MEDIO DE CONTROL CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / FALTA DE

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / FALTA DE JURISDICCIÓN /

FALTA DE COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA

El artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo señala que la Jurisdicción Contencioso Administrativa conoce, por
regla general, de las controversias originadas en actos, contratos, hechos,
omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén
involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función
administrativa. […]. [E]ncuentra el despacho que las funciones que encargó la
Aerocivil a OPAIN S.A. se circunscribieron, en términos generales, a la
administración de las instalaciones del aeropuerto El Dorado, así como la
explotación comercial del mismo, cuestión esta última que guarda relación con la
labor de arrendamiento de algunos locales o espacios disponibles para el uso de
particulares. […] [F]ueron las funciones o actividades que se reservó la Aerocivil
las que podrían ser catalogadas como propias del Estado, toda vez que la simple
administración y/o arrendamiento de los espacios existentes en el aeropuerto no
constituyen per se el ejercicio de funciones propias de una autoridad
aeroportuaria, ni mucho menos implican la necesaria participación de una entidad
pública para su realización. En esa medida, comoquiera que la actividad
desempeñada por OPAIN S.A. en los contratos objeto de controversia no es propia
de una autoridad pública (en este caso de la Aerocivil), fuerza concluir que el
presente asunto escapa de la órbita de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo y, en consecuencia, el proceso debe ser remitido a la jurisdicción
ordinaria por encontrarse implicados dos particulares ajenos a actividades o
funciones propias del Estado. Al respecto, de conformidad con el artículo 15 del
Código General del Proceso, corresponde a la jurisdicción ordinara el
conocimiento de los asuntos que no estén atribuidos expresamente a otra
jurisdicción, de ahí que las controversias originadas entre particulares deban ser
dirimidas por esta en razón a la competencia general o residual que le fue
asignada a través de la mentada norma. De igual forma, el artículo 20 ibídem le
asigna a los jueces civiles del circuito el conocimiento de los asuntos contenciosos
de mayor cuantía en primera instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 104 / CÓDIGO GENERAL

DEL PROCESO – ARTÍCULO 15 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO –
ARTÍCULO 20

FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / CONCEPTO DE LA

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA

La legitimación en la causa por pasiva ha sido entendida por esta Corporación

como la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso, para que
las personas que formulan la demanda, así como aquellas a las que se les exige
una determinada obligación estén habilitadas por la ley para actuar
procesalmente. […] De igual forma, esta Corporación ha determinado la existencia
de dos tipos de legitimación, a saber: i) una de hecho que hace referencia a la
circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o
demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y
en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) una material que da
cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas -siendo o no partes
del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de
la demanda. En este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho
tiene que estarlo materialmente, en consideración a que si bien puede integrar una
de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico
sustancial en cuanto al conflicto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá D.C., veintidós (22) de julio de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 25000-23-36-000-2017-00621-01(63282)

Actor: LÍNEAS AÉREAS SURAMERICANAS S.A. “LAS S.A.”

Demandado: OPERADORA AEROPORTUARIA INTERNACIONAL S.A. – OPAIN

S.A. Y UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL

Referencia: MEDIO DE CONTROL CONTROVERSIAS CONTRACTUALES -

LEY 1437 DE 2011

Procede el despacho a pronunciarse sobre el recurso de apelación

formulado por la Operadora Aeroportuaria Internacional S.A. – OPAIN S.A.
en contra de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” en audiencia inicial del
21 de noviembre de 2018, en la cual se declararon no probadas las
excepciones de (i) falta de jurisdicción y (ii) falta de legitimación en la causa
por pasiva de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (fol.
318 a 321, c. ppal.).

I. ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca el 7 de abril de 2017, la sociedad Líneas Aéreas
Suramericanas S.A. “LAS S.A.” (en adelante LAS S.A.), obrando a través de
apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio del medio de control de
controversias contractuales en contra de la Operadora Aeroportuaria
Internacional S.A. – OPAIN S.A. (en adelante OPAIN S.A.) y la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (en adelante Aerocivil), con el
propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas (fol. 5 a 31, c.
1):

PRIMERA.- Que se declare que los Contratos de Arrendamiento Nos. BO-

AR-0060-06 y BO-AR-0016 04 (en adelante los “Contratos”), entre OPAIN y
LÍNEAS AÉREAS SURAMERICANAS S.A. se encuentran plenamente
vigentes en la fecha de presentación de esta demanda y que en ellos no
concurre ni reposa causal alguna de nulidad que permita tenerlos como
nulos, ineficaces o viciados total o parcialmente.

SEGUNDA.- Que se declare que OPAIN carece de potestades legales y/o

contractuales para interpretar unilateralmente Los Contratos y que su
condición de concesionario para la operación del Aeropuerto El Dorado de
Bogotá no le confiere las potestades y privilegios propios, exclusivos y
excluyentes de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, los
cuales no son transferibles, extensivos, ni habilitantes para OPAIN por vía de
la cesión de dichos contratos.

