, mediante la expedición de un
acto administrativo que consagre los motivos de la modificación, con el de dar claridad a una
situación contractual confusa a partir de la redacción que se le dio al acuerdo, sin que ello pueda
modificar las prestaciones y forma de ejecución de las obligaciones surgidas del objeto del contrato.

a) Que el contrato se encontrara todavía en ejecución

b) Que existiera discrepancias sobre la interpretación de alguna o algunas de las cláusulas
contractuales
c) Que estas discrepancias tuvieran la virtud de paralizar el contrato o perturbar su ejecución
d) Que previamente se hubiera citado al contratista para escuchar su punto de vista y
propugnar sobre un acuerdo en la interpretación que debía dársele a la cláusula o clausulas
discutidas
e) Que no se hubiera logrado acuerdo alguno sobre el entendimiento de la estipulación o
estipulaciones materia de las divergencias
f) Que mediante la interpretación unilateral no se introdujeran modificaciones al contrato
g) Que la interpretación unilateral de la entidad se adoptara mediante acto administrativo
debidamente motivado

En suma, la potestad de interpretación unilateral de los contratos no puede ser usada de manera
caprichosa por parte de las entidades estatales si no que está sometida a unos limitas precisos que
pueden ser resumidos de la siguiente manera:

a) Que parezca dudas o divergencias sobre la manera en que debe ser entendida una cláusula
del contrato o un pliego de condiciones
b) Que estas divergencias pongan en peligro la prestación adecuada y eficiente del servicio
público asociado al contrato
c) Que se intente un acuerdo previo con el contratista para lograr la interpretación de común
acuerdo de la cláusula contractual o norma del pliego de condiciones respecto de la cual
existe una duda de interpretación
d) Que se expida un acto administrativo debidamente motivado en el cual se fija el alcance
imperativo de la forma en que debe ser interpretada la cláusula contractual o norma de
pliego de condiciones

EJEMPLO:

Se realiza un contrato de concesión en donde según la cláusula primera del contrato de concesión
‘’la superintendencia en virtud del presente contrato. Otorga a la SOCIEDAD PORTUARIA REGIONAL
DE SANTA MARTA S.A., una concesión portuaria en los siguientes términos: a. Se otorga a EL
CONCESIONARIO el derecho a ocupar y utilizar en forma temporal y exclusiva las playas, los terrenos
de bajamar y zonas accesorias a aquellas o estos, descritos en la cláusula segunda del presente
contrato, a cambio de la contraprestación económica de que trata la cláusula Decima Primera de
este contrato, a favor de la Nación y del Municipio de Santa Marta donde operará el mencionado
puerto. El puerto de servicio público, habilitado para el comercio exterior y para prestar servicio a
toda clase de carga, b. se otorga a EL CONSESIONARIO el derecho a utilizar temporalmente los
muelles, patios, vías, bodegas y demás bienes relacionados en las clausulas Tercera y Quinta del
presente contrato, a cambio de la contraprestación de que trata la cláusula decima primera del
mismo, a favor de la nación exclusivamente’’

La cláusula tercera del contrato de concesión se encabeza con las siguientes expresiones
‘’DESCRIPCION EXACTA DE LA UBICACIÓN, LINDEROS Y EXTENSION DE LAS ZONAS ACCESORIAS EN
DONDE SE ENCUENTRALOS BIENES DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA- EN LIQUIDACION –
ENTREGADOS EN COCESION’’ y el parágrafo cuarto de la mencionada clausula tercera dice
literalmente que ‘’las áreas de fondeo son las definidas por la autoridad marítima, la cual para tal
fin, publica la carta de navegación del puerto con sus respectivas convenciones’’

Pues bien, estando en plena ejecución el contrato, la demandada Superintendencia General de

Puertos argumentando que ninguna sociedad portuaria puede cobrar tarifa alguna por la prestación
del servicio de fondeo pues esto es del resorte exclusivo de la Superintendencia General de Puertos,
resuelve en la resolución acusada interpretar unilateralmente el parágrafo cuarto de la cláusula
tercerea del contrato de concesión en el sentido de entender que la mención que allí se hace del
área del fondeo ‘’es a título informativo’’ pues se ‘’refiere únicamente a la delimitación del área del
fondeo por parte de la dirección general marítima –DIMAR- como autoridad marítima’’.

Este ejemplo muestra de manera clara una interpretación unilateral que realizo la Superintendencia
General de puertos en donde la discusión sobre la manera en cómo debe interpretarse puede
conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio público.

ANÁLISIS SENTENCIA: C-1514-2000

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ARTÍCULO 15 (PARCIAL) DE LA LEY 80

DE 1993

“Artículo 15. De la interpretación unilateral. Si durante la ejecución del contrato surgen

discrepancias entre las partes sobre la interpretación de algunas de sus estipulaciones que pueden
conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer con
el objeto contratado, la entidad estatal, si no se logra acuerdo, interpretará en acto administrativo
debidamente motivado, las estipulaciones o cláusulas objeto de la diferencia.”

Problema Jurídico

¿Puede el Congreso de la República autorizar a las entidades estatales a interpretar unilateralmente

los contratos, cuando surgen discrepancias entre las partes sobre la interpretación de algunas de
sus estipulaciones y no se logra un acuerdo, sin violar el orden justo, el principio pacta sunt servanda
y la igualdad contractual?
Razones de la decisión

«(…) Dentro de la autonomía de la voluntad que tiene la administración para contratar, es necesario
precisar que como función administrativa que ejerce, constituye una función reglada, lo que significa
que debe someterse estrictamente a las estipulaciones legales sobre el particular, para la búsqueda
del logro de las finalidades estatales mencionadas. Por consiguiente, el grado de autonomía que
tiene la autoridad administrativa se ve ostensiblemente limitado frente a las reglas del derecho
público, en materia de contratación.”

