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Re v u e d e l a Tr é s o r e r i e G é n é r a l e d u Ro y a u m e - N ° 12 A v r i l 2 017

SPECIAL
LA RÉFORME TERRITORIALE DE 2015
LES NOUVEAUTÉS ET LES ENJEUX

Journée d’information et d’échange sur le thème ‘La réforme territoriale de juillet 2015’ tenue
au siège de la Trésorerie Générale du Royaume les 24 et 25 novembre 2016

Le principe de libre administration des collectivités


territoriales marocaines

Les nouveautés de la gestion financière des collectivités


territoriales à la lumière des nouvelles lois organiques

Forum
de réflexion
et d’échange
Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 1
SPECIAL
COLLECTIVITES

2
TERRITORIALLES
SOMMAIRE

4 Editorial

5 Le principe de libre administration des collectivités


territoriales marocaines : L’expérience marocaine

10 Les nouveautés de la gestion financière des


collectivités territoriales à la lumière des nouvelles
lois organiques : Le cas des régions

15 La gestion budgétaire et comptable des collectivités


territoriales à la lumière des nouvelles lois
organiques du 07 juillet 2015

20 La programmation budgétaire des collectivités


territoriales : Vers une nouvelle culture managériale

29 L’exécution du Budget selon la conception des lois


organiques relatives aux Collectivités Territoriales
(CT)

38 Le contrôle des finances des collectivités


territoriales à la lumière de la régionalisation
avancée

43 Le système d’information Gestion Intégrée de la


Dépense/Collectivités Territoriales (GID/CT)

46 Le système d’information et modernisation de la


gestion territoriale : Le cas de la paie du personnel
(Wadef-@ujour)

Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 3


SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES
Editorial

Noureddine BENSOUDA
Trésorier Général du Royaume

La tenue d’une journée d’échange et d’information sur la réforme territoriale, constitue le


prolongement d’une série de rencontres que la Trésorerie Générale du Royaume a entrepris
d’organiser, pour favoriser l’émergence d’une culture de partage et d’échange au sein de notre
institution.
L’intérêt de cette démarche est qu’elle contribue à l’enclenchement d’une dynamique positive au
sein des organisations administratives, et participe au développement et à l’épanouissement d’un
esprit professionnel collectif, plus ouvert et mieux outillé.
Nous demeurons convaincus que ces rencontres, en même temps qu’elles influent sur notre façon
de voir les choses et de les apprécier, impactent, qualitativement, notre façon de faire.
Pour le thème de cette rencontre, à savoir; «la réforme territoriale du 7 juillet 2015 : les nouveautés
et les enjeux», son actualité et son importance ne font aucun doute. La réforme territoriale fait
incontestablement partie de ces projets qui ont structuré ces dernières années notre paysage
institutionnel, administratif, financier et politique.
Le processus d’évolution de la décentralisation dans notre pays, entamé depuis l’indépendance,
trouve actuellement sa consécration dans la Constitution du 29 juillet 2011, et dans sa déclinaison
au niveau des trois lois organiques relatives aux collectivités territoriales, du 7 juillet 2015.
Et, s’il est objectif de considérer la réforme territoriale de 2015, comme l’un des moments les
plus importants du processus de décentralisation, c’est bien au regard des innovations qu’elle a
introduites sur les plans juridique, budgétaire, managériale et comptable.
Mais, pas seulement ! Cela est dû également, au fait que cette réforme a implémenté dans la réalité
juridique territoriale, des principes constitutionnels importants, comme ceux de libre administration, de
subsidiarité et de reddition des comptes.
Pour tout cela, nous estimons que la réforme territoriale constitue un bouleversement majeur dans
le paysage institutionnel et politique de notre pays, auquel il faudrait être sensible et attentif.
A travers des interventions variées, et doctement construites, les travaux de cette rencontre nous
ont permis de réfléchir sur les différentes nouveautés de la réforme, de nous interroger sur ses
véritables enjeux, et, surtout, de toucher de près les aspects opérationnels qui nous concernent le
plus, tant sur le plan de nos métiers, que celui de la mission d’accompagnement que nous assurons
aux élus locaux.
Pour tout cela, je pense avec forte conviction, qu’il y a aujourd’hui, peut-être plus qu’hier, l’exi-
gence, pour nous, de conjuguer le devoir de connaissance à l’obligation de compétence.
L’organisation de cette journée, et la publication de ses travaux dans un spécial édité par la TGR,
s’inscrivent dans le cadre de cette vision des choses, que l’on peut résumer par cette expression
lapidaire; «Connaissance et compétence».
Tel est le crédo de notre vision, et, tel doit être le principe de notre action.

4
Le principe de libre administration
Mohammed MESMOUDI
Trésorier Préfectoral de Rabat
des collectivités territoriales marocaines :
L’expérience marocaine
La «libre administration» des d’une solution politique réaliste dans le rapport de la commission
collectivités territoriales (CT) est l’un fondée sur l’initiative d’autonomie; sur la régionalisation ayant trait au
des trois principes prévus par l’article principe objet de notre analyse,
2. Le discours royal du 9 mars
136 de la constitution de 2011 comme étaient bien éloignées des
2011 annonçant une réforme
étant les piliers de l’organisation dispositions que nous retrouvons,
constitutionnelle de grande
territoriale du Royaume(1). La quelques mois après le discours du
ampleur, poursuivant le processus
constitutionnalisation de ce principe 9 mars, dans la constitution adoptée.
de parachèvement démocratique.
constitue plus qu’une avancée,
En effet, le principe de libre
plutôt une métamorphose de la Le processus de réforme de la
administration n’existe pas dans le
décentralisation, parce que les régionalisation a donc été entamé
rapport de la commission. Bien au
incidences qu’il induit dans le par les travaux de la commission
contraire, on y retrouve toujours les
corpus juridique et réglementaire ad hoc qui a rendu son rapport notions subsidiaires de «la notion
transforment substantiellement le 10 mars 2011, le lendemain traditionnelle de «tutelle»», dont le
les relations entre l’Etat et les du discours royal du 9 mars. rapport préconise la limitation. Sous
collectivités territoriales. Avant Le rapport ne préconisait pas le titre «limitation des contrôles a
d’aborder les implications du la constitutionnalisation de la priori et d’opportunité», nous lisons
principe, il est utile de rappeler les régionalisation et de ses principes, : «Le contrôle par approbation
circonstances de sa survenance. mais Sa Majesté Le Roi a estimé préalable ne portera que sur les
Tout d’abord, relevons que la que les conditions démocratiques décisions et actes expressément
constitution de 2011 a attribué de celle-ci étaient réalisées et qu’un définis par les lois et règlements
un réel statut constitutionnel aux «choix plus audacieux» pouvait être et sera progressivement limité, par
CT(2) en détaillant les principes fait : la réduction, d’abord des délais de
fondamentaux présidant à la «Suivant une démarche réaction de l’autorité en charge, puis
répartition des pouvoirs entre le progressive, la commission a des décisions et actes qui y sont
centre et les territoires ainsi qu’à proposé la possibilité d’instaurer soumis, pour le réserver, d’autre
la protection des libertés locales. la régionalisation avancée au part, aux cas extrêmes comportant
Onze articles regroupés sous le moyen d’une loi, dans le cadre risque pour l’ordre public, l’intérêt
titre IX intitulé «Des régions et des institutionnel actuel, en attendant national ou l’équilibre financier des
Collectivités Locales» ont remplacé que mûrissent les conditions de sa collectivités territoriales.
les articles 100 et 101 du titre XI constitutionnalisation». En cas de non approbation, qui doit
de la constitution de 1996, «Des
«Or, Nous estimons que le Maroc, être dûment motivée, les présidents
Collectivités Locales».
au vu des progrès qu’il a réalisés des conseils peuvent recourir, selon
Le contexte ayant prévalu à cette en matière de démocratie, est le cas, à l’arbitrage du ministre
évolution substantielle est marqué apte à entamer la consécration concerné ou du Premier ministre, ou
par deux interventions royales qui aux tribunaux compétents»(4).
constitutionnelle de la régionalisation
se sont succédées à presque une
avancée». Contre toute attente, le principe de
année d’intervalle :
libre administration est survenu dans
«Il Nous a paru judicieux de faire ce
1. Le discours royal du 3 janvier choix audacieux, parce que Nous
le texte constitutionnel et a contribué
2010 qui a annoncé l’institution à instaurer une régionalisation et
tenons à ce que la régionalisation
d’une commission consultative une décentralisation beaucoup
avancée soit l’émanation de
de la régionalisation; une plus avancées que celles
la volonté populaire directe,
régionalisation visant à placer préconisées par la commission sur
exprimée à travers un référendum
les provinces du sud récupérées la régionalisation. Dans le contexte
constitutionnel.» (3)
parmi ses premiers bénéficiaires, d’évolution de la décentralisation
dans le cadre de la recherche Les recommandations consignées au Maroc (comme en France),

1- «L’organisation territoriale du Royaume repose sur les principes de libre Revue Marocaine d’Administration Locale et de Développement, «Etudes
administration, de coopération et de solidarité. Elle assure la participation sélectionnées», N° 82, 2013.
des populations concernées à la gestion de leurs affaires et favorise leur 3- Extrait du discours royal du 9 mars 2011.
contribution au développement humain intégré et durable.» Article 136 de
la constitution. 4- «Rapport sur la régionalisation avancée – livre premier : conception
générale», p. 42.
2- ZAIR Tarik : «Le nouveau statut constitutionnel des collectivités territoriales»,
in «La nouvelle Constitution du Royaume du Maroc», Publications de la
Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 5
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TERRITORIALLES

la constitutionnalisation(5) de «la contrôle administratif». décisions locales qui ne se référerait


libre administration» implique la pas à une loi serait contraire au
Nous verrons dans les
disparition totale de toute forme principe constitutionnel objet de
développements qui suivent que le
de tutelle exercée précédemment notre analyse. Nous comprenons
terme «approbation» a été remplacé
par l’Etat sur les CT dans les textes donc que la teneur du contrôle
par celui de «visa».
les régissant et dans les pratiques administratif dans le nouveau texte
administratives(6). «Tutelle» et «contrôle se devait d’élaguer les extensions
Nous nous proposons donc de administratif» : une teneur que se permettait l’article 68 précité
vérifier la disparition (totale ou moins extensive et qui permettaient aux autorités
partielle) de la tutelle et l’organisation étatiques, en sus du contrôle de
Désormais, «le gouverneur de la
de nouveaux contrôles dans le légalité, l’appréciation des menaces
préfecture ou de la province exerce
détail des textes, les nouveaux par pesant sur l’intérêt général du fait
le contrôle administratif sur la légalité
rapport aux anciens(7), régissant le des actes ou des abstentions des
des actes»(8) alors qu’auparavant,
fonctionnement et les finances des CT, ainsi que l’interférence dans leur
les pouvoirs de tutelle conférés à
CT. Nous prendrons ainsi la mesure gestion sous prétexte d’assistance et
l’autorité administrative avaient pour
dans laquelle la loi organique de concours.
but «de veiller à l’application par le
relative aux communes répond au Sous l’égide du principe de libre
conseil communal et son exécutif
principe constitutionnel de libre administration, l’Etat ne peut
des lois et règlements en vigueur,
administration. Ce travail d’analyse intervenir dans le fonctionnement
de garantir la protection de l’intérêt
nous a permis, chemin faisant, de des CT que pour contrôler la légalité.
général et d’assurer l’assistance et le
soulever quelques questionnements L’unité de l’Etat(12) fait de lui le
concours de l’administration.»(9).
relatifs à l’exercice du contrôle de défenseur de l’égalité devant la loi
légalité, que nous exposerons en Le développement que nous devons
prévue par l’article 6 de la constitution
supplément. faire à ce stade est essentiel pour la
qui stipule notamment que «La loi est
compréhension du principe de «libre
Une terminologie épurée l’expression suprême de la volonté
administration» des CT.
de la nation» et que «les pouvoirs
Dans la loi 78-00 nous pouvions lire : Si les principes constitutionnels d’ publics œuvrent à la création des
Titre VI : «de la tutelle sur les actes»; «Etat de droit»(10) et de «légalité»(11) conditions permettant de généraliser
Chapitre I : «la tutelle sur les actes soumettent les CT au respect l’effectivité de la liberté et de l’égalité
du conseil communal»; Chapitre II : de la loi, le principe de «libre des citoyennes et des citoyens…».
«la tutelle sur les actes du président administration» fait de la loi leur seule L’article 145 de la constitution(13)
du conseil communal». source d’obligation. Les CT librement confie aux walis de régions et
Dans la loi organique 113-14 la administrées jouissent d’une pleine aux gouverneurs des préfectures
terminologie a été entièrement autonomie de décision qui n’est et provinces la responsabilité
épurée du mot «tutelle» en lieu et soumise qu’au respect de la loi et des d’assurer, au nom du gouvernement,
place duquel nous retrouvons, à règlements pris pour son application. l’application des lois… et l’exercice
titre d’exemple : Chapitre IV : «du Toute intervention de l’Etat dans les du contrôle administratif.

5- «Dans les conditions prévues par la loi, les collectivités s’administrent 11- «La loi est l’expression suprême de la volonté de la nation. Tous, personnes
librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire physiques ou morales, y compris les pouvoirs publics, sont égaux devant
pour l’exercice de leurs compétences.» Constitution française, article 72, al. elle et tenus de s’y soumettre.
3. (disposition introduite par la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003). Les pouvoirs publics œuvrent à la création des conditions permettant de
6- «Cette notion de libre administration des collectivités territoriales, qui fait généraliser l’effectivité de la liberté et de l’égalité des citoyennes et des
partie de leur définition même, implique une disparition effective de la tutelle citoyens, ainsi que de leur participation à la vie politique, économique,
de l’Etat et son remplacement par d’autres types de contrôles.», Sénateur culturelle et sociale.
Jacques Mézard, Rapport d’information n° 300 sur les contrôles de l’Etat Sont affirmés les principes de constitutionnalité, de hiérarchie et d’obligation
sur les collectivités territoriales, enregistré à la présidence du Sénat le 25 de publicité des normes juridiques.
janvier 2012, p. 7. La loi ne peut avoir d’effet rétroactif.», Article 6 de la constitution de 2011.
7- Pour les besoins de cette analyse, nous comparerons les dispositions de la loi 12- «Le Maroc est une monarchie constitutionnelle, démocratique, parlementaire
organique n° 113-14 relative aux communes avec celles de la loi 78-00 du 3 et sociale.
octobre 2002 portant charte communale et de la 45-08 du 18 février 2009 Le régime constitutionnel du Royaume est fondé sur la séparation, l’équilibre
relative à l’organisation des finances des collectivités locales et de leurs et la collaboration des pouvoirs, ainsi que sur la démocratie citoyenne et
groupements (toutes deux abrogées). participative, et les principes de bonne gouvernance et de la corrélation
entre la responsabilité et la reddition des comptes.
8- Article 115 de la loi organique n° 113-14. La nation s’appuie dans sa vie collective sur des constantes fédératrices, en
9- Article 68 de la loi 78-00. l’occurrence la religion musulmane modérée, l’unité nationale aux affluents
10- «Fidèle à son choix irréversible de construire un Etat de droit démocratique, multiples, la monarchie constitutionnelle et le choix démocratique.
le Royaume du Maroc poursuit résolument le processus de consolidation et L’organisation territoriale du Royaume est décentralisée, fondée sur une
de renforcement des institutions d’un Etat moderne, ayant pour fondements régionalisation avancée.», Article premier de la constitution de 2011.
les principes de participation, de pluralisme et de bonne gouvernance. Il 13- «Dans les collectivités territoriales, les walis de régions et les gouverneurs
développe une société solidaire où tous jouissent de la sécurité, de la liberté, de provinces et préfectures représentent le pouvoir central.
de l’égalité des chances, du respect de leur dignité et de la justice sociale, Au nom du gouvernement, ils assurent l’application des lois, mettent en
dans le cadre du principe de corrélation entre les droits et les devoirs de la œuvre les règlements et les décisions gouvernementales et exercent le
citoyenneté.» Extrait du préambule de la constitution de 2011. contrôle administratif.», Article 145 de la constitution de 2011.
6
Les délibérations locales, On peut s’attendre donc à ce que sessions à l’autorité administrative
exécutoires de plein droit ou la fréquence de la situation du compétente qui disposait d’un délai
plus rapidement seulement ? «visa réputé accordé» augmente de 8 jours pour y faire inscrire les
par rapport à celle, antérieure, questions supplémentaires qu’elle
Pour être exécutoires, les
du dépassement de délai «valant entendait soumettre à l’examen du
délibérations considérées comme
approbation». conseil.
étant les plus importantes par le
législateur (quasiment les mêmes L’évolution a donc consisté à Sous l’égide de la loi organique 113-
dans les deux textes) devaient être supprimer la possibilité de provoquer 14, demeure la possibilité pour le
approuvées(14), désormais, elles un nouvel examen par le conseil et gouverneur de demander la tenue
doivent être visées(15). Contrairement l’obligation qui en découlait pour ce d’une session extraordinaire qui
à ce que laisse entendre cette dernier. A été supprimé également le se tient de plein droit. La demande
formulation, il s’agit d’une évolution recours devant le Premier ministre comporte les questions proposées à
beaucoup plus importante qu’un et son délai de trois mois. Enfin, inclure à l’ordre du jour.
simple changement de terminologie. les délais de 45 et 30 jours ont été
ramenés à 20 jours. Le droit de substitution
En effet, sous l’égide le la loi
L’évolution majeure apportée par L’autorité administrative locale
n° 78-00, une délibération devait être
la loi organique dans son article compétente pouvait constater le
soumise à l’approbation de l’autorité
118 découle du fait que tout litige refus ou l’abstention du président
de tutelle, laquelle disposait de 45
au sujet du contrôle de légalité est du conseil communal de prendre les
jours (ministre de l’intérieur) ou de
examiné par le tribunal administratif actes qui lui sont légalement impartis,
30 jours (wali ou gouverneur) pour
alors que l’ancien texte ne prévoyait estimer que c’est préjudiciable à
se prononcer. Ladite autorité pouvait
que l’arbitrage précité du premier l’intérêt général ou que cela porte
demander un nouvel examen de la
ministre. atteinte à des droits des particuliers,
délibération par le conseil. Si celui-
l’en requérir et y procéder d’office par
ci maintenait sa décision, l’article 70 La réponse à notre question de départ arrêté (article 77 de le loi n° 78-00).
de la même loi prévoyait un recours quant au caractère exécutoire semble
devant le premier ministre qui statuait maintenant évidente, les délibérations Désormais, le gouverneur peut
par décret sur proposition du ministre locales sont désormais exécutoires uniquement saisir le juge des référés
de l’intérieur dans un délai de trois dans des délais théoriquement plus près le tribunal administratif en vue
mois. courts. Le législateur français quant de statuer sur l’existence de l’état
à lui a choisi d’attribuer aux actes pris d’abstention. Ce n’est que lorsque la
Il est important de remarquer que
par les autorités communales leur décision de justice constate ledit état
la loi 78-00, bien que prévoyant les
caractère exécutoire de plein droit, que le gouverneur peut se substituer
délais précités de 45 et de 30 jours,
dès que les formalités de publicité et au président dans l’exercice des
et partant, la conséquence de leur
de transmission sont remplies(16). actes considérés (article 76 de la loi
dépassement qui est de «valoir
organique n° 113-14).
approbation», cette situation pouvait Nous questionnerons le choix du
aisément être évitée par l’autorité législateur marocain plus loin, mais La suspension, la révocation
de tutelle parce que les délais il est important de souligner son du président et des membres
d’approbation d’abord, et d’arbitrage incidence : au Maroc c’est la CT du conseil et la dissolution de
du Premier ministre ensuite, étaient qui recourt au juge pour défendre ce dernier (une question de
très longs ! la légalité de sa délibération. En grammaire)
Aujourd’hui, lorsqu’une délibération France, c’est au représentant de
«Tout membre du conseil communal
est transmise au gouverneur l’Etat de plaider l’illégalité d’un acte
reconnu responsable d’actes ou
pris par la CT.
• Soit qu’il vise; de faits graves contraires à la loi et
• Soit qu’il formule son refus; La fixation de l’ordre du jour des à l’éthique du service public peut,
• Soit qu’il ne prenne pas de décision sessions (en toute liberté ?) après avoir été invité à fournir des
la concernant dans un délai de 20 explications écrites sur les faits qui lui
L’article 59 de la loi n° 78-00 sont reprochés, être suspendu pour
jours, et le visa est alors réputé
accordé. imposait au président du conseil la une période qui ne peut excéder un
communication de l’ordre du jour des mois, par arrêté motivé du ministre

14- Article 69 de la loi n° 78-00. le département ou à son délégué dans l’arrondissement.» Article L2131 du
15- Article 118 de la loi organique n° 113-14. code général des collectivités territoriales.
16- «Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit
dès qu’il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification
aux intéressés ainsi qu’à leur transmission au représentant de l’Etat dans
Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 7
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de l’intérieur, ou révoqué par décret de départ et redire que la survenance comptes» exigerait la levée de toute
motivé, publié au «Bulletin officiel.» du principe de libre administration a ambiguïté de ce genre?
(Article 21 de la loi n° 78-00). Deux métamorphosé les relations entre
Le législateur marocain n’a semble-
évolutions notoires ont été introduites l’Etat et les CT telles qu’organisées
t-il pas donné au principe toute sa
par la loi organique dans son article 64 : par les lois organiques y afférentes.
portée qui aurait dû lier le caractère
Les libertés locales en sont
Le Premier Ministre pouvait exécutoire à la seule volonté du
préservées dans une mesure
révoquer un élu et le ministre de conseil de la collectivité librement
l’intérieur pouvait le suspendre; seul incomparable à celle résultant du
administrée. Le contrôle de légalité
le juge est désormais compétent en régime juridique précédant cette
devrait être exercé a postériori(18).
la matière. évolution.

