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I

LA

CIUDAD

ESPACIO

INCLUSIÓN

COMO

DE

\ud ciudad:

espacio de inclusión y exclusión

CARLOS ALBERTO TORRES TOVAR Profesor Departamento de Urbanismo, Facultad de Artes

UniversidadNacional de Colombia

3i 8

Jr ENSAR CÓMO Y QUIÉN construye ciudad nos hace partícipes de uno de los grandes problemas que, al final del siglo y comienzo de un nuevo milenio, afectan la sociedad colombiana; encontrándose como una de las grandes dificultades el crecimiento acelerado del proceso de urbanización (hoy en día más del 27.40% del total de la población se concentra en las cuatro principales ciudades del país y de ella el 14.65% se concentra en la ciudad capital)'. Por ello, se debe entender que la actual ciudad colombiana es producto del acomodamiento constante al modelo capitalista, lo cual incide en su rápida transformación y acelerado crecimiento; a

I. DAÑE, Censos de población y de vivienda ajustados. 1997

Profesor Asociado, arquitecto.

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ESPACIO

DE

INCLUSIÓN

Y EXCLUSIÓN

ello se suman, los procesos migratorios a la ciudad, las difíciles con- diciones de la población campesina. Los efectos de la urbanización acelerada y el crecimiento demográfico sobre las ciudades son cla- ros: aumento de las áreas periféricas de urbanización clandestina, invasiones de terrenos públicos, traslado a urbanizaciones de moda en lugares alejados de la ciudad por parte de las familias de ingte- sos medios y altos, deterioro de las áreas centrales antiguas y pto- liferación de inquilinatos. Desigualdad, desempleo, miseria urba- na, alta demanda de servicios públicos y equipamientos colectivos, desorden urbanístico y extensión antieconómica de las principales ciudades, a costa de la ocupación de tierras de alto potencial agrí- '

cola entre otros factores. ' •

En estas condiciones, Colombia se seguirá consolidando como un país de ciudades, que llegará a albergar en éstas, a mediados del próximo milenio, más del 85% de la población total, es decir, a un número de habitantes superior a 40.000.000 (Se estima una pobla- ción de 56.402.000 habitantes para el año 2050)^. Ello presagia, des- de ya, la agudización del conflicto urbano en todas sus dimensiones.

Una vez señalados estos elementos, asumiendo que no son los únicos que están presentes en la problemática urbana; no se puede entender, entonces, la construcción de ciudad como la suma de frag- mentos físico-espaciales, sino como la construcción dinámica de tejido social a través de los diferentes agentes que actúan y se superponen en ella, siendo estos la expresión y el reflejo de la dinámica económica, social, política e ideológica que en su interior se desenvuelve. La ciudad es un organismo vivo en permanente proceso de construcción, que refleja una sociedad inacabada y en constante transformación, la cual requiere de la activa participación de los di- ferentes actores sociales que en ella intetactúan para su adecuado de-

sarrollo y consolidación.

Vivir y construir la ciudad hoy es encontrarse con un marco de realidad que en ocasiones abruma. Una ciudad que se transfor- ma permanentemente y que —como un organismo vivo— nace.

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2. Ministerio de Desarrollo Económico. Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Ur-

bano y Agua Potable. Desarrollo Urbano en Cifras N° i. Santafé de Bogotá, D.c. 1996.

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HABITAT

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COMPLEJIDAD

crece, se reproduce y en ocasiones muere. Por ello, pensar cómo, quién y para qué se construye ciudad hoy es fundamental.

ALGUNOS

LA

DE

RASGOS DE LA FORMACIÓN

COLOMBIANA

CIUDA D

Contexto y perspectiva de la ciudad colombiana hoy

Son varios los elementos que se deben reiterar en el análisis de la ciudad colombiana, particularmente en la segunda mitad del pre- sente siglo, como lo es el proceso migratorio campo-ciudad que aún hoy se abate sobre las ciudades por efectos de las diferentes mani- festaciones de violencia, sumado a la profundización de las condi- ciones de pauperización del campo colombiano y las dificultades permanentes generadas por las erráticas políticas económicas y so- ciales que han marcado períodos de inestabilidad económica refle- jados principalmente en los sectores de más bajos ingresos. La actual ciudad colombiana es hoy la expresión del indivi- dualismo y la competencia que impone la dinámica del mercado, la internacionalización de la economía y la globalización de las socie- dades, profundizando y marcando, cada vez más, las diferencias so- ciales, económicas y políticas, reflejadas en la concentración pobla- cional, el desorden urbano, la segregación físico-espacial en oposición a los conceptos de equidad, armonía, unidad, integración, solidaridad, convivencia entre otros.

