ACCION DE NULIDAD ELECTORAL Y PÉRDIDA DE INVESTIDURA

Diego Alejandro Velásquez Rendón

Erika Nathalia Gómez Medina

Laura Isabela Motta Ortiz

Universidad La Gran Colombia

Práctica Constitucional

Bogotá, 2018
 Acción de Nulidad Electoral y Pérdida de la Investidura

1. Acción de Nulidad Electoral

Esta acción está establecida en el artículo 139 de la Ley 1437 del 2011 (CPACA),
el cual reza: “Nulidad electoral. Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los
actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los
actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo
orden. Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer
vacantes en las corporaciones públicas

En elecciones por voto popular, las decisiones adoptadas por las autoridades
electorales que resuelvan sobre reclamaciones o irregularidades respecto de la
votación o de los escrutinios, deberán demandarse junto con el acto que declara la
elección. El demandante deberá precisar en qué etapas o registros electorales se
presentan las irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección.

En todo caso, las decisiones de naturaleza electoral no serán susceptibles de ser

controvertidas mediante la utilización de los mecanismos para proteger los
derechos e intereses colectivos regulados en la Ley 472 de 1998.”.

1.1 Historia

Según Juan Carlos Galindo Vacha en su libro “Lecciones de Derecho Procesal

Administrativo” se tiene el primer rastro de este instrumento de control público en
la Ley 7 de 1888, que contemplo el derecho en cabeza de los individuos para
solicitar la declaratoria de la nulidad de votaciones o de actas de escrutinio ante
los llamados Jueces de Escrutinio o de Distrito, dentro de los 4 días siguientes a la
diligencia electoral, más adelante en la Ley 130 de 1913 en su artículo 38 se le
asigno la función de conocer de esta acción a los tribunales administrativos
seccionales, y además sobre demandas de nulidad de las votaciones o de las
actas de escrutinio de los jurados de votación y de juntas electorales. A pesar de
esta primera etapa, no se fijó un trámite especial en materia electoral.

Sin embargo, hacia el año 1916 se expidió la Ley 85 que regulo todo lo
concerniente al derecho del sufragio y al trámite de las elecciones, en su artículo
179 previó causales de nulidad de las elecciones que se realizaran ante jurados
de votación, asambleas departamentales, y consejos electorales. Por otra parte el
articulo 180 ibídem, se consagro la nulidad de los registros electorales de los
jurados de votación, jurados electorales y asambleas departamentales.

Otro gran paso de la historia, fue la expedición de la Ley 7 de 1932 donde se creó
el Gran Consejo Electoral para Bogotá, consejos electorales para las capitales del
departamento, para cada municipio, y se fijaron las funciones de los jurados. Fue
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tanto el alcance de esta ley que se estipulo que las autoridades administrativas
como la jurisdicción contenciosa serian quien podría declarar la nulidad de los
registros electorales.

Actualmente, se encuentra estipulada esta acción en el artículo 139 de la Ley

1437 de 2011.

1.2 Características

El Consejo de Estado en la sentencia del 14 de mayo de 1992 fijó algunas

características de esta acción:

A. Tratándose de una pretensión pública puede ser ejercida por cualquier

ciudadano, en interés de establecer la legalidad del acto impugnado.

B. Tiene su fundamento en la transgresión de las disposiciones que regulan lo

relacionado con procesos y decisiones electorales, además de régimen de
inhabilidades e incompatibilidades respecto de elegidos.

C. Las demandas podrán tener como finalidad, la anulación total o parcial y la

modificación, rectificación o adiciones de actos administrativos electorales.

D. La Acción Electoral tienen un término de caducidad de 30 días, contados a

partir del día siguiente a aquel en el cual se notifique legalmente el acto por medio
del cual se declara la elección o se haya expedido el nombramiento de cuya
nulidad se trata.

E. El juez de lo contencioso podrá además ordenar efectuar nuevos escrutinios,

cancelar y otorgar credenciales, etc.

F. No procede perención, desistimiento ni condena en costas.

G. Posee reglas propias, que lo convierten en un procedimiento especial,

caracterizado por la celeridad, la reducción de plazos con relación al
procedimiento ordinario.

H. Procede la medida cautelar de suspensión provisional contra los actos

administrativos.

