El vínculo de las transferencias federales y la pérdida de autonomía

financiera municipal. El caso de estudio de Ixtapaluca

Por Antonio Loreto Ceniceros

Introducción
La importancia del municipio en el federalismo mexicano es insoslayable. Ante la
creciente democratización de la vida política regional, la aparición de complejos y
más problemas públicos, la precariedad de los recursos humanos que integran la
Administración Pública Municipal1 y las reformas constitucionales que apuestan
por la descentralización de las decisiones de gobierno en nuevos paradigmas, los
gobiernos locales en México han caído en la descripción que Óscar Navarro
Gárete menciona en el ABC del gobierno municipal de 1999: “el municipio es la
parte del gobierno que cobra multas y derechos de plaza, registra niños y
matrimonios, mete borrachos a la cárcel, organiza la feria y nunca tiene dinero”.

La creciente intervención del gobierno local en los asuntos públicos a partir de las
reformas al artículo 115 constitucional, conlleva puntualizar que la capacidad de
intervención y de respuesta ante los problemas públicos depende de tres variables
fundamentales;

1) El volumen presupuestal con que cuentan las administraciones locales para

contener, administrar y sobrellevar las contingencias de variadas índoles, 2) la
capacidad técnica administrativa con que cuenten los integrantes de la
Administración Pública Municipal para interpretar, innovar y solucionar problemas
públicos al margen de la legalidad, 3) la autonomía financiera con que cuentan los
gobiernos locales para llevar a cabo las obras que la ciudadanía demanda.

Si se parte de la imperiosa necesidad de los municipios mexicanos de solventar

las actividades propias de los entes públicos, proporcionar satisfactores colectivos,
a través de la prestación de servicios públicos y atender las obligaciones de pago
de la deuda pública, es que resulta trascendente adentrar el estudio hacia los
recursos públicos como aquél motor que permite mantener en funcionamiento a la
Administración Pública Municipal y dar solución a las exigencias legítimas de la
ciudadanía.

Sin embargo, el tema central del presente trabajo no versará sobre la propia
acumulación de recursos financieros en los gobiernos locales como una mera
relación causal de mejor desempeño gubernamental. Al considerar que la
autonomía financiera es la relación entre los ingresos propios de un gobierno -

1
De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales 2004 por SEDESOL, el 13% de los
tesoreros municipales no pudo terminar la educación primaria, 14% estudió al menos parcialmente la
educación secundaria, 11% obtuvo estudios completos de preparatoria y el 50.29% logró completar sus
estudios de licenciatura. Tomado de; Mauricio Merino, Profesionalización municipal en México, 2006, p. 3.
recaudados por concepto de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos,
contribuciones de mejora, y cuotas y aportaciones de seguridad social- respecto
de los ingresos totales que recibe anualmente, el análisis se torna interesante,
puesto que se puede deducir la nula autonomía financiera de gran parte de los
municipios mexicanos.

Si bien es cierto, el hecho de que los gobiernos municipales tengan recursos

financieros -cualquiera que sea la vía de obtención- puede significar una mayor
capacidad de respuesta ante las contingencias y problemas públicos, dotar a los
municipios de capacidades y herramientas técnicas para fortalecer la autonomía
financiera, es un paso de avanzada para superar el status quo de subordinación y
dependencia a la Federación que la Ley de Coordinación Fiscal supone.

De esta manera, el presente trabajo tiene por fin dilucidar y demostrar el creciente
impacto de las transferencias federales en la pérdida de autonomía financiera del
gobierno municipal de Ixtapaluca.

Antecedentes

Durante los últimos 35 años, a nivel constitucional se han dado pasos importantes
para verdaderamente impulsar el nacimiento de los municipios mexicanos. En el
año de 1983 durante el sexenio del Presidente Miguel de la Madrid Hurtado, el
artículo 115 constitucional tuvo su primera reforma importante dirigida al fomento
del federalismo mexicano. Ésta consistió en suprimir facultades de la
Subsecretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas2, para dotar a los
municipios de un ámbito definido de atribuciones; la prestación de servicios
públicos.