El tamaño poblacional de las ciudades

Al comparar los censos de población (véase cuadro adjunto)^, son evidentes las velocidades del crecimiento en las principales ciu- dades del país, particularmente Bogotá, que si se compara con los aumentos de las áreas ocupadas y la celeridad con la que se produ- cen estos procesos, se pueden establecer, entre otras, las siguientes

consideraciones:

v

., .

3. Datos tomados de los Censos Nacionales de Vivienda y Población, DAÑE. 1997.

320

Fuente : DAÑE

Censos de Población y de Vivienda.

LA

CIUDAD:

•997.

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DE INCLUSIÓN

Y

EXCLUSIÓN

Censos de población

 

.

Año

Población

Aumento absoluto sobre el censo anterior

Tasa de crecimiento intercensal

 

1905

100.000

I9I2

121.257

21.257

34-95

1918

143.994

22.737

20.94

1928

235.421

91.427

50.39

1938

330.3:2

94.891

34-45

I95I

715-250

384.986

62.00

1964

1.697.311

982.061

6774

1973

2.855.065

II57-754

57-66

1985

4.441.470

1.345.161

32.50

1993

5.484.244

1.042.774

26.31

1999"

6.322.702

838.458

15.28

)'

8.086.532

1.763.830

27-89

 

Las cuatro principales ciudades (Santafé de Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla) presentan altos niveles de concentración poblacional acentuado en las últimas cinco décadas, al pasar de tener en conjunto 863.287 habitantes en 1938 a 10.256.919 habitantes en 1993; en 38 años la población de estas ciudades creció en 841%, que comparado con inicios del siglo (239.576 habitantes) aumentaron su población 80 veces. Los rangos promedio de crecimiento de la ciudad oscilan en- tre 50.000 y 130.000 habitantes año. Es decir, que en el caso de Bogotá, en está crece anualmente una ciudad como Pereira en tamaño, más no en equipamientos, infraestructura, empleo y solución a las demás necesidades básicas. Aunque han disminuido las tasas de mortalidad y fecundidad, los ritmos del crecimiento de la población urbana se mantienen. La migración interregional e intraurbana, por oportunidades de empleo y estudio, por expulsión económica de áreas agrí- colas productoras y por efectos de la confrontación armada en las áreas rurales de manera principal continúan atrayendo vo- lúmenes importantes de población a la ciudad.

4.

Plan de Ordenamiento Territorial. Documento técnico de soporte. Versión para

Revisar. Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá. Departamento Administrativo de Pla- neación Distrital. Septiembre de 1999.

5. Ibídem. El crecimiento de la población entre 1999 y 2010 se estimó en 1.763.830 ha-

bitantes, de acuerdo con los datos censales del DAÑE y una hipótesis de crecimiento demográ- fico a tasas intermedias entre 2.26 y 2.01, deducidas de los datos del censo ajustado de 1993.

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HABITAT

DE DIVERSIDAD Y COMPLEJIDAD

Factores detonantes del crecimiento

Históricamente las ciudades capitales son centros de concen- tración del poder y por ello de oportunidades, lo cual atrae un nú- mero significativo de pobladores. A su vez,es albergue que concen- tra las actividades productivas, sociales, políticas y culturales. Entre otros, los factores más característicos del crecimiento actual de la ciudad se encuentran en:

• La migración interregional e interurbana a la ciudad en bus- ca de nuevas oportunidades.

• El fortalecimiento del modelo neoliberal, propiciando el ac- ceso a productos agrícolas a más bajos costos que los produ- cidos nacionalmente, lo cual genera impactos en el campo, eli- minando la producción y reduciendo la productividad lo cual genera expulsión de la población.

• Incremento de los factores de violencia en áreas rurales y sub- urbanas, por la acción de los diferentes agentes generadores de factores de violencia, que están propiciando en la práctica un '

• Concentración del capital y la actividad productiva en las grandes ciudades''.

• Aumento de la expectativas de vida de la población por los avances científicos y tecnológicos en la medicina y otras áreas del conocimiento.

• Mejores expectativas de calidad de vida en la ciudad que la ofertada por el campo y los pequeños municipios.

proceso de reordenamiento

territorial.

Quiénes construyen ciudad

Este escenario de la problemática actual, como es la ciudad está compuesto por una gran gama de conflictos y tensiones entre los diferentes actores involucrados^, donde subyace el reconocimien- to de la representatividad y la legitimidad en manos de quien se en-

6. Véase Industrias y ciudades en la era de la mundialización. Un enfoque socio espacial.

Luis Mauricio CUERVO G., Josefina GONZÁLEZ M . Tercer Mundo Editores. Colciencias, CIDER. Universidad de los Andes. Santafé de Bogotá, septiembre de 1997.

7. Se habla de actores sociales, sociedad civil, comunidad y agentes sociales entre otras

muchas acepciones para referirse a categorías de análisis de la población a nivel urbano.