1.3 Requisitos de la demanda

Al respecto, el artículo 139 del C.C.A, y el artículo 162 del C.P.A.C.A., establecen
los requisitos de cualquier demanda ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, y es a estas disposiciones que se debe remitir el ciudadano para
presentar una demanda de nulidad electoral. El artículo 166 del Código de
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Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala

expresamente que a la demanda deberá acompañarse también, una copia del
acto acusado con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o
ejecución, según el caso; los documentos y pruebas anticipadas que se pretendan
hacer valer; el documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se
presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona; la prueba de
la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho
privado y; las copias de la demanda y sus anexos para la notificación a las partes
y al Ministerio Público.

Por otro lado, la jurisprudencia ha señalado que para el ejercicio de la acción

electoral, por cualquiera de las causales establecidas en la ley, la demanda, en
principio, debe dirigirse contra el acto de elección o nombramiento, tal como lo
dispone el artículo 229 del Código Contencioso Administrativo; sin embargo en
algunos casos es obligatorio demandar otro actos expedidos en el trámite
electoral.

1.4 Causales de anulación electoral

Las causas de anulación electoral serán las descritas en el artículo 137 del
CPACA que son las generales para la nulidad de todo acto administrativo, pero
además también serán las que se exponen en el artículo 275 ibídem, que son:

1. Se haya ejercido cualquier tipo de violencia sobre los nominadores, los

electores o las autoridades electorales.

2. Se hayan destruido los documentos, elementos o el material electoral, así como

cuando se haya ejercido cualquier tipo de violencia o sabotaje contra estos o
contra los sistemas de votación, información, transmisión o consolidación de los
resultados de las elecciones.

3. Los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan

sido alterados con el propósito de modificar los resultados electorales.

4. Los votos emitidos en la respectiva elección se computen con violación del

sistema constitucional o legalmente establecido para la distribución de curules o
cargos por proveer.

5. Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las calidades y

requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallen incursas en
causales de inhabilidad.
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6. Los jurados de votación o los miembros de las comisiones escrutadoras sean

cónyuges, compañeros permanentes o parientes de los candidatos hasta en tercer
grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil.

7. Tratándose de la elección por voto popular por circunscripciones distintas a la

nacional, los electores no sean residentes en la respectiva circunscripción.

8. Tratándose de la elección por voto popular, el candidato incurra en doble

militancia política al momento de la elección.

1.5 Procedimiento

1.6 Competencia

1.7 Análisis Jurisprudencial

2. Acción de Pérdida de la Investidura:

Esta figura jurídica se encuentra consagrada en diferentes artículos la Constitución

Política de Colombia, principalmente en el artículo 184 que señala: “La pérdida de
la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en
un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la
solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por
cualquier ciudadano”, de igual forma, el artículo 110 indica que, aquellas personas
que desempeñan funciones públicas tienen prohibido hacer contribuciones a
partidos políticos, el incumplimiento de esta prohibición traerá como consecuencia
pérdida de la investidura para dicho funcionario público, a su vez el artículo 291
establece la pérdida de la investidura de los miembros de las corporaciones
públicas de las entidades territoriales, cuando señala la prohibición de aceptar
cargos en la administración pública.

Ahora bien, de estos artículos pueden aseverarse que, la pérdida de la investidura

es una figura jurídica constitucional, que se aplicará únicamente a los funcionarios
públicos y que busca, de manera general, velar por el buen desempeño de los
mismos y controlar el alcance de sus facultades.

Señala el profesor Gustavo Penagos en su libro “Nulidades y acciones del acto

administrativo”, que en reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado se ha
señalado que la pérdida de investidura, en este caso, de los congresistas, es un
mecanismo creado por el constituyente de 1991 con el fin de que los funcionarios
que integran el Congreso de la República, sean profesionales con un perfil
intachable, haciendo que se pierdan toda clase de inmunidades parlamentarias, o
beneficios inequitativos y que a su vez, la pérdida de la investidura sea un
instrumento contundente que instituya un régimen de inhabilidades e
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incompatibilidades y de conflicto de intereses, con el fin de que cumplan a

cabalidad las funciones a cargo.