Abonó con mayor vigorosidad y en el mismo sentido, la reforma al artículo 115

constitucional de 1999, que consistió en originar un ámbito fiscal definido por la
Constitución; consistente en impuestos a la propiedad inmobiliaria y vinculado
constitucionalmente a la obtención de ingresos por la prestación de servicios
públicos, con lo que de acuerdo con Mauricio Merino, facultó a los municipios a
administrar libremente su hacienda. Sin embargo, el punto focal se originó en 2005
cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que existe un ámbito
jurídico especial para el despliegue autónomo de la reglamentación emitida por los

2
Para 1976, la concentración de atribuciones de SEDESOL era tan mayúscula, que no sólo llevaba a cabo las
funciones de planeamiento, realización y mantenimiento de las obras de infraestructura, sino también las
referentes a la prestación de agua potable, alcantarillado, electrificación, urbanización, infraestructura
educativa y de salud, construcción de caminos e infraestructura rural. Tomado de: Sara Gordon, Cambio y
continuidad en la atención de la pobreza en México, 2006, p. 527.

2
ayuntamientos, con lo cual se reconoció al municipio como gobierno de pleno
derecho.3

De manera no menor, la incorporación de los gobiernos locales como actores

beneficiarios del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), propició una
suerte de descentralización a partir de reducir los recursos financieros de las
entidades federativas para hacer partícipes a los municipios en el ejercicio del
gasto público de orden federalizado y que éstos pudiesen integrar su hacienda
libremente.

La Hacienda Pública Municipal

De acuerdo con el artículo 115, Fracción IV de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, la integración de la Hacienda Pública Municipal se da
de la siguiente manera;

a) Rendimientos de los bienes que les pertenezcan

b) Contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor
c) Contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los estados
sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división,
consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el
cambio de valor de los inmuebles.
d) Participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los
Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se
determinen por las Legislaturas de los estados.
e) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Con base en el planteamiento de Flavio Lazos4 lo anterior es posible simplificarlo

de la siguiente manera:

1. Ingresos
2. Egresos
3. Patrimonio
4. Deuda

De manera importante, para efectos de la investigación, el análisis de los ingresos

municipales se vuelve preponderante. De acuerdo con la Ley de Ingresos

3
Op. Cit, Mauricio Merino, p. 9
4
Flavio Lazos, Un vistazo a la hacienda pública municipal como herramienta para el desarrollo local, 2008, p.
266

3
municipal de Ixtapaluca de los años 2014, 2015, 2016, 2017 y 2018, la
composición de los ingresos es la siguiente:

Además, con base en la Gráfica 1, se presenta el monto total de ingresos de

Ixtapaluca durante el periodo 2014 - 2018:

Gráfica 1. Ingresos Ixtapaluca 2014 - 2018

$1,400,000,000.00

$1,200,000,000.00

$1,000,000,000.00

$800,000,000.00

$600,000,000.00

$400,000,000.00

$200,000,000.00

$-
2014 2015 2016 2017 2018

Gráfica: elaboración propia con datos de Ley de Ingresos municipal

Aunque para el lector lo anterior puede no significar algo relevante, resulta

interesante saber la relación existente entre el monto total de los ingresos y
egresos municipales, respecto a lo transferido por la Federación. Si bien es cierto
la gráfica señala considerables decrementos en los ingresos municipales durante
los años 2015, 2016 y 2017, que pueden suponer una disminución de las
capacidades de solución de problemas públicos, atención de las demandas
ciudadanas e incluso la contracción de la administración pública municipal, lo más
relevante es considerar la relación de los recursos federales en la integración de la
hacienda pública municipal .