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ESPACIO

D E INCLUSIÓN Y EXCLUSIÓN

cuentra. Cada agente social se considera socialmente reconocido y por tanto, con un grado de legitimidad dado por este respaldo. Son los grados de legitimidad traducidos en la acción concreta lo que

permite establecer en manos de quién está el reconocimiento social

y político. La dinámica que toman los procesos urbanos presenta una se-

rie de características particulares, haciéndose necesario desarrollar

y utilizar instrumentos apropiados para el análisis de las nuevas re-

laciones, conflictos y contradicciones de la problemática urbana. En esta perspectiva, se enuncian a continuación algunos de los elementos para una conceptualización general sobre la acción de los agentes presentes en la problemática urbana actual, los cuales per- miten definir un marco de análisis particular para la ciudad, pre- cisando un enfoque sobre lo urbano y la relación sociedad-naturaleza:

Agentes sociales^: son los actores dinámicos del proceso de cons- trucción y transformación de la ciudad; como gestores directos de

la intervención del espacio, de la sociedad y de la naturaleza, inter- vienen a través de diferentes mecanismos de apropiación del suelo

y la formación y consolidación de la estructura urbana, los cuales asumen tres formas de manera general: La comunidad, el Estado y la iniciativa privada.

• La comunidad, compuesta por la población organizada que se encuentra presente como actor fundamental a lo largo de todo el pfoceso de construcción de la ciudad, generando alrededor suyo una estructura social y urbana, producto de la consoli- dación de los barrios (Unidades Urbanas).

• El Estado, considerado como la estructura jurídico-política o la suma de las organizaciones del país, que para el caso de Co-

un derecho, organizado en forma de república unitaria, descen- tralizada, con autonomía participativa y pluralista, fundada en

lombia la Constitución define como "

Estado social de

- el respeto a la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad

8. TORRES T. , Carlos. La comunidad, el estado y la iniciativa privada, agentes sociales

en la consolidación de la ciudadperiférica informal, el caso de Ciudad Bolívar. Junio de 1993. Santafé de Bogotá, D.C

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Y COMPLEJIDAD

de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general^" y que actúa con políticas en todos los sectores de la Sociedad, incidiendo en su quehacer permanente.

• La iniciativa privada, entendida como la acción llevada a cabo por agentes sociales de manera particular, no vinculados al Es- tado los cuales ejercen un derecho reconocido constitucional- mente y asumen diversas formas de acción a través de la propie- dad privada y empresas en los diferentes sectores de la economía. También son parte de la iniciativa privada las instituciones sin ánimo de lucro como ONGS, fundaciones y corporaciones.

Problemas que enfrenta actualmente la ciudad colombiana La importancia que tiene la ciudad hoy, representa dos con- diciones desde el punto de vista físico espacial: por una parte, la ciu- dad entendida como objeto urbano y en segunda instancia, el urbanis- mo^^ como una forma de intervención válida hoy. Pero, por otra parte, está la mirada que implica entender la ciudad como escena- rio de la construcción de sociedad y allí se debe preguntar que tipo de ciudad-sociedad se está construyendo y con cuál relación espacio- tiempo se está concibiendo. Las dificultades de las ciudades colombianas para construir una estructura adecuada en la relación ciudad-sociedad-naturaleza, nos permiten solamente identificar conglomerados humanos en los cua- les prevalecen los déficits de los años 40 y 50, presentándose a su vez una desarticulación de la red urbana, no existiendo un plan de lo- calización de la población en el territorio, agudizado por el proce- so vertiginoso de urbanización y su tendencia rápida al crecimien- to, permitiendo la prevalencia de ciudades preponderantes como condición actual. ¿Cómo explicar la concepción y configuración de la ciudad Colombiana, en función del referente mundial, según el cual (GNU)"

9. Constitución Política de Colombia. Titulo i. Artículo 1.

10. Véase Ley ¡8 8 de 1997 , donde se considera la fiínción pública del urbanismo. Art . 3°.

11. Estudios recientes de la Organización de las Naciones Unidas señalan que la carac-

terización de una ciudad en el contexto es aquella que supera los 100.000 habitantes da- dos los niveles de complejidad que se desprenden a partir de este factor cuantitativo.

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Y

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se considera una ciudad al conglomerado de población mayor de lOo.ooo habitantes, lo cual da un número de 3.300 ciudades en el mundo con está característica y para el caso de Colombia solo 27, según cifras de 1997'^? De igual manera, los problemas a los cuales se enfrenta la ciu- dad colombiana desde lo formal-informal se pueden señalar a tra- vés de los siguientes interrogantes:

1.