La suspension et la révocation Comme annoncé précédemment, la


de tous les membres du conseil présente analyse nous a permis de
pouvaient légalement être soulever quelques questionnements Question 2
prononcées au motif d’actes qui nous semblent intéressants
aussi bien du point de vue de la L’article 118 de la loi organique
contraires à la loi. Des actes n° 113-14 prévoit un délai de visa de
contraires à l’éthique du service science juridique que du point de vue
de la mise en œuvre pratique des 20 jours ainsi que la conséquence
public pouvaient-ils justifier les de son dépassement qui est le «visa
mêmes décisions ? la réponse à dispositions. L’innovation introduite
par les principes constitutionnels réputé accordé». La question qui se
cette question ne peut se faire que pose est liée à la formalité générale
de deux manières : et par leurs déclinaisons au niveau
des les lois organiques est d’une de certification du caractère
• Soit à travers une analyse de la exécutoire des actes des CT dans
ampleur telle qu’il faut certainement
jurisprudence résultant des éventuels le cadre de leurs rapports avec les
s’attendre à ce que leur mise en
jugements rendus suite à des procès tiers concernés.
application suscite des interrogations
intentés par des élus qui auraient multiples. Il est tout aussi certain que Cette formalité prend une dimension
contesté leur suspension ou leur bon nombre de ces interrogations ne particulière lorsque «les tiers»
révocation au motif d’actes contraires trouveront les réponses adéquates sont les organes de contrôle, juge
à l’éthique du service public (tâche qui que lorsqu’une jurisprudence et une des comptes, comptable, corps
ne serait pas sans intérêt historique expertise suffisantes auront eu le d’inspection, auditeurs, etc. Pour un
et juridique);
temps de s’installer. comptable par exemple qui recevrait
• Soit sur consultation de gram- transmission de la part du président
mairiens reconnus par l’académie de la CT d’un budget non revêtu du
française ou le CNRTL(17) sur le sens Question 1 visa du gouverneur pour cause de
à donner à la conjonction «et» dans L’existence du principe de libre dépassement du délai de 20 jours,
l’article 21. C’est là bien entendu administration d’une part, et la quelle est la forme de certification
juste une remarque formulée sur le persistance du visa du gouverneur du «visa réputé accordé» qu’il doit
ton de la légèreté pour contraster la conditionnant le caractère exiger ? Se suffit-il de la déclaration
gravité de la moralité : la précision exécutoire d’autre part, n’est ce de dépassement de délai fournie
linguistique est précieuse pour la pas là une forme de tutelle fardée par le président de la CT ou doit-il
sécurité juridique. La formulation : en liant le caractère exécutoire à obtenir déclaration contradictoire du
adoptée par le nouveau texte est la décision du gouverneur et non représentant du pouvoir central ?
rassurante de ce point de vue parce pas à celle du conseil délibérant, A notre avis, l’esprit et la lettre
qu’elle associe «contraires aux lois n’est-on pas en train d’atténuer la des textes relatifs au principe de
et règlements» avec «atteinte à
responsabilité de ce dernier quant à libre administration répondent
l’éthique du service public et aux
ses décisions ? Le législateur n’a-t-il sans équivoque possible qu’une
intérêts de la commune» par le biais
pas créé une ambiguïté sur l’autorité déclaration de dépassement de
du participe présent «portant». (La
qui assume les responsabilités délai de la part du président, sous
version arabe de l’article 21 comporte
découlant d’un acte, fusse-t-il légal sa responsabilité, impose au
la même ambiguïté syntaxique).
ou illégal, alors que le principe comptable la prise en charge dans
Au bout de cette analyse, nous constitutionnel de «corrélation entre ses écritures du budget «réputé
pouvons confirmer notre affirmation la responsabilité et la reddition des visé».

17- CNRTL : Centre National de Ressources Textuelles et Lexicales, organisme libre administration des collectivités territoriales… Dans la logique de la
rattaché au CNRS français) décentralisation, ces dernières sont pleinement responsables de leurs
18- «Le contrôle de l’Etat sur les collectivités territoriales est un contrôle a actes… il ne saurait y avoir de report de responsabilité des collectivités vers
postériori : contrairement à un sentiment encore très répandu dans les l’Etat, la responsabilité de ce dernier ne pouvant être engagée pour carence
petites communes, l’entrée en vigueur de leurs actes ne saurait dépendre au titre du contrôle de légalité qu’en cas de faute lourde (CE, 6 octobre
8 2000, commune de saint-florent).
d’une autorisation préalable du préfet, conformément au principe de
Question 3
Quelle mise en œuvre de l’article 37 en cas de refus par le président du conseil d’inclure une question proposée
par le gouverneur dans l’ordre du jour de la session extraordinaire qui doit se tenir de plein droit ?
Les termes utilisés par le législateur traduisent une hésitation entre «la proposition» expresse et «l’imposition»
sous entendue.
La lettre restée muette, l’esprit du texte voudrait que la mise en application de l’article 97 dans la situation objet de
notre interrogation consiste à tenir la session et à porter le refus d’inscription de la question à la connaissance du
conseil, sans débat, et à le consigner dans le procès verbal (à l’image de ce que prévoit l’article 40 dans la situation
de refus d’une question proposée par les membres du conseil).
La saisine du tribunal administratif par le gouverneur pour contester le refus de l’inscription de la question à l’ordre
du jour ne pourrait se faire que dans les conditions encadrant le droit de substitution.
Au bout de cette analyse, à peine ébauchée, il me semble prudent de terminer sur une question plutôt que sur
une conclusion : serait-ce fondé d’affirmer que le législateur a fait montre d’hésitation dans la déclinaison du
principe de libre administration dans la loi organique, faisant ainsi dissonance avec l’audace imprimée dans le texte
constitutionnel ?

Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 9


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Les nouveautés de la gestion financière


des collectivités territoriales : Le cas de la Région Moad SIDQY
Trésorier régional
de Marrakech

Au lendemain de l’avènement encadrement : d’abord la constitution L’aménagement


de la deuxième constitution du (13 articles) puis la loi organique sur
Maroc en 1970, les prémices d’une la Région, dont nul ne peut ignorer
des compétences
organisation régionale du territoire la valeur dans l’ordonnancement
respectives des
ont commencé à se dessiner. juridique du pays(8).
présidents et de
« l’autorité de tutelle »
En effet, le dahir du 16 juin 1971 Une garantie d’autonomie : en
ayant créé les régions(1), leur a effet, la constitution et la LOR(9) Cet aménagement a touché les
conféré un simple statut consultatif consacrent les principes de libre deux intervenants dans la décision
dépourvu de pouvoir décisionnel(2). administration des régions, de budgétaire et financière régionale,
Les résultats forts encourageants liberté de délibération et d’exécution en l’occurrence, les présidents et
ont amené la constitution de 1992(3) des délibérations dans la limite de l’AGCI.
révisée en 1996(4) à lui reconnaître leurs compétences respectives. D’une part, les tâches des présidents
la qualité de collectivité locale, avec sont devenues plus professionnelles,
Une garantie de fonctionnement :
toutes les conséquences juridiques grâce aux différentes mesures
parce que l’État doit prévoir dans
qui en découlent. Cependant, organisationnelles, d’autre part leurs
les lois de finances des ressources
c’est le discours du Trône de 2009 rapports avec l’AGCI ont connu une
financières permanentes et
qui a déclenché le processus de refonte fondamentale dans le sens
suffisantes pour permettre aux
régionalisation avancée que la d’un rééquilibrage des pouvoirs.
régions d’exercer les compétences
constitution du 29 juillet 2011 a
qui leurs sont dévolues(10).
concrétisé(5) en disposant dans son
article premier que l’organisation La mise en œuvre de cette garantie Le nouveau statut des
a nécessité des aménagements
présidents
territoriale du Royaume est
décentralisée, fondée sur une touchant les différents intervenants Comme l’a recommandé la
régionalisation avancée. dans le processus décisionnel commission consultative sur la
de la région, en l’occurrence le régionalisation, les présidents des
Cette régionalisation est d’autant
président d’une part et l’autorité régions disposent désormais, au
plus importante que Sa Majesté le
de tutelle désignée par l’autorité même titre que les ministres, de
Roi a opté pour une loi organique(6)
gouvernementale chargée de la qualité d’ordonnateur de droit
reconnaissant la prééminence de
l’intérieur (AGCI), d’autre part. des recettes et des dépenses des
la région sur les autres collectivités
budgets des régions(11).
territoriales. Une prééminence(7) Elle a nécessité, en particulier,
que les autorités publiques sont le renforcement des ressources Cette avancée conséquente
tenues de prendre en compte. des régions et la refonte du cadre a permis aux présidents de
budgétaire de leurs interventions. recouvrer leur rôle incontestable
Dès lors, il était tout à fait évident
dans l’exécution des délibérations
que l’État confère aux régions les En dernier lieu, l’État, en parfaite
des conseils régionaux(12),
garanties nécessaires à même de harmonie avec la constitution, a
contrairement à l’ancienne
remplir pleinement leurs fonctions, mis en place des règles efficaces
réglementation(13) qui conférait la
notamment : de gestion ainsi que de nouveaux
qualité d’ordonnateur aux walis des
procédés de contrôle et de suivi.
Une garantie d’existence : avec tout régions, parallèlement à leur rôle de
l’arsenal juridique qui constitue son représentant de l’autorité de tutelle.

1- Dahir n° 1-71-77 du 22 rebia II 1391 (16 juin 1971). Bulletin officiel n° : 3060 8- Voir la procédure d’adoption des lois organiques dans l’article 85 de la
du 23/06/1971 Page 685 constitution
2- Article 5 de la loi du 16/06/1971 su indiqué 9- Article 136 de la constitution et 4 de la loi organique
3- Article 94 de la constitution du 04/09/1992, Bulletin officiel n° 4173 du 10- Article 187 de la loi organique :
21/10/1996, p 420 11- Article 101 de la loi organique.
4- Article 100 de la constitution révisée du 13/09/1996 12- Commission consultative de la régionalisation : Rapport sur la régionalisation
5- Dahir 1.11.91 du 29/07/2011, articles 135 à 146, Bulletin officiel n° 5964 avancée soumis à la Haute Attention de Sa Majesté Le Roi Mohammed VI,
6- Dahir 1.15.83 de la 07/07/2015 portante promulgation de la loi organique Livre I : Conception générale, page : 12.
n°111.14relative aux régions, bulletin officiel n° 6440 du 18/02/2016 13- Dahir n° 1-97-84 2 Avril 1997 (23 kaada 1417) portant promulgation de la loi
7- Article 5 de la loi organique sur les régions n° 47-96 relative à l’organisation de la région (B.O. 3 avril 1997) article 55

10
Cependant, l’octroi de destitution des présidents demeure soit motivée(21). Aussi, la tutelle
l’ordonnancement aux présidents très difficile, puisqu’elle requiert conjuguait le contrôle d’opportunité
des régions a été accompagné l’écoulement de trois exercices et et celui de légalité.
par plusieurs mesures pour une majorité des trois quarts des
Désormais, cette tutelle répond à
garantir à la nouvelle tâche toute membres en exercice(18).
d’autres règles :
la professionnalisation et l’efficacité
3- Les présidents de régions ne sont
requises. Parmi ces mesures on • Les motifs de refus de visa sont
plus soumis à la rude épreuve du
citera à titre d’exemples : des motifs de droit qui excluent
vote annuel du compte administratif
toute appréciation administrative,
1- L’incompatibilité de la fonction par les assemblées délibérantes.
ils sont énumérés à titre limitatif,
de président avec toute fonction Ce vote constituait une épreuve
comme suit :
élective, tant au niveau national difficile, dont le non-aboutissement
qu’au niveau local. Il en est de même affectait gravement les aspects 1- Le non-respect de la loi orga-
avec toute fonction rémunérée budgétaires et financiers des nique et des lois et règlement en
par l’État, établissement public ou collectivités territoriales(19). vigueur,
collectivité territoriale(14).
Cette dispense ne constitue point 2- Le non-respect de l’équilibre du
D’autre part, un nouvel organi- une dérogation à l’obligation de budget.
gramme, inspiré de celui des rendre compte, elle a seulement
3- La non-inscription de dépenses
ministères, a été mis en place. Il donné lieu à de nouveaux
obligatoires
comporte la création d’une direction mécanismes de contrôle, plus
générale des services(15), dont le adaptés à la bonne gestion(20). • A la différence des autres
directeur (assimilé à un secrétaire actes (22) , les actes budgétaires
D’autres aménagements ont
général de Ministère) est chargé, et financiers ne sont réputés
touché également « la tutelle »,
entre autres, d’assister le président exécutoires qu’après leur visa par
l’autre composante du processus
dans l’exercice de ses fonctions, et l’AGCI, sur ce point la LOR reste en
décisionnel régional.
de superviser sous sa responsabilité conformité avec l’ancien texte sur
et son contrôle, l’administration de   les régions ;
la région. Les Nouvelles règles
régissant la tutelle • L’approbation est supposée
Par ailleurs, cette nouvelle structure budgétaire et financière accordée si aucune décision n’est
dispose du monopole en matière prise par l’AGCI dans un délai de
Le remplacement de la tutelle par 20 jours à compter du 20 novembre,
administrative et financière(16).
l’autorité gouvernementale chargée date limite de transfert du projet de
Aussi, si le président dispose
de l’intérieur vaut plus qu’une budget(23).
de la qualité d’ordonnateur, il
modification terminologique, ses
ne peut cependant déléguer la
fondements ont été foncièrement • Contrairement à l’ancienne
signature des documents relatifs
révisés. réglementation(24), les solutions
à l’ordonnancement des recettes
que propose la LOR pour pallier les
et des dépenses qu’au directeur Sous l’empire de l’ancienne
problèmes de non-visa du budget
général des services(17). règlementation, la tutelle budgétaire
dans les délais légaux(25) ne font
s’apparentait plus au pouvoir
2- Les présidents jouissent, aussi, pas intervenir les juridictions
discrétionnaire qu’une compétence
d’une autonomie vis-à-vis des administratives. L’arbitrage budgé-
liée.
assemblées délibérantes, ce qui leur taire revient donc à l’AGCI. Ce
permet d’exercer leurs fonctions et En effet, la marge d’appréciation choix constitue, à mon sens, un
d’appliquer leurs politiques à l’abri des actes budgétaires était déséquilibre au profit de l’autorité
des contraintes et concessions importante et la seule condition de tutelle et une régression par
que dictent les changements des qui était exigée, en cas de refus de rapport aux acquis enregistrés
coalitions politiques. Désormais, la visa, est que la décision y afférente en matière de décentralisation.

14- Le nouveau décret sur l’octroi d’une indemnité de représentation précise que 20- Article 227 de la loi organique.
le montant de la rémunération subit un abattement de 50% de cette indemnité 21- L’approbation ou le refus motivé est notifié au président du conseil régional
si le président perçoit une rémunération d’une administration publique. Article par l’intermédiaire du gouverneur du chef-lieu de la région. Article 43 la loi n°
2 du décret n° 2.16.495, BO n ° 6511 du 24/10/2016 page : 7409 (en arabe). 47-96 relative à l’organisation de la région.
15- Article 123 de la loi organique. 22- Article 114 de la loi organique.
16- Article 107 de la loi organique. 23- Ce délai a été raccourci de 10 jours par rapport au délai prévu par l’article 43
17- Article 109 de la loi organique. de l’ancienne réglementation sur la région.
18- Sous l’égide de l’ancien texte, une année d’exercice et une majorité de 2/3 24- Article 43 de l’ancienne loi sur la région : (… Dans le cas d’un refus, le conseil
suffisaient pour destituer les présidents ce qui les soumettait en permanence régional peut saisir le tribunal administratif dans un délai de 8 jours à compter
à la volonté des conseils. de la date de la notification du refus…).
19- Pour les régions cette situation ne s’est jamais produite par le passé, 25- Article 208 de la loi organique.
contrairement aux communes urbaines et rurales, le législateur a tiré, donc,
les bonnes conclusions, et a épargné les régions de ses situations de blocage.
Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 11
SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES

Cette situation est d’autant plus • Le maintien des autres recettes En effet, l’importance des recettes
injustifiée que le contrôle de l’AGCI fiscales dont disposait la région, conjuguée à la faiblesse des
est désormais un pur contrôle de soit le produit de la taxe sur dépenses de fonctionnement permet
légalité qui ne devait pas échapper l’extraction des produits de aux régions de réaliser une épargne
au contrôle juridictionnel. carrières (10%), la part des suffisante pour le financement de
régions dans la taxe sur les l’investissement.
Après avoir renforcé les structures,
services communaux (5%), la
la LOR est intervenue pour mettre En plus, les compétences
taxe sur les permis de chasse, la
à la disposition des régions les propres des régions, notamment
moyens indispensables à leur taxe minière et la taxe portuaire ;
le programme développement
bonne marche. • La prévision de dotations budgé- régional et le schéma régional
taires à verser par le budget d’aménagement du territoire ont un
général de l’État, qui seront impact direct sur l’investissement.
L’aménagement des reprises en recettes dans la partie
moyens nécessaires fonctionnement du budget de la
Enfin, la LOR a professionnalisé
au fonctionnement de région. Ces dotations s’ajouteront
la gestion des investissements,
la région aux versements obligatoires que
par la création d’un établissement
public soumis à la tutelle de la
L’aménagement des moyens l’Etat doit effectuer parallèlement
région soit « l’Agence Régionale
nécessaires au bon fonctionnement aux transferts de compétences ;
d’Exécution des Projets», elle sera
de la région répond parfaitement • La création de nouvelles ressou- chargée, en plus du conseil à la
aux notions de progressivité et rces à affecter en totalité à la région, de l’exécution les projets
d’expérimentation. A cet égard, et partie d’investissement du budget et programmes de développement
sur le plan des ressources, la LOR de la région, ces ressources adoptés par la région.
a tiré les leçons d’une situation proviennent des comptes
antérieure ou les recettes se Par ailleurs, la LOR, à l’image de
spéciaux nouvellement créés
faisaient dérisoires et influençaient la LOLF, a adopté une nouvelle
par la LOR, à savoir le fonds de
négativement toute intervention nomenclature budgétaire répartie
solidarité interrégionale, et le
économique des régions. en chapitres, articles et programmes
fonds de mise à niveau sociale ;
ou projets avec des indicateurs
D’autre part, la LOR a bien aligné
Quant aux ressources d’emprunt, chiffrés, permettant de mesurer les
les aspects budgétaires de la région
leurs conditions seront fixées par résultats.
avec ceux de l’État, sachant que la
voie réglementaire.
loi organique des finances (LOLF) En dernier lieu, et tout en s’inspirant
a mis en place des mesures sans Cela ne doit pas nous empêcher de la réglementation étatique, la
précèdent en matière des finances de rappeler les observations LOR a mis en place un budget
publiques. de la commission consultative annuel avec une programmation
sur la régionalisation ayant budgétaire triennale, ce qui permet
Sur le plan des ressources constaté un faible concours de d’appréhender la viabilité à court
l’emprunt dans le financement des et à moyen terme des finances
Sur le plan des ressources, il y’a lieu
budgets des régions, alors que régionales et de leur donner plus de
de rappeler qu’au vu de l’article 141
les ratios financiers confirment visibilité.
de la constitution, la prévision des
la faible incidence d’éventuels
ressources suffisantes au profit des Tous ces efforts auraient été
remboursements sur leurs efforts
régions relève de la responsabilité insuffisants s’ils n’étaient pas soumis
d’épargne et d’investissement.
légale de l’État, cette obligation s’est à des règles de bonne gestion et
traduite par : Le renforcement des ressources a à des mécanismes rigoureux de
été accompagné par une refonte du contrôle.
• L’augmentation de la part des
cadre budgétaire d’intervention des
régions dans l’impôt sur le revenu
régions.
(IR) et de l’impôt sur les sociétés
(IS) à 5% au lieu de 1% prévue par
l’ancienne loi, dans la perspective Sur le plan budgétaire
d’atteindre un montant de 10
Depuis l’entrée en vigueur de la
milliards de dirhams en 2021, il
LOR, les budgets des régions
en est de même pour la part de
sont dédiés principalement à
la région dans la taxe sur les
l’investissement.
contrats d’assurance qui passe
désormais à 20% ;