TERCERA.- Que se declare que OPAIN ha incumplido con su obligación

esencial como arrendador, consistente en garantizar a LAS el goce pacífico
de las áreas dadas en arrendamiento y de manera concreta la obligación de
garantizar a LAS el uso de dichas áreas libre de toda turbación o embarazo
(sic), como quiera que:

(i) En el mes de mayo de 2016, la convocó a una audiencia de

conciliación con el fin de proceder a la “REGULARIZACIÓN DEL
CÁNON”;
(ii) En el mes de enero de 2017, OPAIN formuló una demanda a ser
tramitada bajo el rito del proceso abreviado, la que presumiblemente
tendría por objeto solicitar la restitución judicial en contra de LAS o la
regulación del canon de los contratos de arrendamiento, la cual fue
rechazada por el Juzgado 08 Civil del Circuito de Bogotá, mediante
providencia que se encuentra ejecutoriada;
(iii) En el mes de febrero de 2017, OPAIN declaró unilateralmente el
incumplimiento de los Contratos;
(iv) En el mes de marzo de 2017, OPAIN adoptó una medida de hecho
consistente en negar a tres empleados y a tres vehículos de LAS la
renovación de los carnets que les permitieran el acceso a la
plataforma del aeropuerto Eldorado;
(v) En el mes de marzo de 2017 OPAIN declaró, nuevamente de manera
unilateral pero por razones diversas a las anteriormente invocadas, la
terminación de los Contratos;
(vi) En el mes de marzo de 2017, apelando a razones vagas e
injustificadas, pero en todo caso carentes de todo fundamento,
propuso a LAS, a pretexto del vencimiento del término de los
Contratos, la terminación bilateral de los mismos.
CUARTA, SUBSIDIARIA DE LA TERCERA PRINCIPAL.- Que se declare,
por las mismas o algunas de las razones señaladas en la pretensión tercera
principal, que la conducta de OPAIN supone el abuso de su posición de
dominio como parte contratante.

QUINTA.- Como consecuencia de accederse a la pretensión tercera o

cuarta, ésta subsidiaria de aquella, se declare que OPAIN causó perjuicios a
LAS, por los cuales debe responder.

SEXTA.- Como consecuencia de accederse a las pretensiones tercera o

cuarta, ésta subsidiaria de aquella, se condene a OPAIN al reconocimiento y
pago de los perjuicios que con su conducta le irrogó a LAS, en las cuantías
señaladas en el juramento estimatorio de los perjuicios.

SÉPTIMA.- Que se declare que OPAIN carece de fundamento fáctico, legal y

contractual para poner fin a los Contratos en los términos y con las
justificaciones bajo los cuales ha pretendido hacerlo.

OCTAVA.- Como consecuencia de accederse a la anterior declaración, que

se declare que las manifestaciones de voluntad de OPAIN orientadas a
poner fin a Los Contratos carecen de fundamento fáctico, legal y contractual
y son inoponibles a LAS.

NOVENA.- Que se declare que los Contratos deben seguir ejecutándose en

los términos y bajo las condiciones previstas en sus cláusulas.

DÉCIMA, SUBSIDIARIA DE LA NOVENA PRINCIPAL.- En caso de no

accederse a la pretensión novena principal, que se declare que el cánon
correspondiente a cada uno de los Contratos, debe regularse según lo
previsto en el artículo 519 del Código de Comercio, dado que al no haberse
puesto las partes de acuerdo al respecto, con ocasión de la conciliación
convocada por OPAIN con ese fin, debe darse aplicación a la disposición
legal acabada de invocar, teniendo además en cuenta que, según la
Jurisprudencia del Consejo de Estado, la norma que no es aplicable en el
arrendamiento estatal es la prevista en el artículo 518 del Código de
Comercio y no en el artículo 519 de esa disposición legal.

DÉCIMA PRIMERA, SUBSIDIARIA DE LA NOVENA PRINCIPAL, Y DE LA

DÉCIMA SUBSIDIARIA.- Que se declare que la determinación del cánon de
cada uno de los Contratos debe fijarse con arreglo al método o
procedimiento de determinación del mismo que se señale en la sentencia
que ponga fin al proceso.

DÉCIMA SEGUNDA, SUBSIDIARIA DE LA OCTAVA Y NOVENA

PRINCIPAL.- En caso de no accederse a las pretensiones octava y novena
principales, que se declare que OPAIN deberá indemnizar a LAS por los
perjuicios que se causen o se lleguen a causar por suspensión de la
operación, conforme a lo señalado en el capítulo No. 5 de este escrito.

DÉCIMA TERCERA.- Que se condene a OPAIN al pago de las costas y

gastos del proceso.
2. En síntesis, los hechos que sirvieron de fundamento para presentar la
demanda fueron los siguientes (fol. 6 a 18, c. 1):

2.1. Se adujo en el sub lite que el 3 de junio de 2004, LAS S.A. celebró con
la Aerocivil el contrato de arrendamiento n.° BO-AR-0016-04 por un plazo de
8 años y 3 meses, sobre el hangar L-173 cuya área era de 4.887 m 2,
ubicado en la antigua zona de aviación general del aeropuerto El Dorado de
la ciudad de Bogotá.