Cuál es el papel que han de jugar las ciudades colombianas en el marco de los procesos de globalización y apertura, entendien- do que éstos han generado mayores niveles de concenttación de la riqueza y aumentado los niveles de desigualdad, señalan- do a su vez que la globalización aparece como una condición según la cual, ya no hay nada que hacer y se presenta como una condición de resignación para el conjunto de la población.

2.

Señalar que las ciudades son malas de manera a priori, sin deter - minar cuáles son las ventajas de su existencia, cómo aprove- char los avances en un país con un nivel significativo de des- igualdad y una de las mayores concentraciones de riqueza del mundo, son sin lugar a dudas interrogantes que se deberán re- solver en el proceso permanente de construcción de ciudad que hoy en día se vive.

3.

A ello, se suma la ciudad como complejidad y a su vez diversi- dad; diversidad que se expresa en lo regional y en las acciones exógenas que intervienen en la ciudad que igualmente son di- versas. Un hecho evidente lo constituye lo cultural como di- versidad (indígenas, comunidades negras, problemas de géne- ro, entre otros) al interior de la ciudad que en muchas ocasiones no son tomados en cuenta.

4.

Cómo eliminar la ausencia del componente social y sus organizacio-

í

nes sociales vinculadas al desarrollo de la ciudad y el territorio.

5.

La informalidad en todas sus dimensiones (física, económica, política, social e ideológico cultural) como problemática de la ciudad actual es sólo un referente tangencial que se trabaja a distancia y se trata de ocultar en su verdadera magnitud.

12.

Ciudades y Ciudadanía. La política urbana del salto social, p. 95.

\ -

 

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LA CIUDAD:

HABITAT DE DIVERSIDAD

Y

COMPLEJIDAD

6. La condición ciudad-territorio desde lo regional tiene otra pers- pectiva (ciudad-región, región metropolitana, región urbana) que se marca, a su vez, por las necesidades de las ciudades y las afectaciones en el contexto regional. Se entiende, entonces, la necesidad de una articulación entre regiones y dentro de la región (cómo construir región), a través de articular una red de ciudades en una condición actual de crisis (lo regional). La no integración de redes urbanas, mantiene una ruptura entre globalidad y condiciones locales con permanentes rupturas; un ejemplo son las ciudades de Sincelejo-Magangué.

7. Las migraciones campo-ciudad no se evalúan de forma tal que permi- tan manejar losflujosmigratorios por áreas de expulsión, en la cual los migrantes pasan de ser productores a consimnidores; o los ti- pos de movilidad de la población frente al ordenamiento del terri- torio y al conflicto interno, los cuales varían junto con la dinámica que asume este en un espacio y en una temporalidad definida.

8. El tema de los desplazados internos no puede ser mirado como simple proceso de migración o movilidad, tampoco como un suceso coyuntural; por el contrario, ha de visualizarse desde la perspectiva de las implicaciones políticas, económicas, so- ciales, culturales y territoriales que genera. Los procesos de ex- clusión generados por el abandono de áreas productivas y pro- ductoras de vital importancia para el desarrollo económico nacional, vienen generando habitantes rurales, con costum- bres rurales viviendo en las ciudades

9. El conflicto armado interno ha pasado de ser una condición ex- clusiva de áreas rurales y suburbanas y se ha empezado a ex- tender a las ciudades, manifestándose a través de los siguien- tes factores:

• Desplazamiento de contingentes de población a las ciudades.

• Ocupación de áreas urbanas y de expansión no aptas para el

proceso de urbanización.

•:>>

• Aumento de la presencia militar como forma de garantizar un mayor control de la ciudad.

• Fortificación de las ciudades a través de cercos militares.

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LA CIUDAD: ESPACIO

DE

INCLUSIÓN

Y

EXCLUSIÓN

• Ocupación permanente del espacio público como sitio y fuen- te de empleo.

• Dificultades para el desplazamiento entre ciudades'^ por pér- dida del control territorial por parte del Estado. I o. Los problemas tradicionales referidos a la calidad de vida de- terminados por los déficits cuantitativos y cualitativos de vi- vienda, servicios públicos, equipamientos colectivos, infraes- tructura y empleo productivo. ¡

Hablamos, entonces, de la ciudad colombiana del siglo xxi cuando no he-

la ciuda d co -

mos construido l a ciuda d colombiana del siglo xx . Cuand o

lombiana se encuentra aún en obra negra, presentando enormes pro-

blemas de habitabilidad y más aún de sostenibilidad.