4
 Gráfica 2. Dependencia de las aportaciones federales.
Ixtapaluca 2014 - 2018
$1,400,000,000.00
$1,200,000,000.00
Ingresos totales
$1,000,000,000.00
$800,000,000.00 Transferencias
$600,000,000.00 federales
$400,000,000.00 Ingresos
$200,000,000.00 propios
$-
2014 2015 2016 2017 2018

Gráfica: elaboración propia con datos de Ley de Ingresos municipal

Inicialmente cabe decir que se debieron categorizar las fuentes de ingreso

municipal; en primera instancia se tienen los recursos de libre disposición
municipal; aquellos que se obtienen por medio de impuestos, productos, derechos
y aprovechamientos, y en segunda instancia, los referentes a las transferencias de
orden federal; específicamente las aportaciones y participaciones.

A partir de dicha categorización fue más sencillo obtener la relación de

dependencia de cada una de las fuentes respecto al total. Con base en el
planteamiento de la Gráfica 2, se conoce que las considerables disminuciones de
los ingresos totales, se debieron principalmente a la propia disminución de las
transferencias federales, haciendo que, aunque los ingresos propios
incrementasen del 7.98 por ciento en 2014 hasta el 13.43 por ciento en 2018,
éstos no resulten suficientes para afrontar las obligaciones de la administración
municipal.

Aunque posteriormente se detallará el caso de las participaciones y aportaciones,

los criterios para su distribución, así como un breve análisis respecto a la
pertinencia de mantener o remodelar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal,
resultó relevante conocer de forma más específica la integración de las
transferencias federales a fin de conocer como un acercamiento, el desempeño de
la recaudación fiscal en el municipio de Ixtapaluca. La gráfica 3 da muestras de
ello.

5
 Gráfica 3. Diferenciación entre Aportaciones y
Participaciones respecto a la composición de Ingresos
600,000,000

500,000,000

400,000,000

300,000,000

200,000,000

100,000,000

0
2016 2017 2018
Participaciones Aportaciones Ingresos propios

Gráfica. Elaboración propia con base en datos de la Ley de Ingresos Municipal

En el análisis de los datos es visible una grave concentración de recursos a partir

de transferencias del orden federal para el municipio de Ixtapaluca, sin embargo
es posible vislumbrar un escenario optimista en la libre integración de los ingresos
municipales, según lo analizado en la siguiente tabla:

Cuando se analizan los datos de la Gráfica 3, el lector puede pensar -y con justa
razón- que la concentración de los ingresos por aportaciones y participaciones
excede en mucho la disposición de los recursos con que cuenta la hacienda
pública municipal del municipio estudiado. Si embargo hay dos cuestiones
importantes que se deben estudiar a detalle. La primera de ellas refiere a la actual
paridad entre participaciones y aportaciones; ninguna de éstas presenta un
predominio en la conformación de los ingresos.

Si se observan los datos de la Tabla 2, el lector encontrará que exceptuando el

año 2016, en que las aportaciones representan el 50.42% de los recursos
financieros, Ixtapaluca ha mantenido una relativa estabilidad porcentual en sus
6
ingresos, inclusive mostrando en 2014, 2017 y 2017, una mayor tendencia hacia
las participaciones, que de manera importante se encuentran condicionadas por la
recaudación que las autoridades municipales deben llevar a cabo.

En segundo término, debe notarse que pese a la contundencia de participaciones

y aportaciones en la integración de los recursos con que dispone el municipio, el
crecimiento porcentual entre 2014 y 2018 respecto al total de los ingresos, no es
tan drástico como el que han tenido los ingresos propios. Mientras el crecimiento
porcentual de aportaciones y participaciones se aproximó al 45 por ciento, los
ingresos propios crecieron en una cifra mayor; 68.22 por ciento.

