XXIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Públi ca, Guadalajara, México, 6 - 9 nov.

2018

Las necesarias coordinaciones para la reforma de la gestión financiera pública:

nuestra experiencia

Marta Abilleira Pena

La reforma

Desde hace mucho tiempo existe profusa literatura respecto al proceso de modernización, cambio,
evolución o como queramos llamarlo en la administración pública.

El lugar que este tema ocupa en la atención de la gestión pública da cuenta de dos aspectos bien
importantes, uno que el tema está siempre en la agenda, y en segundo lugar nos lleva a plantearnos la
pregunta de si el camino emprendido para logarlo debe ser reformulado o si debemos continuar con
estrategias adoptadas.

La respuesta parece obvia, en un contexto de cambio continuo no existen verdades absolutas y mucho
menos caminos definitivos por tanto la pregunta que surge inmediatamente es ¿cuáles son los
mecanismos que deben articularse para que, en un contexto cambiante y con una línea de llegada
“organización eficiente” que se mueve permanentemente, las administraciones rígidas que tenemos
reaccionen en forma ágil y adecuen tanto estrategias como acciones?

Sin duda si miramos el inicio de los procesos de reforma en América Latina de la época de los 90, y en este
trabajo vamos a referirnos exclusivamente a los que tienen un impacto presupuestal y financiero, los
mismos respondían a una enorme preocupación por la situación financiera.

En un contexto donde la economía comenzaba a salir de la situación de los ’80 en que el impacto de la
crisis de la deuda externa provocó varios años consecutivos de crecimiento negativo, y en que la inflación
comenzó expansiva y explosiva, se desarrollaron políticas tendientes al control de la inflación ya que era
vital para la viabilidad a largo plazo, al mismo tiempo que se consideró indispensable para conseguir
expandir el poder adquisitivo de los sueldos.

En ese contexto, el control de la inflación implicó una muy fuerte disciplina presupuestaria y a su vez de
políticas de reforma del sector público. El Estado tuvo que reducir su tamaño.

Las estrategias utilizadas tuvieron un enfoque centralistas, allí surgen los modelos de unidades centrales
de modernización que dictan políticas en todos los aspectos y niveles de reforma, desde aspectos que
involucran políticas de recursos humanos hasta financieros, sin participación de los involucrados.

Esas estrategias fueron eficientes para abordar los problemas existentes en su momento y en el contexto
vigente en esa época, pero ¿fueron el inicio de un proceso de cambio sustentable? No pretendemos en
este trabajo juzgar ese enfoque pero si creemos que está claro que la respuesta es no.

No tenemos una evolución sostenida que permita a la administración transitar por el camino de la mejora
de gestión en forma natural y continua ni alcanzar los estándares que en su momento se fijaron, aunque
no estuvieran explícitos para todos.

¿Por qué ocurrió eso si fueron múltiples los esfuerzos en todos los países?

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Podemos ensayar diferentes respuestas pero en lo que seguramente coincidan las mismas es en que si se
quiere tener una transformación es imprescindible contar con la participación de los involucrados, pero
participación efectiva es decir involucrándolos en la decisión de que debe hacerse.

Es muy difícil que alguien desde el centro detecte claramente cuáles son las áreas que dinamicen y
promuevan el cambio en las instituciones, y mucho menos en cuáles son las áreas que impulsan la mejora
en cada una de las mismas.

Por eso, entendemos que las acciones que realmente producen cambios sostenibles en el tiempo son los
que se producen con la participación de las unidades que sustentan el proceso.

Nuestra estrategia

En este trabajo pretendemos enfocarnos en la estrategia que abordamos en nuestro país y que difiere de
la de otros países. Abordamos la reforma desde distintos niveles y distintas áreas simultáneamente e
involucrando los cimientos de la gestión.

Pensar en cambiar la casa manteniendo cimentos centenarios es pensar en una reforma que no se
sostendrá por mucho tiempo.

