CREACION DE MUNICIPIOS – Requisitos. Procedimiento en trámite.

Requisito de población

El señor Ministro del Interior formula a la Sala una consulta referente a las normas
que se deben observar en relación con un proyecto de municipio, dado que
durante el trámite de su creación se produjo un tránsito legislativo de la Ley 136
de 1994 (modificada por la Ley 617 de 2000) a la Ley 1551 de 2012 en materia de
requisitos. La consulta se refiere al proyecto de creación del municipio de San
Pablo Norte en el departamento de Bolívar. La consulta busca que se precisen los
efectos de la Ley 1551 de 2012 sobre el proceso de creación del municipio de
San Pablo Norte y plantea algunas consideraciones en materia de tránsito de
legislación y en especial que se revise la validez y obligatoriedad de la consulta
popular realizada. Para tal efecto la Sala realizará un breve recuento de los
principios que rigen el tránsito de legislación, se ocupará del análisis de las
normas que han regulado la creación de municipios y estudiará los aspectos
relevantes de la consulta popular dentro del procedimiento de creación de
municipios en general y del municipio de San Pablo Norte en particular. En tales
condiciones y de acuerdo con lo expuesto inicialmente en este concepto, la Ley
1551 de 2012 entró a regir en forma plena y de manera inmediata el 6 de julio de
2012. La nueva ley no regula en ningún aspecto la transición normativa en
relación con procedimientos en curso y por su contenido cabe concluir que no
tiene efectos ultra activos ni retrospectivos, motivos por los cuales la Ley 1551 de
2012 es la norma que desde su entrada en vigencia debe aplicarse a la creación
de municipios. La creación del mencionado municipio de San Pablo Norte engloba
un procedimiento que exigía la necesidad de que todos los requisitos se hubieran
cumplido en vigencia de la ley anterior, donde la presentación del proyecto de
ordenanza por parte del Gobernador de Bolívar para la respectiva aprobación por
parte de la Asamblea Departamental de Bolívar era uno de ellos. En otros
términos, el acto de creación de un municipio es un acto complejo que requiere el
concurso de varias partes. En el caso concreto los procedimientos para crear el
municipio se frustraron debido a que el fallo adverso del Tribunal Administrativo
de Bolívar impidió que el gobernador sancionara la ordenanza. La nueva iniciativa
se encuentra apenas en la fase preparatoria de un proyecto de ordenanza que
deberá presentarse a consideración de la Asamblea. Ocurre entonces que los
ciudadanos, el Gobernador, la Asamblea Departamental y demás instancias
políticas y judiciales tendrán como parámetro inexorable de legalidad de toda la
actuación la ley que actualmente rige, que no es otra que la Ley 1551 de 2012.
Adicionalmente la consulta popular realizada en febrero de 2011 para crear el
municipio de San Pablo Norte no corresponde al municipio de San Pablo Norte
que ahora se intenta crear, pues entre ambos proyectos se presentan diferencias
significativas en cuanto a territorio y población. Así las cosas, si el nuevo proyecto
de municipio satisface los requisitos de la Ley 1551 de 2012, tendría que
someterse a una nueva consulta popular, dirigida a la población que realmente
habitará la nueva entidad territorial.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 150 / LEY 136 DE
1994 – ARTICULO 4 / LEY 136 DE 1994 – ARTICULO 8 / LEY 617 DE 2000 –
ARTICULO 15 / LEY 1551 DE 2012 – ARTICULO 11 / LEY 1551 DE 2012 –
ARTICULO 50
APLICACION DE LA LEY EN EL TIEMPO – Reglas generales. Reglas
especiales.

Hoy en día lo habitual es que la ley fije el día a partir del cual empieza a regir, bien
sea mediante la fórmula “La presente ley rige a partir de la fecha de su
promulgación”, o mediante la indicación de una fecha especial, v. gr. “El presente
Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012”. Como actualmente
sería en verdad extraño que la ley guardara silencio sobre la fecha inicial de su
vigencia, solo en caso tan excepcional se aplicaría la regla “general” del artículo
52 de la Ley 4ª de 1913. La fecha de entrada en vigencia de una ley define el
límite temporal a partir del cual esta produce efectos jurídicos y por tanto se
vuelve obligatoria. El día a partir del cual la ley entra a regir tiene implicaciones
trascendentales desde el punto de vista de los principios de legalidad, debido
proceso, seguridad jurídica y respeto a los derechos adquiridos, entre otros.

FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1913 - ARTICULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente: Augusto Hernández Becerra

Bogotá, D.C., 21 de agosto de dos mil catorce (2014)

Radicación interna: 2140

Número Único: 11001-03-06-000-2013-00011-00
Referencia: Requisitos para la creación de municipios. Efectos de
la expedición de la Ley 1551 de 2012 sobre los procedimientos en
trámite.
El señor Ministro del Interior formula a la Sala una consulta referente a las normas
que se deben observar en relación con un proyecto de municipio, dado que durante
el trámite de su creación se produjo un tránsito legislativo de la Ley 136 de 1994
(modificada por la Ley 617 de 2000) a la Ley 1551 de 2012 en materia de requisitos.

I. ANTECEDENTES

La consulta se refiere al proyecto de creación del municipio de San Pablo Norte en

el departamento de Bolívar. Los antecedentes se sintetizan así:

1. Con el fin de surtir el trámite de la consulta popular enderezada a crear el

municipio de San Pablo Norte, el Gobernador del departamento de Bolívar puso a
consideración del Tribunal Administrativo la siguiente pregunta: “¿Desea Usted
que se cree el municipio de San Pablo Norte?”

2. El Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencia No. 001 de 5 de febrero de

2010, radicada con el número 2009-00646-00, declaró el texto de la pregunta
ajustado a la Constitución.

3. La consulta popular se realizó el 27 de febrero de 2011. Los resultados

obtenidos fueron: 1822 votos por el SI y 33 votos por el NO.

4. La ordenanza por medio de la cual “se crea el municipio de San Pablo Norte y
se dictan otras disposiciones” surtió los tres debates reglamentarios durante las
sesiones ordinarias del mes de julio de 2011, según certifica el Secretario General
de la Asamblea Departamental de Bolívar.

5. Remitida la ordenanza al Tribunal Administrativo de Bolívar para lo de su

competencia, mediante fallo del 21 de noviembre de 2011 declaró que el proyecto
de ordenanza no estaba ajustado a la ley. En su providencia manifiesta el Tribunal
que no se surtió el procedimiento de consulta previa a la comunidad de San
Basilio de Palenque, vulnerándose así su derecho a la protección como minoría
étnica y cultural.

6. Ante esta situación el comité Pro-municipio de San Pablo Norte decidió no

hacer la consulta previa a la comunidad de San Basilio de Palenque sino
MODIFICAR EL PROYECTO mediante la exclusión del corregimiento de Malpuján
y de las veredas Paraíso y Bonga del corregimiento de Palenque perteneciente al
municipio de Mahates, y solicitó al Departamento Administrativo Nacional de
Estadística – DANE y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC que hicieran
los ajustes correspondientes en materia de población y cartografía.
7. El DANE informó al comité Pro-municipio de San Pablo Norte el 17 de febrero
de 2012 que, excluida la población de quienes según el Tribunal de Bolívar
debieron ser consultados, resulta una proyección preliminar de población de
14.231 habitantes.

8. Por su parte el IGAC informó al Comité la nueva área geográfica

correspondiente a la propuesta de nuevo municipio.

9. Una vez hechas las modificaciones enunciadas, el Comité solicitó al

Gobernador de Bolívar presentar a la Asamblea Departamental el nuevo proyecto
de ordenanza.

10. Encontrándose la solicitud radicada en la gobernación para continuar con el

trámite para la creación del municipio entró a regir la Ley 1551 de 2012, que
modificó los requisitos para la creación de nuevos municipios. Esta ley, en
particular, aumentó de 14.000 a 25.000 el número de habitantes requerido, con lo
cual el proyecto de creación del municipio de San Pablo Norte perdió pie en la ley
y ha dado lugar a las cuestiones jurídicas que son objeto de la presente consulta.

A partir de los hechos expuestos el Ministro del Interior formula las siguientes

PREGUNTAS:

1. Dado el cambio de legislación, ¿Cuál es la norma que se debe observar para la

creación del municipio de San Pablo Norte, Bolívar, toda vez, que la consulta
popular fue celebrada en vigencia de la Ley 136 de 1994 modificada por la ley 617
de 2000?

2. La consulta popular llevada a cabo bajo la ley 136 de 1994 modificada por la Ley
617 de 2000 es válida, a pesar que para el nuevo proceso se excluyó una parte del
territorio que fue consultado?

II. CONSIDERACIONES

A. Problema Jurídico

La consulta busca que se precisen los efectos de la Ley 1551 de 2012 sobre el
proceso de creación del municipio de San Pablo Norte y plantea algunas
consideraciones en materia de tránsito de legislación y en especial que se revise
la validez y obligatoriedad de la consulta popular realizada.