A partir de eso, resulta trascendente conocer cuál de las fuentes de ingresos

constitucionalmente municipaes derivó en tal incremento. La Gráfica 4 pretende
dar muestras de ello:

Gráfico 4. Crecimiento de las fuentes de ingreso de libre

disposición
$120,000,000.00

$100,000,000.00

$80,000,000.00
Impuestos
$60,000,000.00
Derechos
$40,000,000.00
Productos
$20,000,000.00 Aprovechamientos
$-
2014 2015 2016 2017 2018
Gráfica. Elaboración propia con datos de Ley de Ingresos Municipal

Pese a que la información aquí mostrada, señala la trascendencia de los

impuestos en la conformación de los ingresos del municipio de Ixtapaluca, al
integrar incluso la totalidad de los ingresos propios, y también al mostrar el orden
de importancia de las fuentes de ingreso para el gobierno local -impuestos,
derechos, productos y aprovechamientos, en orden descendente-, el análisis
porcentual de las fuentes arrojó datos sorprendentes respecto al crecimiento de
cada una de éstas en la integración de los recursos propios. La Tabla 3 es la
siguiente:

7
En ésta se determina que pese a tener los impuestos la mayor parte de los
recursos propios que proveerán a la hacienda pública municipal, durante el último
año -2018- se ha proyectado un desempeño menor al obtenido en el bienio 2014-
2015 (78 por ciento) y mucho menor al logrado en 2016-2017 (80 por ciento). Si
bien se puede analizar que los recursos por impuestos se mantienen a la alza,
también es cierto que dos de las otras fuentes -productos y aprovechamientos-
han comenzado a redoblar esfuerzos en la integración de los recursos propios. El
caso más significativo es el de los aprovechamientos; pasaron de sólo recaudar la
proporción del 6.67 por ciento en 2014, al 7.70 por ciento en 2018, haciendo
posible un crecimiento neto del 109.6 por ciento.

Aunque la información conseguida le quita preponderancia a los impuestos como

primera fuente de recursos propios, bien es sabido que hasta el ejercicio fiscal
2018, su participación en los recursos supera aún el 70%, por lo que se tendrían
que fortalecer durante largos años otras fuentes de ingresos para restar poder a
los impuestos. Sin embargo, si se piensa en el diseño institucional de los
municipios y se retoman las reformas constitucionales previamente citadas, se
puede inferir que la recaudación municipal con las actuales reglas del juego,
suponen la explotación de la recaudación por impuestos.

Autonomía financiera municipal

A partir de considerar que el federalismo es un arreglo institucional voluntario en el

que se gesta la adecuada distribución de atribuciones entre los actores que
componen a la federación, el federalismo fiscal contribuye a la construcción de
acuerdos en lo relativo a la recaudación, dotación de bienes y servicios públicos
que provee el Estado.5, en el sentido real mexicano, ello ha contribuido a
concentrar las ganancias en muy pocos actores; Gobierno Federal, y por ende, a
perjudicar a unos más; estados y municipios.

5
José Antonio Peña, Manual de Transferencias Federales para Municipios, 2011, p. 7

8
La autonomía financiera municipal es un indicador que permite conocer la
capacidad del municipio de cubrir el gasto corriente con ingresos propios, es decir
la autosuficiencia del municipio para financiar al menos su gasto básico de
operación6, de forma que por sí mismo pueda asegurar su funcionamiento. En
otras palabras, que no dependa de los recursos financieros que provienen de otro
orden de gobierno para que puedan subsistir las estructuras administrativas,
cuerpos colegiados de decisión y la prestación de servicios que demandan los
ciudadanos.

Gráfica 5. La autonomía municipal

25

20

15
Autonomía financiera
10 Autonomía operativa

5 Gráfica; elaboración
propia con base en
0 datos de INAFED
2013 2014 2015 2016 2017 2018

La Gráfica 5 denota la proporción de los ingresos propios en relación con los

ingresos totales, de manera, que es posible observar una clara tendencia a la
continuidad. La autonomía financiera, según las estadísticas de Indicadores
financieros municipales 2016 de INAFED, se encuentra alrededor del 13 por
ciento, en tanto la autonomía operativa, que mide la proporción de los ingresos
propios y el gasto corriente en una tendencia ascendente se ubica en 23 por
ciento.