Esto no significa que esperemos que los cambios deban darse únicamente desde abajo para hacerlos
sustentables, no deben darse ni desde arriba ni desde abajo, ni desde el centro ni desde los ejecutores,
deben darse en conjunto.

La responsabilidad de las decisiones debe ser colectiva, es decir, cada cual toma las decisiones en su
ámbito de competencias, pero está claro que todos deben preocuparse por brindar la información
necesaria a los demás y esto implica conocer a los demás y contemplar las decisiones.

Esta es la forma que permite cambiar procesos para que la información fluya y esté a disposición de todos
posibilitando tomar las mejores decisiones que le corresponden en forma autónoma.

Esto es muy simple decirlo, pero en organizaciones tan complejas como las Administraciones Públicas, los
niveles de madurez institucional aunque no suelen ser medidos, evidencian asimetrías muy importantes,
pero si de algo estamos seguros sin demasiado análisis más allá de observar nuestro entorno, es que nos
enfrentamos a la hora de pensar en mejorar en situaciones base muy disimiles.

En general hemos tenido mejoras significativas y evoluciones que destacan en las instituciones
responsables del tema tributario buscando estabilizar o mejorar la situación de las cuentas públicas y
además requeridas en el marco de acuerdos internacionales, y también en temas aduaneros porque la
apertura comercial implicó “agiornarnos” en materia de procedimientos, requisitos y trámites.

¿Qué pasó en el resto?, claramente los sistemas centrales de información fueron un motor dinamizador de
la mejora de información. Hoy tenemos clara la situación e información financiera a nivel central, pero ¿es
eso suficiente para mejorar gestión? Entendemos que no.

¿Qué implica nuestra visión?, que si bien debemos pensar en mejorar quienes rigen la política económica,
quienes tienen la información centralizada, necesitamos desarrollar una línea de trabajo que hasta ahora
ha sido muy poco abordada y es mejorar las condiciones con que cuentan los ejecutores para realizar la
gestión.
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Nótese que no incluimos en esto exclusivamente los sistemas de información, sino las condiciones en
general y ello implica las condiciones de recursos humanos, materiales y financiero-presupuestal.

Respecto de esta última se es objeto de otro trabajo, por lo que aquí haremos mención a otros aspectos
que nuestro país incluyó en su agenda de mejoras y que complementan el panorama que pretende dar
nuestro trabajo.

Múltiples son los elementos que deben articularse cuando pensamos en este enfoque, no es ya la
autoridad en materia contable la que establece como y cuando debe ingresarse a su sistema, no es el área
de recursos humanos el que establece los procedimientos y condiciones para su reclutamiento, no es la
autoridad presupuestaria la que establece como y cuando presupuestar o evaluar.

Todos estos aspectos deben articularse con los aspectos más micro pero no menos importantes: ¿qué
información necesitan los responsables de llevar adelante las “otras” políticas públicas para contar con
información relevante y confiable a la hora de tomar decisiones? ¿Cómo hacer cuando para ellos la
información relevante para las organizaciones centrales no es más que un vehículo para concretar sus
políticas?

Está claro que lo que debemos hacer es que ese proceso de gestión de recursos, que para los niveles
centrales provee de información básica para saber que está pasando y que pasará en cada institución,
fluya a la interna de los ejecutores en forma trasparente.

No podemos continuar con que “tengan que elaborar la información “para las unidades de presupuesto o
las centrales de contabilidad o de gestión de los recursos humanos.

Es entonces la estrategia elegida, buscar desarrollar las capacidades de gestión de los ejecutores, lograr
generar las condiciones para satisfacer sus necesidades de información, para como resultado lograrlo en
los organismos centrales, y de una forma mucho más sustentable y oportuna.

Este es el todo al que nos referimos que debemos articular. Obviamente no es tan simple porque hay que
liderar ese proceso y guiarlo, y es en este tema que hemos trabajado.