2.2. De igual forma, se indicó que el 4 de enero de 2007, LAS S.A. suscribió
con la Aeorocivil el contrato de arrendamiento n.° BO-AR-0060-06 por un
plazo de 1 año, sobre los lotes L-174 y L-175 con un área de 14.446,13 m 2,
ubicados en la zona antigua de aviación general del aeropuerto El Dorado,
para destinarlos a hangar y oficina.

2.3. De otra parte, se expuso que mediante Resolución n.° 3500 del 28 de
agosto de 2006, la Aerocivil adjudicó a OPAIN S.A. el contrato de concesión
n.° 6000169 OK del 12 de septiembre de 2006, el cual tuvo por objeto la
administración, operación, explotación comercial, mantenimiento,
modernización y expansión del aeropuerto El Dorado y, a su vez, en dicho
negocio jurídico, la Aerocivil cedió a OPAIN S.A. su posición de arrendadora
en los contratos de arrendamiento números BO-AR-0016-04 y BO-AR-0060-
06.

2.4. Se señaló que el 15 de enero de 2007, LAS S.A. fue notificada de la

cesión realizada por la Aerocivil a OPAIN S.A. de su posición de
arrendadora en los contratos números BO-AR-0060-2006 y BO-AR-0016-
2004, la cual surtiría efectos a partir del día 20 de enero de 2007, de
conformidad con la cláusula 20 del contrato de concesión n.° 6000169 OK
de 2006.

2.5. Según el escrito de la demanda, LAS S.A. radicó solicitudes ante

OPAIN S.A. con el propósito de obtener la autorización para efectuar
reparaciones necesarias de lozas de concreto, así como para realizar obras
que acogían la normatividad emitida por la Secretaría de Salud Pública. Sin
embargo, esta impuso obligaciones que, por el contrario, impidieron la
ejecución de dichas obras.

2.6. Por otra parte, LAS S.A. manifestó que con ocasión de las diferencias
surgidas con OPAIN S.A. por motivo de nuevas tasaciones de los cánones
de arrendamiento, las partes acudieron a audiencia de conciliación en la
Cámara de Comercio de Bogotá. No obstante, el 2 de agosto de 2016 se
expidió constancia de no acuerdo1.

2.7. En virtud de lo anterior, la actora señaló que el 21 de febrero de 2017,

OPAIN S.A. declaró la terminación unilateral por incumplimiento de los
contratos de arrendamiento números BO-AR-0060-2006 y BO-AR-0016-
2004, con fundamento en la inobservancia de normas ambientales y
sanitarias en que presuntamente incurrió LAS S.A., determinación que fue
reiterada el 24 de marzo de 2017, so pena de iniciar las acciones legales
correspondientes.

2.8. Al respecto, la demandante aseguró que las infracciones que le fueron

imputadas carecen de sentido, pues el cumplimiento de aquellas dependía
de obligaciones y autorizaciones que debieron ser emitidas por OPAIN S.A.
pero nunca fueron realizadas y, además, refirió que dicha sociedad en su
calidad de concesionaria no tenía competencia para declarar
unilateralmente la terminación de los contratos, toda vez que aquella labor
correspondía únicamente a la Aerocivil.

2.9. Finalmente, la sociedad demandante manifestó que la negativa de

OPAIN S.A. en continuar con la ejecución de dichos contratos se
encontraba relacionada con la motivación de explotar y arrendar a un
tercero los lotes objeto del arrendamiento, comoquiera que LAS S.A. realizó

1
En la demanda se expuso que el 13 de enero de 2017, OPAIN S.A. formuló demanda en
contra de LAS S.A., conocida esta por el Juzgado Octavo Civil del Circuito de Bogotá, la
cual tendría como propósito la restitución de los inmuebles arrendados o la regulación de
los cánones de arrendamiento. Sin embargo, una vez consultado el proceso en la página
web de la rama judicial, se observa que la demanda fue rechazada y posteriormente
retirada.
diferentes construcciones y mejoras sobre estos en el transcurso de los
años.

II. TRÁMITE PROCESAL RELEVANTE

1. Mediante providencia del 10 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo

de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” admitió la demanda y
ordenó surtir el trámite correspondiente (fol. 42 a 44, c. 1).

2. Posteriormente, el 4 de mayo de 2018, el apoderado de la Unidad

Administrativa Especial de Aeronáutica Civil presentó escrito de
contestación de la demanda en el cual propuso la excepción mixta de falta
de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que la Aerocivil no
tenía vínculo alguno con la parte actora en virtud del contrato de concesión
n.° 6000169-KO de 2006 celebrado con OPAIN S.A., en el cual se cedieron
los contratos objeto del litigio (fol. 244 a 250, c. 1).

3. De otro lado, mediante escrito presentado el 9 de mayo de 2018, el

apoderado de la Operadora Aeroportuaria Internacional S.A. – OPAIN S.A.
se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló, entre otras, la
excepción de falta de jurisdicción, con base en los siguientes argumentos
(fol. 1 a 10, c. 4):

3.1. Manifestó que ninguna de las partes de los contratos de arrendamiento

era una entidad pública y, además, la actividad desarrollada por OPAIN S.A.
no se ajustaba a la definición legal del ejercicio de funciones
administrativas.