Lo anterior es posible explicarlo a partir de los egresos municipales. El caso de la

autonomía operativa se debe analizar a partir de bajos gastos corrientes -por lo
que el dinero alcanza en mayor proporción para cubrir los primeros-, sin embargo,
el tema central es alarmante. Reconocer que sólo el 13% de las acciones del
gobierno municipal se realizan con recursos propios y que sólo el 23% de los
servicios personales, generales y materiales y suministros, surgen del dinero del
municipio, hace ver que la dependencia a la Federación es fulminante.

6
José Antonio Peña, Autonomía financiera municipal, 2012, p.51

9
En adición, de acuerdo con Peña Ahumada “sólo aproximadamente el 1% de los
municipios del país tiene capacidad para cubrir más del 75% de sus gastos
operativos con ingresos propios, mientras que un 71% de los municipios son
capaces de cubrir un porcentaje inferior al 12.5%”7, lo cual deja ver la fuerte
dependencia del orden municipal, incluido el caso de Ixtapaluca a los esfuerzos
recaudatorios de la Federación.

¿Ley de Coordinación Fiscal para el desarrollo municipal?

Aún cuando ya existe evidencia que demuestra la fuerte concentración de

recursos en la Federación que imposibilita la premisa del municipio libre mexicano,
dicha ley ha tendido puentes institucionales para coordinar el sistema fiscal de la
Federación con las entidades federativas, así como con los municipios y del país.

Si bien es cierto, la concentración de los recursos financieros en la Federación

implica una subordinación de los gobiernos locales hacia los estatales -
específicamente hacia el Congreso Local- y el Federal, hay que mencionar la
importancia legal de las fórmulas de distribución. Al respecto, Carla Isolda Cano
señala que las transferencias del gobierno nacional hacia los subnacionales
pueden ser condicionadas y no condicionadas, discrecionales y no
discrecionales.8

Si partimos de la idea general del artículo 2° de la LCF, que postula la creación del
Fondo General de Participaciones (FGP), se puede observar que las
transferencias participables no son condicionadas y tampoco son discrecionales,
puesto que la inicial asignación a las entidades federativas se constituye con el
20% de los recursos de la Recaudación Federal Participable y se distribuye de la
siguiente manera;

1. Monto recibido del FGP en 2007

2. Diferencia entre el año en curso y la base 2007

1. 60% con arreglo al crecimiento del Producto Interno Bruto de la

entidad de los últimos dos años que hubiera dado a
conocer el Instituto Nacional de Estadística y Geografía
(INEGI) para el estado, ponderado por la última
información de población que hubiera dado a conocer el
INEGI para la entidad.

7
Op. Cit. Peña, 2011, p. 12
8
Carla Isolda, Federalismo y política fiscal, 2014, p. 20

10
 2. 30% según el esfuerzo fiscal de la entidad de los últimos tres
años referente a las tasas de crecimiento en la recaudación de
los impuestos y derechos locales de la entidad, ponderado por
la población.
3. 10% de acuerdo con la recaudación neta de los impuestos y
derechos locales de la entidad reportada en la última cuenta
pública oficial

Posteriormente, la distribución de dicho fondo -que para efectos de estudio, es el

más importante dado el volumen de recursos que representa no sólo a nivel
nacional sino también en los ingresos participables de Ixtapaluca- recae en el
Congreso Local del Estado de México, que lo distribuye a partir del siguiente
criterio:

1. Distribuir y cubrir entre sus municipios por lo menos el 20% del Fondo
General de Participaciones que reciban, incluyendo sus incrementos.

En otra perspectiva, las aportaciones son los recursos que la Federación transfiere
a las haciendas públicas municipales a partir del condicionamiento de su gasto a
la consecución y cumplimiento de los objetivos establecidos en el Capítulo V de la
Ley de Coordinación Fiscal.