En el fallo de pérdida de investidura de 21 de julio de 2015 proferido dentro del

proceso No. 2012-00059 de que conoció la Sala Plena del Consejo de Estado,
indico que “la institución de la pérdida de la investidura fue consagrada en
el artículo 183 de la Carta Política como una sanción para los congresistas que
incurran en violación del régimen de incompatibilidades, inhabilidades o conflictos
de intereses que les resulta aplicable (numeral 1); que incumplan ciertos deberes
inherentes al cargo (numerales 2 y 3) o sean responsables por indebida
destinación de dineros públicos o por tráfico de influencias debidamente
comprobado (…) La jurisprudencia constitucional ha reconocido que dado que la
pérdida de investidura implica la separación inmediata de las funciones que el
miembro de la Corporación Pública venía ejerciendo, y también la inhabilidad a
perpetuidad para ejercer cargos de elección en el futuro (…)”

El profesor Juan Carlos Galindo Vácha, en su libro “Lecciones de Derecho

Procesal Administrativo” señala que, la pérdida de la investidura es un
procedimiento sencillo creado por la Constitución Política de 1991 con fácil acceso
para los ciudadanos con el fin de brindar un medio de control efectivo no sólo a los
asociados sino también a las instituciones.

Se deduce entonces que la pérdida de la investidura es una figura que nace con la
Constitución de 1991 y posee unas características netamente sancionatorias, que,
si bien resultan útiles en pro del objetivo de perfeccionar el servicio público eficaz y
transparente, resulta ser un procedimiento judicial como cualquier otro, en donde
deben respetarse el debido proceso y el derecho a la defensa, por mencionar
algunos.

2.1 Procedimiento de pérdida de la investidura

Respecto del procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas es

importante señalar como antecedente normativo la Ley 144 de 1994, mediante la
cual el Congreso decretó a través de 19 artículos, el paso a paso y demás
requisitos para el desarrollo del procedimiento antes mencionado.

Sin embargo, la anterior ley fue derogada por la Ley 1881 de 2018 “por la cual se
establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas, se
consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones" la
que actualmente es la norma vigente.

Dicha norma contiene 24 artículos de los cuales se puede destacar que, en

primera medida, es un proceso sancionatorio dirigido a los congresistas que
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incurran (por dolo o culpa) en las causales de pérdida de la investidura estipuladas

en el artículo 183 Constitución Política, que son:

“1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen

de conflicto de intereses.

2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones

plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de
censura.

3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha
de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a
posesionarse.

4. Por indebida destinación de dineros públicos.

5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

*Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.”

Aunado lo anterior, la solicitud por pérdida de la investidura puede ser formulada

por la Mesa Directiva de la Cámara a la cual pertenezca el Congresista o por
cualquier ciudadano sin necesidad de apoderado judicial, nunca se iniciará de
oficio por parte de un juez de la república.

En cuanto a la competencia, conocen en primera instancia las Salas Especiales de

Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado y la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo será competente para decidir el recurso de apelación
frente a la sentencia de primera instancia, sin la participación de los magistrados
que decidieron el fallo recurrido.

La demanda que presente el ciudadano deberá contener la identificación de quien

la formula, el nombre del congresista y su debida acreditación, la causal de
pérdida de la investidura en la que presuntamente incurrió él congresista junto con
la sustentación de la misma, la solicitud de práctica de pruebas si se considera
necesario y la dirección de notificación del solicitante.

La solicitud deberá presentarse ante de manera personal ante la Secretaria

general del Consejo de Estado, en donde será repartida al Magistrado
correspondiente y este contará con 2 días para admitirla o no.

El magistrado podrá devolverla por falta de requisitos y él mismo estipulará un

plazo para que los mismos sean subsanados, pero en caso de que sea admitida,
se notificará al congresista y al Ministerio Público para que formalmente inicie el
proceso.
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El congresista contará con 5 días luego de la notificación para pronunciarse sobre

la solicitud, puede hacerlo sin apoderado judicial si así lo desea y dentro del
mismo escrito solicitar y aportar pruebas.

Al día hábil siguiente el magistrado ponente decretará las pruebas y tendrá 3 días
para practicarlas, así como también fijará la fecha para audiencia pública, que
deberá ser dentro de los 2 días siguientes.