3.2. Adujo que, si bien los contratos inicialmente fueron celebrados con la
Aerocivil, lo cierto era que esta última ya no formaba parte de aquellos, en
virtud de la concesión realizada a OPAIN S.A., en la que, a su vez, se
cedieron los contratos de arrendamiento en cuestión y, como consecuencia,
esta última adquirió todos los derechos y obligaciones contenidos en los
referidos negocios jurídicos (salvo las facultades exorbitantes de la
administración).

3.3. Indicó que en razón a la mutación en la naturaleza de los contratos de

arrendamientos, esto es, de estatales a privados, el conocimiento del
presente asunto le correspondía a la jurisdicción ordinaria.

4. De las referidas excepciones, el a quo corrió traslado a la parte actora, la

cual manifestó lo siguiente (fol. 264 a 265 y 266 a 272, c. 1):

4.1. En relación con la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada

por la Aerocivil expresó que no estaba llamada a prosperar por las
siguientes razones: (i) los contratos inicialmente se suscribieron con dicha
entidad pública, (ii) los inmuebles objeto de arrendamiento serían revertidos
a la Aerocivil en virtud de la concesión realizada con OPAIN S.A., (iii) existía
una interdependencia entre los contratos de arrendamiento y el de
concesión y (iv) la Aerocivil tenía un interés directo al percibir el 46,16% de
los cánones de arrendamiento, pues la concesionaria era una colaboradora
en el cumplimiento de los fines de la administración.

4.2. Respecto de la falta de jurisdicción o competencia invocada por OPAIN

S.A., reiteró que el presente asunto es competencia de la jurisdicción
contencioso administrativa, por cuanto los contratos objeto de la
controversia fueron celebrados por una entidad estatal. Igualmente, adujo
que el régimen jurídico contractual no varía por el hecho de una cesión
sobreviniente, pues las normas deben aplicarse acatando los principios de
juez natural, seguridad jurídica y debido proceso.

III. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA

Mediante audiencia inicial celebrada el 21 de noviembre de 2018, el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A declaró
no probadas las excepciones de falta de jurisdicción y falta de legitimación
en la causa por pasiva de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica
Civil, con base en los argumentos que se exponen a continuación (fol. 318 a
321, c. ppal.):

1. En relación con la excepción de falta de jurisdicción formulada por OPAIN

S.A. manifestó lo siguiente:

1.1. Señaló que los contratos objeto del litigio tenían naturaleza de estatales
en razón a que los mismos fueron suscritos por una entidad pública
–Aerocivil- y, en ese orden, su control correspondía al juez administrativo,
pues el contrato debía regirse por la ley vigente al momento de su
celebración.

1.2. De igual forma, el a quo indicó que la cesión de los contratos de

arrendamiento no podía ser analizada con desconocimiento de su
antecedente, esto es, el contrato de concesión, pues si bien la referida
cesión modificó uno de los extremos contractuales, lo cierto era que sus
efectos en materia de derecho privado no podían interpretarse de la misma
forma en aspectos relativos al derecho público.

1.3. Finalmente, expuso que en el proceso se encontraba vinculada la

Aerocivil como parte demandada y, al ser esta una entidad pública, el
conocimiento del asunto correspondía a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, en atención al fuero de atracción.

2. Respecto de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva

propuesta por la Aerocivil, consideró que esta se encontraba legitimada en
la causa desde el punto de vista procesal, pues en los hechos de la
demanda se observaban imputaciones fácticas en su contra que guardaban
relación con una de las pretensiones formuladas por la actora.

IV. LOS RECURSOS DE APELACIÓN

1. Inconforme con la decisiones adoptadas por el a quo, el apoderado de

OPAIN S.A. interpuso recursos de apelación en contra de las decisiones
que declararon no probadas las excepciones de falta de jurisdicción y de
falta de legitimación en la causa por pasiva de la Aerocivil. Los medios de
alzada fueron sustentados en conjunto de la siguiente manera 2 (Cd, min.
1:15:54, fol. 317, c. ppal.):

1.1. Manifestó que, si bien la Aerocivil tenía funciones de autoridad

administrativa aeroportuaria, lo cierto era que ya no formaba parte en los
contratos de arrendamiento números BO-AR-0060-2006 y BO-AR-0016-
2004, en virtud de la cesión que realizó de su posición como arrendadora a
OPAIN S.A.

1.2. Expuso que la jurisdicción contencioso administrativa estaba

conociendo una controversia suscitada netamente entre particulares, lo cual
afectaba el principio de eficiencia que debe prevalecer en el reparto de
competencias y jurisdicciones.

1.3. De igual forma, expresó que de tramitarse la presente controversia ante

esta jurisdicción, se estaría violando la cláusula 20 del contrato de
concesión n.° 6000169 OK del 12 de septiembre de 2006, la cual hacía
referencia a la cesión de los derechos y obligaciones a la concesionaria –
OPAIN S.A.- que emanan de los contratos de arrendamiento objeto del
presente litigio.