Para tal efecto la Sala realizará un breve recuento de los principios que rigen el
tránsito de legislación, se ocupará del análisis de las normas que han regulado la
creación de municipios y estudiará los aspectos relevantes de la consulta popular
dentro del procedimiento de creación de municipios en general y del municipio de
San Pablo Norte en particular.

B. Aplicación de la ley en el tiempo

1. Reglas generales. De acuerdo con el artículo 52 de la Ley 4ª de 1914, Código

de Régimen Político y Municipal, “la ley no obliga sino en virtud de su
promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada. La
promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende
consumada en la fecha del número en que termine la inserción.”

A esta regla introduce una excepción el artículo 53 de la misma ley para aquellos
casos en que la ley fije el día en que debe principiar a regir: si la ley fija una fecha
para que entre a regir, ese día empezará su vigencia.1

Hoy en día lo habitual es que la ley fije el día a partir del cual empieza a regir, bien
sea mediante la fórmula “La presente ley rige a partir de la fecha de su
promulgación”, o mediante la indicación de una fecha especial, v. gr. “El presente
Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012”. Como actualmente
sería en verdad extraño que la ley guardara silencio sobre la fecha inicial de su
vigencia, solo en caso tan excepcional se aplicaría la regla “general” del artículo
52 de la Ley 4ª de 1913.

La fecha de entrada en vigencia de una ley define el límite temporal a partir del
cual esta produce efectos jurídicos y por tanto se vuelve obligatoria. El día a partir
del cual la ley entra a regir tiene implicaciones trascendentales desde el punto de
vista de los principios de legalidad, debido proceso, seguridad jurídica y respeto a
los derechos adquiridos, entre otros. Al respecto la Corte Constitucional señaló en
la sentencia C-444 de 2011:

“20. El principio de legalidad equivale a la traducción jurídica del principio

democrático y se manifiesta más precisamente en la exigencia de lex previa y
scripta2. De esta forma, al garantizar el principio de legalidad se hacen efectivos los
restantes elementos del debido proceso, entre ellos la publicidad, la defensa y el
derecho de contradicción. Desde esta perspectiva, interesa al juez constitucional
que el legislador observe dichos elementos.

Desde ese punto de vista, la vigencia de la ley conlleva su “eficacia jurídica”,

entendida como obligatoriedad y oponibilidad, en tanto hace referencia “desde una
perspectiva temporal o cronológica, a la generación de efectos jurídicos obligatorios

1 “Artículo 53. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes:

1. Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo
caso principiará a regir la ley el día señalado…”
2 T-685 de 2003.
 por parte de la norma de la cual se predica; es decir, a su entrada en vigor”3.
Entonces, cuando se fija la fecha de inicio de la vigencia de una ley se señala el
momento a partir del cual dicha normatividad empieza a surtir efectos4, de la misma
manera se alude al período de vigencia de una norma determinada para referirse al
lapso de tiempo durante el cual esta habrá de surtir efectos jurídicos5.

21. En términos de la sentencia C-957 de 1999, la ley por regla general comienza a
regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su
competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa
a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario. Los efectos
jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la
promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin
que por ello se afecte la validez ni la existencia de las mismas.

22. Así, de acuerdo con la sentencia C-932 de 2006 “ el Legislador –y dentro de

esta denominación hay que incluir también el legislador extraordinario- es el llamado
a determinar el momento de iniciación de vigencia de una ley, y a pesar de contar
prima facie con libertad de configuración al respecto, tal libertad encuentra un límite
infranqueable en la fecha de publicación de la ley, de manera tal que si bien se
puede diferir la entrada en vigencia de la ley a un momento posterior a su
publicación, no se puede fijar como fecha de iniciación de la vigencia de una ley un
momento anterior a la promulgación de la misma6”.7

2. Reglas especiales. La expedición de una ley puede suscitar conflicto con leyes
anteriores, lo cual en buena medida depende de que la ley que entra a regir
expida una regulación enteramente nueva en una materia determinada, o se limite
a modificar aspectos puntuales de una ley preexistente.

En el primer supuesto la norma nueva entra a regir sin oponerse a leyes

anteriores, y sin ninguna dificultad ni resistencia regirá a partir del día de su
promulgación o desde la fecha que el legislador indique de manera expresa.