La inclusión y la exclusión en la ciudad como parte de los problemas actuales Incluir significa contener, colocar una cosa dentro de otra, lle- var una cosa y hacerla parte de otra. Y esa es la dimensión que re- presenta en la ciudad el problema de lo que se considera EXCLUIDO desde la orilla de lo formal, ya que excluir o excluido significa se- parar o expulsar algo o alguien del grupo o lugar de pertenencia. ¿Cómo incluir, entonces, lo que no se siente excluido? Esta es la pregunta desde los procesos urbanos. En este sentido, el Estado como regulador de la sociedad juega un papel determinante, ya que éste busca apropiar y hacer suyos los procesos de exclusión e incluirlos. Lo hace cuando de manera per- misiva señala las situaciones de exclusión pero hace caso omiso de estas y las admite; un ejemplo clásico, lo constituyen los asenta- mientos informales en las ciudades, producto de procesos de ocupa- ción de tierras, urbanización pirata o parcelación. Lo hace también, cuando asume como propios algunos de los roles y dinámicas que se generaron como respuesta a los procesos de exclusión. Entre otros, cabe destacar los siguientes:

1-3.

Desde 1999 la insurgencia adopto un sistema de retención de población en las

carreteras denominado "pesca milagrosa".

> ^

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LA CIUDAD:

HABITAT

DE DIVERSIDAD Y COMPLEJIDAD

1. Las ONGS, que se originaron como una forma alternativa de dar respuestas a la inoperancia del Estado frente a los proble- mas de una parte de la sociedad excluida y fundamentalmente urbana. Hoy están reconocidas e incluidas a través de funda- ciones y corporaciones tanto de agentes privados, como de en- tidades estatales.

2. Igual situación se ha desarrollado con el lenguaje, el cual ha sido apropiado como parte de la jerga y terminología oficial. Términos como participación popular de arraigo ciudadano hoy hacen parte del discurso oficial.

3. Cuando incorpora lo informal, lo no normatizado, involucrán- dolo a las dinámicas de mercado:

• A nivel económico, como parte de los CIRCUITOS DE PRODUC- CIÓN, distribución, consumo (no falta una cerveza en el lugar mas inhóspito de la ciudad).

• A nivel de la vivienda, cuando asume los procesos de legaliza- ción y regulación y mejoramiento de asentamientos que no reúnen las más mínimas normas urbanísticas y técnicas, más aún cuando hablamos de un país de ciudades en zonas de alto riesgo de vulnerabilidad.

• A nivel de los servicios públicos domiciliarios, evitando las co- nexiones piratas y las pérdidas negras, estableciendo servicios de frontera con tarifas reguladas que, en muchas ocasiones,co- rresponden a la de servicios debidamente instalados.

• A nivel de accesibilidad, facilitando circuitos de circulación de la economía a través de la mercancías, lo que posibilita la rá- pida consolidación de los asentamientos informales.

• A nivel de los mecanismos de participación-planeación, incorpo- rando las comunidades como parte de los procesos institucio- nales hasta los niveles de diagnóstico'''.

• A nivel de lo público y lo privado en tanto equipamientos para el disfrute colectivo (lo privado-público, lo público-privado).

14. Véase Fabio VELAZQUEZ. Ciudad y participación. Universidad del Valle. Santia-

go de Cali. Julio de 1997.

328

4.

'

LA CIUDAD:

ESPACIO DE INCLUSIÓN

Y EXCLUSIÓN

A nivel tecnológico y de información (ampliándose la brecha para el consumo y apropiación del conocimiento)

Se puede afirmar que no existe una segregación absoluta de la sociedad; existe tal vez, una segregación físico-espacial; pero no una segregación de la sociedad entre opuestos irreconcilia- bles, ya que se encuentran presentes en un mismo escenario urbano diferentes niveles de complejidad y diversidad que co- existen simultáneamente, superponiéndose de manera perma- nente, con una dinámica flexible marcada por la prevalencia de una u otra postura en la condición temporal. No son pro- )- cesos lineales sino dinámicos, que están permanentemente

- disputándose un lugar en la sociedad y por tanto en la ciudad.

Cómo un fenómeno de exclusión como lo es la ciudad

informal no se reconoce

as í

(Complejidad a partir de la ciudad periférica) Como es imposible detenetse en todos y cada uno de los as- pectos señalados anteriormente, en este aparte se presentarán los ele- mentos que representan la ptoblemática de la CIUDAD INFORMAL, como una de las características más evidentes y continuas de exclu- sión que se observan en la ciudad colombiana. Los habitantes de la ciudad colombiana excluida —que como aproximación, constituyen más del 25% de las áreas construidas de todas las ciudades, si no es más— no se sienten excluidos. Por el con- trario, se sienten incluidos y es a partir de allí que reclaman su derecho a la ciudad y los beneficios de ser habitantes urbanos y ciudadanos. La ciudad informal como imagen aparece excluida, ya que no se le reconocen unas jerarquías, unos nodos, hay ausencia de plani- ficación formal; sin embargo, sí existen los lugares nodales, recorri- dos y significados con otros niveles de connotación diferentes a los de la ciudad formal.