El caso de las aportaciones ha tenido mayor relevancia. Si se analiza la Gráfica 1

nuevamente, es notorio que el incremento de éstas respecto a cualquier otra
fuente de ingresos se debe al ejercicio etiquetado de las mismas. Como ya es
sabido, sólo dos fondos son exclusivos para municipios; el Fondo de Aportaciones
para la Infraestructura Social Municipal (FAISM) y el Fondo de Aportaciones para
el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del
Distrito Federal (FORTAMUNDF).

De manera sucinta, cabe explicar que el FAISM se debe destinar exclusivamente

al financiamiento de obras, acciones sociales básicas, e inversiones que
beneficien directamente a la población en pobreza extrema, localidades con alto o
muy alto nivel de rezago social, en tanto FORTAMUNDF se centra en las
cuestiones relacionadas al mantenimiento de la infraestructura municipal,
descarga de aguas residuales, modernización de sistemas de recaudación locales,
atención de necesidades vinculadas a la seguridad pública, pago de derechos y
aprovechamientos por concepto de agua, así como el cumplimiento de
obligaciones financieras.

11
Sin embargo, el punto trascendental de la discusión se debe orientar en los
criterios para la asignación de las aportaciones. La figura 1, representa según la
Ley de Coordinación Fiscal, la fórmula de asignación de recursos por FAISM para
cada entidad federativa y posteriormente para cada municipio, enfatizando el
carácter redistributivo a aquellos municipios y demarcaciones territoriales con
mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema, mientras las aportaciones
orientadas al FORTAMUNDF son asignadas en proporción directa al número de
habitantes con que cuente cada municipio.

Ante la información vertida, es posible deducir que una de las fuentes de ingresos
federales más importante -aportaciones- constituye el 37.46 por ciento promedio
de los ingresos totales durante los últimos 5 años en el gobierno municipal de
Ixtapaluca, no tiene implicación alguna con la mejora administrativa en la
recaudación fiscal, dado que los criterios de asignación de los recursos consideran
factores negativos como el número de habitantes en pobreza externa y el mayor
número de habitantes, privilegiando aquellos municipios con gran número de
habitantes igualmente en condiciones de pobreza extrema. Desde otro ángulo, las
participaciones del Ramo 28 sí son recursos libres para los gobiernos locales;
consideran criterios de asignación a partir de un incremento en la recaudación
fiscal por impuesto predial y derecho de agua

En el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, se distinguen errores que han

permitido la dependencia de recursos federales, entre éstos se encuentra el
énfasis en la distribución de los recursos por aportaciones; mientras FAISM
representa el 2.2228% de la RFP y FORTAMUNDF el 2.35% de la misma bolsa de
recursos distribuibles, el FFM significa el 1% de la RFP. No obstante, el FGP se

12
integra a partir del 20% de la RFP, vale la pena señalar que la distribución por un
principio de eficiencia fiscal solamente equivale al 10% del total del mismo.

Aún así, cabe reconocer las mejoras que dicha ley ha tenido con el afán de
estimular el federalismo fiscal mexicano. Según la crítica del Instituto Nacional
para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED) a la reforma a la LCF;

las anteriores fórmulas de las participaciones no contenían incentivos para

premiar los incrementos en la recaudación de las entidades federativas o el
buen desempeño económico de las mismas. De igual forma, las asignaciones de
aportaciones limitaban los incentivos para promover el desarrollo económico y
hacer un uso eficiente de los recursos9

De cierta forma entonces, los municipios merecen adecuar sus estructuras

administrativas en pos de incrementar la recaudación fiscal, pero dicha
modificación institucional no sólo debe tomarse en torno a la Administración
Pública como una meta organizacional, por el contrario, requiere cambios
profundos en la idea de ser gobierno.

Prácticas para mejorar la recaudación fiscal

Si partimos de la corresponsabilidad de los ciudadanos en los asuntos públicos,

obtendremos que una baja recaudación fiscal por las nulas o muy bajas
contribuciones ciudadanas mediante impuestos, incide en que se dejen de realizar
obras públicas, y la prestación de servicios que satisface a la colectividad.