12
La mise en place des regroupement dans des manuels légales et réglementaires, tout en
de procédures pour des raisons les imprégnant de la culture de
règles de bonne de transparences, d’accessibilité gestion des risques.
gestion et de contrôle et d’évaluation.
S’agissant du deuxième procédé
La mise en place de mécanismes de Ces préalables devant rehausser de contrôle, soit l’audit, il y’a lieu de
bonne gestion et de contrôle répond le niveau managérial, juridique et signaler que si la LOR lui a conféré
parfaitement aux fondements moral de la région, permettraient de un caractère obligatoire, au même
constitutionnels du pays. Aussi, soumettre les régions aux impératifs titre que le contrôle interne(29), c’est
et corrélativement à la marge de l’évaluation. parce que sa mise en œuvre aurait
d’autonomie et des ressources des conséquences sur l’appréciation
assez importantes dont disposent de la gestion des présidents.
les présidents, ils sont soumis aux L’application de nouvelles
règles constitutionnelles de reddition méthodes de contrôles En effet tout audit, doit donner
des comptes. lieu à des rapports d’évaluation
Il est à signaler que ces nouveaux
représentant le bilan de la gestion,
  mécanismes de contrôle ne
ces mêmes rapports seront
Les préalables d’une bonne viennent pas suppléer ou faire
programmés au débat du conseil,
gestion obstacle à l’application des
et les procès-verbaux y afférents
procédés classiques de contrôle, qui
Ces préalables, ayant fait l’objet doivent être affichés au siège de la
demeurent toujours en vigueur (IGF,
d’importantes recommandations région dans un délai de dix jours,
IGAT, juridictions financières…).
de la commission consultative sur ils doivent, également, être publiés
la régionalisation(26) ont bien été Par ailleurs, et comme l’a bien pour être portés à la connaissance
incorporés dans la LOR, qui leur a recommandé, la commission du public.
réservé un titre dédié aux « règles de consultative sur la régionalisation(28),
Quant à l’audit financier, qui a un
gouvernance relatives à l’application ces procédés ont consacré le
caractère purement technique, et
du principe de libre administration ». contrôle a postériori qui confère
ne peut être effectué que par les
aux décideurs la liberté nécessaire
Ces règles(27) peuvent être déclinées instances habilitées par la loi, il peut
à toute action publique, sans pour
en trois grands préalables : donner lieu, en cas de constatation
autant porter atteinte au principe
de dysfonctionnements, à des
• La mise en place d’un code constitutionnel de corrélation entre
conséquences juridiques graves,
déontologique, composé de la responsabilité et la reddition des
notamment, la saisine, par le wali,
treize points, devant régir comptes.
de la juridiction compétente, après
l’action des régions. Il comporte Ces contrôles introduits par la avoir permis au concerné d’exercer
aussi des règles de conduite LOR, peuvent être classés en trois son droit de réponse(30).
inhérentes aux différents aspects catégories : le contrôle interne,
de la vie financière, budgétaire En dernier lieu, la LOR a mis en
l’audit, et le contrôle des électeurs
et administrative (recrutement, place un nouveau mode de contrôle
et de leurs représentations.
commande publique, qu’on peut qualifier de populaire.
établissement, vote et exécution S’agissant du contrôle interne, prévu Ce procédé ayant fait l’objet de
du budget…) par l’article 246 de la LOR, il relève proposition par la commission de
des obligations auxquelles les régionalisation(31) a bien été repris
• la soumission de toutes les régions sont soumises, et dont les par la LOR à travers :
composantes de la région présidents sont tenus de superviser.
(présidence, conseil et • L’obligation d’afficher toutes les
fonctionnaires) aux impératifs de Ici encore, l’Etat a tenu à faire délibérations, et le droit des
bonne gouvernance, qui, dans le bénéficier la région des avantages citoyennes et des citoyens et de
cas de la LOR, ont une dimension de ce mode de contrôle, dont la société civile de les consulter;
plus concrète (consécration de la l’application au secteur public
• L’obligation de publier tous les
transparence, de reddition des a donné des résultats très
rapports d’évaluation, d’audit et
comptes et de responsabilité) appréciables. Son extension au
de contrôle ;
secteur public local constitue,
• La standardisation des tâches donc, une innovation en matière • L’obligation d’élaborer et de
à exécuter par les différents de décentralisation, et permet communiquer au public les états
services régionaux, en d’instaurer au sein des différents comptables et financiers afférents
procédant préalablement à leur services régionaux une véritable à la gestion des présidents et à
énumération, définition puis à leur culture de conformité aux dispositions leur situation financière.
26- Rapport de la commission consultative sur la régionalisation, page 99. 30- Article 248 de la LOR.
27- Article 245 de la loi organique. 31- Rapport de la CCR page 98
28- Rapport de la commission consultative sur la régionalisation, page 100.
29- Et ce contrairement à ce qu’avancent certains chercheurs, que cette mission
est purement facultative, voir le Mémorandum de l’association marocaine
de l’évaluation,(Février 2015) sur l’institutionnalisation de la fonction de
Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 13
l’évaluation auprès des collectivités territoriales au Maroc, page 6.
SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES

Si la LOR a jeté les fondements, (il ne faut pas que la région doit continuer à être la source
réglementaires et financiers, se transforme en une énième d’inspiration pour la LOR, pour
nécessaires au fonctionnement commune);
faire bénéficier les régions de
de la région, son épanouissement
• La régionalisation ne pourrait l’expérience et de la maturité
et sa réussite dépendent,
pas donner tous ses fruits,
évidemment, de l’aptitude de budgétaire et financière de
si la déconcentration et la
l’élément humain à comprendre l’État.
décentralisation ne vont pas
et à utiliser les possibilités qu’elle
avec la même cadence. Sa • La régionalisation au Maroc
offre.
Majesté le Roi a déjà invité
doit s’inscrire dans une logique
Quand bien même il est encore à «(…)l’adoption d’une
prématuré de dresser un bilan de large déconcentration dont évolutive et faire un grand
la régionalisation, il n’en demeure la mise en Œuvre effective effort de benchmarking tant au
pas moins judicieux de relever est indispensable pour une niveau national (interrégional)
quelques observations pouvant régionalisation judicieuse qu’international, pour se
hypothéquer l’aboutissement et la (…)(32). Cependant, nul ne
procurer l’expertise et le savoir
réussite de cette expérience : peut ignorer que les services
déconcentrés ne disposent nécessaires à sa réussite.
• La région doit jouer pleinement
pas de pouvoirs nécessaires à Cette démarche qui «(…) sans
son rôle et jouir de ses
même de répondre aux attentes sombrer dans le mimétisme ou
prérogatives avec des projets
de la régionalisation. Aussi, des
d’envergure régionale, voire la reproduction à la lettre des
délégations de pouvoirs plus
de portée interrégionale, la expériences étrangères(…)»(33)
poussées s’avèrent urgentes et
focalisation sur cette dimension est une garantie supplémentaire
nécessaires.
est très importante. Aussi, les
pour «(…) passer d’une
petites ingérences à vocation • La gestion budgétaire de l’État,
purement locales doivent être étant une référence en matière régionalisation naissante à une
définitivement abandonnées de bonne gouvernance, la LOLF régionalisation avancée(…)(34)»

32- Discours de Sa Majesté le Roi du 03/01/2010 devant la commission consultative de la régionalisation


33- Discours de Sa Majesté le Roi, cité plus haut
34- Discours de Sa Majesté le Roi , cité plus haut

14
Nordine LAZRAK La gestion budgétaire et comptable des
Chef du service de la coopération internationale
en matière de finances de l’Etat collectivités territoriales à la lumière
et des collectivités territoriales des nouvelles lois organiques
du 07 Juillet 2015

La réforme constitutionnelle de 2011 les autres collectivités territoriales des communes et des provinces (II)
a posé les jalons d’une nouvelle (les régions et les provinces et en termes de principes et architecture
architecture de l’Etat au Maroc. préfectures). L’objectif de cette budgétaires et du processus
En effet, cette réforme de grande coopération est de réaliser les projets budgétaire local de l’élaboration à
envergure a, tout en préservant et communs. l’arrêt du budget.
consacrant l’Etat unitaire, aménagé
De même, le principe de subsidiarité
le système de la décentralisation.
permet aux collectivités territoriales Les acteurs de la gestion
La constitution de 2011 a reconnu d’exercer des compétences propres, financière locale et leurs
pour la première fois, dans son article des compétences partagées avec attributions
136, aux Collectivités Territoriales, l’Etat et des compétences transférées Les lois organiques relatives
le droit de libre administration(1). La de l’Etat vers les collectivités aux collectivités territoriales et
mise en application dudit principe doit territoriales. Les compétences notamment la loi organique n° 112-14
être confirmée par un nouvel ordre partagées sont exercées par relative aux provinces et préfectures
juridique qui représente une garantie voie contractuelle entre l’Etat et et la loi organique n°113-14 relative
aux collectivités dans l’exercice leurs les collectivités. Le transfert des aux communes ont posé les jalons
compétences et attributions. compétences doit se réaliser d’une d’une mutation importante dans la
manière progressive et prendre en gouvernance des affaires locales.
Un nouveau principe à valeur Cette mutation consiste dans
considération la spécificité de chaque
constitutionnelle, perçu différemment l’abolition de la tutelle du Ministère
collectivité.
par l’État et les Collectivités de l’intérieur et la mise en place d’un
territoriales, surtout en cette phase Les lois organiques n° 112-14 et dispositif de contrôle administratif :
d’institution du nouveau modèle de n° 113-14 relatives respectivement contrôle de légalité.
décentralisation marocaine, et la aux provinces et préfectures et
Les lois organiques susvisées ont
révision du l’ordre juridique local qui aux communes ont décliné ces
également mis en évidence un
représente pour l’Etat, une garantie de principes constitutionnels en
nouveau modèle de la gestion des
la maîtrise du territoire national , alors dispositions législatives et ont posé affaires au niveau territorial par la
qu’il est considéré par les collectivités les fondements d’une gouvernance délimitation des champs d’action
comme étant un dispositif qui permet des affaires locales en termes et d’intervention des acteurs et les
la promotion de l’initiative locale politique, administratif et financier et relations en termes d’interactions ou
notamment en termes de la gestion budgétaire. de gestion des différends.
budgétaire, financière et comptable
Alors, quelles sont les nouveautés Plusieurs acteurs agissent et
des Collectivités Territoriales.
et les innovations introduites par interagissent au niveau local à
Par ailleurs, la constitution lesdites lois organiques notamment savoir l’Etat, les établissements
marocaine a combiné le principe dans les domaines relatifs à la et entreprises publics nationaux,
de libre administration avec deux gestion financière et budgétaire sociétés de développement local,
autres principes d’une importance des communes et des provinces et collectivités territoriales, élus …
considérable à savoir : le principe de préfectures ? etc. Cette recherche sera focalisée
la solidarité et de la coopération et le sur quatre acteurs essentiels à
Approcher la réponse à cette savoir : le gouverneur ou l’autorité
principe de la subsidiarité.
problématique, mène d’abord à gouvernementale chargé de
Ainsi, l’organisation communale présenter les acteurs de la gestion l’intérieur, le conseil communal ou
repose sur le principe de la notamment financière locale et leurs provincial et préfectoral, le président
coopération et de la solidarité entre attributions (I) avant de se focaliser du conseil et le comptable public (le
les communes et entre celles-ci et sur la gestion financière et budgétaire trésorier).

1- En France ce principe remonte à la constitution de la cinquième République. Il a été confirmé par la révision
constitutionnelle du 28 mars 2003 dans l’article 72 de la Constitution. Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 15
SPECIAL
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Le gouverneur : Garant de la qui suivent la date de clôture de et droits divers et la cession des biens
légalité des actes locaux la session ou de la prise desdits de la collectivité ou leur affectation…
arrêtés. Un délai de 5 jours à compter etc. ne sont exécutoires qu’après
Le gouverneur, en termes de la
de la délivrance aux concernés est visa du gouverneur.
constitution notamment son article
requis pour la notification des arrêtés
145, est le représentant du pouvoir Toutefois, les délibérations relatives
individuels en matière d’urbanisme.
central au niveau territorial. A ce titre, il à la gestion déléguée des services
Toute notification donne lieu à un
est chargé d’assurer l’application des et des ouvrages publics locaux
récépissé.
lois, la mise en œuvre des règlements et à la création des sociétés de
et des décisions gouvernementaux, Il est à noter que toute délibération développement local sont soumises,
l’assistance aux présidents des ou arrêté ne faisant pas partie conformément aux dispositions des
collectivités territoriales dans la des attributions du conseil ou du lois organiques 112-14 et 113-14, au
mise en place des plans et des président, ou pris en violation des visa de l’autorité gouvernementale
programmes de développement et dispositions des lois organiques chargée de l’intérieur.
l’exercice du contrôle administratif. relatives à la décentralisation et des
Le législateur organique a, en plus
textes législatifs et réglementaires en
En effet, en déclinant ces dispositions de la fixation d’une liste limitative des
vigueur sont nuls de plein droit.
constitutionnelles, la réforme de délibérations objet de visa, accordé
2015 a mis fin à la tutelle de l’Etat Cette nullité de plein droit est un délai de 20 jours à compter de
sur les collectivités territoriales et a prononcée par le tribunal administratif la date de la notification desdites
confié à l’Etat un droit de contrôle après saisine par le gouverneur. délibérations au gouverneur et
administratif. qu’une fois ce délai passé, le visa est
Le gouverneur peut également
réputé accordé.
En réalité, le passage du pouvoir de s’opposer au règlement intérieur du
tutelle vers un contrôle administratif conseil, aux délibérations ne faisant
est loin d’être facile et suscite pas partie des attributions du conseil Le conseil délibérant
plus que de simples dispositions ou du président, ou pris en violation
Le conseil communal ou le conseil
juridiques. Il s’agit de l’implantation des dispositions des lois organiques
provincial ou préfectoral est un
d’une nouvelle culture partenariale, relatives à la décentralisation et des
acteur essentiel dans la gestion des
de complémentarité dans la textes législatifs et réglementaires en
affaires publiques locales. Il agit
gestion publique et un partage de vigueur.
par délibérations dans l’ensemble
compétences et d’attributions.
L’opposition du gouverneur doit des domaines d’attribution de la
Certes, ce passage est important être motivée et notifiée au président collectivité.
et difficile à la fois mais nécessite dans un délai de 3 jours. Elle peut
Ainsi, le conseil communal délibère
l’adoption d’une nouvelle culture donner lieu soit à une révision de
sur :
managériale et une approche la délibération, soit, dans le cas du
rénovée de conduite du changement refus du conseil, à une saisine de • Finances, fiscalité et patrimoine
qui œuvrent pour l’efficacité et la juridiction des référés auprès du notamment en terme de budget,
l’efficience de l’action publique locale. tribunal administratif qui statue par d’ouverture de comptes spéciaux
une suspension de l’exécution de et de budgets annexes, d’ouverture
Ainsi, le contrôle administratif est
la délibération dans un délai de 48 de nouveaux crédits, de fixation
exercé par le gouverneur sur les
heures et statue sur la demande de de taux de taxes , de redevances
arrêtés du président du conseil et sur
nullité de la délibération dans un délai ou de droits divers, d’instauration
les délibérations des conseils des
de 30 jours. d’une rémunération pour services
communes ou des préfectures ou
rendus et la fixation de son tarif, et en
provinces. Le gouverneur exerce également
matière d’emprunts et de garanties à
un pouvoir de visa. Ainsi, les
C’est un contrôle administratif sur la consentir…etc.;
délibérations du conseil relatives
légalité desdits actes.
au plan d’action de la collectivité • Les services et les équipements
Pour l’exercice de ce contrôle les territoriale, au budget, à l’organisation publics locaux; à ce titre le conseil
dispositions des lois organiques administrative de la collectivité et délibère essentiellement sur la
relatives aux communes et aux de ses attributions, à la création et création et les modes de gestion
provinces impose que les copies aux modes de gestion des services des services publics, les modes de
des procès-verbaux des sessions, publics et toute délibération ayant une gestion déléguée et la création des
des délibérations des conseils et incidence financière sur les dépenses sociétés de développement local;
les arrêtés pris par les présidents et les recettes de la collectivité
• Le développement économique
doivent être notifiés au gouverneur, notamment les emprunts, la fixation
et social à travers notamment les
dans un délai de 15 jours ouvrables des tarifs des taxes, des redevances
contrats relatifs aux compétences

16
partagées avec l’Etat, le plan de • prépare et exécute le plan d’action ordonnateurs pour les dépenses de
développement de la collectivité et de la collectivité territoriale; la collectivité réalisées sur le territoire
la répartition des aides et du soutien desdits arrondissements.
• prépare et exécute le budget
aux associations;
dont il est ordonnateur de droit des Un droit de suppléance est prévu
• L’urbanisme, la construction et dépenses et des recettes; par les lois organiques relatives
l’aménagement du territoire; aux communes et aux provinces et
• procède aux actes de location, de
préfectures dans le cas où le président
• Les mesures sanitaires, d’hygiène vente, d’acquisition, d’échange et de
est absent pour une période de plus
et la protection de l’environnement; toute transaction portant sur les biens
d’un mois. Ce droit est exercé par les
du domaine privé communal;
• L’organisation de l’administration vices présidents selon leur ordre et
et la fixation des attributions de • procède à la conclusion ou la le cas échéant, par les membres du
l’administration de la collectivité; révision des baux et louage des conseil en fonction de la date de leur
choses ainsi que la conclusion et élection ou par priorité d’âge.
• La coopération et le partenariat à
l’exécution des contrats d’emprunt;
travers la participation et la création
des groupements des collectivités • prend les mesures nécessaires à la La gestion financière et
territoriales et des établissements gestion du patrimoine communal
de coopération intercommunale
budgétaire locale : Vers
ainsi que toutes formes d’échange
• nomme, en sa qualité de chef de une nouvelle
notamment dans le cadre de la
l’administration de la collectivité, approche
dans tous les postes à l’exception
coopération décentralisée et du Les lois organiques relatives aux
des postes de fonctions supérieures
jumelage. collectivités territoriales et notamment
soumis au visa du ministère de
Le conseil provincial ou préfectoral, l’intérieur. celle n° 112-14 relative aux
qui voit ses attributions se renforcer provinces et préfectures et celle
• conclut et approuve les marchés n° 113-14 relative aux communes
davantage en matière social et dans
de travaux, de fournitures ou de posent les fondements d’une gestion
le monde rural, intervient dans les
services; financière et budgétaire rénovée pour
domaines de développement et
des services publics et de finances, • représente la Commune devant les les collectivités territoriales au Maroc.
fiscalité et patrimoine ainsi qu’en juridictions compétentes. Elles se positionnent dans une
matière de coopération et de logique de gestion orientée vers les
Le président du conseil dispose
partenariat. résultats et la performance. Elles
également du pouvoir réglementaire.
De même, les pouvoirs publics A ce titre, il prend des arrêtés fixant, ont par ailleurs maintenu certaines
consultent le conseil sur les politiques entre autres et après délibérations dispositions et pratiques prévues par
sectorielles intéressant la collectivité du conseil de la collectivité, les taux la charte communale de 2010 et la loi
ainsi que sur les grands équipements de taxes et les tarifs des redevances 54-08 relative aux finances locales
et projets que l’Etat planifie sur le et droits divers recouvrés par les en termes de principes budgétaires
territoire de ladite collectivité. collectivités territoriales dans la limite classiques et de programmation
des seuils fixés par la législation triennale de l’ensemble des
et la réglementation en vigueur. Il ressources et des charges des
Le président du conseil : prend également des arrêtés fixant collectivités territoriales.
l’autorité d’exécution et de la création des rémunérations sur les Toutefois, lesdites lois organiques
réglementation locale services rendus et leur tarification. ont prévu un principe novatoire qui
Le président du conseil est un acteur Il agit aussi par arrêtés individuels est l’image sincère, une nouvelle
majeur dans la gestion des affaires et collectifs dans l’ensemble des architecture budgétaire et un
locales d’une manière générale domaines d’intervention de la dispositif renouvelé en matière de
et dans la gestion budgétaire et collectivité dont il a la charge. l’élaboration, de visa et d’exécutions
financière de la collectivité en Par ailleurs, le président du conseil des budgets locaux.
particulier. peut déléguer sa signature aux
Il est l’autorité exécutive du conseil et vices présidents et aux directeurs Des principes et de la
dispose d’un pouvoir réglementaire et aux directeurs généraux, selon nomenclature budgétaires
et d’un pouvoir de délégation. le cas, comme il peut déléguer ses
attributions aux vices présidents Les lois organiques n° 112-14 et
En sa qualité d’autorité exécutive du dans la limite de leurs secteurs. En 113-14 ont maintenu les principes
conseil, le président : plus, il peut instituer les présidents traditionnels des finances territoriales
des arrondissements comme sous à savoir : le principe de l’unité, de

Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 17


SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES

l’équilibre, de la spécialisation articles subdivisés en programmes et des charges de la collectivité


budgétaire, de l’annualité et de et projets ou actions pour le budget conformément à son plan d’action.
l’universalité. Elles ont en plus principal de la collectivité; pour les
Le budget de la collectivité ainsi
introduit un nouveau principe qui est budgets annexes, les dépenses
préparé doit être soumis à l’examen
celui de l’image sincère. sont ventilées à l’intérieur de chaque
de la commission du budget,
article par programme subdivisé, le
En effet, le principe de la sincérité des affaires financières et de la
cas échéant, en projets ou actions.
implique que l’ensemble des programmation (une des cinq
Les dépenses des comptes spéciaux,
recettes et des charges de la commissions du conseil).
quant à elles, sont présentées par
collectivité soit présenté au niveau
des programmes qui peuvent être Ce projet de budget est accompagné,
de son budget et que l’évaluation
subdivisés en projets ou actions. lors de sa soumission à l’examen de
de la sincérité doit se faire selon les
ladite commission, par un ensemble
données disponibles au moment Il est à préciser que le programme
de documents obligatoires tels
de la préparation du budget et les au sens des lois organiques
qu’un état relatif à la programmation
prévisions qui en résulteraient. relatives à la décentralisation est
triennale, un projet de performance
«un ensemble cohérent de projets
Ainsi, les nouvelles dispositions pour l’année en question, un état
ou d’actions, auquel sont associés
constitutionnelles de 2011et les portant les engagements financiers
des objectifs définis en fonction de
lois organiques relatives à la résultant des contrats et conventions
finalités d’intérêts général, ainsi que
décentralisation au Maroc et à la signés par la collectivité un état sur
des indicateurs chiffrés permettant
gestion financière locale réservent les décisions et arrêts de justice
de mesurer les résultats escomptés
une grande place au principe de la prononcés contre la collectivité…
qui font l’objet d’une évaluation en
sincérité dans sa large conception: etc.
vue de s’assurer des conditions
sincérité des comptes et sincérité
d’efficacité, d’efficience et de qualité Le budget de la collectivité doit être
budgétaire.
liées aux réalisations». adopté avant le 15 novembre, par
Il est à noter que les nouvelles un vote du conseil. Lors de cette
De même, le projet ou l’action est
dispositions de la loi organique session, les prévisions de recettes
défini comme étant «un ensemble
des communes, des préfectures et sont adoptées par un vote global
d’activités et de chantiers réalisés
provinces en matière de sincérité en ce qui concerne le budget,
dans le but de répondre à un
budgétaire, ont institutionnalisé le les budgets annexes et comptes
ensemble de besoins définis».
lien qui existait au passé entre les spéciaux, alors que les dépenses
principes classiques, et on est passé Cette présentation budgétaire des du budget font l’objet d’un vote par
du stade tacite et de l’implicite au collectivités territoriales dénote chapitre.
stade de l’ordre juridique. d’un côté la mise en évidence d’une
Toutefois, lorsque le budget n’est pas
nouvelle approche budgétaire (une
Cependant, l’interrogation principale adopté au 15 novembre, le conseil
approche «lolfique») basée sur la
sur ce point reste l’évaluation du est convoqué à se réunir en session
gestion par les performances et de
respect de la sincérité en matière de extraordinaire et examine toutes
l’autre, l’existence explicite dans les
prévision budgétaire des recettes les propositions de modification du
lois organiques et implicite dans les
et des dépenses. Dans ce cadre, budget de nature à lever les motifs
décrets d’application de concepts
le juge constitutionnel français, ayant conduit à son rejet.
importants à savoir la globalisation
dans la décision 2001-448 DC
des crédits et la fongibilité et la Si au 10 décembre la non-adoption
relative à la LOLF, a précisé qu’en
fongibilité asymétrique dans le du budget persiste, le président en
matière budgétaire «la sincérité se
domaine de la gestion budgétaire sa qualité d’ordonnateur «adresse
caractérise par l’absence d’intention
locale. le projet de budget avec les procès-
de fausser les grandes lignes de
verbaux des délibérations du conseil
l’équilibre», alors qu’en matière
au gouverneur. Ce dernier procède,
comptable, elle «s’entend en outre Du processus après examen du budget rejeté, des
comme imposant l’exactitude des d’établissement, motifs du rejet et les propositions
comptes». de modification et de modifications présentées par le
En ce qui concerne la nomenclature
d’adoption du budget conseil et les réponses du président,
budgétaire, les lois organiques Comme précisé ci-dessus, le à l’établissement d’un budget de
relatives aux communes et aux président du conseil prépare le fonctionnement sur la base du
provinces et préfectures ont projet du budget de la collectivité. dernier budget voté», et dans tous
introduit une nouvelle architecture Le budget doit être établi sur la les cas, la collectivité continue le
à travers la présentation des base d’une programmation triennale remboursement des annuités des
dépenses par chapitres dans des de l’ensemble des ressources emprunts.
18
Il est à signaler que les budgets dans le cas où le budget n’est pas dans la sphère financière et
modificatifs sont adoptés et visés présenté au visa du gouverneur budgétaire et spécialement les
dans les mêmes formes que le «l’autorité gouvernementale chargé relations entre le gouverneur et les
budget initial. de l’intérieur peut, en application conseils délibérants d’un côté et
des dispositions de l’article 195 de l’ordonnateur et le comptable public
Une possibilité de virement des
la loi organique n°113-14, établir, d’un autre.
crédits entre les programmes
avant le 1er janvier et après avoir
d’un même article et au sein d’un En effet, dans le schéma futur de
demandé des explications au
même programme entre les projets la gestion financière et budgétaire
président du conseil, un budget de
ou les actions est autorisée soit territoriale, le trésorier ou le
fonctionnement pour la commune
directement par le président de la comptable public aura davantage un
sur la base du dernier budget visé
collectivité par arrêté soit après rôle important à jouer en terme de
en tenant compte de l’évolution
délibération du conseil soit enfin conseil et d’assistance plus qu’en
des charges et de ressources de la
après délibération du conseil et visa, terme de contrôle.
commune».
en fonction des cas et de la nature
des dépenses (de fonctionnement Cependant si le budget n’est pas
ou d’investissement). visé avant le 1er janvier, le président
du conseil «peut être habilité, par
Le budget est soumis, dans le cadre
arrêté du gouverneur, à recouvrer
du contrôle administratif sur la
les recettes et à engager, liquider
légalité, au visa du gouverneur.
et ordonnancer les dépenses de
fonctionnement dans la limite des
Du visa du budget crédits inscrits dans le dernier
de la collectivité territoriale budget visé et ce, jusqu’au visa du
budget».
Le budget n’est exécutoire qu’après
visa du gouverneur de la préfecture En guise de conclusion, il faut noter
ou de la province. A cet effet, le que la réforme territoriale est une
budget transmis, au plus tard le 20 réforme de grande envergure et
novembre, doit être accompagné nécessite du temps et la participation
d’un état faisant ressortir la de l’ensemble des acteurs et un
programmation triennale et les changement radical dans la culture
états comptables et financiers de la et les démarches de gestion des
collectivité. affaires publiques locales.
Le gouverneur refuse d’apposer Elle nécessite également du
son visa sur le budget si le contrôle temps pour arriver à sa vitesse de
relève le manque de respect des croisière et donner ses effets c’est
dispositions des lois organiques pourquoi une période transitoire est
relatives aux communes ou aux nécessaire. Durant cette période
provinces et préfectures et des transitoire plusieurs textes législatifs
lois et règlements en vigueur, ou et réglementaires demeurent
si l’équilibre du budget sur la base maintenus : c’est le cas de la loi
de la sincérité des prévisions de sur la fiscalité locale, du décret
recettes et des dépenses n’est pas relatif à la comptabilité publique des
observé ou enfin si les dépenses collectivités locales…etc.
obligatoires n’y sont pas inscrites.
Une montée en puissance dans
A la suite de la notification du refus la mise en œuvre et la production
de visa par le gouverneur, le conseil des textes prévus par les lois
peut soit revoter le budget après organiques est capable de mettre
introduction des modifications par au clair certains champs qui
le président soit ne pas prendre peuvent apparaitre aujourd’hui
en considération les motifs de refus dans le flou réglementaire et
de visa; dans ce cas, le budget huiler les rouages et fluidifier les
est considéré comme n’étant pas relations entre l’ensemble des
présenté au visa. acteurs notamment ceux agissant

Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 19


SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES

La programmation budgétaire
Fouad BELLAOURI KOUTBI
des collectivités territoriales : Trésorier Préfectoral de Salé

vers une nouvelle culture managériale

L’histoire de la décentralisation a ainsi qu’avec la Loi Organique des En effet, parmi les défaillances
été marquée par des réformes dont Lois de Finance et les standards relevées, il y a lieu de signaler
le crédo est «de doter le territoire internationaux, les lois organiques la faiblesse de l’effort de
national de structures performantes des collectivités territoriales(2) ont
l’investissement local, eu égard aux
et solidement ancrées dans la réalité apporté une réforme de nature à
révolutionner le management local : attentes et besoins des citoyens.
locale, pour assumer les tâches
de développement économique la gestion axée sur les résultats. En l’espace de vingt ans, il n’a été
et social de manière homogène et Cette réforme vise à dépasser multiplié que par 4,8 seulement.
équilibrée sur toute l’étendue du les faiblesses constatées dans la Les données statistiques détaillées
territoire.»(1) gestion des collectivités territoriales ci-dessous sur les finances locales
C’est dans ce cadre, et pour en responsabilisant davantage (de 2010 à 2015), montrent que
harmoniser les budgets des les décideurs locaux et en leur
l’investissement local a connu une
collectivités territoriales (Régions, permettant de clarifier leurs priorités
et arrêter leurs objectifs pour une période de stagnation (2010 à 2014)
Préfectures et provinces,
communes) avec les dispositions de gestion maîtrisée et plus rationnelle et qu’il varie entre 52% et 72% des
la Constitution marocaine de 2011, des finances locales. dépenses de fonctionnement(3).

2010 2011 2012 2013 2014 2015


1- Investissement local en MMDH 11,1 12,3 11,8 10,9 10,9 14,5
2- Investissement en % des prévisions 41% 41% 51% 57% 49% 43%
3- dépenses d’investiss en % dépenses de fonctionnement 71.6% 70% 64.8% 54.7% 52.4% 68%
4- Excédent Global en MMDH 23,5 24,0 24,4 26,6 28,4 29,5
Source : Trésorerie Générale du Royaume

D’autre part, les dépenses cessent d’augmenter en boule de La réforme des finances locales
d’investissement représentent neige (augmentation de 26% en vise à imprégner les collectivités
presque la moitié des prévisions. l’espace de six années). Les raisons territoriales d’une nouvelle culture
Cette situation explique de cette situation sont multiples dont managériale inspirée du modèle de
l’accroissement continu des notamment, le manque chez les l’entreprise privée, basée sur une
crédits de report et son corollaire décideurs locaux d’objectifs précis démarche de planification et de
les excédents budgétaires des et d’une approche rationnelle de la programmation budgétaire, articulé
collectivités territoriales, qui ne gestion des finances locales. comme suit(4) :

I- Planification stratégique
Etapes II- Programmation triénnale
de la programmation
budgetaire III- Elaboration du budget

1- BENSOUDA, Noureddine : Trésorier Général du Royaume. Editorial de la Revue AlKhazina, N°11 Août 2014
2- la loi organique n°111-14 relative aux Régions.
la loi organique n°112-14 relative aux Préfectures et Provinces.
la loi organique n°113-14 relative aux Communes.
3- Il convient de noter également que l’investissement local (toutes collectivités confondues) a évolué au même rythme
que la masse salariale (exception faite de l’année 2015, dont l’investissement local a connu un léger accroissement).
20 4- Dans la démarche adoptée dans cet article, la programmation triennale a été isolée de la programmation stratégique
dans la mesure où elle représente le plan d’action opérationnel de la collectivité.
La planification stratégique
Prévue par les lois organiques La planification stratégique est un traduit la politique qu’elle mènera en
des collectivités territoriales(5), moment de décision important dans matière de développement local sur
la planification stratégique la vie de la collectivité. la période du mandat du conseil.
représente une nouvelle approche
de la gouvernance locale et une En effet, à la suite des élections La formulation d’une vision
véritable feuille de route qui guide communales et dès la première stratégique du développement de
les collectivités territoriales dans la année, la collectivité doit élaborer la collectivité territoriale, comporte
gestion de la chose publique. son plan d’action stratégique qui deux étapes essentielles :

Le diagnostic des potentiels


La formulation de la Stratégie
et besoins de la collectivité

Planification stratégique

Préparation et lancement

diagnostic du potentiel et des besoins de la collectivité

Planification stratégique, mise en cohérence et programmation

Restitution aux acteurs et adoption par le Conseil

Le diagnostic du potentiel • Harmonisation avec les stratégies les besoins et les potentialités»
et des besoins de l’Etat et des autres partenaires. de la collectivité ainsi qu’une
de la collectivité «identification de ses priorités».
La constitution d’une banque de
Le diagnostic des potentiels et des Les résultats dudit diagnostic sont
données (collecte et organisation
besoins constitue une composante le fruit d’un examen approfondi du
des données)
importante qui doit obligatoirement contexte de la collectivité, afin de
figurer dans le programme de L’analyse stratégique est un mettre en évidence les faiblesses
développement de la collectivité examen en profondeur de tous les à surmonter ainsi que les menaces
(art 83 alinéa3 de la loi organique facteurs susceptibles d’exercer qui pèsent sur la collectivité et de
des régions, art 80 alinéa 3 de la une influence positive ou négative repérer les forces du territoire et les
LO des Préfectures et Provinces, sur l’avenir de l’organisation. Il est opportunités à saisir. La réalisation
et art 78 alinéa 4 de la LO des ainsi essentiel de disposer des de ce travail s’effectue généralement
communes). Cette mission englobe renseignements et des données dans le cadre de l’analyse SWOT.
le travail de collecte des données suffisants pour asseoir les décisions
et d’investigations, à travers stratégiques (une base de données
notamment des enquêtes sur le actualisée, données fournies par les
terrain, des ateliers avec tous les services déconcentrés, informations
partenaires concernés. et assistance de la tutelle, enquêtes
et investigations sur le terrain, etc.).
quatre points ont été abordés dans
cette étape : Analyse des forces et faiblesses,
• la constitution d’une banque de des opportunités et des menaces
données; (matrice SWOT)(6)
• l’analyse des forces et des
faiblesses de la collectivité; Il est précisé dans les lois organiques
• La participation des acteurs des collectivités territoriales que le
locaux et de la population dans le plan stratégique «doit comporter
diagnostic; un diagnostic mettant en évidence

5- Art 83 à 87 de la loi organique n°111-14 relative aux Régions.


Art 80 à84 de la loi organique n°112-14 relative aux Préfectures et Provinces.
Art 78 à 82 de la loi organique n°113-14 relative aux Communes.
6- Analyse SWOT (Strenghts-Weaknesses-Opportunities-Threats) ou AFOM (Atouts- Faiblesses-Opportunités-Menaces) Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 21
SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES

Logique de l’analyse
Matrice SWOT (AFOM)
POSITIF NEGATIF
Les forces sont les atouts internes dont dispose
Les faiblesses sont les insuffisances et les handicaps
la Collectivité territoriale dans divers domaines
INTERNE et sur lesquels elle pourra s’appuyer
internes décelés au sein de la Collectivité; on peut, en
particulier, relever celles qui constituent des freins.
dans la mise en œuvre de sa stratégie.
Les opportunités sont des chances qui se Les menaces sont les risques externes susceptibles
EXTERNE présentent à la Collectivité et qui facilitent d’entraver pour la Commune la réalisation de ses
la réalisation des objectifs. objectifs.

Swot : Strengths-Weaknesses-Opportunities-Threats = AFOM (Atouts- Faiblesses-Opportunités-Menaces)

Parmi les points à examiner dans la développer le cadre de l’analyse la jeunesse et les affaires régionales
matrice SWOT, il faut mentionner la financière prospective, permettant à caractère économique;
capacité financière de la collectivité d’élaborer des projections sur la
• au niveau des Préfectures
qui occupe une place particulière base des hypothèses retenues par
et Provinces(9), une instance
dans la planification stratégique, les collectivités territoriales.
consultative chargée de l’étude des
puisque :
Au terme de cette étape, l’équipe affaires relatives à la mise en œuvre
• L’élaboration du plan de chargée du diagnostic dresse l’arbre des principes de l’équité, de l’égalité
développement stratégique des problèmes(7) ainsi qu’une grille et de l’approche genre;
dépend en grande partie des des solutions proposées et des
• au niveau des communes(10) une
forces et faiblesses de la situation opportunités à exploiter.
instance consultative chargée de
financière de l’organisme (charges l’étude des affaires relatives à la
de personnel élevées, taux La participation des acteurs
mise en œuvre des principes de
d’endettement, faiblesse des locaux et de la population dans le
l’équité, de l’égalité et de l’approche
recettes propres, etc.) ; diagnostic
genre.
• l’amélioration des ressources Dans ce processus qui permet à la
Les collectivités territoriales sont
financières est un objectif majeur collectivité de construire un objectif
également autorisées à mettre en
(recouvrement des créances, stratégique partagé, l’accent est mis
place des mécanismes participatifs
mobilisation des ressources à particulièrement sur la participation
de dialogue et de concertation.
travers l’élargissement possible de réelle et active de la population,
l’assiette des impôts et taxes locaux, des associations, des acteurs et
L’harmonisation avec
possibilité de recourir à l’emprunt, des représentants locaux dans la
les stratégies de l’État et
autres moyens de financement prise de décision et sur la mise en
des autres partenaires
tels que le partenariat privé public, valeur de la dimension territoriale du
le financement par les institutions développement. Durant l’étape du diagnostic
internationales, les ONG, les bailleurs participatif, les services
Cette approche participative offre
de fonds internationaux, etc. ) ; déconcentrés et les services de la
à la collectivité territoriale une
Région et de la Préfecture/Province,
La Trésorerie Générale du opportunité réelle de coller à la
sont associés aux travaux de la
Royaume dispose d’une solide réalité économique et sociale de
collectivité aux fins de :
expérience dans le domaine de son territoire et partant de jouer
un rôle primordial en matière de • Harmoniser le plan stratégique
l’analyse et du diagnostic financier.
développement local. de la commune avec ceux de la
En effet, grâce à l’outil de l’analyse
préfecture, de la région et de l’Etat;
financière rétrospective, développé Ainsi, pour ancrer cette démarche
par les services de la Trésorerie dans le processus de prise de • Intégrer les actions de l’État, de
Générale, il est possible de fournir décision, les lois organiques des la préfecture et de la région dans le
aux collectivités qui le désirent, collectivités territoriales ont créé : Plan d’Action Communal;
l’expertise nécessaire dans le
• au niveau des Régions(8), trois • Distinguer les actions pouvant être
domaine du diagnostic financier.
instances consultatives chargées de décidées et exécutées par d’autres
Il est également souhaitable de l’équité, l’égalité, l’approche genre, services ou organismes;
7- L’arbre des problèmes est une méthode, très usitée par les entreprises, qui mène à une cartographie structurée des relations de cause à effet entre les problèmes.
8- art 116 de la loi organique des Régions
9- art 111 de la LO des Préfectures et Provinces
22 10- art 120 de la LO des communes
L’élaboration du plan aux résultats de l’état des lieux et au L’identification des indicateurs
stratégique diagnostic participatif pour identifier
les problèmes jugés importants. Ces Les indicateurs, qui constituent le
A ce stade, la collectivité doit tableau de bord du gestionnaire
derniers sont reliés aux principales
entamer l’élaboration de son plan
opportunités à exploiter et aux communal, sont des mesures
stratégique par la définition d’un
pistes de solutions proposées. qui permettent d’identifier les
objectif global de développement qui
se décline en objectifs spécifiques. La formulation des objectifs résultats au fur et à mesure qu’ils
Ces derniers sont couplés avec des stratégiques passe par les trois se produisent, et revêtent une
résultats attendus et des indicateurs étapes ci-après : importance cruciale pour le suivi et
d’évaluation. l’évaluation de manière objective du
• identification des problèmes
principaux; degré d’atteinte des objectifs.
La définition de l’objectif global
• classement des problèmes par Il est important d’indiquer pour
L’objectif global est l’objectif
principal (ou la vision) que la ordre de priorité; chaque indicateur, la source et le
Collectivité souhaite atteindre au • formulation des objectifs format de l’information, la personne
terme du mandat. Il est formulé par spécifiques. responsable et la périodicité
des termes simples pour traduire d’établissement de l’indicateur.
une idée porteuse d’une identité Formulation des résultats
ou une image que la collectivité escomptés La batterie d’indicateurs doit être
souhaite se donner. limitée, pertinente et significative
Les résultats escomptés définissent
avec la possibilité d’assigner
La définition des objectifs et précisent la situation voulue
lorsque les objectifs spécifiques plusieurs indicateurs à un
spécifiques
seront atteints. même objectif. Afin d’assurer la
Les objectifs spécifiques comparabilité des performances
déterminent la stratégie à mettre en Autrement dit, lorsque le plan
réalisées par les collectivités
œuvre pour réaliser l’objectif global. parvient à atteindre ces résultats,
alors les objectifs spécifiques sont territoriales, une batterie type
En réalisant l’objectif spécifique, la
collectivité contribue à la réussite de atteints, ce qui contribuera à la d’indicateurs pertinents doit être
l’objectif global. réalisation de l’objectif global. prédéfinie au niveau national.
Toutefois, il est possible pour les
Pour formuler les objectifs Les résultats escomptés doivent
spécifiques qui constituent la être spécifiques, mesurables, besoins de l’analyse, de proposer
stratégie de la collectivité, les réalisables, pertinents et assortis des indicateurs supplémentaires
planificateurs se référent à nouveau d’un délai. aux objectifs voulus.