¿Qué hace, entonces, que la ciudad informal se señale como

excluida de la ciudad formal? Son la ausencia o precariedad de los servicios públicos, los equipamientos, la falta de accesibilidad, la au- sencia de espacio público, la precariedad de sus construcciones,

entre otros elementos.

A ^

329

LA CIUDAD:

HABITAT

DE

DIVERSIDAD

Y

COMPLEJIDAD

Pero, es a través del uso y usufructo de la ciudad como espacio para la producción, para la recreación, para la educación, para la circu- lación, como se incluye la ciudad informal en la formal. Participa activamente en las dinámicas y circuitos de mercado, mediante la presencia de sistemas de transporte, con el uso y apropiación del es- ^

pacio público. La ciudad informal es caracterizada por la ciudad formal y des- de sus diferentes componentes reafirma una condición de exclusión;

a través de la economía considera esta parte de ciudad desde el pun-

to de vista de informalidad; a nivel jurídico se le considera ilegal; desde la arquitectura se ve como informal o no-arquitectura; desde el análisis urbanístico se evidencia como ciudad incompleta y des- de lo social se analiza y concibe como ciudad marginal.

¿Cómo se ejemplifica esta situación para el caso de una ciu- dad como Bogotá? Vale la pena señalar cómo acciones recientes en la ciudad excluyen; basta mencionar el proyecto de renovación ur- bana'' que elimina la conocida "Calle del Cartucho", sin construir previamente alternativas; la recuperación a priori del espacio público de la ciudad en oposición al derecho al trabajo, la instalación por toda la ciudad de bolardos por encima del querer ciudadano. Sin embargo, también se han desarrollado en Bogotá acciones que incluyen, como los procesos adelantados con los habitantes asentados sobre los corredores férreos de la ciudad en los asenta- mientos denominados "la culebrera", "la 38" y "Pedro León Trabu- che", para su reubicación, que permitió una acción concertada frente

a los habitantes de estos sectores dedicados al reciclaje, constituyén-

dose en modelo de concertación; así mismo, se pueden señalar los procesos de negociación y concertación para la reubicación de pobla- ción en el borde occidental de Bogotá con miras a la construcción de la Avenida Longitudinal de Occidente —^ALO—,

15. La administración de la ciudad en cabeza de su Alcalde Mayor Enrique Peñalosa

implementará el proyecto denominado Parque Tercer Milenio, como proyecto bandera de la renovación urbana del centro de la ciudad.

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CONSIDERACIONES

LA CIUDAD:

ESPACIO DE INCLUSIÓN

FINALES

Y EXCLUSIÓN

La ciudad colombiana como proceso de inclusión debe —en- tre otros— abordar los siguientes retos: entender la dimensión y complejidad de lo urbano (barrio, localidad, sector); impulsar pro- cesos de participación activos de los habitantes urbanos para los pro- cesos de toma de decisiones y realizar la construcción multi y transdisciplinaria de la ciudad como un escenario de complejidad y diversidad y la ciudad como escenario de la resolución del conflic- to interno en Colombia'^. Se debe entender, por parte de quienes construyen Ciudad hoy, qué excluye y qué incluye, cómo se asume el conflicto interno, cómo se construye tejido social urbano y cómo se construye la par- ticipación en la toma de decisiones.

Los retos de las ciudades durante el milenio La ciudad deberá asumir varios retos en los comienzos del próxi- mo milenio y resolverlos si aspira a construir un modelo de ciudad que sea replicable, pero ante todo vivible para sus ciudadanos. Por una parte, implica resolver la magnitud de los problemas físico-espaciales ligados a los temas de transporte y movilización, los problemas de manejo ambiental, de redes y provisión adecuada de servicios públicos, mejoramiento del desarrollo informal de la ciu- dad incorporándola a la ciudad formal, aportando al mejoramiento de la calidad de vida. Por otra, implica asumir el reto del mejora- miento de las condiciones sociales de la población, haciendo viables los mecanismos de participación, gestión y decisión ciudadana, implementat una nueva institucionalidad a través de la construcción de una cultura política que permita aprovechar el recurso humano y el capital social presente en la ciudad. Son múltiples los retos que le esperan a la descentralización en la ciudad, entre los cuales el más importante es armonizar los ver- daderos alcances del proceso mismo a través de los mecanismos de participación ciudadana; en ello es fundamental garantizar la igualdad

16. Hoy en día se afirma que la ciudad se debe ver como un escenario del postconflicto.

331

LA CIUDAD: HXBITAT

DE DIVERSIDAD Y COMPLEJIDAD

de condiciones a la totalidad de ciudadanos para sugerir alternativas de desarrollo y frenar la acción politiquera en el escenario local. Se debe apuntar a reales procesos de planeación del desarro- llo local, entendiendo la diversidad que representa este escenario, asumiendo el desarrollo desde lo local y no desde lo barrial o lo glo- bal, fortaleciendo una verdadera cultura política de participación y superando los enfoque tecnocráticos de la práctica del desarrollo local.