De ello se deriva que en materia de contratación pública no se está en presencia de una situación
ab initio de igualdad entre las partes contratantes, sino que una de ellas encuentra limitada su
voluntad contractual, la cual se sujeta a severas prescripciones normativas, tanto en lo que al objeto
del contrato respecta (cumplir los fines estatales), como al proceso de selección de contratistas, y
demás aspectos relativos a precios, plazos, etc.

La norma acusada autoriza a la administración para interpretar unilateralmente contratos

celebrados por la administración. La misma disposición señala dos requisitos concurrentes para que
proceda el ejercicio de la cláusula: que las disposiciones objeto de interpretación “puedan conducir
a la paralización o a la afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer” con el
contrato y, que exista un intento de acuerdo previo. Es decir, la ley únicamente autoriza a la
administración a interpretar unilateralmente las cláusulas de un contrato si, a la falta de un acuerdo
con la contraparte, se compromete la realización de algunos fines estatales: prestar un servicio
público. En resumen, solamente procede a fin de asegurar el cumplimiento de un mandato
constitucional: “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del
Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional” (C.P. art. 365).

La Corte considera que la interpretación unilateral, en los términos del artículo 15 de la Ley 80 de
1993, resulta razonable, pues con el objeto de asegurar el cumplimiento de un mandato de la
Constitución, el legislador ha autorizado a la administración para que, dadas las circunstancias
previstas en la disposición, la prestación de los servicios públicos (elemento de su eficiente
prestación) no se vea interrumpida mientras se resuelven las diferencias entre la administración y
el contratista sobre la ejecución del contrato. Debe tenerse en cuenta, además, que la ley ha
previsto que el contratista tiene el derecho de solicitar “que la administración les restablezca el
equilibro de la ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida por la ocurrencia de
situaciones imprevistas que no sean imputables a los contratistas” (Ley 80 de 1993 artículo 5° inciso
2 del numeral 1°, artículo 14 numeral 1), con lo cual resulta claro que el interés económico del
contratista se ve preservado frente a las decisiones de la administración.

En estas condiciones, de otra parte, no se aprecia que la interpretación unilateral implique violación
del principio de economía (C.P. art. 209), pues indudablemente resulta más “económico” para los
fines estatales, garantizar la normal prestación de los servicios públicos, que sujetarlos a las
decisiones judiciales, cuya competencia, sea del caso advertir, no se elimina por el ejercicio de la
mencionada facultad.
REGLA

El Congreso de la República puede autorizar a las entidades estatales a interpretar unilateralmente

los contratos, cuando surgen discrepancias entre las partes sobre la interpretación de algunas de
sus estipulaciones y no se logra un acuerdo, sin violar el orden justo, el principio pacta sunt servanda
y la igualdad contractual, porque:

1. La función administrativa, en cuanto a su objeto contractual y el proceso de selección, se

encuentra limitada por las estipulaciones legales. Por tanto, la autonomía de la voluntad está
limitada en materia de contratación y debe estar sujeta a lo establecido por las normas para lograr
los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que
gobiernan la función administrativa.

2. La interpretación unilateral de los contratos por parte de la administración, conforme al

artículo demandado, debe estar sujeta a dos requisitos concurrentes, que las disposiciones objeto
de interpretación puedan conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio público que
se pretende satisfacer con el contrato y que exista un intento de acuerdo previo.

3. La interpretación unilateral en los términos del artículo 15 de la Ley 80 de 1993, resulta

razonable, pues con el objeto de asegurar el cumplimiento de un mandato de la Constitución, la
administración debe garantizar la prestación de los servicios públicos no se vea interrumpida
mientras se resuelven las diferencias entre la administración y el contratista sobre la ejecución del
contrato.

DECISIÓN

Declarar EXEQUIBLE el artículo 15 de la Ley 80 de 1993.

De todos modos, en aquellos casos como el sub lite en los cuales el Juez deba valerse de distintas
herramientas interpretativas con el fin de dar claridad a pasajes oscuros en el contenido de las
estipulaciones del contrato estatal o cuando se pretende desentrañar la voluntad o la intención real
de los sujetos de dicho vínculo negociar, lo cierto es que los parámetros hermenéuticos provistos
por el aludido artículo 28 del Estatuto de Contratación Estatal resultan insuficientes para acometer
la anotada labor, pues si bien es verdad que dicho precepto consagra unos principios de
interpretación que orientan, inspiran o informan la referida actividad, no es menos cierto que tales
previsiones no constituyen reglas interpretativas precisas como las que sí se encuentran plasmadas
en el Código Civil; esta materia, por tanto, no es desarrollada detalladamente y menos agotada, por
el multicitado artículo 28 de la Ley 80 de 1993, el cual debe ser aplicado, consiguientemente, de
manera complementaria con las disposiciones del Código Civil que se ocupan del tema, sin que con
ello se desconozca lo normado por el artículo 13 de la Ley 80 en comento, por cuya virtud los
contratos estatales se regirán exclusivamente por lo preceptuado en este último cuerpo normativo
en las materias particularmente reguladas en él.

En ese orden de ideas, las referidas reglas de interpretación, cuya aplicación a los contratos estatales
debe llevarse a cabo atendiendo a los principios enunciados en el varias veces aludido artículo 28
de la Ley 80 de 1993, son aquellas que se hallan previstas entre los artículos 1618 y 1624 del Código
Civil.