La programmation triénnale glissante


En utilisant les résultats de l’état L’élaboration du programmés sur les trois premières
des lieux et du diagnostic, la programme triennal années d’exécution du plan, en
collectivité procède, à partir des Les chargés de la programmation se basant notamment sur l’ordre
objectifs spécifiques et des résultats procèdent à l’identification de de priorité proposé et en tenant
escomptés, à la définition des toutes les actions potentielles en compte notamment des ressources
projets et des actions à réaliser, se basant sur la grille de solutions financières de la collectivité. Par la
qu’elle priorise pour élaborer la retenues lors du diagnostic. Ils se suite, ces projets et actions seront
programmation triennale dont elle réfèrent à l’arbre des problèmes et intégrés dans les programmes
précise le financement (montage à la grille de solutions proposées, appropriés.
financier des projets retenus). représentatifs des besoins de la
Un programme est défini par les
population, afin d’identifier toutes
• Élaboration du programme triennal. Lois organiques des CT, comme
les pistes d’actions possibles et les
étant «un ensemble cohérent de
• Montage financier et budgétisation complètent en cas de besoin.
projets ou d’actions». Pour chaque
des projets.
Il s’agit à ce stade, d’identifier projet, il faut associer notamment les
les actions et projets qui seront indicateurs de suivi de performance,

Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 23


SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES

la période de réalisation, le coût leur sont alloués. Il s’agit là d’une les ressources disponibles tel que
estimatif, les partenaires éventuels, opération qui doit être effectuée l’excédent non programmé, que
la localisation et le responsable de avec prudence, dans la mesure où la la collectivité peut immédiatement
sa réalisation (11). majeure partie des ressources sont affecter à un projet donné et celles
encore prévisionnelles. Ainsi une qu’elle compte mobiliser, compte
Le montage financier et promesse non tenue de participation tenu des objectifs retenus pour
budgétisation des projets à un projet, ou une prévision l’amélioration de ses capacités
et actions priorisés d’augmentation de l’épargne de la financières (effort de recouvrement,
collectivité non réalisée en raison de valorisation de son patrimoine
La budgétisation des projets la conjoncture économique remettra immobilier, élargissement de
retenus constitue l’étape finale de en cause la réalisation dudit projet. l’assiette, rationalisation de
la programmation triennale. Elle C’est pourquoi le montage financier la gestion des dépenses de
consiste à préciser pour chaque
des projets doit être établi avec fonctionnement, etc.).
projet ou action retenu, l’enveloppe
beaucoup de prudence, en se
budgétaire et les sources de Le financement des projets et
basant sur des hypothèses et des
financement. Pour ce faire, la actions retenus est détaillé dans
scénarii réalistes.
collectivité doit établir le montage le tableau ci-dessous, qui précise
financier pour chaque projet ou Il est nécessaire, dans le cadre de également les hypothèses retenues
action, et qui doit préciser les sources cette opération de budgétisation pour les nouvelles sources de
de financement et les montants qui des projets, de bien distinguer entre financement.

Montage financier des projets retenus

Coût global de Financement sur Financement disponible auprès des Financement à mobiliser auprès des
Actions ou projets l’action ou du le budget de la services de l’Etat, du secteur privé ou services l’Etat, du secteur privé ou
projet Commune d’autres organismes, par emprunt d’autres organismes, par emprunt

Objectif N° 1
Structure : Structure :
Montant :
1.1 - Part (%) :
Montant : Montant :
Part (%) : Part (%) :
Structure : Structure :
Montant :
1.2 - Part (%) :
Montant : Montant :
Part (%) : Part (%) :

Objectif N° 2
Structure : Structure :
Montant :
2.1 - Part (%) :
Montant : Montant :
Part (%) : Part (%) :

2.2
Nouvelles sources de Financement à développer
Ressources propres Apport estimatif Hypothèses retenues

Partenaires locaux Apport estimatif .....

11- Un projet de performance élaboré par la collectivité où sont indiqués les objectifs et les indicateurs associés,
doit être soumis à la commission chargée du budget, des affaires financières et de la programmation.
24
L’ELABORATION DU BUDGET DES COLLECTIVIES TERRITORIALES
La mise en place par les lois La présentation des Le budget principal comprend deux
organiques des collectivités documents budgétaires parties :
territoriales d’une gestion axée sur
• La première partie destinée aux
les résultats entrainera certaines Les supports budgétaires
opérations de fonctionnement en
modifications au niveau du budget des collectivités territoriales recettes et en dépenses
de la collectivité.
comprennent un budget principal,
• La deuxième partie retrace les
des budgets annexes et des opérations d’investissement en
comptes spéciaux recettes et en dépenses.

Présentation du budget

Dépenses

• Emoluments du personnel
• Frais de fournitures • Remboursement du capital de emprunts
• Intérêts de la dette • Travaux de bâtiments et réseaux divers
• Frais généraux • Acquisition d’immeubles et de matériels
• Indemnités des élus et Subventions versées

Partie de fonctionnement Partie d’investissement

• Impôts et taxes; • Excédents de recettes


• Dotations de l’Etat • Subventions reçues et dotations
• Produits des services (produits, redevances,...) • Emprunts

Recettes

• Les budgets annexes sont créés Articulations du budget Principal partie (épargne budgétaire) est
pour gérer des services à caractère affecté à la deuxième partie
industriel et commercial qui n’ont Le budget principal est subdivisé
pour concourir aux ressources
pas de personnalité morale. en deux parties; un budget de
fonctionnement dont les dépenses d’autofinancement des dépenses
Ils ont une présentation et un
fonctionnement similaires à ceux du sont couvertes par des recettes de d’équipement. Il est à noter que les
budget principal. fonctionnement sans affectation recettes d’équipement ne peuvent
et un budget d’investissement où être affectées aux dépenses de
• les comptes spéciaux qui
comprennent les comptes les recettes d’équipement sont fonctionnement que dans des
d’affectation spéciale et les comptes affectées aux dépenses. Seul cas exceptionnels (au moment du
de dépenses sur dotation. l’excédent dégagé à la première règlement du budget).

Articulations du Budget Principal

Fonctionnement Investissement
Auto
Remboursement financement
Dépenses capital dette
Recettes Dotations
et subventions
Investissements
Epargne brute directs Emprunts

Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 25


SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES

La présentation de la du patrimoine et apporte une applicable aux collectivités


nomenclature budgétaire information homogène et normalisée territoriales comprend une
des Collectivités qui favorise les comparaisons et les présentation croisée par fonction et
Territoriales contrôles. Toutefois, la présentation par nature.
par nature a l’inconvénient de ne
Le budget actuel des collectivités pas renseigner sur les politiques Ces deux types de codification
territoriales est doté d’une double publiques poursuivies. C’est fournissent des informations
classification: par nature et par la raison pour laquelle cette différentes. Leur croisement permet
fonction; codification a été adossée par une un contrôle interne supplémentaire,
classification fonctionnelle. en même temps qu’il affine le niveau
La classification par nature
permet une meilleure description Ainsi, la nomenclature budgétaire des informations produites.

Présentation de la classification croisée de la Nomenclature Budgétaire des CT

Chap 10 Adm Générale X X X X X


Chap 20 Affaires sociales X X X X X
Classification
fonctionnelle

Chap 30 Affaires techniques X X X X X


Chap 40 Affaires économiques X X X X X
Chap 50 Domaine soutien X X X X X
Chap 60 Domaine Résultats X X X X X
Classification par nature Art 10 Art 20 Art 30 Art 40 ......

Exemple d’illustration
Chapitre 20 : Domaine des Affaires Sociales (codification fonctionnelle)
Article 30 : Santé
Terrains
• 31 : Bien immobiliers Constructions
.........

Matériel et mobilier de bureau


• 32 : Bien mobiliers
.........

Ainsi, la codification budgétaire des Les modifications apportées et des comptes spéciaux. En effet,
rubriques regroupe une identification par les lois organiques des CT les opérations de dépense «sont
fonctionnelle (le chapitre) et une ont concerné exclusivement la présentées par chapitres dans des
identification «par nature» (Article, partie «dépense» des budgets articles subdivisés en programmes
Paragraphe, ligne) Principaux, des Budgets annexes et projets ou actions...».

Ligne 1
Programme 1 Projet 1
Article 1
Ligne 2
Chapitre 1 Programme 2 Projet 2
Ligne 3
Article 2
Programme 3 Action 1
Ligne 4

26
L’adaptation des principes mesure dans le cas où la mauvaise publics, de l’encaissement des
budgétaires foi est établie. fonds y afférents. En effet, le
principe d’affectation des recettes
L’équilibre budgétaire : une l’unité budgétaire : principe non aux dépenses d’équipement pose
règle d’or contraignante pour les respecté au niveau du budget de des problèmes pour les comptables
collectivités territoriales l’équipement publics qui trouvent des difficultés
pour le rattachement des recettes
Le principe d’équilibre budgétaire a Depuis la charte communale de
aux crédits. C’est pourquoi, ces
toujours été appliqué aux budgets 1976, l’unité budgétaire n’a jamais
derniers sont enclins à ne prendre
des collectivités territoriales. Cet été respectée. En effet, la préparation
en charge une autorisation spéciale
équilibre doit être réalisé au niveau du budget ne portait que sur la
qu’après avoir reçu les fonds
de chaque partie du budget; un partie afférente au fonctionnement
correspondants.
équilibre au niveau du budget de de la collectivité. La programmation
fonctionnement et un équilibre au de l’excédent budgétaire ne se Avec les lois organiques des
niveau de la deuxième partie qui faisait qu’après clôture de l’exercice collectivités territoriales, le budget
est toujours réalisé en raison du et détermination de l’excédent doit être présenté dans ses
principe d’affectation des recettes réel. La programmation du budget deux parties (fonctionnement et
aux dépenses. d’investissement s’est basée investissement) puisqu’il est «établi
sur des recettes réelles et non sur la base d’une programmation
L’équilibre budgétaire s’applique triennal de l’ensemble des
prévisionnelles.
également lors de la phase ressources et charges»(12) de la
d’exécution du budget, afin d’éviter Une des conséquences de cette collectivité.
toute situation de déséquilibre. En situation est que le budget principal
effet, le comptable public s’assure est préparé et exécuté uniquement Les modifications éventuelles du
dans sa partie «fonctionnement». budget font l’objet de budgets
de la disponibilité des fonds avant
La programmation des dépenses modificatifs(13), lorsque de nouvelles
le paiement des dépenses. Les
d’investissement s’effectuait au programmations, ou modifications
dépenses de fonctionnement
moyen des autorisations spéciales. budgétaires s’avèrent nécessaires.
engagées et non payées faute
de disponibilités sont reportées à A partir de la réforme de la TVA des
l’exercice suivant. collectivités territoriales, intervenue La programmation du
en 1995/1996, qui a instauré budget d’investissement
Les lois organiques des collectivités
une dotation globale affectée au Le budget d’investissement
territoriales ont précisé en outre
budget de fonctionnement à la est destiné à la réalisation du
que le budget doit présenter «une
place des subventions d’équilibre programme triennal d’équipement.
image sincère de l’ensemble de ses
et d’équipement, les collectivités La budgétisation de la dépense
recettes et charges». Autrement dit,
territoriales ont pu présenter un prend la forme de programmes
Les prévisions du budget doivent
budget unifié en programmant (article), déclinés en projets et
être évaluées de façon sincère,
à la deuxième partie l’excédent actions (paragraphe). Ces dernières
«selon les données disponibles
prévisionnel. sont ventilées par lignes budgétaires
au moment de la préparation du
budget et les prévisions qui en Cependant, les progrès réalisés et par nature économique.
résulteraient.»; il s’agit là d’une restent limités, puisque hormis Les lois organiques des CT n’ont pas
condition de l’équilibre réel. l’excédent prévisionnel, la prévu de nouvelles techniques de
programmation des opérations programmation. La programmation
Sachant que les prévisions ne
d’équipement financées par des pluriannuelle des projets peut
peuvent jamais être parfaitement
ressources d’emprunt, de la prendre la forme des autorisations
exactes, on a voulu établir une
TVA d’équipement ou par des de programmes qui constituent la
distinction entre l’erreur «normale»
partenaires, se faisait au moyen des limite supérieure des dépenses
d’appréciation et d’évaluation et
autorisations spéciales, pratique qui susceptibles d’être mandatées au
celle qui relève de la mauvaise foi.
a prévalu jusqu’à ce jour. cours de l’année budgétaire. Ces
Le but est évidemment d’éviter de
dernières peuvent être établies sur
gonfler artificiellement les prévisions La prise en charge comptable
la base des excédents prévisionnels.
de dépenses de fonctionnement. Il des crédits d’équipement reste
reste que la loi n’a prévu aucune tributaire, chez les comptables Les projets d’investissement

12- Art 197 de la LO des Régions.


Art 175 de la LO des Provinces et Préfectures;
Art 183 de la LO des communes
13- Les autorisations spéciales, comme supports de programmation, n’ont pas été prévues par les lois organiques
des collectivités territoriales Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 27
SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES

peuvent également être suivis selon un progrès indéniable qui pourrait culture managériale pourra- t- elle
une procédure similaire à celle des entraîner des améliorations s’acclimater aisément avec la réalité
projets intégrés, mais regroupés au profondes dans le fonctionnement des collectivités territoriales fondée
niveau d’un même programme avec des collectivités territoriales et
sur une logique bureaucratique ?
la possibilité pour l’ordonnateur une relance de l’investissement
d’effectuer des virements à l’intérieur local, condition essentielle pour le De nombreuses questions se
du programme sans délibération du développement local.
posent à ce sujet, parmi lesquelles
conseil ni visa du gouverneur.
Pour la réussite de cette réforme, les il faut citer la responsabilisation et
Cependant, cette nouvelle collectivités territoriales bénéficient l’incitation des acteurs locaux à la
présentation (budgétisation par d’atouts pluriels, qui résident dans
performance dans l’exécution des
programme) ne doit pas être l’existence de systèmes intégrés
utilisée comme un simple moyen de de gestion de la Dépense (GID) et programmes.
compression ou de regroupement de des Recettes (GIR) et des dépenses En effet, le pilotage de la
données budgétaires hétéroclites. du Personnel (AUJOUR) et du
performance est fondé sur la
Au contraire, elle doit être programme de dématérialisation
considérée comme une nouvelle des marchés publics. Ces systèmes responsabilisation contractuelle
approche fournissant de meilleures constituent l’ossature du système des décideurs. Outre l’engagement
informations qui découlent de la d’information et de gestion des politique des ordonnateurs, est-
hiérarchisation des priorités de la collectivités territoriales qui intégrera il possible de parler d’un «contrat
collectivité et d’assurer une plus aisément cette réforme.
interne» à la collectivité, qui définit
grande transparence au bénéfice
Cependant, ce nouveau modèle les engagements des différents
d’un meilleur pilotage des finances
de gestion, peut-il entraîner les
locales. niveaux de décision et de pilotage,
améliorations souhaitées dans
L’introduction des techniques de la la gestion locale, sans aucune à l’instar des engagements dans le
gestion axée sur les résultats dans adaptation aux spécificités des secteur privé entre la direction et les
les finances locales, représente collectivités territoriales? La nouvelle centres de production ?

28
L’exécution du Budget selon
Mourade Bouanane
Chef de service chargé de suivi
la conception des lois organiques
des recettes de l’Etat et
des CT - TP Salé
relatives aux Collectivités Territoriales

Dans un contexte marqué par sur la performance (flexibilité permet de déduire qu’il y a une
la recherche de performance et dans l’affectation des crédits, conciliation et une interaction entre
d’efficacité des politiques publiques mécanismes de contrôle interne, deux types de «rationalités» ayant
le processus budgétaire s’est reddition des comptes, etc.) ? des finalités divergentes.
transformé en mécanisme de • Est-ce que les collectivités
gestion publique, déterminant dans territoriales disposent de tous
la création de valeur et l’atteinte des les pré-requis techniques, Une «rationalité normative»
objectifs socio-économiques. qui reproduit les mêmes constantes
organisationnels et culturels pour
de l’ancienne loi relative à
A ce titre, les lois organiques relatives mettre en œuvre cette nouvelle
l’organisation des finances locales
aux collectivités territoriales (2015) conception budgétaire ?
(1), sous l’influence des orientations
(loi n°45-08),(4) ce qui renvoie aux
Il ne s’agit pas ici de répondre à principes et références théoriques
de la Constitution 2011, ont fondé la
toutes ces interrogations, mais relevant de l’orthodoxie financière.
plateforme juridique d’une approche
plutôt d’essayer de mettre en
budgétaire visant la substitution de Pour illustrer ce constat, le «contrôle
exergue l’aspect problématique du
la logique de résultats à la logique budgétaire» représente un exemple
thème et les multiples dimensions
conservatrice des moyens. type parmi tant d’autres. Ce mode
de sa complexité.
de contrôle repose sur le visa
L’hypothèse de base qu’on va
préalable des actes budgétaires
essayer d’approcher est la suivante : Quelles rationalités édictés expressément par les lois
Les nouvelles lois organiques(2015)
ont adopté la logique d’une
dominantes dans organiques (délibération relative
démarche budgétaire orientée vers
les lois organiques au budget, plan d’action etc.),
la réalisation des résultats en lieu relatives à la réforme ainsi que «les délibérations ayant
et place de l’approche classique, territoriales? une incidence financière sur les
dépenses et les recettes»(5) (formule
fondée sur la consommation des «Théoriser c’est hautement juridique qui élargit le champ
crédits sans tenir compte des effets opérationnel»(3). C’est pourquoi, d’attribution des autorités chargées
probables des dépenses publiques. avant d’entamer l’aspect purement du contrôle).
Pour apprécier la pertinence de technique de la méthode budgétaire
axée sur les résultats (BAR), il est L’analyse préliminaire des
cette hypothèse, trois interrogations
utile de comprendre la tendance fondements juridiques de ce contrôle
se posent :
générale et la logique globale permet d’entrevoir la prééminence
• Y’a-t-il une «cohérence de la conception traditionnelle dans
budgétaire» entre les dispositions de cette conception budgétaire
telle qu’elle a été formulée par les les lois organiques des collectivités
prévues dans les lois organiques territoriales.
des collectivités territoriales et la lois organiques des collectivités
loi organique n°130-13 relative à territoriales. Cette vision d’ensemble En effet, les caractéristiques de ce
la loi de finances(2)? nous permettra d’appréhender contrôle budgétaire se présentent
facilement les détails techniques. comme suit :
• Est-ce que les lois organiques
des collectivités territoriales ont Il faut rappeler qu’une analyse Un Contrôle a priori sur les
cerné toutes les composantes de systémique des lois organiques actes budgétaires (ces actes ne
la démarche budgétaire fondée des collectivités territoriales, nous deviennent exécutoires qu’après leur

1- Dahir n°1-15-85 du 20 ramadan 1436 (7juillet 2015) portant promulgation de 3- Michel Bouvier «Crise d’un modèle politique et naissance de «l’Etat intelligent»
la loi organique n°113-14 relative aux communes- Bulletin Officiel N° 6440 du - Revue Française de Finances publiques N° 108/OCTOBRE 2009; p.8
09 Joumada I 1437 (18 Février 2016)- Dahir n°1-15-83 du 20 ramadan 1436 4- Loi n° 45-08 relative à l’organisation des finances des collectivités locales et
(7 juillet 2015) portant promulgation de la loi organique n° 111-14 relative aux de leurs groupements promulguée par le dahir n° 1-09-02 du 22 safar 1430
régions Bulletin Officiel N° 6440 du 09 Joumada I 1437 (18 Février 2016)- (18 février 2009).
Dahir n°1-15-84 du 20 ramadan 1436 (7juillet 2015) portant promulgation de
la loi organique n°112-14 relative aux préfectures et provinces Bulletin Officiel 5- Article 118 de la loi 113-14, op. cit.
N° 6440 du 09 Joumada I 1437 (18 Février 2016)
2- Dahir n° 1-15-62 du 14 chaabane 1436 (2 juin 2015) portant promulgation de la
loi organique n° 130-13 relative à la loi de finances.
Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 29
SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES

visa); cette vision juridique s’appuie Une «Rationalité managériale» de programmation financière
sur plusieurs arguments qui ne (programmation triennale - plan
constituent pas des évidences mais Parallèlement à cette rationalité d’action- plan de développement
plutôt des approches divergentes d’ordre juridique, les lois organiques régional).
qui suscitent un débat académique : CT ont intégré plusieurs préceptes
managériaux, notamment la Cependant, la «sincérité des
• les Collectivités territoriales ne données budgétaires» en tant que
programmation budgétaire par
possèdent pas forcément la notion clé de la nouvelle approche
objectifs.
capacité de gestion suffisante budgétaire, représente le point
pour garantir une assurance En effet, une analyse textuelle des d’intersection entre la dimension
raisonnable et le respect de la lois organiques révèle le changement normative et la dimension
légalité de leurs actes (contrôle du «champ sémantique» par rapport managériale du budget. Le budget
interne…) ; à l’ancienne loi (45-08), notamment de la commune doit présenter
• le caractère préventif de ce par l’intégration des concepts «une image sincère de l’ensemble
contrôle justifie amplement son relevant du «Management public» des recettes(6) et charges». Par
existence…. tels que les indicateurs de mesure, conséquent, l’élaboration du budget
l’audit, le contrôle interne, le sur la base de prévisions «irréélles»
système d’information, l’évaluation, peut engendrer une double
Un contrôle à caractère le système de suivi des projets, le responsabilité des gestionnaires :
purement administratif : système de gestion par objectifs,
l’appréciation de la légalité etc.
budgétaire est dévolue aux autorités Responsabilité juridique :
administratives et non pas aux puisque l’appréciation de l’équilibre
instances judiciaires, celles-ci Le «Budget» et du budget est basée sur la sincérité
n’interviennent que pour les actes la dualité «droit/ des prévisions des recettes et des
n’ayant pas un impact financier. management» dépenses, la non-fiabilité de ces
dernières risque de constituer
L’analyse de l’approche budgétaire
un motif de rejet du budget lors
Un contrôle qui peut aboutir adoptée par les lois organiques
du contrôle budgétaire exercé
à la substitution de l’autorité CT, nous permet de constater que
par l’autorité administrative
administrative au conseil communal, le «budget» représente un modèle
compétente(7).
dans l’établissement du budget exemplaire d’interaction entre
de fonctionnement dans les cas le domaine normatif (juridique)
expressément énumérés par les lois et le domaine de performance
Responsabilité managériale,
organiques : (management) :
puisque la préparation du budget sur
• non envoi du budget adopté dans Le budget comme acte juridique la base d’estimations budgétaires
les délais impartis; d’autorisation des ressources et des «irréélles» conduira logiquement
• non adoption du budget par le charges ; à des résultats qui seront en écart
conseil après un nouvel examen; avec les objectifs opérationnels et
Le budget comme acte de
stratégiques de la Collectivité.
• non prise en compte des précision et de planification :
observations formulées par • Budget comme acte de prévision
l’autorité de contrôle; financière implique la maîtrise
• non inscription des dépenses des outils d’analyse financière
obligatoires. et de prospection permettant
la définition des données
Cette substitution s’exerce
budgétaires en tenant compte
automatiquement par l’autorité
d’un ensemble de variables et de
administrative, sans s’appuyer sur
risques socio-économiques.
un «avis» préalable du juge financier
(la Cour régionale des comptes) • Budget comme acte de planification
comme il ressort de l’expérience suppose qu’il y ait une liaison
française par exemple. étroite avec les autres actes

6- Erreur dans la traduction du terme «‫ »الموارد‬indiqué dans la loi 113-14 relative aux communes
(version arabe) par le terme «recettes» au lieu des «ressources»
7- Article 191 de la loi 113-14, op. cit.