Existe evidencia a nivel mundial que demuestra el tipo de políticas que los
gobiernos locales deben emprender para combatir la evasión fiscal. El estudio
"Improving the Property Tax by Expanding Options for Monthly Payments" de
Adam Langley que versa sobre el exitoso caso de Milwaukee, Estados Unidos, da
señales de lo que significa incrementar los periodos de pago del impuesto a la
propiedad. De acuerdo con el autor, modificar los pagos de un modelo semestral a
uno cuatrimestral generó como resultado una disminución en la morosidad del
pago del impuesto en Milwaukee de alrededor del 33%10.

Sin embargo, el contexto político, social, y administrativo es diametralmente

opuesto en México. Mientras el impuesto predial representa en Estados Unidos,
Brasil, Uruguay y Alemania, el 3.7, 1.1, 1.3 y 1.1 por ciento del PIB
respectivamente, en México éste sólo agrega el 0.24%. La visión menos acertada

9
Scott Robinson, Participación ciudadana en la hacienda municipal: paradojas para la antropología política,
2010, p. 389
10
Adam Langley, Improving the Property Tax by Expanding Options for Monthly Payments, 2018, p. 29

13
para atender el problema ya explicado, indicaría que se resuelve con la
modernización catastral, la implementación del gobierno electrónico para facilitar
el acceso de los ciudadanos al pago de sus contribuciones, por otro lado, una
perspectiva realista considera la justificación de la ausencia de pago predial por
parte de los ciudadanos a través de la desatención de las propias demandas
ciudadanas.

De acuerdo con Scott Robinson el tema de la participación ciudadana tiene serias

implicaciones con la recaudación del impuesto predial. Scott menciona que hay
una mínima contribución ciudadana en los intentos de modernizar las respectivas
oficinas de catastro y predial debido a la enorme desconfianza en el uso de los
impuestos ante la actual discrecionalidad de las autoridades municipales y
estatales11. Pese a que los gobiernos locales han identificado que la recaudación
predial es de suma importancia en la autonomía de sus decisiones de gobierno y
en la posterior legimitidad a partir de satisfacer lo que demanda la ciudadanía, la
realidad indica que hay una fragmentación de lo que el federalismo debe suponer.

Si bien se parte de una idea de federalismo político -estableciéndose el municipio

como orden de gobierno de pleno derecho- para llegar al siguiente paso -el
federalismo fiscal-, la actualidad jurídica demuestra que los munícipes ni son
libres, ni pueden tomar decisiones que representen más recursos para sí, puesto
que están inmersos en lo que Raymundo Rivapalacio señala como la
discrecionalidad de autoridades hacendarias federales al negociar el monto de las
participaciones con los respectivos gobernadores de los estados, además de los
porcentajes de los mismos que no serán auditables12

En síntesis se requiere fortalecer, estimular y fomentar los mecanismos de

participación ciudadana y rendición de cuentas. Aunque no es el fin del presente
escrito, el fortalecimiento de las autoridades auxiliares a partir de dotarlas de un
presupuesto fijo, atribuciones claras que emprendan la búsqueda por una
gobernanza de proximidad, es el primer paso de acuerdo con las reglas actuales
establecidas para la construcción de puentes institucionales entre autoridades y
ciudadanos.

Algunas recomendaciones más que se deben priorizar en el municipio son:

Fortalecer y ampliar el cobro del impuesto predial toda vez que es el concepto de
mayor recaudación propia para el Ayuntamiento. Sin embargo, para lograr una
óptima recaudación de éste es necesario que el gobierno municipal actualice su
sistema catastral y proponga tablas de valores adecuados, a partir de la adecuada

11
Op. cit., Scott, p. 401
12
Ibídem., p. 381

14
zonificación y uso de suelo. Además, se recomienda que las autoridades realicen
barridos de manzanas para poder actualizar las bases sobre las que gira dicho
impuesto.