Factores que deben articularse

Ahora bien, la primer pregunta que nos debemos realizar es ¿cuáles son las precondiciones que debemos
generar?

Es claro que si no partimos de una aceptación de que si queremos resultados diferentes debemos cambiar
lo que hacemos, no vamos a producir transformaciones profundas en las organizaciones. La inversa no
siempre es cierta.

Como dijo Einstein “Si buscas resultados diferentes no hagas siempre lo mismo”.

Entonces, lo primero es tener el convencimiento de que como venimos actuando y con las estrategias que
venimos aplicando, al menos podemos asegurar que no logramos totalmente los resultados esperados y
por tanto que debemos adoptar nuevas estrategias no necesariamente sustitutas de las actuales pero al
menos complementarias.

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Una primera respuesta generalizada a esa necesidad fue el surgimiento del concepto “Presupuesto por
Resultados” como procedimientos, mecanismos que pretenden establecer vínculos entre los fondos
asignados a instituciones públicas y los impactos y resultados obtenidos a través de uso de información de
resultados para la toma de decisiones en la asignación de recursos.1

Esta herramienta utilizada con el objetivo de mejorar la entrega de bienes y servicios del sector público, y
que en algunos momentos fue conceptualizada como un objetivo en sí misma (por lo menos en algunos
países ), se concibió e instauró como parte de una reforma que buscaba gestionar por resultados, lo que
implica por un lado tener claramente identificados cuales son los resultados esperados, dar libertad de
acción para gestionar, y lo que para nosotros es un factor crucial que es contar con información de la cual
una parte importante debe venir de la gestión, para poder analizarla y determinar las acciones a tomar.

¿Qué requisito entendemos como condición “sine qua non” para que tengamos realmente gestión para
resultados y opere efectivamente un presupuesto por resultados?

Que la información del presupuesto se presente en base a programa definidos como agrupamientos de
productos con resultados comunes pero que sean apropiados por los ejecutores.

Que realmente identifiquen el resultado de acciones específicas de los ejecutores y por tanto que le sean
de utilidad para medir su gestión.

¿Por qué decimos esto?, porque se cae muchas veces en la definición de macro programas cuyo impacto y
resultado esperado poco tiene que ver en forma directa con las acciones de una determinada institución, y
por tanto no utiliza las metas y objetivos fijados para su gestión diaria; la información que produce está
focalizada en otros aspectos relevantes para su gestión, por lo que la planificación así generada, termina
convirtiéndose en un mero papeleo imposible de medir con información objetiva.

Entonces, para gestionar por resultados, la planificación tiene que tomar en cuenta la gestión de cada
institución y reflejar los objetivos y productos que ésta realmente tiene la capacidad de medir y costear, y
reflejar éstos en el presupuesto.

Resultados y productos sin costo no conducen a presupuesto por resultados porque es imposible
determinar la asignación eficiente de recursos y que cotejar con lo que se logra con ellos.

Se necesita de ambos el primero para determinar si debe financiarse y el segundo para determinar el nivel
de recursos necesarios en el presupuesto.

En este sentido, la necesidad que se evidencia, como inmediata, en el aspecto que nos ocupa en este
trabajo, es contar con información y para ello dado los grandes volúmenes que se gestionan hoy en día, es
necesario contar con las condiciones tecnológicas adecuadas, ya sea desde la perspectiva de la
arquitectura de los sistemas de información hasta la infraestructura informática.

¿Qué ha hecho Uruguay en los últimos años en este aspecto?

El primer puntapié realmente transformador ha sido justamente crear condiciones para que se puedan
dar los cambios, es decir generar las bases.

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En los últimos diez años Uruguay ha recorrido un camino estratégico en materia de transformación digital
que ha sentado las bases: un marco normativo integral que guía y proporciona las bases para la regulación
de la transformación digital; una institucionalidad consolidada con organismos gubernamentales y
organizaciones con roles definidos en un esquema colaborativo; y una infraestructura tecnológica
disponible para atender una alta demanda y con la seguridad requerida para resguardar los datos del
Gobierno y los ciudadanos.