30
Les axes de la nouvelle par programmes, la planification nomenclature basée sur une
approche budgétaire financière et la budgétisation fondée classification fonctionnelle des
sur l’approche Genre. rubriques; ce qui est incompatible
(budget par programmes
avec la logique de la programmation
et planification
La nomenclature adaptée à la par objectifs.
budgétaire)
programmation par objectifs Selon le schéma proposé par les
Dans l’optique de recherche de la
performance et à l’instar de la loi Il faut rappeler qu’en attendant lois organiques, les dépenses
organique n° 130-13 relative à la loi l’adoption d’une nouvelle du budget de la commune sont
de finances(8), les lois organiques des nomenclature budgétaire par voie présentées par chapitre dans des
CT ont introduit les axes essentiels réglementaire, les Collectivités articles subdivisés en programmes
de la gestion axée sur les résultats, territoriales continuent à élaborer et projets ou actions (voir figure ci-
à savoir : la structuration du budget leurs budgets sur la base d’une après) :

Nomenclature budgétaire CT

Chapitre

Article

Programme

Projets Actions

La définition des programmes selon caractéristiques, et qui ne peuvent technique, mais plutôt un exercice
les dispositions des lois organiques être engagées par les Collectivités délicat qui suppose le choix des outils
des Collectivités territoriales doit territoriales faute de leur neutralité de mesure qui doivent satisfaire,
satisfaire à certaines conditions par rapport à la notion d’utilité locale idéalement, à l’exigence de produire
(voir schéma ci-dessous) : clairement définie(9). une information simple, facilement
La cohérence des projets ou La définition des objectifs associés communicable et suffisamment
des actions; ce qui implique une à des indicateurs de mesure(10) sensible aux Contingences qui
ingénierie dans le montage des peuvent surgir lors de la réalisation
L’identification des objectifs
projets et des actions, une «visibilité» des objectifs.
attendus nécessite de se pencher
quant à l’impact des réalisations,
sur la définition préalable des Il y’a lieu de signaler que parmi
ainsi qu’une compétence dans
effets immédiats et stratégiques les dispositions innovantes des
le pilotage du processus de
escomptés de la programmation lois organiques, qui consolident
préparation et d’exécution de ces
budgétaire. Les objectifs doivent, les outils de la programmation par
projets.
théoriquement, intégrer certaines
objectif, on peut citer l’élaboration
Une finalité ciblant l’intérêt caractéristiques idéales :
par l’ordonnateur d’un «rapport de
général; traditionnellement, la
Un objectif doit être SMART : performance» fixant les objectifs
typologie des dépenses locales
spécifique (Specific) - mesurable d’un programme déterminé et les
nous permet de distinguer entre
(Measurable) - réalisable indicateurs qui y sont rattachés.
les dépenses obligatoires et les
(Achievable) - pertinent (Relevant) - Ce rapport doit être présenté à la
dépenses facultatives. Cependant,
assorti d’un délai (Time-bound). commission permanente chargée
la jurisprudence française a introduit
la notion de dépenses «jugées» De ce fait, la fixation des indicateurs du budget et des affaires financières
interdites dont elle a cerné les n’est pas une affaire purement lors de l’examen du projet de budget.

8- La loi organique n° 130-13 relative à la loi de finances, op. cit. 10 - «un objectif est une situation souhaitable qu’est censé produire un processus
9- «Créer une voie privée destinée uniquement à une exploitation privée» dynamique visant à répondre dans un délai donné a certains besoins des
(Conseil d’État, 11 octobre 1929, Berton, Lebon p. 894); «financer l’entretien utilisateurs finals» Document officiel de l’organisation des Nations Unies pour
de voies privatives» (Conseil d’État, 17 octobre 1980, Braesch, Lebon p. l’éducation, la science et la culture - p.26
625); «financer des travaux portant sur le réservoir d’eau d’un lotissement
privé» (Conseil d’État, 21 juin 1993, Commune de Chauriat contre Lebris,
Lebon p. 650) Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 31
SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES

La cohérence des projet


ou des actions
Programme Une finalité ciblant l’intérêt général
(art 158)
La définition des objectifs associés
à des indicateurs de mesure

«Rapport de Performance»
élaboré par l’ordonnateur et présenté à
la commission chargée du budget et des
affaires financières

La Planification budgétaire et la Les interactions entre les divers la programmation triennale(13);


recherche de la cohérence actes de la planification budgétaire
• le plan d’action doit également être
se présentent dans les lois
La planification fait désormais partie en harmonie avec les orientations
organiques comme suit :
intégrante du processus budgétaire du programme de développement
fondé sur les objectifs. A cet effet, • le lien entre les prévisions régional(14). Ceci trouve sa légitimité
budgétaires et la programmation dans l’article 143 de la constitution
les lois organiques des collectivités
triennale de l’ensemble des 2011, qui confère à la Région un
territoriales, dans le souci d’assurer
ressources et charges de la rôle prééminent par rapport aux
la cohérence de l’action publique
commune(11); autres Collectivités territoriales,
locale, ont instauré des dispositions
juridiques assurant «l’articulation» • les dépenses d’équipement sont dans l’élaboration et le suivi des
entre les divers niveaux de la destinées particulièrement à la programmes de développement;
programmation financière : budget réalisation des «plans d’action» de • le Plan de Développement Régional
/programme triennal / plan d’action la Commune et des «programmes
doit prendre en considération les
pluriannuels»(12);
/plan de développement régional orientations stratégiques de la
(voir schéma ci-dessous). • le «plan d’action» est exécuté selon politique de l’Etat (15).

Schéma de la planification budgétaire des CT

Orientation Stratégiques
Art 83
de la Politique d’Etat
(Loi 111-14)

Plan de développement Régional


Art 78
(Loi 113-14)

Plans d’ation (art 78)


Art 79
(Loi 113-14)

Programmation triennale
Art 183
(Loi 113-14)
Budgets
(Dépenses d’équipement)

11- Article 183 de la loi 113-14, op. cit.


12- article 180 de la loi 113-14, Ibid.
13- article 79 de la loi 113-14, Ibid.
14- article 78 de la loi 113-14, Ibid.
15- article 83 de la loi organique n° 111-14, op. cit
32
Mais la question épineuse qui Dans l’absence de mécanismes efficacement dans le but de pallier
mérite une réflexion approfondie est de coordination, une lettre de les écarts sociaux et économiques
la suivante : cadrage des finances publiques entres des catégories sociales bien
locales pourrait servir de référence ciblées.
Par quel dispositif de pilotage et
pour rappeler aux Collectivités
de coordination les Collectivités Selon cette conception, le budget
t errit or i a l e s a u Ma ro c, l e s
territoriales pourront-elles assurer Genre repose sur deux postulats :
engagements financiers pris par
la cohésion de leur planification • les situations des individus et des
l’Etat ainsi que les contraintes de
financière tout en tenant compte groupes ne sont pas identiques
la conjoncture socio-économique
des orientations de développement (sexe - âge - niveau d’instruction
dont il faut tenir compte lors de la
régional et des priorités stratégiques - capacités physiques -situation
fixation des prévisions budgétaires
de l’Etat ? Sachant qu’il n’y a pas géographique - origines ethniques,
(la circulaire annuelle élaborée par
de coordination institutionnalisée etc.);
la DGCT, concernant la préparation
et formalisée entre les collectivités
des budgets, ne remplit pas la • les politiques et les programmes
territoriales, à l’instar de ce qui est
fonction de cadrage et de pilotage publics n’ont pas les mêmes effets
prévu dans l’expérience tunisienne,
des finances publiques locales). et le même impact sur les divers
qui prévoit la tenue, annuellement,
acteurs de la société.
des «conférences intercommunales
au niveau régional et une fois tous Par conséquent, le budget
Le budget sensible au genre :
les deux ans au niveau national, fer de lance de la Gestion axée communal, comme outil
pour débattre de questions d’intérêt sur la Performance d’intervention et de régulation, doit
communal»(16). répondre différemment aux besoins
La conception budgétaire adoptée spécifiques de chaque catégorie
Dans la même approche, la France par les lois organiques a intégré la sociale.
a mis en place des mécanismes de logique et la méthodologie axée sur
coordination entre les Collectivités Cependant, la mise en place
l’approche Genre dans le processus
territoriales (la conférence de cette nouvelle approche
d’élaboration du budget.
régionale d’harmonisation des budgétaire ne peut aboutir à ses
investissements, créée en 1972- La Par conséquent, l’aspect genre fins sans initiation d’un diagnostic
conférence des exécutifs conçue doit être pris en considération lors participatif permettant aussi bien
comme instance de concertation de la fixation des objectifs et des le recensement préalable des
entre la Région et les Départements indicateurs liés aux programmes besoins prioritaires de chaque
qui la composent, créée en 2004). budgétaires, ce qui concrétiserait catégorie sociale, que la définition
le passage d’une programmation des objectifs les plus adéquats
Le modèle Français a développé en budgétaire standard et abstraite, à ces besoins. Cette démarche
parallèle des canaux de coordination ignorant les spécificités genre, à participative implique une ouverture
et de dialogue entre l’Etat et les une programmation consciente et sur les parties prenantes qui influent
Collectivités territoriales, notamment sensible aux problèmes sociaux sur la réussite totale ou partielle, de
par la tenue d’une «conférence des bien identifiés. la mise en œuvre du budget.
finances publiques locales» qui
D’un point de vue purement De même, cette démarche d’analyse
permet de conclure «un Pacte de
théorique, la démarche Genre et de programmation budgétaire
confiance et de responsabilité», ce
peut être définie comme concept exige la maîtrise d’un ensemble
qui constitue un cadre renouvelé
sociologique analysant les rapports d’outils et de méthodologies
d’engagement mutuel pour la
complexes entre les diverses spécialisés. Ce qui nécessite le
maîtrise des finances publiques,
catégories sociales ainsi que leur lancement des cycles de formation
dans un esprit de responsabilité
caractère inégalitaire. technique au profit du personnel
partagée, respectant la libre impliqué dans le processus
administration des Collectivités Par ailleurs, cette approche d’élaboration du budget communal.
territoriales, tout en confirmant la représente une méthodologie
responsabilité de l’Etat de piloter les «créative» susceptible de proposer
finances publiques. des outils pratiques pour agir plus

16- Art.138 - Chapitre IX - Les conférences intercommunales, Loi n°75-33 du 14 mai 1975, portant promulgation de la loi
organique des communes (tunisiennes) telle qu’elle a été modifiée par la loi organique n° 2006-48 du 17 Juillet 2006

Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 33


SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES

Le budget axé sur la distinction entre le «budget D’après les lois organiques des
modificatif» et les virements de collectivités territoriales (7 juillet
les résultats : quel crédits.
équilibre entre la 2015) ainsi que le décret N° 310-16 -2
«responsabilisation En effet, la modification du budget du 29 - 02-2016 fixant les conditions
des gestionnaires» et ne peut avoir lieu que s’il y a des et modalités des virements de
l’obligation de rendre variables au cours de l’année crédits, on peut à titre synthétique,
compte? budgétaire pouvant changer les distinguer les virements de crédits
prévisions sur lesquelles s’est basée autorisés après l’adoption de la
La responsabilisation des la confection du budget. Dans le nomenclature budgétaire prévue
gestionnaires locaux dans la
cas de changements significatifs par l’article 156 de la loi organique
programmation et l’exécution
affectant lesdites prévisions, il y a 113 -14, des virements de crédits
budgétaire, pose la question de la
lieu d’établir un budget modificatif autorisés à titre transitoire (avant
marge de liberté qui leur est accordée
qui peut aboutir au dégagement l’adoption de ladite nomenclature).
par les nouvelles lois organiques en
d’un «excédent» différent de celui
matière de modification du budget Virements de crédits après
du budget initial.
adopté et visé. l’élaboration de la nouvelle
Quant aux virements de crédits, ils nomenclature budgétaire
Quelle liberté accordée aux ne concernent que le changement
Collectivités en matière de d’affectation des crédits, sans Les virements autorisés peuvent
virement des crédits ? impact réel sur la configuration être formulés selon le tableau ci-
Il convient d’abord, de faire globale du budget. après :

Virements de crédits Article Programme

D. Fonctionnement Délibération + Décision du président Décision du président

D. Equipement (Délibération + Décision du président) + visa du Gouverneur(17) Décision du président

Une lecture préliminaire de ces la première partie du budget, étaient effectués dans le cadre
dispositions nous permet de soulever représente une «restriction» à la de la loi 45-08 (article 28) sans
au moins deux observations : liberté des gestionnaires des budgets délibération du conseil (pour les
locaux, en comparaison avec la loi Commune rurales et urbaines),
• Les virements à l’intérieur du même
45- 08 relative à l’organisation des sont, actuellement, faits par décision
«chapitre» ne sont pas prévus
finances des collectivités locales, qui du président, après délibération du
par les lois organiques, et le mot
autorisait les virements de crédits conseil communal.
«chapitre» mentionné dans l’article
201 de la loi organique 113-14 a de fonctionnement à l’intérieur du Virements autorisés à titre
glissé par erreur suite à la traduction même chapitre par décision du transitoire (en attendant
erronée du mot «‫ »الفصل‬indiqué dans président, après délibération du l’élaboration de la nouvelle
la loi 113-14 - (BO n° 6380 du 23 conseil (Communes-Provinces- nomenclature budgétaire)
juillet 2015 version arabe). Préfectures-Régions)(18).
Les virements autorisés peuvent
• La non autorisation des virements En outre, les virements de crédits être synthétisés dans le tableau ci-
dans le même «chapitre» de à l’intérieur du même «article» qui après :

Virements de crédits Article Chapitre

(Délibération) + Décision du
D. Fonctionnement Décision du président président) + visa du gouverneur
D. Equipement (Délibération + Décision du président) + visa du Gouverneur

17- Décret N° 2-16 -310 du 29- 02 -2016 «fixant les conditions et modalités des virements de crédits dans les budgets des
communes» BO n°6380 du 23 juillet 2016 (version arabe).
18- article 28 de la loi 45-08, op. cit
Ce constat, fait allusion à l’autorisation du virement à l’intérieur du même «chapitre».
34
Plusieurs interrogations peuvent être A ce propos, l’article 272 dispose Les autres nouveautés
soulevées à ce sujet : que «La commune doit, sous
la supervision du président du
des lois organiques en
Si l’on tient compte de la logique
conseil, adopter l’évaluation de
matière d’exécution
«juridique» ; la question qui se pose
son action…», et que l’examen de
du budget :
au premier abord est la suivante :
ces rapports d’évaluation doit être
la consécration de
est-ce que le décret prévu par l’article
programmé dans l’ordre du jour la rationalité juridique
201 de la loi 113-14, qui devrait,
normalement, se limiter à la fixation de son conseil …, de même «ces Quatre éléments illustrent cette
des conditions et des modalités de rapports sont publiés par tous les consécration :
virement de crédits, pourrait créer moyens convenables, afin que le
une disposition qui n’a pas été public puisse les consulter» (20). Le refus de délibération et
édictée par la loi organique (même à
d’adoption du budget comme
Toutefois, les lois organiques ne motif de dissolution du conseil
titre transitoire) ? précisent ni le contenu, ni la finalité
des rapports d’évaluation, ni même Il y’a lieu de signaler que les
La dexième question qui s’impose
les modalités de leur examen par lois organiques des collectivités
également c’est : est ce que
le conseil communal (présentation territoriales ont valorisé l’acte
le décret pourrait étendre le
à titre d’information ou à titre budgétaire, notamment par une
champ d’attribution de l’autorité
délibératif ?). disposition juridique «coercitive»
administrative en matière de contrôle
qui considère le refus du conseil de
des actes de virement par l’exigence Ce qui nous conduit à déduire que la délibérer et de prendre une décision
du «visa préalable» des décisions suppression par les lois organiques relative au budget, comme motif
relatives aux virements à l’intérieur
du «compte administratif» et justifiant le déclenchement de la
du même «article», bien que ces
son remplacement par un «bilan procédure de dissolution du conseil
actes, selon les lois organiques, ne
d’exécution du budget»(21) n’a (24).
figurent pas expressément, parmi
pas été compensée par une
les décisions soumises au visa du En effet, le président est tenu
procédure claire d’évaluation du
gouverneur . d’adresser une demande au
budget, laquelle évaluation relève
gouverneur en vue de mettre
La troisème question posée c’est : est logiquement du conseil délibérant.
le conseil en demeure afin de
ce que ces décisions de virements
Contrairement à cette vision redresser la situation. Si le conseil
qui n’ont aucune incidence financière
«réductionniste» du rôle de l’élu, les refuse de remplir ses missions après
sur les dépenses de la collectivité,
expériences étrangères comparées, un mois à compter de la date de la
justifient l’application de la procédure
confortent davantage le contrôle mise en demeure, le gouverneur
de visa ?
politique des élus sur le «bilan» de fin peut saisir le tribunal administratif
La «reddition des comptes» d’année, et ce, par l’examen exercé pour dissoudre le conseil.
comme corollaire à la par les conseils délibérants aussi On peut déduire de ce qui précède,
«responsabilisation» des bien sur le «compte de gestion»(22) que l’abstention du conseil de
gestionnaires en matière de produit par le comptable public, que délibérer et d’adopter le budget
programmation budgétaire sur le «compte administratif», établi est considérée, selon cette
Parallèlement à la consécration par l’ordonnateur, tout en exigeant conception juridique, comme acte
des outils du budget fondé sur les la production des rapports de susceptible de menacer le principe
résultats, il est important de vérifier gestion et des rapports de gestion de la continuité du service public
si les lois organiques ont instauré abrégés,(23) dérivés de ces derniers, et, par conséquent porter atteinte
un lien étroit entre la «performance qui sont destinés au «Grand public». aux intérêts de la commune, ce
budgétaire» et la nécessité qui remettrait en cause la «raison
d’évaluation et de reddition des d’être» du conseil communal.
comptes (19).