De manera menor, se debe ungir en la utilización del cobro de derechos por la

prestación de servicios públicos. Se debe hacer hincapié en que las funciones
realizadas por el municipio no tienen el carácter de gratuidad, por el contrario, los
ciudadanos requieren realizar contribuciones ante el uso de los servicios
establecidos en la fracción III, del artículo 115 constitucional, como por ejemplo -el
servicio de agua potable, panteones, rastros, jardines, etc.-.

Por otra parte, el Ayuntamiento debe versar hacia el uso de tecnologías de la

información que permitan acercar a la ciudadanía al pago de sus contribuciones a
través de instituciones bancarias, tarjetas de crédito, pagos en parcialidades y
diversas formas de pago. Pero sobre todo, debe incidir en la participación
ciudadana, debe brindar certeza a los ciudadanos de que los recursos destinados
a la Tesorería Municipal serán invertidos en obras públicas que incidan en el
desarrollo urbano, el ordenamiento territorial, y una mejora significativa en la
calidad de vida.

Conclusiones

La idea de fortalecer la autonomía financiera de los municipios mexicanos que

parte de la necesidad de aislarlos actualmente de una fuerte dependencia de los
recursos que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) le asigna,
significa un proceso lento, arduo, pero sobre todo bien organizado a partir del cual
los 3 órdenes de gobierno coordinen sus acciones en pos de una
descentralización política, administrativa y fiscal.

Sin embargo, esto no es posible llevarse a cabo sin la dotación de recursos

cognitivos, capacidades técnicas y de recursos humanos, a fin de que los
gobiernos locales tengan la capacidad instrumental, política, administrativa y
coercitiva para emprender un camino por la recaudación fiscal.

Resulta visible que a nivel nacional, la política fiscal no ha tenido la

preponderancia que merece para la integración de los ingresos totales. De
acuerdo con Horacio Sobrazo Fimbres, hasta 2012 en México el total de los
ingresos tributarios en proporción al PIB (19.59%), se encuentra por debajo del
promedio de la OCDE, que se sitúa en 33.73%13.

13
Horacio Sobarzo, Reforma fiscal en México, 2016, p. 14

15
Toda vez que ya se han desarrollado brevemente algunas propuestas para incidir
paulatinamente en la autonomía financiera de los gobiernos locales, ¿será
suficiente con proponer políticas de modernización catastral y de participación
ciudadana para incrementar los ingresos propios? ¿vale la pena proponer una
nueva Ley de Coordinación Fiscal que dote de más capacidades a los gobiernos
locales?

Con las reglas actuales, y la situación estructural de los ingresos municipales de

Ixtapaluca, es necesario que desde el Ayuntamiento, se determinen y propongan
medidas para incrementar la recaudación de recursos financieros propios, pues
ésta representa la única vía para detener y contrarrestar la concentrada
dependencia de las participaciones y aportaciones federales para la ejecución de
sus actividades.

Es evidente que la continuidad del modelo actual de coordinación fiscal en algún

momento obligará a los municipios a propugnar por mejores técnicas de
recaudación fiscal; a incrementar los recursos propios, toda vez que la idea de
siempre estar sujeto a las reglas de la Federación y las entidades federativas, no
permite el libre desarrollo municipal. Sin embargo con la institución actual, un
incremento en la recaudación propia derivaría en un incremento en las
participaciones, de forma que los municipios mantendrán la dependencia al nivel
federal. Y a pesar de que estos recursos -Ramo 28- sean de libre determinación,
implican la discrecional negociación de actores en la que no siempre está incluido
el Ayuntamiento.

Considero que un punto elemental de mejora administrativa que puede coadyuvar

a superar en el largo plazo la tan marcada dependencia financiera a la Federación,
es la creación de un Fondo Especial del Ramo 33 enfocado a las tareas de
modernización de sistemas de recaudación local, desde el desarrollo de
capacidades técnicas, el asesoramiento y la ejecución exclusiva de esos recursos
para los municipios más vulnerables, de manera que se de el nacimiento -en la
mayor parte de los casos- de una paulatina pero considerable autonomía
financiera.

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