Respecto a la audiencia pública, señala el artículo 12 de la ley 1881 de 2018 que

“asistirá la Sala Especial de Decisión de pérdida de Investidura y será presidida
por el Magistrado ponente. Esta diligencia quedará registrada en medio magnético
para que obre dentro del expediente.

Las partes podrán intervenir, por una sola vez, en el siguiente orden: El solicitante
o su apoderado, el agente del Ministerio Público y el congresista y su apoderado.
Quien presida la audiencia podrá fijar el tiempo para las intervenciones.

Las partes podrán presentar al final de su intervención un resumen escrito.”

Posterior a la celebración de la misma, el magistrado ponente tendrá que registrar

el proyecto de sentencia dentro de los 2 días hábiles siguientes y tomará la
decisión junto con la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura
mediante votación de los miembros que la integran.

Contra la sentencia de primera instancia procede el recurso de apelación el cual

debe cumplir con los requisitos estipulados en el artículo 14 de la ley 1881 de
2018; será presentado y sustentado ante la Sala Especial de Decisión de Pérdida
de Investidura dentro de los 10 días siguientes a su notificación y si reúne los
requisitos legales será remitido el expediente a la Secretaria General del Consejo
de Estado quien lo repartirá entre los magistrados de la sala de lo Contencioso
Administrativo quien decidirá de su admisión y de la práctica de pruebas
solicitadas, si a ello hubiere lugar.

El auto admisorio del recurso de apelación podrá ser contradicho por el solicitante
y/o por el Ministerio Público, toda vez que se dará traslado al mismo por 3 días
hábiles para que ejerzan su derecho de contradicción.

Una vez se haya admitido el recurso y se haya vencido el término probatorio, el

magistrado ponente tendrá 3 días para presentar el proyecto de sentencia y citará
a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para su discusión y decisión.

Una vez ejecutoriada la sentencia, señala el artículo 15 de la ley 1881 de 2018

que “se comunicará a la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, al Consejo
Nacional Electoral y al Ministerio del Interior para lo de su cargo. Cuando el
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Consejo de Estado advierta la posible comisión de hechos punibles por parte del
congresista, o temeridad o mala fe en la acusación, la sentencia ordenará que se
compulsen copias de toda la actuación a las autoridades competentes para las
investigaciones y sanciones correspondientes.”

Pasados 2 años de la ejecutoria de la sentencia, podrá interponerse recurso

extraordinario especial de revisión, las sentencias que cumplan con las causales
establecidas el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, entre ellas que se haya dictado sentencia con base en
documentación fraudulenta o ser la sentencia contraria a una anterior que haya
hecho tránsito a cosa juzgada entre las partes del proceso.

En conclusión, puede señalarse que, el procedimiento de pérdida de la investidura

fue rápidamente regulado con posterioridad a la Constitución Política de 1991, en
donde se ve una necesidad de regular el tema sancionatorio con brevedad.

La principal diferencia que tiene la ley derogada con la vigente, es que en la

decretada este año, se crea la segunda instancia para el procedimiento de pérdida
de la investidura y que los términos para la ejecución del proceso son
considerablemente más cortos.

La creación de la segunda instancia puede responder a dos cosas, dependiendo

su perspectiva, la primera, asegurar el derecho a la defensa y al debido proceso
del congresista acusado y que haya una certeza mucho mayor de que la sentencia
dictada se encuentre acorde con los hechos verídicos o la segunda opción,
responde a problemáticas como corrupción e impunidad para los funcionarios
públicos, en donde se busca dilatar los procesos y evadir responsabilidades.

Bibliografía.

1. Juan Carlos Galindo Vácha. (2007). Lecciones de derecho procesal

administrativo. Colombia: Pontificia Universidad Javeriana.

2. Gustavo Penagos Vargas. (2007). Nulidades y acciones del acto administrativo.

Colombia: Ediciones Doctrina y Ley.

3. María Camila García Serrano. (2014). Acción De Nulidad Electoral Principio

democrático vs derechos del elegido. Universidad Nacional de Colombia Facultad
de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, Págs. 20-80.

4. Consejo de Estado. Sentencia del 14 de mayo de 1992. Sección Quinta

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Anexo 1
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Anexo 2
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