1.4. Exaltó que el deber de cooperar con la administración lo tenía toda la

ciudadanía con independencia de la jurisdicción a la que se acude y, en esa
medida, no podía acogerse el argumento según el cual OPAIN S.A. era una
colaboradora de la autoridad estatal.

1.5. Señaló que, de tenerse en cuenta únicamente la relación fáctica

aducida en la demanda respecto de la Aerocivil, también debería incluirse a

2
En audiencia se corrió traslado a las partes de los recursos de apelación. Al respecto, el
demandante reiteró los argumentos esbozados en el escrito mediante el cual descorrió el
traslado de las excepciones previas. Por su parte, el agente del Ministerio Público solicitó
confirmar las decisiones adoptadas por el a quo, en razón a la naturaleza estatal de los
contratos de arrendamiento celebrados por la Aerocivil y a que la concesionaria –OPAIN
S.A.- tenía el deber de colaboración en el cumplimiento de fines propios del Estado.
otras entidades que se mencionan en el escrito, de ahí que no pudiera ser
este un motivo para vincular a la referida autoridad al proceso.

1.6. Finalmente, manifestó que el hecho de haberse invocado a la Aerocivil

como demandada e iniciarse el proceso ante esta jurisdicción obedecía a
una estrategia de carácter económico, toda vez que los precios de los
cánones que en la actualidad estaba pagando la actora por metro cuadrado
eran irrisorios, beneficio que se reflejaría con el transcurso del tiempo, en
razón a la congestión que presenta la jurisdicción de lo contencioso
administrativo en comparación con la jurisdicción ordinaria.

2. Por reparto del 4 de febrero de 2019, el conocimiento de los recursos de

apelación le correspondió a esta Subsección (fol. 323, c. ppal.).

V. PROBLEMAS JURÍDICOS

Corresponde al despacho resolver los siguientes problemas jurídicos:

- Determinar si en el presente asunto se configura la excepción de falta de

legitimación en la causa por pasiva respecto de la Unidad Administrativa
Especial de Aeronáutica Civil – Aerocivil o, si por el contrario, dicha entidad
se encuentra legitimada para obrar como demandada, de conformidad con
los hechos y las pretensiones que se aducen en el sub examine.

- Una vez definido el planteamiento anterior, se establecerá si el

conocimiento del presente litigio le corresponde a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo o, si por el contrario, su trámite le concierne a la
jurisdicción ordinaria en virtud de la cesión de los contratos de
arrendamiento a OPAIN S.A.

VI. CONSIDERACIONES

Para resolver los problemas jurídicos expuestos, el despacho decidirá, en

primer lugar, la legitimación en la causa por pasiva de la Unidad
Administrativa de Aeronáutica Civil - Aerocivil y, posteriormente, estudiará la
falta de jurisdicción alegada, teniendo en cuenta que la decisión referente al
primer planteamiento guarda estrecha relación con los supuestos que deben
ser abordados para emitir decisión sobre la jurisdicción competente.

- Sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad

Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – Aerocivil

1. La legitimación en la causa por pasiva ha sido entendida por esta

Corporación como la relación sustancial que debe existir entre las partes del
proceso, para que las personas que formulan la demanda, así como
aquellas a las que se les exige una determinada obligación estén habilitadas
por la ley para actuar procesalmente3. Sobre el particular se ha sostenido lo
siguiente4:

La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad de que la

persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda, por ser
el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial
debatida en el proceso. La legitimación en la causa está directamente
relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento
sustancial vinculado con la pretensión, en ese sentido, no constituye un
presupuesto procesal, como sí lo es la legitimación para el proceso; por
el contrario, la legitimación en la causa ha sido entendida como un
presupuesto para la sentencia de fondo. En ese orden de ideas, la
ausencia de legitimación en la causa no genera la nulidad del proceso,
lo que enerva es la posibilidad de obtener una decisión sobre el asunto.

La legitimación en la causa por pasiva, en el proceso contencioso

administrativo, necesariamente debe entenderse a la luz del concepto
de capacidad para ser parte. En otros términos, la falta de legitimación
por pasiva sólo puede predicarse de las personas que tienen capacidad
para ser parte en el proceso, y no de los órganos o de los
representantes de éstos que acuden al proceso en nombre de la
persona jurídica de derecho público. Así, es claro que en los casos en
los que se demanda a la Nación, pero ésta no estuvo representada por
el órgano que profirió el acto o produjo el hecho, sino por otra entidad
carente de personería jurídica, no se está en presencia de falta de
legitimación en la causa, sino de un problema de representación
judicial. (Subrayado fuera del texto)

3
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, auto del 25 de septiembre de
2013, exp. 55205, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
4
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia del 13 de julio de 2016,
exp. 1997-50330, C.P. Enrique Gil Botero. También ver Consejo de Estado, Sección
Tercera, Subsección “B”, sentencia del 13 de noviembre de 2014, exp. 34313, C.P. Ramiro
Pazos Guerrero.
2. De igual forma, esta Corporación ha determinado la existencia de dos
tipos de legitimación, a saber: i) una de hecho que hace referencia a la
circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o
demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de
acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) una
material que da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas
-siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que
originaron la formulación de la demanda. En este sentido, no siempre quien
se encuentra legitimado de hecho tiene que estarlo materialmente, en
consideración a que si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello
no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto
al conflicto. Al respecto, esta Corporación5 ha expuesto:

La legitimación de hecho en la causa es entendida como la relación

procesal que se establece entre el demandante y el demandado por
intermedio de la pretensión procesal; es decir es una relación jurídica nacida
de la atribución de una conducta, en la demanda, y de la notificación de ésta
al demandado. Quien cita a otro y atribuye está legitimado de hecho y por
activa, y a quien cita y atribuye está legitimado de hecho y por pasiva,
después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Vg.: A
demanda a B. Cada uno de estos está legitimado de hecho.

La legitimación material en la causa alude, por regla general, a situación

distinta cual es la participación real de las personas en el hecho origen de la
formulación de la demanda, independientemente de que dichas personas o
hayan demandado o que hayan sido demandadas.

3. Realizadas las anteriores precisiones, el despacho analizará si en los

hechos y las pretensiones de la demanda se le atribuye a la Aerocivil alguna
conducta que permita encontrarla legitimada en la causa por pasiva desde
el punto de vista formal, pues, como se expuso, en este momento procesal,
la legitimación que corresponde determinar es la de hecho y no la material.

4. Al respecto, en los hechos de la demanda se aduce que la actora LAS

S.A. suscribió con la Aerocivil los contratos de arrendamiento números BO-
AR-0060-2006 y BO-AR-0016-2004, los cuales tuvieron por objeto unos
lotes del aeropuerto El Dorado, para destinarlos a hangares y oficinas.

5
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, exp. n. º
13356, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
5. Igualmente, se hace alusión a la concesión n.° 6000169 OK del 12 de
septiembre de 2006, mediante la cual la Aerocivil entregó en concesión a
OPAIN S.A. una serie de funciones dentro del aeropuerto y, a su vez, le
cedió su posición de arrendadora en los contratos números BO-AR-0060-
2006 y BO-AR-0016-2004, sobre los cuales versa la presente controversia.

6. Ahora, según el escrito de la demanda, se observa que las pretensiones

formuladas se encuentran encaminadas a obtener, básicamente, lo
siguiente: i) declarar que los contratos de arrendamiento números BO-AR-
0060-2006 y BO-AR-0016-2004 continúan vigentes, ii) declarar que OPAIN
S.A. no estaba facultada legalmente para interpretar de manera unilateral
dichos contratos y, como consecuencia, iii) condenar a OPAIN S.A. al pago
de los perjuicios que causó a la actora al haber declarado la terminación
unilateral de los referidos negocios jurídicos.

7. En ese orden, el despacho encuentra que ninguna de las pretensiones

elevadas en el sub judice le atribuye responsabilidades a la Aerocivil, pues
de su simple lectura se logra establecer con claridad que los perjuicios
reclamados fueron causados por conductas que presuntamente desplegó
OPAIN S.A. en su posición de arrendadora de los contratos en cuestión,
más en ningún momento se invocan actuaciones realizadas por la Aerocivil
que derivaran en daños para la parte demandante (fol. 19 a 21, c.1).

8. En ese sentido, conviene precisar que, si bien en los hechos de la

demanda se menciona reiteradamente a la Aerocivil por ser esta quien
fungía en un principio como arrendadora en los contratos números BO-AR-
0060-2006 y BO-AR-0016-2004, lo cierto es que de ninguna manera se le
endilgó responsabilidad por actos que hubiera cometido en el marco de la
celebración y ejecución de dichos contratos, todo lo contrario, lo único que
se refiere en la demanda es la cesión de contratos que efectuó a OPAIN
S.A., así como la comunicación de esta determinación a la sociedad
arrendataria –LAS S.A.-.

9. Incluso, en la demanda se expone que la Aerocivil realizó una visita para

inspeccionar aspectos económicos, financieros y administrativos de LAS
S.A., en la cual se concluyó que la actora se encontraba al día en los pagos
de los cánones de arrendamiento, en pólizas e impuestos y que contaba
con instalaciones e infraestructura adecuada, (hecho 1.72, fol. 18, c. ppal.),
de ahí que en el escrito de demanda no se logren advertir imputaciones
fácticas a dicha entidad pública.

10. Ahora bien, observa el despacho que aunque los contratos de

arrendamiento números BO-AR-0060-2006 y BO-AR-0016-2004
inicialmente fueron suscritos entre LAS S.A. y la Aerocivil, esta última
celebró con OPAIN S.A. el contrato de concesión n.° 6000169 OK del 12 de
septiembre de 2006, en el cual se dejó expresamente consignado que todos
los derechos y obligaciones emanadas de los referidos contratos de
arrendamiento serían cedidos a OPAIN S.A. –cláusula 20-, de ahí que sea
posible afirmar que quienes fungen en la actualidad como partes de estos
son particulares -OPAIN S.A. en calidad de arrendadora y LAS S.A. en su
condición de arrendataria- (Cd, fol. 163, c. 1).