En relación con el segundo supuesto, leyes modificatorias de leyes anteriores,

pueden presentarse diversas situaciones de las que se ha ocupado la
jurisprudencia y la doctrina, especialmente en cuanto hace a la consolidación de

3 Sentencia C-873 de 2003.

4 Sentencia C-084 de 1996.
5 Sentencia C-873 de 2003.
6 Esta regla se reitera en la sentencia C-215 de 1999: “[l]a potestad del legislador para establecer

la fecha en que comienza la vigencia de la ley está limitada únicamente por los requerimientos del
principio de publicidad, y de la otra, el deber de señalar la vigencia de la ley después de su
publicación es un mandato imperativo para el Congreso y el Presidente de la República, cuando
éste ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea. Bien puede ocurrir que una ley se
promulgue y sólo produzca efectos algunos meses después, o que el legislador disponga la
vigencia de la ley a partir de su sanción y su necesaria promulgación, en cuyo caso, una vez
cumplida ésta, las normas respectivas comienzan a regir, es decir, tienen carácter de obligatorias”.
7 En el mismo sentido, ver las sentencias C-434 y C-932 de 2003 y la C-1199 de 2008.
derechos o condiciones para su ejercicio. Sobre este particular la doctrina ha
decantado los siguientes principios: la ley nueva produce un efecto inmediato, no
tiene efecto retroactivo y en principio es refractaria a la ultra actividad o
supervivencia de leyes derogadas.8

Al entrar en vigencia la ley esta produce efectos inmediatos, es decir, comienza a

regir instantáneamente para todos los hechos jurídicos, derechos y relaciones
jurídicas, y de igual manera sustituye o desplaza a las normas anteriores que
hayan sido derogadas en forma expresa o tácita.

La ley rige para el futuro y por tanto no tiene efectos retroactivos, regla que es
conforme con el principio de seguridad jurídica y el respeto de los derechos
adquiridos. En consecuencia los hechos, derechos y relaciones jurídicas
consolidadas en vigencia de la ley anterior, así como las consecuencias derivadas
de aquella, se respetan y mantienen bajo la nueva legislación.

Como corolario de la regla anterior los hechos, derechos y relaciones jurídicas

que no se alcanzaron a consolidar en vigencia de la ley antigua se regirán por la
nueva ley. Los derechos no consolidados conforme a la ley son meras
expectativas, las cuales no gozan de protección alguna puesto que son apenas
probabilidades o esperanzas de tener algún día un derecho.

Ocasionalmente puede ocurrir otro fenómeno que es importante diferenciar de la

retroactividad, la retrospectividad, que se configura cuando la nueva ley toma en
cuenta hechos o situaciones ocurridos en vigencia de la ley antigua para que con
fundamento en las disposiciones nuevas puedan conformarse o consolidarse
ciertos derechos.9

La Corte Constitucional se ha ocupado de este tema en varios pronunciamientos,

de los cuales vale destacar la sentencia C-147 de 1997:

“2.1. Como reiteradamente lo ha señalado esta Corporación, siguiendo las

orientaciones de la doctrina y la jurisprudencia, configuran derechos adquiridos las
situaciones jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el
imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y
definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona.
Ante la necesidad de mantener la seguridad jurídica y asegurar la protección del
orden social, la Constitución prohíbe el desconocimiento o modificación de las
situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley, con ocasión de la
expedición de nuevas regulaciones legales. De este modo se construye el principio
de la irretroactividad de la ley, es decir, que la nueva ley no tiene la virtud de regular

8 VALENCIA ZEA, Arturo. ORTIZ MONSALVE, Álvaro. Derecho Civil. Tomo I. Parte General y
Personas. Editorial Temis S.A. Bogotá, Colombia. 2011. Pag. 251.
9 Sentencia de 28 de octubre de 2005 proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de

Casación Civil y Agraria.

 o afectar las situaciones jurídicas del pasado que han quedado debidamente
consolidadas, y que resultan intangibles e incólumes frente a aquélla, cuando ante
una determinada situación de hecho se han operado o realizado plenamente los
efectos jurídicos de las normas en ese momento vigentes.
La doctrina y la jurisprudencia contraponen a los derechos adquiridos las "meras
expectativas", que se reducen a la simple posibilidad de alcanzar un derecho y que,
por lo mismo, no son más que una intención o una esperanza de obtener un
resultado jurídico concreto. Por lo tanto, la ley nueva si puede regular ciertas
situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido o se originaron bajo la
vigencia de una ley no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera
definitiva, como un derecho, bajo la ley antigua.
No obstante, las referidas expectativas pueden ser objeto de alguna consideración
protectora por el legislador, con el fin de evitar que los cambios de legislación
generen situaciones desiguales e inequitativas o de promover o de asegurar
beneficios sociales para ciertos sectores de la población o, en fin, para perseguir
cualquier otro objetivo de interés público o social. Es así como la ley nueva puede
tomar en cuenta hechos o situaciones sucedidos en vigencia de la ley antigua para
efectos de que con arreglo a las disposiciones de aquélla puedan configurarse o
consolidarse ciertos derechos (efecto retrospectivo).
(…)
2.2. Distinto del efecto retroactivo y retrospectivo es el efecto inmediato de la ley,
por la vocación de ésta de que sus disposiciones se apliquen en el futuro, desde el
momento en que empiece a regir, no permitiendo por consiguiente la subsistencia
de la ley antigua ni de las situaciones o hechos nacidos durante su vigencia, pero
que no han alcanzado a configurar o consolidar verdaderos derechos.”