19- article 269 de la loi organique n°113-14, op. cit 23- Wathelet Jean-Claude. Reddition de comptes et gouvernance des
20- article 272; Ibid collectivités territoriales françaises. In: Politiques et management public,
vol. 21, n° 4, 2003.p.75
21- article 203; Ibid
24- article 72 et 73 de la loi organique n°113-14; op. cit.
22- L’article L.2121-31 du CGCT ««Le conseil municipal entend, débat et arrête
les comptes de gestion des receveurs, sauf règlement définitif»
Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 35
SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES

La non prise des mesures de L’exécution des décisions dépenses obligatoires objet de la
recouvrement des créances de justice saisine.
comme motif de révocation • Les lois organiques CT ont limité
du «Président»(25) Les dépenses relatives aux arrêts
et jugements prononcés contre la le déclenchement de la procédure
L’initiation de la procédure de Commune, constituent la catégorie d’inscription des dépenses
révocation implique, d’abord, la plus importante de dépenses obligatoires à l’autorité administrative
l’envoi par le Gouverneur d’une obligatoires(26). (le Gouverneur pour les communes),
demande d’explication écrite alors que la procédure appliquée en
au Président du conseil sur les A cet égard, Il y a lieu de rappeler France, accorde cette possibilité au
défaillances constatées en matière que l’inscription des crédits représentant de l’Etat (Préfet), au
de recouvrement. Ce dernier doit nécessaires au règlement de ces comptable public et à toute personne
fournir, par écrit, les explications dépenses est l’un des éléments y ayant intérêt (les bénéficiaires des
sur les faits qui lui sont reprochés, de contrôle budgétaire exercé par jugements) (29).
dans un délai maximum de 10 jours l’autorité administrative compétente
à compter de la date de réception de (le gouverneur pour les communes) • La mise en demeure de la
la demande d’explication. (27). collectivité se fait, dans l’expérience
française, par la chambre régionale
Si le gouverneur n’a pas été De ce fait, si le gouverneur constate des comptes. Si la collectivité
convaincu par les justifications le défaut d’inscription de ces territoriale rejette la mise en
produites par le Président ou, à dépenses dans le budget, il doit demeure, ou si elle n’a pas réagi
défaut d’explication dans le délai inviter le président du conseil à les y dans le délai d’un mois, la CRC
précité, il peut saisir le tribunal inscrire. Cependant, si la demande demande au préfet de se substituer
administratif pour demander la du gouverneur n’a pas été prise en à la collectivité défaillante : la
révocation du président. Le tribunal considération par le conseil dans chambre doit appuyer sa demande
statue sur ladite demande dans un un délai de 15 jours à compter de d’une proposition de «création de
délai ne dépassant pas un mois à la date de réception de la demande, ressources ou de diminution de
compter de la date de sa saisine. «l’autorité gouvernementale dépenses facultatives destinée à
En cas d’urgence, le Gouverneur chargée de l’Intérieur» peut établir couvrir la dépense obligatoire». Sur
peut adresser sa demande de le budget de fonctionnement en la base de cet avis, «Le représentant
révocation à la juridiction des référés inscrivant ces dépenses obligatoires de l’Etat dans le département règle
(28).
près le tribunal administratif qui doit et rend exécutoire le budget rectifié
statuer dans un délai de 48 heures à La comparaison de la procédure en conséquence»(30). S’il s’écarte
compter de la date de l’introduction d’inscription d’office des dépenses des propositions de la chambre,
de la saisine. obligatoires instaurée par les il doit obligatoirement motiver sa
lois organiques des collectivités décision.
Pratiquement, le défaut de prise
de mesures de recouvrement peut territoriales, avec celle prévue dans
prendre plusieurs formes : le défaut le modèle juridique français (CGCT) Le «mandatement» de la
d’application de la procédure relative suscite les remarques suivantes : dépense par le Gouverneur
à la taxation d’office - la procédure • L’inscription des dépenses
sur ordonnance judiciaire
de rectification des déclarations obligatoires selon les lois Parmi les nouveautés apportées par
souscrites- le défaut d’émission des organiques des collectivités les lois organiques, la substitution
ordres de recettes au comptable territoriales est fondée sur une de l’autorité administrative à
public pour prise en charge et procédure purement administrative l’ordonnateur dans le mandatement
poursuites forcées des redevables qui implique l’intervention de des dépenses, ne peut avoir lieu
- faire bénéficier les redevables des
l’autorité administrative sans préavis qu’après constatation judiciaire
exonérations non justifiées par la loi,
des juridictions financières. Or, le de l’état d’abstention du Président
etc.).
régime français exige la saisine de du conseil. Il faut préciser que
la chambre régionale des comptes cette disposition représente une
qui constate la non inscription des exception remarquable par rapport

25- article 263; op. cit. 29- Code général des collectivités territoriales - CHAPITRE II : (Adoption et
26- article 181 de la loi organique n°113-14, op. cit exécution des budgets) l1612-15
27- article 189 de la loi organique n°113-14, Ibid. 30- idem
28- article 195 de la loi organique n°113-14, Ibid.
36
à toutes les autres formes de administrative est restée sans effet dans un délai de 48h. Une fois l’état
substitution exécutées par l’autorité à l’expiration d’un délai maximum de d’abstention confirmé par cette
administrative, sans intervention 7 jours à compter de la date de la juridiction, le Gouverneur peut se
judiciaire. notification de la mise en demeure, substituer à l’ordonnateur pour
les dispositions de l’article 76 de la le mandatement de la dépense
Ainsi, si le président de la commune
loi organique 113-14 s’appliquent. en question (la formule «peut se
s’abstient de mandater une dépense
Celles-ci accordent la possibilité au substituer» accorde un pouvoir
à la charge de la commune, le
gouverneur de saisir la juridiction discrétionnaire au gouverneur
gouverneur, lui demande des
des référés près. d’appliquer la procédure de
explications avant de le mettre
substitution).
en demeure. Si cette procédure Le tribunal administratif qui statue

Synthèse et Perspectives :
Les lois organiques des collectivités • La programmation des conférences • La mise en place d’un système
territoriales ont institué la plateforme régionales et nationales inter- d’information reliant les acteurs
juridique de la démarche axée Collectivités territoriales permettant impliqués dans le processus de
sur les résultats tout en restant l’harmonisation de la planification préparation et d’exécution du
attachées aux constantes de budgétaire et l’examen des diverses budget (ordonnateur - comptable
l’orthodoxie budgétaire qui se propositions visant l’amélioration public - autorité administrative - juge
manifeste clairement dans le mode des normes juridiques relatives aux des comptes);
de contrôle budgétaire. Ce dernier finances publiques locales;
est caractérisé par l’intervention • La formalisation et l’harmonisation
déterminante de l’autorité • L’instauration d’une «rencontre» des guides et des outils d’aide à
administrative dans la validation périodique entre l’Etat et les la planification budgétaire pour
préalable de toutes les décisions Collectivités fixant des engagements assister les Collectivités dans
ayant un impact financier (le visa), réciproques qui contribueront à la le processus de préparation du
sans implication des instances maîtrise des finances publiques budget.
judiciaires compétentes (la cour globales (ex : limitation des
dépenses de fonctionnement, etc.) • La mise en place d’une stratégie
régionale des comptes et le tribunal
clairement définie dans sa finalité
administratif ).
• L’activation des dispositions et ses moyens, pour réussir la
constitutionnelles impliquant l’Etat conduite du changement au sein
Cependant, la consécration dans le processus d’amélioration des Collectivités territoriales,
d’une gestion budgétaire axée de la capacité de gestion des sachant que la gestion budgétaire
sur les résultats au niveau collectivités territoriales (article 145 axée sur la performance n’est pas
des lois organiques induit de la constitution); conformément un dispositif purement technique et
un changement dans l’action à l’article 276 de la loi organique juridique mais plutôt un ensemble
publique locale qui s’illustre, n°113-14 qui dispose : «l’Etat met en de valeurs culturelles qui doivent
notamment à travers : place , au cours du premier mandat s’intégrer dans le mode de gestion
des conseils des communes (…) des Collectivités territoriales.
• L’élaboration d’une «lettre de
des outils permettant à la commune
cadrage» annuelle fixant les
d’adopter des systèmes de
orientations stratégiques de l’Etat
gestion modernes, notamment les
en matière de finances publiques
indicateurs de suivi, de réalisation
qui devraient être prises en
et de performance, ainsi que les
considération par les CT lors de la
systèmes d’information»;
préparation de leurs budgets;

Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 37


SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES

Le contrôle des finances des collectivités AZZOUZI Mohamed


territoriales à la lumière de la Chef de service des relations avec
les collectivités territoriales
régionalisation avancée

La régionalisation avancée s’inscrit vues accorder des pouvoirs de des actes d’ordre financier des
dans le cadre de l’édification d’un gestion et de décision dans le collectivités territoriales;
Maroc moderne que Sa Majesté domaine financier sans précédent, • un contrôle a posteriori s’exerçant
Le Roi Mohamed VI n’a cessé à même de satisfaire à la après l’exécution desdits actes.
d’appeler de ses vœux et dont il a volonté de décentralisation et de
En matière des finances des
assuré la mise en place progressive démocratisation locale. Celles-ci
collectivités territoriales, la ligne
et adaptée. impliquent dans une large mesure
de démarcation de contrôle est
Les régions, les préfectures, les non seulement la mobilisation
constituée par le décaissement ou
provinces et les communes ont, en des ressources financières
l’encaissement effectif des fonds.
effet, depuis toujours, occupé une supplémentaires mais aussi et
Les contrôles a priori sont donc
place de choix dans la pensée et surtout l’amélioration de leur
les contrôles qui interviennent
la stratégie royales visant à doter le gestion.
avant ce décaissement ou avant
Maroc d’un Etat moderne à la fois Une telle logique suppose cet encaissement et les contrôles
attaché à ses traditions ancestrales indéniablement l’existence d’un a posteriori sont les contrôles qui
marquées par le rôle dynamique système de contrôle des finances interviennent après.
et enrichissant de la composante locales qui soit performant, juste
En quoi consistent alors ces deux
territoriale et régionale et, en même et équitable. Autrement dit, les
types de contrôles ? Et dans quelle
temps, apte à relever avec les règles des finances des collectivités
mesure ces contrôles peuvent
meilleures chances de succès les territoriales seraient lettre morte
t-ils contribuer à l’amélioration
défis de son temps. s’il n’existait pas de contrôle
des finances des collectivités
De ce fait, la régionalisation permettant de s’assurer de leur
territoriales ?
avancée est perçue comme stricte application par les différents
acteurs concernés. Cet article va essayer d’apporter
un nouvel instrument de
quelques éléments de réponse à
développement économique et A cet égard, deux types de contrôle
ces questionnements en analysant
social du fait des compétences sont à distinguer :
le contrôle a priori dans un premier
importantes accordées aux • un contrôle a priori qui s’exerce point et le contrôle a posteriori dans
différentes collectivités territoriales. avant et/ou pendant l’exécution un deuxième point.
Ces dernières se sont, en effet,

Contrôle a priori Le contrôle administratif relève désormais des attributions


des walis et gouverneurs en vertu
Le contrôle a priori est exercé par Le contrôle administratif des finances
des dispositions du 2ème alinéa
des instances internes ou externes des collectivités territoriales s’exerce
de l’article 145 de la Constitution
aux collectivités territoriales avant par deux acteurs représentant les
adoptée le 1er juillet 2011. Ce contrôle
l’exécutionde la décision d’ordre administrations des finances et de
porte sur la légalité des décisions et
financier. Le contrôle quis’exerce par l’intérieur. Il s’agit du comptable
public en ce qui concerne le contrôle arrêtés pris par les organes exécutifs
les walis, les gouverneurs, le ministre et délibérants desdites collectivités.
de l’intérieur et le comptable public budgétaire et comptable et également
du Wali ou du gouverneur auxquels Aux fins de contrôle de légalité, les
est d’ordre administratif, alors que
est dévolu le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales
celui exercé par l’organe délibérant
actes desdites collectivités en plus doivent être transmis aux walis ou
est de nature politique.
d’un contrôle exercé par visa. aux gouverneurs dans un délai de
En effet,le contrôle de la légalité des dix (10) jours(1) pour les régions, les
actes des collectivités territoriales préfectures et les provinces et quinze

1- Article n°113 du Dahir n° 1-15-83 du 20 ramadan 1436 (7 juillet 2015) portant ramadan 1436 (7 Juillet 2015) portant promulgation de la loi n° 112-14 relative
promulgation de la loi n° 111-14 relative aux régions (B.O n° 6380 en date aux préfectures et provinces (B.O n° 6380 en date du 23 /07 /2015;version
du 23 /07 /2015, version arabe) et article n°107 du Dahir n° 1-15-84 du 20 arabe).

38
(15) jours(2) pour les communes. Ce la disparition de la notion de tutelle Pour ce qui est des dépenses, le
contrôle consiste à vérifier si les actes n’a pas empêché le maintien d’un contrôle du comptable public est
d’ordre financier sont conformes encadrement juridique de la décision prévu par l’article 61 du décret précité
aux dispositions législatives et des collectivités territoriales. qui précise les éléments sur lesquels
réglementaires applicables en porte le contrôle budgétaire. Il s’agit
De ce qui précède, nous pouvons
la matière. Ces actes pourront de la disponibilité des crédits et des
soutenir que le contrôle de la
faire l’objet d’un déféré devant le postes budgétaires, de l’imputation
légalité des actes des collectivités
juge des référés des juridictions budgétaire, de l’exactitude des
territoriales constituera une garantie
administratives. calculs du montant de l’engagement
supplémentaire mise à la disposition
et du total de la dépense à laquelle
Autrement dit,le pouvoir de des gestionnaires publics locaux
la collectivité territoriale ou le
sanctionner le non respect de la en vue d’une gestion optimale
groupement s’oblige pour toute
légalité de ces actes relève des des ressources des collectivités
l’année d’imputation.
compétences du juge administratif. territoriales. Cette garantie se
Cependant, préalablement au déféré, répercute positivement sur le contrôle Il y a lieu de signaler que pour
le wali ou le gouverneur feront part budgétaire et comptable. exercer le contrôle budgétaire
de leurs remarques à la collectivité précité, les collectivités territoriales
S’agissant du contrôle budgétaire et
territoriale se rapportant aux actes accompagnent les propositions
comptable exercé par le comptable
pris par cette dernière, et ce dans le d’engagement d’une fiche navette
public, il constitue le fondement
but de procéder aux régularisations aux fins de certification et de prise en
du principe de séparation des
nécessaires et éviter le recours au charge comptable. Ce contrôle reste
fonctions des ordonnateurs et des
juge administratif dont la saisine allégé en comparaison avec celui
comptables.Ce contrôle s’intéresse
entraine la suspension de l’acte objet exercé sur les dépenses de l’Etat(6).
à l’appréciation de la régularité des
de déféré(3).
titres de perception des recettes. Si le contrôle budgétaire n’a soulevé
En outre, certains actes des Alors qu’en matière de dépenses, le aucune observation justifiant la
collectivités territoriales ne sont comptable public exerce un contrôle suspension de la certification, le
susceptibles d’être exécutés budgétaire lors de l’engagement et comptable public renvoiela fiche
qu’après avoir été visés par l’autorité un contrôle de validité au moment du susmentionnée à l’ordonnateur pour
gouvernementale chargée de paiement de la dépense en question. mandatement de la dépense. Celle-ci
l’intérieur ou son représentant. Ledit fait l’objet d’un contrôle de validité de
En effet, en matière de recettes,
visa doit intervenir dans un délai de la dépense en vertu des dispositions
l’article 32 dudécret n° 2-09-441
vingt (20) jours à partir de la date de de l’article 74 du décret précité et qui
portant règlement de la comptabilité
réception des actes en question. A porte sur :
publique des collectivités locales et de
défaut de visa dans le délai imparti, • l’exactitude des calculs de
leurs groupements5) prévoit que : «Le
les actes sont réputés comme visés. liquidation;
comptable chargé du recouvrement,
Pour rappel, les collectivités ..., est tenu d’exercer au préalable, • l’existence de la certification
territoriales doivent transmettre à le contrôle de la régularité de la préalable d’engagement budgétaire;
ladite autorité gouvernementale perception et de l’imputation ainsi • le caractère libératoire du règlement.
«les arrêtés relatifs au programme que la vérificationdes pièces
De surcroît, le comptable public
de développement régional, au justificatives prévues par la
estchargé de s’assurer de :
schéma régional de l’aménagement réglementation en vigueur et par la
du territoire, à l’organisation de nomenclature établie conjointement • la signature de l’ordonnateur qualifié
l’Administration régionale, le budget par le ministre chargé des finances ou de son délégué;
pour les préfectures, les provinces et le ministre de l’intérieur». Ledit • la disponibilité des crédits de
et les communes, à l’organisation article précise également que le paiement;
de l’Administration préfectorale ou comptable public «s’assure, dans les • la disponibilité des fonds;
provinciale, aux conventions de la mêmes conditions, de la régularité
coopération décentralisée, …»(4) des réductions et des annulations de • de la production des pièces
recettes». justificatives prévues par la
Tous ces éléments montrent que réglementation en vigueur, dont

2- Article n° 116 du Dahir n° 1-15-85 du 20 ramadan 1436 (7 Juillet 2015) portant 6- A ce titre, il convient de mentionner que la commission consultative de la
promulgation de la loi n° 113-14 relative aux Communes (B.O n° 6380 en date régionalisation a recommandé que les conseils et ces établissements et
du 23 /07 /2015; version arabe). sociétés bénéficieront de tout assouplissement accordé aux administrations
3- Articles 114, 108 et 117 respectivement des lois 111-14, 112-14 et 113-14; et organismes de l’Etat, notamment sous forme de contrôle modulé ou
d’accompagnement, en matière du contrôle des actes d’engagements. Cf.
4- Articles 115, 109 et 118 respectivement des lois 111-14, 112-14 et 113-14. rapport CCR livre 1 page 23.
5- Ce texte reste en vigueur à titre transitoire conformément aux dispositions des
articles 253, 223 et 281 respectivement des lois 111-14, 112-14 et 113-14.

Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 39


SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES

celles comportant la certification du la gestion des finances locales; au sein de chaque organe délibérant.
service fait par l’ordonnateur qualifié. • aux systèmes d’information dédiés En matière des finances locales,
En plus de ce contrôle, les comptables à la filière collectivités territoriales l’effectivité du contrôle de l’organe
publics relevant de la Trésorerie (GID, GIR, CFCL,…etc.) comme délibérant peut être vérifiéenon
Générale du Royaume assurent une moyens et outils de travail. seulement au stade du vote du budget
mission d’assistance et de conseil C’est dans ce cadre que la Trésorerie de l’année mais aussi et surtout
financier au profit des collectivités Générale du Royaume étend lors de l’examen des propositions
territoriales. constamment son maillage du modificatives du budget initial. Cette
territoire national pour accompagner effectivité demeurait tributaire,
Ace titre, les comptables
la multiplication des collectivités et d’une part,dela disponibilité et de la
publicsparticipent activement à la
a procédé à la restructuration de qualité des informations financières
gestion financière des collectivités
ses services gestionnaires pour et comptables et, d’autre part, de la
territoriales. Ils mettent leurs
répondre au mieux aux attentes des qualité des travaux des commissions
expériences en matière financière au
élus. Elle a informatisé l’ensemble permanentes auprès des organes
service des élus locaux. De ce fait,ils
des postes comptables gestionnaires délibérants.
sont les mieux placés pour remplir
d’une manière objective la mission des budgets des collectivités locales, S’agissant de l’information financière
de conseiller financier desdites réformé le système comptable, etc. et comptable, elle est considérée
collectivités. comme l’épine dorsale de la
Le contrôle de l’organe performance du contrôle exercé par
A ce sujet, les comptables publics sont
délibérant l’organe délibérant. Autrement dit,
appelés non seulement à informer
elle est nécessaire pour s’assurer,
les gestionnaires publics locaux sur Le contrôle de l’organe délibérant dans les meilleures conditions,
l’état de santé des finances de leurs des collectivités territoriales revêt de la véracité et de la sincérité
collectivités mais aussi et surtout à une signification importante. Il est des prévisions budgétaires de la
les éclairer sur l’impact financier de l’expression du rapport de force collectivité territoriale.
leurs actes et décisions. au sein du conseil et renseigne
sur le degré de l’influence de Une telle information permet
Cette mission d’assistance et de
l’opinion publique, et du degré de d’enrichir les débats publics en
conseil aux services des collectivités
la démocratisation de la société au la matière et de favoriser la prise
territoriales constitue l’une des
niveau local. d’une décision financière publique
principales préoccupations figurant
rationnelle répondant aux attentes
parmi les objectifs stratégiques de En principe, ce contrôle devrait des parties prenantes. Aussi, est-
la Trésorerie Générale du Royaume. occuper le devant de la scène elle un moyen mis à la disposition
Une telle mission est concrétisée par du contrôle des finances des des élus locaux pour exercer leurs
la consolidation d’un véritable esprit collectivités territoriales en raison attributions en matière de contrôle de
de partenariat et par le développement de la particularité de la légitimité l’action publique locale.
de l’assistance fournie aux présidents représentative des élus locaux.
des collectivités territoriales et aux C’est dire qu’il gagnerait à être plus A ce sujet, il importe de signaler que
staffs administratifs. performant en termes d’amélioration la Trésorerie Générale du Royaume,
de la maitrise de la gestion des en tant qu’acteur principal dans le
En effet, en étant un partenaire
finances locales. processus de gestion des finances
privilégié des collectivités territoriales,
des collectivités territoriales, joue
lesservices centraux et déconcentrés C’est la raison pour laquelle un rôle très important en matière de
de la Trésorerie Générale du différentes dispositions législatives(7) production de l’information financière
Royaume déploient tous les moyens et règlementaires ont été adoptées et comptable concernant les
dont ils disposent pour assurer une récemment, en l’occurrence les lois collectivités en question, et ce grâce
bonne gestion des finances des organiques régissant les régions, aux différents systèmes d’information
collectivités territoriales grâce : les préfectures, les provinces et dédiés à la filière collectivités
• à la maitrise de l’arsenal juridique les communes à même d’optimiser territoriales. Il s’agit principalement
régissant le domaine des collectivités le processus de contrôle à travers du système de gestion intégrée de
territoriales; notamment la révision du nombre la dépense (GID CT), du système de
• aux outils d’analyse financière et de de sessions ordinaires et la création gestion intégrée des recettes(GIR) …
gestion de trésorerie aux services de d’un nombre minimal de commissions etc.