11. En ese sentido, estima el despacho que la cesión de los contratos de

arrendamiento efectuada por la Aerocivil a OPAIN S.A. no supone que esta
última actúe en nombre y representación de la entidad pública cedente,
pues lo que opera es el reemplazo de la parte en el contrato.

12. Así las cosas, debido a que el conflicto suscitado surgió como
consecuencia de actuaciones propias de OPAIN S.A., en las que no tuvo
injerencia alguna la Aerocivil, fuerza concluir que quienes se encuentran
legitimadas para elevar pretensiones en torno a los contratos de
arrendamiento números BO-AR-0060-2006 y BO-AR-0016-2004 son OPAIN
S.A. –arrendadora- y LAS S.A. –arrendataria-, esto en virtud de la cesión de
contratos realizada.

13. En virtud de lo anterior, se declarará probada la falta de legitimación en

la causa de la Aerocivil, por cuanto no se encontraron imputaciones fácticas
que permitan vincularla formalmente al proceso, ni se vislumbraron
pretensiones que le atribuyan responsabilidad por los perjuicios reclamados
en el sub examine.

- Sobre la falta de jurisdicción

14. El artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo señala que la Jurisdicción Contencioso
Administrativa conoce, por regla general, de las controversias originadas en
actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho
administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los
particulares cuando ejerzan función administrativa.

15. De igual forma, se ha indicado que corresponde conocer a esta

jurisdicción, entre otras controversias, de aquellas originadas en contratos,
cualquiera que sea su régimen, siempre y cuando uno de los extremos
contractuales sea una entidad estatal o un particular que desempeñe
funciones propias del Estado.

16. En ese sentido, cuando la Ley 1437 de 2011 dispuso que corresponde a
esta jurisdicción el conocimiento de asuntos en los que funja como parte un
particular en ejercicio de funciones propias del Estado, no solo acudió a un
criterio orgánico, sino que, a su vez, incorporó un criterio funcional que debe
estudiarse para efectos de determinar la jurisdicción competente.

17. Así, no basta con la ausencia de una entidad pública dentro de los
extremos contractuales para descartar la competencia de esta jurisdicción,
pues también deberá analizarse si alguna de las partes del contrato es un
particular que desempeña funciones propias del Estado.

18. En esa medida, teniendo en cuenta que en el presente asunto se

encontró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por
pasiva de la Aerocivil, el despacho estudiará si OPAIN S.A., en su calidad
de concesionaria de aquella, ejerció en el presente caso funciones propias
del Estado o, si por el contrario, las labores efectuadas no se enmarcan en
dicho ámbito.

19. Para determinar lo anterior, es necesario precisar cuál es la finalidad de

los contratos de concesión, así como el objetivo específico del contrato n.°
6000169 OK de 2006 suscrito entre la Aerocivil y OPAIN S.A., esto con el fin
de verificar si en el presente asunto la concesionaria –OPAIN S.A.- actuó
bajo el ejercicio de funciones propias del Estado.
20. Así las cosas, en relación con los contratos de concesión, el numeral 4°
del artículo 32 del Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública –Ley 80 de 1993-, se refiere a su finalidad u objeto en los siguientes
términos:

Son contratos de concesión los que celebran las entidades estatales con el
objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la prestación,
operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio
público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial, de una
obra o bien destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas
actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la
obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y
control de la entidad concedente, a cambio de una remuneración que puede
consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se
le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o
porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación
que las partes acuerden.

21. Ahora, como se puede evidenciar, la ley faculta a las entidades estatales
para encargar a particulares -mediante el contrato de concesión- de
actividades relacionadas con: (i) la prestación de servicios públicos, (ii) la
construcción o mantenimiento de obras públicas y (iii) la explotación de
bienes destinados al servicio o uso público.

22. Sin embargo, de la lectura del precitado artículo se colige que los
contratos de concesión en su esencia no necesariamente tienen la finalidad
de delegar funciones públicas. En esa medida, corresponderá analizar cada
caso en particular a fin de establecer si con el contrato de concesión se
confirieron funciones o actividades de esta índole.

- Caso concreto

23. Ahora, descendiendo al caso particular, se observa que la Aerocivil

suscribió con OPAIN S.A. el contrato de concesión n.° 6000169 OK de
2006, el cual tuvo por objeto “la Administración, Modernización y
Expansión, Operación, Explotación Comercial y Mantenimiento del
Área Concesionada del Aeropuerto El Dorado de la ciudad de Bogotá
D.C., bajo el control y vigilancia de Aerocivil.” (Cd, fol. 163, c. 1).
24. Igualmente, se observa que en la cláusula 2 relativa al objeto del
mencionado contrato de concesión, se estableció lo siguiente:

La Concesión no incluye todos aquellos bienes necesarios para la

prestación del servicio de control de tráfico aéreo en ruta ni la
responsabilidad por el correcto funcionamiento de las radioayudas aéreas,
incluidas las radioayudas de aproximación y las comunicaciones en el
Aeropuerto, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo
48 de la Ley 105 de 1993, Aerocivil se reserva el manejo y la
responsabilidad por las funciones de control y vigilancia del tráfico aéreo en
ruta.