Ahora bien, así como la nueva ley no puede generar consecuencias hacia el
pasado, la norma antigua no puede, en principio, generar efectos hacia el futuro, lo
cual se conoce como ultra actividad. Esta regla, sin embargo, puede tener
excepciones, como cuando los efectos de una norma perduran a pesar de su
derogación respecto de situaciones acaecidas durante su vigencia.

La Corte ha estudiado el tema en múltiples oportunidades, entre otras en la

sentencia C-377 de 2004:

“En relación con la ultra actividad de la ley, los conflictos en torno a la aplicación de
la ley en el tiempo surgen cuando los efectos de una norma derogada se proyectan
con posterioridad a su desaparición, respecto de hechos acaecidos durante su
vigencia. En estricto sentido, la norma derogada no estaría produciendo efectos por
fuera de su ámbito temporal de vigencia, porque los mismos, en este evento, se
predican a un supuesto de hecho que ocurrió antes de que fuera derogada. En este
sentido, en la Sentencia C-329 de 2001 se hace notar cómo los efectos jurídicos de
una norma se producen en el momento en el que se atribuye la consecuencia
normativa a la conducta establecida en su supuesto de hecho, independientemente
de la oportunidad en la que ello sea declarado por la autoridad judicial. Habría que
agregar entonces que para que pueda hablarse de ultraactividad de la ley en
relación con hechos acaecidos durante su vigencia, es necesario que tales hechos
no se hayan agotado para el momento de la derogatoria de la ley. Puede tratarse,
 por ejemplo, de hechos continuados, de tal manera que, iniciados bajo la vigencia
de una ley, se concluyen cuando la misma ya ha sido derogada, o de casos en los
cuales no obstante que el hecho se ha producido bajo la vigencia de una ley la
atribución de la consecuencia normativa no es instantánea, y se produce con
posterioridad, bajo la vigencia de otra ley.”

Hecho este breve repaso de las diferentes situaciones relacionadas con la

aplicación de las leyes en el tiempo, pasa la Sala a revisar los efectos de la Ley
1551 de 2012 sobre leyes anteriores en cuanto a los requisitos para crear
municipios.

C. Requisito de población para la creación de municipios

Prescribe el artículo 150 numeral 4º de la Constitución Política que corresponde al

Congreso, por medio de leyes, “Definir la división general del territorio con arreglo
a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear,
eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus
competencias.” Por su parte el numeral 6 del artículo 300 de la Carta establece
que corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas,
“Con sujeción a los requisitos que señale la Ley, crear y suprimir municipios,
segregar y agregar territorios municipales, y organizar provincias.”

En vigencia de la Constitución Política de 1991 las normas constitucionales

mencionadas han sido desarrolladas por la ley, en cuanto al requisito de
población, como pasa a explicarse a continuación.

El texto original del artículo 8º de la Ley 136 de 199410 establecía el requisito de

población para la creación de municipios en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 8o. REQUISITOS. Para que una porción de un territorio de un

departamento pueda ser erigida en municipio se necesita que concurran las
siguientes condiciones:
(…)
2. Que cuente por lo menos con siete mil (7.000) habitantes y que el municipio o
municipios de los cuales se pretende segregar no disminuya su población por
debajo de este límite señalado, según certificación del Departamento Administrativo
Nacional de Estadística. (…)”

Posteriormente el artículo 15 de la Ley 617 de 200011 duplicó el requisito de

población:
10 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios”
11 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de

1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras
normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional.”
 “ARTICULO 15. Requisitos. Para que una porción del territorio de un departamento
pueda ser erigida en municipio se necesita que concurran las siguientes
condiciones:
(…)
2. Que cuente por lo menos con catorce mil (14.000) habitantes y que el municipio o
municipios de los cuales se pretende segregar no disminuya su población por
debajo de este límite señalado, según certificación del Departamento Administrativo
Nacional de Estadística, Dane. (…)”

Finalmente el artículo 11 de la Ley 1551 de 201212 incrementó el requisito de

población de 14.000 a 25.000 habitantes (es decir, casi volvió a duplicar la cifra)
así:

“ARTÍCULO 11. Modifícase los numerales 2, 3 y los parágrafos 1o, 2o y 3o del

artículo 8º de la Ley 136 de 1994, los cuales quedarán así:
2. Que cuente por lo menos con veinticinco mil (25.000) habitantes y que el
municipio o municipios de los cuales se pretende segregar no disminuya su
población por debajo de este límite, según certificación del Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE). (…)”

En la exposición de motivos de la Ley 1551 de 2012 se señaló que esta nueva ley
sería un instrumento fundamental para el desarrollo local y daba “respuesta a las
peticiones de los municipios para gestionar mejor sus necesidades.” Sobre el
nuevo requisito de población (que durante el trámite de la ley se elevó más allá de
lo propuesto por el gobierno pero con su beneplácito) se expresó:

“En cuanto a los requisitos para la creación de nuevos municipios:

La propuesta plantea un incremento en los requisitos de número de habitantes (de
14 mil a 18 mil) e ingresos corrientes de libre destinación (de 5 mil a 9 mil).
Igualmente, se establece que de forma previa a la sanción de la ordenanza de
creación del municipio, el Tribunal Contencioso Administrativo ejercerá control
automático previo sobre la legalidad de la misma. Si el proyecto no se encontrare
ajustado a la ley no podrá sancionarse. (…)”13

Cabe observar que ni en la exposición de motivos ni en el proyecto se planteó una

norma de transición que permitiera colegir que los procedimientos de creación de
municipios en trámite pudieran ser avalados bajo la nueva normatividad.

Finalmente, sobre la vigencia dispuso el artículo 50 de la Ley 1551 de 2012:

12“Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los

municipios”.

13
Proyecto de ley No. 212 de 2011, presentado por el entonces Ministro del Interior y de Justicia
Germán Vargas Lleras.
 “ARTÍCULO 50. VIGENCIA DE LA LEY. Esta ley rige a partir de su publicación y
deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial el parágrafo 1o del
artículo 10 de la Ley 1474 de 2011.”

La ley se publicó en el Diario Oficial No. 48.483 de 6 de julio de 2012.

En tales condiciones y de acuerdo con lo expuesto inicialmente en este concepto,

la Ley 1551 de 2012 entró a regir en forma plena y de manera inmediata el 6 de
julio de 2012. La nueva ley no regula en ningún aspecto la transición normativa en
relación con procedimientos en curso y por su contenido cabe concluir que no
tiene efectos ultra activos ni retrospectivos, motivos por los cuales la Ley 1551 de
2012 es la norma que desde su entrada en vigencia debe aplicarse a la creación
de municipios.

D. El caso concreto

1. La consulta popular. El señor Ministro del Interior solicita que se dilucide si la

consulta popular realizada en vigencia de la ley 136 de 1994 (modificada por la
Ley 617 de 2000) conserva validez en el nuevo proceso de creación del municipio
de San Pablo Norte que ahora debe iniciarse ante la Asamblea Departamental de
Bolívar, a pesar de que en esta nueva versión se excluye una parte del territorio
que fue objeto de la consulta popular.

Al efecto es necesario analizar las normas que en la ley regulan dicho mecanismo
de participación ciudadana en relación con la creación de municipios. Las que
interesa estudiar son, en concreto, la norma que regía cuando se adelantó la
consulta popular, esto es, la Ley 617 de 2000, y la sustitutiva que entró a regir con
la Ley 1551 de 2012.

Cuando se realizó la consulta para avalar con la expresión de la voluntad popular

la iniciativa para crear el municipio de San Pablo Nuevo, regía el artículo 8° de la
Ley 136 de 1994, sustituido por el artículo 15 de la Ley 617 de 2000. De acuerdo
con esta disposición, el Gobernador estaba obligado a presentar el proyecto de
ordenanza para que una porción del territorio departamental se pudiera erigir en
municipio cuando, por medio de una consulta popular, así lo decidiera la mayoría
de los ciudadanos residentes en el respectivo territorio. 14

14“Artículo 15. Requisitos.

(…)
Parágrafo 1o. El respectivo proyecto de ordenanza podrá ser presentado a iniciativa del
Gobernador, de los miembros de la Asamblea Departamental o por iniciativa popular, de
conformidad con la ley. Sin embargo, el Gobernador estará obligado a presentarlo cuando por
medio de consulta popular así lo decida la mayoría de los ciudadanos residentes en el respectivo
territorio…”
Aun cuando la consulta popular se realizó con observancia de los requerimientos
de la Ley 617 de 2000, y con base en dicha ley la Asamblea Departamental de
Bolívar tramitó y aprobó el proyecto de ordenanza, una vez remitido el proyecto al
Tribunal Administrativo de Bolívar para que verificara su legalidad, el Tribunal
declaró que el procedimiento no se ajustaba al ordenamiento jurídico por haber
omitido la consulta previa a la minoría étnica de San Basilio de Palenque.