Con esta visión general, se define el Plan de Gobierno Digital 2020. En él se plasman los objetivos y guías
para la transformación digital con base en el uso de las tecnologías digitales.

Dentro de ese plan existe una línea de acción que apoya y complementa la estrategia de transformación
que este trabajo pretende abordar y es la denominada “Gobierno Eficiente”.

Fuente: Plan de Gobierno Digital 2020-AGESIC

¿Pero es eso suficiente? ¿Basta un apoyo tecnológico para transformarse?

No claramente no es así, de lo contrario no tendríamos los hallazgos de “Paris 21” en cuanto a que si bien
el 90% de la información existente se ha producido en los últimos 3 años menos del 5 % es utilizada y
analizada.

No utilizar la información es malgastar los recursos públicos, es generar políticas que aún en caso de ser
acertadas y obtener resultados, pueden no ser las más eficientes; es subutilizar los recursos- aun cuando
lográramos una transformación relativa no estamos potenciando el proceso.

Si bien la tecnología aporta a nuestro entender una base imprescindible para sustentar los cambios, otros
son los factores que deben además confluir para que se pueda realizar una transformación sustentable y
continua en materia financiera.

Se necesita apego a la realidad, requiere basarse no en datos, sino en información y los datos se
transforman en información sólo cuando son sistematizados y analizados y esas son las premisas que nos
hemos fijado “Transformar información en conocimiento” y “Tomar decisiones basándonos en evidencias”.

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Entonces, otro aspecto más con que se debe contar, es con el vehículo para transformar esa información,
esos datos, en conocimiento.

En nuestras instituciones públicas, y no nos estamos refiriendo a las instituciones centrales las cuales han
desarrollado múltiples sistemas de información, sino a quienes ejecutan, los responsables de producir
bienes y servicios que son los que deben contribuir a la producción del impacto esperado, tenemos una
enorme profusión de información.

Sin embargo cuando queremos realizar un análisis de una política, frecuentemente deben “construir “la
información o debemos esperar a que esté “quien sabe de ese tema”.

El desafío entonces es generar sistemas de información que nos permitan institucionalizar la “construcción
de información” y todo el conocimiento de “quien sabe del tema” y realizar eso a partir del flujo o dinámica
de funcionamiento de la organización en forma trasparente, subyacente y producida por el propio proceso
de gestión, no como resultado de una construcción o registro para los organismos centrales de decisión.

La consecuencia casi inmediata derivada de este planteo es el cambio de procesos.

Es necesario pasar de un enfoque “de casilleros” a un enfoque de procesos en que cada uno comprenda
cuál es su rol y su aporte al proceso general. ¿Qué implica esto? Cambios seguramente muy fuertes en la
cultura de las organizaciones.

Para lograrlo, sin duda se requiere de recursos humanos capacitados, por un lado en la materia específica
de su trabajo, y por otro, en la utilización de los nuevos instrumentos y en la aceptación del cambio.

En estas líneas tenemos que hablar obviamente del trabajo de formación que debe ser impulsado y que en
nuestro caso es tanto a través de la Oficina Nacional del Servicio Civil, como a través de otras instituciones
de formación.

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Como señalaremos más adelante la Oficina Nacional de Servicio Civil colabora fuertemente con los
aspectos relativos a capacitación, pero creemos que merece una especial mención una nueva línea de
capacitación recientemente implementada y que tiene que ver con la capacitación del personal
administrativo con un programa de tecnicatura de nivel terciario.

Ahora bien, el cambio y articulación que entendemos necesario requiere una focalización muy fuerte en
los niveles gerenciales, un cambio en su forma de trabajo y un cambio en la visualización de su actividad
cambiando el foco de lo operativo a lo estratégico, de lo transaccional al resultado de la gestión de un
determinado proceso.