7- Dahir n° 1-15-83 du 20 ramadan 1436 (7 Juillet 2015) portant promulgation - Dahir n° 1-15-85 du 20 ramadan 1436 (7 Juillet 2015) portant promulgation de
de la loi n° 111-14 relative aux régions B.O n° 6380 en date du 23 /07 /2015 la loi n° 113-14 relative aux Communes B.O n° 6380 en date du 23 /07 /2015
version arabe; version arabe;
- Dahir n° 1-15-84 du 20 ramadan 1436 (7 Juillet 2015) portant promulgation de
la loi n° 112-14 relative aux préfectures et provinces B.O n° 6380 en date du
40 23 /07 /2015 version arabe;
In fine, avec l’approche de S’agissant de l’Inspection Générale Il découle de ce qui précède, que les
performance développée par les des Finances, elle exerce ses missions des deux organes supérieurs
nouvelles lois organiques relatives à la missions de contrôle sur la base d’un de contrôle sont complémentaires.
régionalisation avancée qui viennent programme annuel.Son intervention Une telle complémentarité dans
d’être adoptées au Maroc, le contrôle porte sur la vérification des opérations le domaine des finances locales
administratif des actes financiers financières et comptables des s’impose aujourd’hui avec acuité en
des collectivités territoriales, qui se services des régions, des provinces, raison d’une part de l’insuffisance
trouve désormais limité, sera appelé des préfectures et des communes.En des ressources humaines dédiées
dans un avenir proche à être modulé effet, conformément aux dispositions à la fonction de contrôle de ces
en fonction des enjeux financiers des de l’article 2 du dahir n°1-59-269 deux institutions et d’autre part de
actes et des capacités de gestion du 17choual 1379 (14 Avril 1960) l’élargissement des champs d’action
des ordonnateurs locaux. La réussite relatif à l’Inspection Générale des des collectivités décentralisées.
d’une telle approche demeure Finances, cet organe de contrôle est
Suite à cet élargissement, les
tributaire du renforcement du contrôle chargé de :
nouveaux textes régissant l’action
a posteriori. • Vérifier la gestion des services publique territoriale prévoient
de caisse, de comptabilité des désormaisque les corps de contrôle
comptables publics et de tout agent
Le contrôle a posteriori de l’Etat, des Etablissements publics
précédemment mentionnés sont
appelés à effectuer annuellement,
Le contrôle a posteriori intervient et des collectivités locales; conjointement ou séparément,
après l’exécution effective des • S’assurer de la régularité des des missions d’audit financier et
décisions financières des collectivités opérations enregistrées dans les comptable qui s’effectuent sur place
territoriales.Ce contrôle s’exerce par comptes des ordonnateurs de et sur pièces(8). Leurs missions sont
des organes administratifs à savoir recettes et de dépenses publiques et sanctionnées par la production de
l’Inspection Générale des Finances de tout administrateur. rapports adressés au président de la
(IGF) et l’Inspection Générale de collectivité concernée qui les notifie
l’Administration Territoriale (IGAT) Par ailleurs, l’IGF est chargée :
au conseil de ladite collectivité pour
et des organes juridictionnels en • De l’audit des comptes des délibération. Les mêmes rapports
l’occurrence, les cours régionales projets publics financés par les sont adressés également au wali et
des comptes. organismes financiers régionaux et à l’autorité gouvernementale chargée
internationaux; de l’intérieur ainsi qu’à la cour
Le contrôle exercé par • Des études à caractère financier et régionale des comptes compétente
les inspections générales budgétaire; pour prendre les mesures
• De l’évaluation des politiques nécessaires en se basant sur les
En vertu des textes régissant
publiques. conclusions desdits rapports.
la régionalisation avancée, les
opérations financières et comptables Quant à l’Inspection Générale de Certes, la fonction de contrôle
des collectivités territoriales sont l’Administration Territoriale (IGAT), confiée à ces deux institutions est
soumises à un contrôle administratif son contrôle est organisé par le d’une importance capitale pour
a posteriori exercé essentiellement décret n° 2-94-100 du 6 moharrem ce qui est de l’amélioration des
par deux organes supérieurs 1415 (16 juin 1994) portant statut capacités de gestion financière
de contrôle relevant de deux particulier de l’Inspection Générale et comptable des collectivités
départements ministériels différents de l’Administration Territoriale du territoriales et l’optimisation du
à savoir l’Inspection Générale des Ministère d’Etat à l’Intérieur. Aux contrôle politique et juridictionnel.
Finances placée sous l’autorité termes de l’article 2 de ce texte, En effet, les conclusions issues des
du ministre de l’économie et des cette institution «a pour mission rapports des inspections serviraient
finances et l’Inspection Générale le contrôle et la vérification de la pour enrichir, d’une part, les débats
de l’Administration Territoriale qui gestion administrative, technique politiques et d’autre partpour
relève hiérarchiquement de l’autorité et comptable des services relevant préparer et alléger, le cas échéant,
gouvernementale chargée de du ministère de l’intérieur, des les actions de contrôle exercé par
l’intérieur. collectivités locales et de leurs les Cours Régionales des Comptes.
groupements».

8- Articles 227, 205 et 214 respectivement des lois 111-14, 112-14 et 113-14.

Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 41


SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES

Contrôle des Cours - De toutes sociétés ou entreprises approche de contrôle permettrait


Régionales des Comptes dans lesquelles des collectivités aux cours régionales des comptes
locales ou des groupements d’épargner leurs efforts déployés
Conformément aux dispositions des
possèdent, séparément ou auparavant dans un contrôle
textes régissant la régionalisation
conjointement, directement ou conformiste au profit d’un glissement
avancée, les opérations financières
indirectement, une participation qualitatif de leurs travaux vers
et comptables des collectivités
majoritaire au capital ou un pouvoir
territoriales sont soumises au l’appréciation des performances de
prépondérant de décision.
contrôle des Cours Régionales des l’action publique locale.
Comptes instituées par l’article97 La lecture des textes régissant
de la Constitution révisée en 1996. Les Cours Régionales des
la régionalisation avancée laisse
Leur implantation et leur organisation présager l’importance des cours Comptes pourraient-elles devenir
sont fixées par la loi n° 62-99 formant régionales des comptes dans le de véritables conseils des acteurs
code des juridictions financières. processus du contrôle des finances opérant dans le domaine des
des collectivités territoriales. finances locales, dépassant ainsi
Conformément aux dispositions de
l’article 118 du code des juridictions leur rôle habituel de juge et de
En effet, les dites Cours, partant
financières, les cours régionales contrôleur ? Si certains plaident en
des conclusions des rapports
des comptes, dans la limite de leurs des inspections susmentionnées, ce sens, et si souvent le conseil
ressorts territoriaux respectifs, sont deviendraient les actrices privilégiées permettait, en amont,de prévenir
chargées de : de la vie publique locale, comme quelques carences et d’éviter de
• Juger les comptes et contrôler la un contrepoids nécessaire à nombreux reproches ultérieurs,
gestion des collectivités territoriales, l’accroissement des compétences ce n’est pas là une compétence
de leurs groupements, et des des collectivités territoriales. Cette reconnue aujourd’hui.
établissements publics relevant de
la tutelle de ces collectivités et des
groupements;
• Contrôler la gestion des entreprises
concessionnaires dans lesquelles
des collectivités locales, des
établissements publics relevant
de la tutelle de ces collectivités et
groupementspossèdent, séparément
ou conjointement, directement ou
indirectement, une participation
majoritaire au capital ou au pouvoir
prépondérant de décision;
• Contrôler l’emploi des fonds
publics reçus des entreprises,
autres que celles citées ci-dessus,
des associations ou tous autres
organismes bénéficiant d’une
participation au capital ou d’un
concours quelle que soit sa forme
de la part d’une collectivité locale,
d’un groupement ou des autres
organismes soumis au contrôle de la
Cour régionale;
• Exercer une fonction juridictionnelle
en matière de disciplines budgétaire et
financière, à l’égard de tout responsable,
tout fonctionnaire ou agent :
- Des collectivités locales et de leur
groupement,
- Des établissements publics relevant
de la tutelle des dites collectivités
et groupements;
42
Mme Sanae EL ALAMI
Cadre au Service de la Gestion
Le système d’information
Intégrée des Dépenses
Gestion Intégrée de la Dépense/
Collectivités Territoriales
Dans un contexte où les collectivités répartis à l’échelle nationale) ; à l’ensemble des collectivités
territoriales entament un processus territoriales (les régions, les provinces
• au déficit constaté dans l’utilisation
global de modernisation, et préfectures, les communes
des technologies d’informations et
l’implémentation des systèmes urbaines et les communes rurales
de communications ;
d’informations constitue un levier et les groupements de collectivités
pour accompagner les réformes et • à des divergences dans territoriales), sous la dénomination
l’évolution des métiers, pour mieux l’interprétation des textes ; GID-CT, et ce à partir du 1erjanvier
répondre aux attentes en termes de • à un ensemble de réformes en 2014.
déconcentration, de simplification chantier.
des procédures, et d’octroi d’un
Cette réforme de la gestion des
service de qualité aux citoyens
L’objectif fixé était alors de disposer finances locales a des retombées
et aux entreprises. Le système
d’un système ayant la capacité de : positives sur les charges des
GID-CT s’inscrit dans ce chantier de
collectivités territoriales dans la
modernisation avec la perspective • Disposer en temps réel des mesure où elle va permettre :
de contribuer à instaurer une informations relatives au rythme
bonne gouvernance budgétaire, d’exécution des budgets avec la • La mutualisation des plateformes
financière et comptable au sein des possibilité de prise de décision au logicielles et des infrastructures
collectivités territoriales. moment opportun ; techniques de déploiement des
systèmes GID-Etat et GID-CT;
Piloté conjointement par la • Tenir une comptabilité budgétaire
Trésorerie Générale du Royaume partagée par l’ensemble des • Le bénéfice de l’expertise interne
et le Ministère de l’Intérieur, le acteurs ; de la Trésorerie Générale du
système GID-CT a été mis en Royaume en matière de systèmes
œuvre en capitalisant sur le • Contribuer à l’amélioration de la
d’information;
système GID-Etat, et s’est révélé qualité et des délais d’élaboration
des comptes administratifs, de • Le faible coût des pré-requis
être plus qu’un outil informatique
façon contrôlée tant sur le plan techniques au niveau de
de gestion de la dépense locale, un
coût que délai, en particulier les l’ensemble des collectivités
véritable socle de mise en œuvre
évolutions qui pourraient être territoriales (ordinateurs et ligne
des réformes budgétaires, un outil
induites par les réformes à venir ; internet);
de convergence vers l’assurance
d’un service de qualité pour tous les • Harmoniser et unifier les circuits • La gratuité du système GID-CT
acteurs de la dépense publique et d’exécution de la dépense locale ; déployée auprès de l’ensemble
un outil capable de fournir, en temps des collectivités territoriales;
• Intégrer les évolutions straté-
réel, l’information nécessaire aux
giques, réglementaires et • La réduction du nombre des
prises de décisions.
organisationnelles. agents mobilisés au sein des
Par ailleurs, la Trésorerie Générale collectivités territoriales, dédiés à
A cet effet, et en capitalisant sur
du Royaume, de par sa mission la gestion de la dépense suite à
l’expérience du système GID-Etat,
de contrôle et de suivi d’exécution l’automatisation et à la fluidification
généralisé à partir du 1er janvier
de la dépense publique, se trouve des processus liés à la chaîne de
2010 à l’ensemble des acteurs de
confrontée à relever plusieurs défis ladite dépense.
la dépense publique de l’Etat, la
ayant trait :
Trésorerie Générale du Royaume
• à l’importance du nombre a décidé, en concertation avec la
d’utilisateurs (environ 1745 Direction Générale des Collectivités
collectivités et 8000 Utilisateurs Locales, d’étendre ledit système

Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 43


SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES

Direction de
pecial
Collectivités Compte
S Budget

Territorieales
. .. Budge
u re/ t, A S ,
AP, ...
ac t Do Autorité
n t/F q ue et ssie Gouvernementale
me bli d’o rs chargé de l’intérieur
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Fournisseurs t
Virem
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Comptable
BAM Informations paiement

Le nouveau système, basé sur une • Il concerne tous les supports autorisations spéciales, les
architecture centralisée, répond budgétaires gérés par les autorisations de programme, les
à une vision cohérente de toute la collectivités territoriales (le budget virements et les désaffectations
chaîne d’exécution de la dépense principal, les budgets annexes, de crédits) jusqu’aux opérations
locale, et, à cet effet : les comptes d’affectation de fin de gestion (état de report
spéciaux et les comptes de des crédits, situations des
• Il implique tous les acteurs
dépenses sur dotation); crédits, des engagements et des
intervenant dans le processus
de ladite dépense, à savoir • Il couvre tout le processus émissions), en passant par les
les services ordonnateurs des d’exécution de la dépense phases d’exécution des dépenses
collectivités territoriales et locale depuis la mise en place (e n g a g e me n t, l i q u i d at ion,
les comptables assignataires des crédits budgétaires (la mandatement, traitement des
desdites collectivités; prise en charge du budget, les oppositions et règlement).

Périmètre du système GID-CT


Processus d’exécution de la dépense
Gestion des crédits Elaboration Autorisations Autorisations Virement Désaffectation Rétablissements
de crédits
budgétaires des budgets spéciales de programme de crédits d’investissement de crédits

Exécution Cessions
Engagement Liquidation Ordonnancement Réglement
des dépense oppositions

Opérations de Etats de report


Situations
Compte administratif
fin de gestion de fin d’année

Pilotage transverse
de la gestion Tableaux de bord et Reporting

Codifications, outils d’administrations et interfaçages


Gestion des Nomenclatures Référentiel
Tiers
Natures de
référentiels budgétaire organisation dépense

Gestion des Gestions des Gestion de la Gestion des


utilisateurs et des Gestion des accès
habilitations confidentalité signataires
habilitations
Système de la Comptabilité
Interfaçages Système de la Paie
recette générale

Par ailleurs, les principes directeurs, réduire considérablement les rejets (Workflow), du principe de séparation
axés respectivement sur la saisie par les comptables des opérations des responsabilités (rôles), de
unique par l’initiateur de l’opération, budgétaires et des actes de l’accès sécurisé au système
à savoir les services ordonnateurs dépense. (https) et de l’authentification forte
des collectivités territoriales, et En outre, la prise en compte par le (compte d’accès et certificat SSL),
sur l’implémentation des règles de système des organisations intra- contribuent efficacement à la mise
gestion à la source, permettront de acteur, des processus des activités en place d’un dispositif de contrôle
44
interne embarqué dans le système et Gouverneurs; lois organiques des collectivités
de la gestion de la dépense des • Les Présidents des Collectivités territoriales, CCAGT, etc. Et dans un
collectivités territoriales. Territoriales; futur proche, le système va intégrer
une des réformes, concrétisée
En somme, l’agilité du système • La Trésorerie Générale du
par le décret fixant les délais de
GID-CT, reconnue par sa Royaume au niveau central à
paiement et les intérêts moratoires
capacité à intégrer facilement les travers GID, la DRSI et la DFP;
relatifs aux commandes publiques.
évolutions futures réglementaires, • Le Réseau de la Trésorerie Ce dernier va participer à réduire
organisationnelles et fonctionnelles, Générale et surtout les Référents de façon considérable les retards
de manière contrôlée tant sur le GID. de paiement qui n’impactent pas
plan des coûts que des délais,
La qualité des formations uniquement l’entreprise, mais qui
permet aujourd’hui aux collectivités
dispensée aux utilisateurs finaux : entrainent des effets négatifs en
territoriales de disposer d’un outil
• Le choix de formateurs ; chaîne pour l’économie.
de gestion de la dépense répondant
aux normes de bonne gouvernance • La bonne programmation des Au niveau de la mise en place de
des finances locales et ouvrant formations ; cette réforme, le système a pris en
de nouvelles perspectives pour considération tout le processus des
• La préparation d’un environnement
la poursuite de la dynamique des paiements des dépenses relatives
de formation adéquat.
chantiers de réforme, à savoir : à la commande publique, son
L’appropriation du système par champ d’action et son périmètre,
La réingénierie des procédures
les utilisateurs : tel que décrit par le nouveau décret
budgétaires et de dépenses;
• L’assistance de proximité aux fixant les délais de paiement et
La dématérialisation des actes; utilisateurs surtout au démarrage; les intérêts moratoires relatifs
L’intégration de nouveaux • La mise en exergue des retombées aux commandes publiques et
périmètres métiers, notamment la positives de l’utilisation du spécialement la phase en amont
programmation budgétaire; système GID; de l’ordonnancement. Le calcul des
délais de séjours des différentes
L’ouverture du système à d’autres • L’encouragement des ordonna-
phases d’ordonnancement et de
acteurs. teurs à l’utilisation du système
paiement chez les différents acteurs,
GID/CT.
Parmi les facteurs clés de succès du intervenant dans le processus
système GID-CT : Au fil du temps, le système GID a pu à partir du dépôt du document
intégrer les grands chantiers qu’ont de constatation du service fait
Une mobilisation de toutes les connus la gestion budgétaire et (dénommé au niveau du système
parties prenantes : l’exécution des dépenses, à savoir GID «Dossier de Paiement»)
• Le Ministère de l’Intérieur à le décret sur les marchés publics, jusqu’à son règlement, est illustré
travers la DGCL, la DSI, les Walis la Loi organique des finances, les comme suit :

Calcul des délais


Mécanismes devant mémoriser et cumuler les séjours passés chez chaque acteur au niveau de chaque phase

Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 45


SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES

Le système d’information et modernisation


M. Khalid BENNOUNA
de la gestion territoriale : Chef de la Division de la Paie
du Personnel des Collectivités
Le cas de la paie du personnel Territoriales et des Autres Organismes
(Wadef-@ujour)
Le projet relatife à la généralisation Ce processus a été couronné par système mis en place a permis de :
du traitement centralisé de la paie la mise en œuvre, à compter du
de l’ensemble des collectivités Accélérer le rythme de traitement
premier Mars 2016, de la procédure
territoriales constitue l’une des de règlement des virements relatifs à que requiert la régularisation de la
grandes réussites de la Trésorerie la paie du personnel des collectivités situation administrative et pécuniaire
Générale du Royaume pour l’année territoriales de façon centralisée, du personnel des collectivités ;
2016. par la Direction des dépenses du
personnel, et ce pour le compte des Permettre au personnel des
En effet, en 2014 la Trésorerie
trésoriers auprès des régions, des collectivités d’accéder facilement
Générale du Royaume a lancé
provinces, des préfectures et des aux crédits à la source en toute
un projet ambitieux visant la
généralisation de la prise en communes. transparence et avec un taux
charge du traitement de la paie Avec ce mode de règlement, les d’intérêt préférentiel ;
de l’ensemble des collectivités tâches dévolues aux ordonnateurs Mettre à la disposition de la
territoriales du Royaume, dont le des collectivités territoriales se
nombre est de 1604, pour un effectif collectivité du système GIPE-
limitent uniquement à la signature
total de 115.000 agents. d’un seul ordre de paiement par Ordonnateur qui leur permet la
imputation budgétaire, et ceux- gestion des ressources humaines
Ce projet consiste à faire bénéficier
les collectivités territoriales de la ci sont désormais libérés des tout en assurant la formation et
prestation de traitement de la paie opérations de déclarations des l’assistance nécessaire à la mise en
de leur personnel, et ce, dans le cotisations de leur personnel auprès œuvre de ce système.
cadre des conventions conclues des organismes de retraites et de
prévoyances sociales. A cet égard, ce projet impacte
entre chaque collectivité et la
Trésorerie Générale du Royaume. plusieurs axes en matière
De même, les postes comptables
ont été déchargés de l’exécution d’optimisation des ressources
Plusieurs actions ont été menées
des opérations de règlement et du temps, de simplification
pour réussir ce projet dans un délai
raisonnable, notamment : via les agences de BANK AL des procédures de gestion,
MAGHRIB et des notifications d’amélioration de la qualité de
L’automatisation de la procédure du règlement à l’ensemble des service, de la transparence, ainsi
de reprise des données de l’ancienne partenaires concernés (CMR,
application vers le système wadef que la disponibilité de l’information
CNOPS, Mutuelles, Sociétés de
@ujour ; en temps réel, ce qui contribue
financement).
fortement à la modernisation de
La mobilisation de tous les Par ailleurs, l’automatisation et la
postes comptables concernés l’administration territoriale.
dématérialisation de la quasi-totalité
et la mise à leur disposition des du processus de traitement de la Ces avantages et améliorations
supports nécessaires à la démarche paie, ainsi que la mobilisation de constatés dans le processus de
de marketing visant à inciter les l’ensemble des intervenants, sont
responsables des communes à traitement de la paie du personnel
considérés comme facteurs clés de
adhérer à ce projet ; des collectivités territoriales illustrent
la réussite de ce projet.
bien le succès de l’approche
La formation du personnel des
Aussi, suite à la mise en œuvre du partenariale adoptée par les
postes comptables du réseau sur le
système de la paie au profit des
système wadef@ujour ; services de la Trésorerie Générale
collectivités territoriales plusieurs
du Royaume, contribuant aussi, et
La dématérialisation de la solde améliorations ont été constatées
mensuelle, et l’automatisation de la aussi bien pour le personnel, que de manière forte, à la transformation
procédure de dispatching de la paie pour les services administratifs de et à la modernisation de la gestion
aux postes comptables. la collectivité, dans la mesure où le des collectivités territoriales.

46
Revue de la Trésorerie Générale du Royaume 47
SPECIAL
COLLECTIVITES
TERRITORIALLES

Trésorerie Générale du Royaume


Ilot 31 (près de l’Av. Al Araar)
Hay Ryad - Rabat
BP : 21495, Av. Annakhil
Hay Ryad - Rabat
Tél : 212 (0) 537 57 81 90

w w w. t g r.g ov. ma

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