Por este motivo sería necesario reanudar el procedimiento, ante lo cual los
promotores del nuevo municipio podían elegir entre dos opciones: o realizar la
consulta previa a la comunidad palenquera para perfeccionar o complementar la
consulta ya realizada, o modificar el proyecto.

El comité Pro-municipio de San Pablo Norte prefirió modificar el proyecto y por

consiguiente elaboró una propuesta distinta en cuanto a territorio y población,
pues ya no formarían parte del nuevo municipio el corregimiento de Malpuján ni
las veredas Paraíso y Bonga del corregimiento de Palenque perteneciente al
municipio de Mahates. Los promotores solicitaron al Departamento Administrativo
Nacional de Estadística – DANE y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC
que hicieran los ajustes correspondientes y las dos instituciones entregaron los
nuevos documentos y certificaciones en materia de población y cartografía.

Habiendo reunido estos documentos el comité Pro-municipio de San Pablo Norte

sostiene que, como ya se ha cumplido el requisito de la consulta popular, el
gobernador tiene el deber de presentar el proyecto de ordenanza a la Asamblea.
Sin embargo en este nuevo contexto la gobernación abriga dudas sobre la validez
de la consulta popular realizada y de ahí la consulta a esta Sala.

2. La legislación vigente para la creación de municipios. Pues bien, ocurre que la

presentación de proyectos de ordenanza sobre creación de municipios debe
cumplir ahora los requisitos de la Ley 1551 de 2012, que a partir del 6 de julio de
ese año modificó algunos preceptos de la Ley 617 de 2000 e introdujo cambios de
significación en esta materia. Entre los principales cambios se destacan los
siguientes:

 El requisito de población ascendió de 14.000 a 25.000 habitantes, y se

requiere además certificación del Departamento Administrativo Nacional de
Estadística DANE donde conste que el municipio o municipios de los
cuales se pretende segregar el nuevo “no disminuya su población por
debajo” de 25.000 habitantes (numeral 2 del artículo 11 de la ley 1551 de
2011).

 En materia de población debe aplicarse además el parágrafo 3° del

artículo 11 de la ley 1551 de 2011, que ordena: “En cuanto al número
mínimo de habitantes a que hace referencia el numeral segundo del
 presente artículo, este crecerá anualmente según la tasa de crecimiento
poblacional del año anterior certificada por el DANE.” Es decir, hoy ya no
bastan 25.000 habitantes sino el número que resulte de aplicar a esta cifra
la tasa de crecimiento poblacional del año 2013, por el momento.

 En cuanto a capacidad del municipio que se proyecta para generar

ingresos corrientes de libre destinación anuales, el requisito se incrementó
de cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales vigentes, durante un
periodo no inferior a cuatro años, a doce mil (12.000) salarios mínimos
mensuales vigentes (numeral 3° del artículo 11 de la ley 1551 de 2011).

 En relación con la consulta popular la Ley 1551 de 2012 reitera el mandato

del parágrafo 1° del artículo 15 de la ley 617 de 2000 en el sentido de que
el Gobernador estará obligado a presentar el proyecto de ordenanza para
crear el municipio “cuando por medio de consulta popular así lo decida la
mayoría de los ciudadanos residentes en el respectivo territorio.” Llama la
atención la Sala en la condición legal de que la consulta popular refleje la
voluntad de la mayoría de los residentes en el respectivo territorio,
requisito que no cumple la consulta popular ya efectuada, pues se extendió
a ciudadanos que no serían residentes del territorio que ahora se propone.

Puesto que el procedimiento para crear el municipio debe cumplir integralmente

las reglas legales vigentes, el proyecto municipal objeto de este concepto está
sujeto a algunas disposiciones que no fueron modificadas por la Ley 1551, tales
como las siguientes:

 Conforme al numeral 4 del artículo 15 de la Ley 617 de 2000 (no modificado

por la Ley 1551), el órgano departamental de planeación, de acuerdo con la
metodología elaborada por el Departamento Nacional de Planeación, debe
elaborar el respectivo estudio, sobre la conveniencia económica y social de
la iniciativa y la viabilidad de la nueva entidad, teniendo en cuenta sus
posibilidades económicas, de infraestructura y su identificación como área
de desarrollo, y expedir “concepto sobre la viabilidad de crear o no el
municipio, debiendo pronunciarse sobre la conveniencia de la medida para
el municipio o los municipios de los cuales se segregaría el nuevo”. Si este
estudio se realizó para sustentar el proyecto de municipio anterior, deberá
reelaborarse para ajustarlo a sus nuevas características geográficas y
demográficas.