Ese cambio no es sencillo por varios aspectos, primero porque es necesario generar o reflotar sus
capacidades en este sentido, y segundo porque es difícil conseguir formadores en este aspecto.

Que sea difícil implica que debemos redoblar esfuerzos para su logro. No obstante eso, otras líneas
llevadas adelante por el Ministerio de Economía y Finanzas tienen que ver con el apoyo para la realización
de posgrados en gestión financiera dictados por la Universidad de la República a personal que
efectivamente cumpla funciones en esas áreas de los Ministerios que ingresan al programa que impulsa la
Unidad de Presupuesto, y que pertenezcan al plantel estable de la institución.

Los factores o condiciones antes mencionadas deben también producirse a niveles centrales y concentrar
esfuerzos en ser rectores metodológicos de aquellos aspectos de la tarea que realizan los ejecutores y que
constituyen insumos para la suya propia.

Con esto último nos referimos a que debe existir una “centralización normativa”, que debe darse
orientación en los requisitos que deben cumplirse en la generación de la información de gestión de forma
que pueda integrarse a nivel central con seguridades de calidad de la misma, esto sin perjuicio de que
cada institución pueda realizar las adaptaciones que necesarias, de acuerdo a las características
particulares y especificaciones de los distintos tipos de organismos públicos.

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Las normas, metodológicas y procedimientos a diseñarse para cada sistema deben considerar, a su vez, las
características y contenidos diseñadas para los otros sistemas centrales.

Esto obviamente nos lleva a que el mismo proceso y los mismos requerimientos que hemos estado
enumerando para mejorar la gestión de un ejecutor de políticas deben ser aplicados a nivel de las
organizaciones centrales, y en que la normativa debe asegurar la consistencia de la información de gestión
de los ejecutores para que el análisis global permita inferir información confiable.

Finalmente, como otro elemento que debemos destacar es la necesidad de la existencia de sistemas y
personal con capacidades específicas en las instituciones transversales que tengan la “expertise” para
poder inferir conclusiones, tendencias e identificar claramente cuáles son las variables y los procesos de
cada uno de los ejecutores que son relevantes a la hora de realizar los análisis, proyecciones y
estimaciones globales y los impactos específicos de cada una de ellas, para por un lado generar directivas
claras en que y como debe tenerse la información a nivel de los ejecutores, y por otro, como debe
impactar centralizadamente cada dato.

Bibliografía

Marc Robinson Jim Brumby -Does Performance Budgeting Work? An Analytical Review of the Empirical
Literature.
Marc Robinson-Conferencia “Haciendo que el Presupuesto por Desempeño funcione”
http://pfgp.mef.gub.uy/innovaportal/file/23119/5/2-results-robinson-2017-espanol.pdf
Jon R. Blöndal - Director de la División de Presupuesto y Gasto Público – OCDE- Conferencia “LAS OFICINAS
CENTRALES DE PRESUPUESTO Y LOS MINISTERIOS La función financiera en los ministerios”
http://pfgp.mef.gub.uy/innovaportal/file/23119/5/3-montevideo---blondal---finance-function-in-line-
ministries_espanol.pdf
Leonardo Schvarstain-https://www.agesic.gub.uy/innovaportal/v/6815/34/agesic/taller-de-transformacion-
organizacional.html

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Reseña biográfica
Marta Abilleira Pena, Contadora Pública-Licenciada en Administración. t Desempeño funciones en el
Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay desde 2015 en la Unidad de Presupuesto Nacional
actualmente como coordinadora técnica del Programa de Fortalecimiento de Gestión Presupuestaria. He
desempeñado funciones como Gerente Financiero del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y
Medio Ambiente, así como en diversas áreas de la Contaduría General de la Nación. Docente de grado y de
Posgrado en Gestión Financiera de Instituciones Públicas.