Llamado final

Asumir la responsabilidad de los teros del aprendizaje no a través de la imitación, sino de la construcción de paradigmas propios.

BIBLIOGRAFÍA DAÑE. Censos de población y de vivienda. Santafé de Bogotá, D.c. 1997 Ministerio de Desarrollo Económico. Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable. Desarrollo urbano en cifras N° 1. Santafé de Bogotá, D.c. 1996. Ministerio de Desarrollo Económico. Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable. Desarrollo Urbano en Cifras N" 2. Santafé de Bogotá, D.c. 1997. Ministerio de Desarrollo Económico. Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable. Ley de desarrollo territorial "Ley ¡8 8 de 1997". La política urbana del salto social. Santafé de Bogotá, D.c. 1997. Ministerio de Desarrollo Económico. Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable. Ciudades y Ciudadanía. La política urbana del salto social. Santafé de Bogotá, D.c. 1995. Presidencia de la República. Constitución Política de Colombia 1991. Santafé de Bogotá,

-.,

i

,

D.c. 1992.

TORRES T. , Carlos. La comunidad, el estado y la iniciativa privada, agentes sociales en la consolidación de la ciudad periférica informal, el caso de Ciudad Boliívar. Junio de

1993. Santafé de Bogotá, D.c.

VELAZQUEZ, Fabio. "Ciudad y Participación". Universidad del Valle. Santiago de Cali. Julio de 1997.

332

-•

A

\ui ciudad como espacio de inclusión

LUIS CARLOS JIMÉNEZ

MANTILLA*

Profesor Departamento de Urbanismo, Facultad de Artes Universidad Nacional de Colombia, Sede Santafé de Bogotá

MARCO

INTRODUCTORIO

333

Hemos visto las diversas y ricas posibilidades que tan solo desde la academia —en forma privilegiada— permite mitar la ciu- dad y que a través de esta cátedra nos ha permitido acercarnos a las perspectivas que sobre lo urbano nos ofrece la sociología, la litera- tura, la antropología, la arquitectura y la filosofía, por tanto, que- remos aquí aproximarnos desde el urbanismo y la ciencia urbana.

APROXIMACIÓN

A LA

CIUDAD

Desde la visión de la economía política Paul Singer se refie- re a la ciudad dando las siguientes apreciaciones. Abandonando la distinción ecológico-demográfica formal entre las dos categorías, admitir un límite cualquiera, de tamaño de población o de densi- dad demográfica para dintinguir el campo y la ciudad, sólo tiene sentido en una situación histótica dada. Si el problema consiste, en cambio, en analizar campo y ciudad a lo largo de un período his- tórico, el criterio formal tiene que ser sustituido por una noción más amplia y multiforme. Esta noción debe ser a la vez política y eco- nómica, partiendo de una división de poderes y de actividades en- tre campo y ciudad. Así se puede admitir que el poder político nacional y regio- nal tiene que tener por sede una base urbana. La ciudad, que alberga el poder como una de sus razones de ser, domina políticamente al campo, imponiéndole su autoridad y su ley.

Profesor Asistente, arquitecto.

LA CIUDAD:

HABITAT

DE

DIVERSIDAD

Y

COMPLEJIDAD

Desde el punto de vista económico, la división del trabajo entre el campo y la ciudad se caracteriza, a un nivel elevado de abstracción, por la ausencia de actividades primarias —agrícolas y extractivas— en su interior. Desde el urbanismo, Marcel Roncayolo lo presenta refirién- dose de la siguiente manera: "La ciudad está presente en la mayor parte de las civilizaciones y con frecuencia se la considera como la expresión más acabada". Este teórico de la ciudad se pregunta:

¿Cumple la ciudad con las exigencias casi universales de la vida so- cial? si la respuesta es afirmativa, se la puede considerar como el me- canismo topográfico y social capaz de hacer que el encuentro y el in- tercambio entre hombres sean eficaces al máximo. La proximidad y la aglomeración multiplicarían los medios de acción de una sociedad. A falta de una teoría general de la ciudad, cuya elaboración es problemática, pasa así a ser fundamental el con- cepto de centralidad. La centralidad se puede manifestar con la elec- ción de un lugar de culto común y permanente de parte de grupos de personas hasta entonces separadas, en la instalación estable de un mercado, en la concentración de los órganos de decisión o de ges- tión de una sociedad industrial, en la afirmación de una ciudad ca- pital de un estado. Se trata, pues, de una forma que admite conte- nidos variables.