La Concesión tampoco incluye la responsabilidad que se derive por la

Seguridad Aérea en el Aeropuerto, pues ésta estará a cargo de Aerocivil.

25. Así las cosas, encuentra el despacho que las funciones que encargó la
Aerocivil a OPAIN S.A. se circunscribieron, en términos generales, a la
administración de las instalaciones del aeropuerto El Dorado, así como la
explotación comercial del mismo, cuestión esta última que guarda relación
con la labor de arrendamiento de algunos locales o espacios disponibles
para el uso de particulares.

26. Ahora, es preciso señalar que la Aerocivil no se desprendió de todas las

funciones inherentes al funcionamiento del aeropuerto El Dorado, ya que se
reservó las prerrogativas o competencias que posee en materia de
seguridad aeronáutica, utilización del espacio aéreo, control de la actividad,
entre otras relacionadas de manera concreta con la actividad aeronáutica.

27. Como se puede apreciar, fueron las funciones o actividades que se

reservó la Aerocivil las que podrían ser catalogadas como propias del
Estado, toda vez que la simple administración y/o arrendamiento de los
espacios existentes en el aeropuerto no constituyen per se el ejercicio de
funciones propias de una autoridad aeroportuaria, ni mucho menos implican
la necesaria participación de una entidad pública para su realización.

28. En esa medida, comoquiera que la actividad desempeñada por OPAIN

S.A. en los contratos objeto de controversia no es propia de una autoridad
pública (en este caso de la Aerocivil), fuerza concluir que el presente asunto
escapa de la órbita de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en
consecuencia, el proceso debe ser remitido a la jurisdicción ordinaria por
encontrarse implicados dos particulares ajenos a actividades o funciones
propias del Estado.

29. Al respecto, de conformidad con el artículo 15 del Código General del

Proceso6, corresponde a la jurisdicción ordinara el conocimiento de los
asuntos que no estén atribuidos expresamente a otra jurisdicción, de ahí
que las controversias originadas entre particulares deban ser dirimidas por
esta en razón a la competencia general o residual que le fue asignada a
través de la mentada norma.

30. De igual forma, el artículo 20 ibídem le asigna a los jueces civiles del
circuito el conocimiento de los asuntos contenciosos de mayor cuantía
en primera instancia. En esa medida, teniendo en cuenta que la
cuantía del presente asunto supera los 150 s.m.l.m.v. exigidos por la
ley procesal civil7 para dicho fin, el proceso se remitirá a los jueces
civiles del circuito de Bogotá (reparto), en atención a la competencia

6
Artículo 15. Cláusula general o residual de competencia. Corresponde a la jurisdicción
ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a
otra jurisdicción.
Corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo
asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional
ordinaria.

7
Artículo 25. Cuantía. Cuando la competencia se determine por la cuantía, los procesos
son de mayor, de menor y de mínima cuantía.
Son de mínima cuantía cuando versen sobre pretensiones patrimoniales que no excedan
el equivalente a cuarenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (40 smlmv).
Son de menor cuantía cuando versen sobre pretensiones patrimoniales que excedan el
equivalente a cuarenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (40 smlmv) sin
exceder el equivalente a ciento cincuenta salarios mínimos legales mensuales vigentes
(150 smlmv).
Son de mayor cuantía cuando versen sobre pretensiones patrimoniales que excedan el
equivalente a ciento cincuenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (150 smlmv).
(…)
 territorial establecida en el numeral 5° del artículo 28 de la Ley 1564
de 20128.

31. Finalmente, se ordenará que por Secretaría de la Sección se

comunique la presente decisión al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección A, despacho del magistrado
doctor Juan Carlos Garzón Martínez.

En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR las decisiones emitidas el 21 de noviembre de 2018

por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, referentes a las
excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y falta de jurisdicción, por los
motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de

la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, por los motivos
expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: DECLARAR la falta de jurisdicción para tramitar el presente

asunto, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta
providencia.

CUARTO: ADVERTIR que las actuaciones surtidas mantendrán validez

conforme a lo previsto en el artículo 138 del Código General del Proceso.

8
Artículo 28. Competencia territorial. La competencia territorial se sujeta a las siguientes
reglas:
(…)
5. En los procesos contra una persona jurídica es competente el juez de su domicilio
principal. Sin embargo, cuando se trate de asuntos vinculados a una sucursal o agencia
serán competentes, a prevención, el juez de aquel y el de esta.
QUINTO: REMITIR el expediente a los Juzgados Civiles del Circuito de
Bogotá (reparto), de conformidad con lo establecido en el artículo 20 del
Código General del Proceso, previas las desanotaciones del caso.

SEXTO: Por Secretaría de la Sección Tercera COMUNICAR la presente

decisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera –
Subsección A, despacho del magistrado doctor Juan Carlos Garzón
Martínez.

SÉPTIMO: En caso de que no se acepte la remisión por competencia

efectuada en esta providencia, se propone conflicto negativo de jurisdicción,
el cual deberá ser resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLAS

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Presidente
Mpec/11C+4cds.