 El proyecto de ordenanza deberá cumplir lo previsto en el artículo 15 de la

Ley 136 de 1994, adicionado por el artículo 17 de la Ley 617 de 2000, sobre
anexos, incluido “el mapa preliminar del territorio del municipio que se
pretende crear”. También deberá satisfacer las exigencias del artículo 16 de
la Ley 136 de 1994, sobre contenido de la ordenanza, la primera de las
 cuales consiste, naturalmente, en “Determinar los límites del nuevo
municipio”.

3. Conclusiones. Las precedentes consideraciones evidencian que la consulta

popular realizada el 27 de febrero de 2011 no satisface las condiciones
establecidas en la Ley 1551 de 2012 para la consulta. En efecto, aquella consulta
era para crear un municipio distinto del que ahora se promueve y, por tanto, no se
puede invocar ni utilizar para sustentar la nueva propuesta. Puesto que el
municipio que ahora se propone no coincide en territorio ni en población con la
propuesta consultada en el año 2011, no cumple con la exigencia legal de que la
consulta popular exprese la decisión de la mayoría de los ciudadanos “residentes
en el respectivo territorio.” Los ciudadanos residentes y el territorio difieren al
comparar el antiguo proyecto de municipio con el nuevo.

La creación del mencionado municipio de San Pablo Norte engloba un

procedimiento que exigía la necesidad de que todos los requisitos se hubieran
cumplido en vigencia de la ley anterior, donde la presentación del proyecto de
ordenanza por parte del Gobernador de Bolívar para la respectiva aprobación por
parte de la Asamblea Departamental de Bolívar era uno de ellos. En otros
términos, el acto de creación de un municipio es un acto complejo15 que requiere
el concurso de varias partes.

En el caso concreto los procedimientos para crear el municipio se frustraron

debido a que el fallo adverso del Tribunal Administrativo de Bolívar impidió que el
gobernador sancionara la ordenanza. La nueva iniciativa se encuentra apenas en
la fase preparatoria de un proyecto de ordenanza que deberá presentarse a
consideración de la Asamblea. Ocurre entonces que los ciudadanos, el
Gobernador, la Asamblea Departamental y demás instancias políticas y judiciales
tendrán como parámetro inexorable de legalidad de toda la actuación la ley que
actualmente rige, que no es otra que la Ley 1551 de 2012.

Adicionalmente la consulta popular realizada en febrero de 2011 para crear el

municipio de San Pablo Norte no corresponde al municipio de San Pablo Norte
que ahora se intenta crear, pues entre ambos proyectos se presentan diferencias
significativas en cuanto a territorio y población. Así las cosas, si el nuevo proyecto
de municipio satisface los requisitos de la Ley 1551 de 2012, tendría que
someterse a una nueva consulta popular, dirigida a la población que realmente
habitará la nueva entidad territorial.

III. LA SALA RESPONDE

15V., entre otras, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 24 de septiembre de 1998,
expediente N° 4946, y sentencia del 26 de junio de 1997, expediente N° 3562.
 1. Dado el cambio de legislación, ¿Cuál es la norma que se debe observar para la
creación del municipio de San Pablo Norte, Bolívar, toda vez, que la consulta
popular fue celebrada en vigencia de la Ley 136 de 1994 modificada por la ley 617
de 2000?

La norma que se debe observar para la creación del municipio de San Pablo
Norte es la Ley 1551 de 2012.

2. La consulta popular llevada a cabo bajo la ley 136 de 1994 modificada por la Ley
617 de 2000 es válida, a pesar que para el nuevo proceso se excluyó una parte del
territorio que fue consultado?

La consulta popular realizada en el mes de febrero de 2011, cuando regía la Ley

136 de 1994 (modificada por la Ley 617 de 2000), avaló la creación de un
municipio que no coincide geográfica ni demográficamente con el proyecto de
municipio que ahora se desea crear. El nuevo proyecto de municipio no se ha
consultado y por tanto la consulta popular del año 2011 no satisface el requisito
que en este sentido exige la ley vigente en materia de creación de municipios.

Remítase al señor Ministro del Interior y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia

de la República.

AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA

Presidente de la Sala

GERMAN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado
WILLIAM ZAMBRANO CETINA
Consejero de Estado

LUCÍA MAZUERA ROMERO

Secretaria de la Sala