E L

URBANISMO

-

Según los diferentes diccionarios del siglo xx, el urbanismo es alternativamente definido como ciencia, arte y/o técnica de la or- ganización espacial de los establecimientos humanos. Del latín urbs (la ciudad), su término reciente ha sido forma- do sobre el modelo del neologismo español, "urbanización" creado en 1867 por el ingeniero-arquitecto español, Idelfonso Cerda den- tro de la teoría general de la urbanización para designar una nueva disciplina, la ciencia de la organización espacial de las ciudades. (F. Choay, 1988) El urbanismo como herramienta de intervención en la ciudad, como disciplina propositiva, obedece y tiene sopottes en una ideo- logía. Podemos ver que los utópicos del siglo xix intentan respon-

334

LA CIUDAD

COMO

ESPACIO

DE

INCLUSIÓN

der a los primeros efectos de la industrialización. Los tres caracte- res fundamentales de la utopía han sido:

• La preocupación por la justicia social y por una organización

que ofrezca a los ciudadanos los beneficios aportados por la in-

dustria.

,

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• »u

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• Un principio de organización territorial que constituya colec- tividades humanas de extensión limitada pero dotadas de to- das las instituciones y todos los servicios indispensables.

• Una distribución en el interior de la sociedad de las células fa- miliares, de los lugares de la vida colectiva y de esparcimiento y de los lugares de trabajo que anuncian las modernas formas •

Será Cerda quien siente las bases del utbanismo moderno cuando define las doctrinas o teorías basadas en las siguientes funciones:

1. El principio del diseño del espacio de la ciudad hay que ha- cerlo heterogéneo (aspecto técnico, el proyecto). • • ;

2. Función económica suscitando y creando nuevas rentas.

3. Base jurídica, derechos y deberes sobre la propiedad privada, la tierra y su función social.

4. Base política, aceptación y consulta de los ciudadanos.

de zonificación. - •

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:

i

5. Base administrativa para el desarrollo de la gestión.

No es el problema de la forma el que aporta sino que esta es un problema más. El proceso no es definido a priori, es el recono- cimiento del hacer de cada uno de los centenares que participan en la producción.

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FORMA S

DE

EXCLUSIÓN

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L a ciuda d de exclusión

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Aquí podemos apreciar las formas diferenciadas con las que

. una sociedad se manifiesta, en la que la constante es su segregación socioespacial y en la que son palpables las diferencias de oportuni- dades frente a un metcado competitivo y la forma como sus indivi- duos se relacionan, producen, se sirven, participan, se apropian de tecnologías, teclaman sus derechos, ocupan el suelo urbano y toman decisiones, hechos estos que dejan huellas en el territorio con ras- gos marcados de una sociedad dual. -. - ,

335

LA CIUDAD:

HABITAT

DE

DIVERSIDAD

Y COMPLEJIDAD

Una de las constantes ha sido la hegemonía de la operación del sector de mercado frente al cual —aunque el Estado ha interveni- do en unos momentos más que en otros— las condiciones de pobre- za de la población de una parte, y el.avance de las actividades de- sarrolladas por el mercado de otra, agudiza, cada vez más, las formas de exclusión en nuestra sociedad. ' '. ^s '• . El mercado es la forma menos irracional de asignación de re- cursos escasos que se conoce en la historia. Digo menos irracional y no más racional (M. Castells, 1995) Actualmente sabemos cómo funciona el nuevo modelo de cre- cimiento porque está en marcha y desarrollándose en una parte del mundo. "Este modelo en mi opinión, —afirma Castells, es a la vez enormemente dinámico, extraordinariamente desequilibrante y ex- cluyente". Para este modelo sobra una parte de la población y una buena parte de las empresas. Por tanto, el principal peligro de este modelo no es económico ni de infraestructura, sino que no es sos- tenible ambiental ni socialmente. No es sostenible un modelo que excluye, como está excluyendo en America Latina, a la mitad de su población. En Chile ha mejorado la situación, pero el 50% de la po- blación sigue excluida del sistema económico. El desarrollo sostenible implica, por un lado, una ordenación territorial, urbanística y ambiental; por otro, capacidad de integrar al sistema al conjunto de la población.

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La exclusión social

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.

El desempleo masivo y las políticas de reducción violenta del salario directo e indirecto de los trabajadores, la privatización y mer- cantilización de lo público, la brecha tecnológica entre sectores socia- les, las hibridaciones culturales diferenciadas, la acentuación de los rasgos de autoritarismo estatal para imponer políticas necesariamente impopulares, generan exclusión social y territorial. (Pradilla, 1999) Las estadísticas del crecimiento de la pobreza urbana {United Nations, 1996: 113) son la muestra epidémica del carácter excluyen- te del patrón neolibetal de acumulación de capital (Pradilla, 1999), que no requiere de una parte creciente de la fuerza de trabajo, ex- pulsada por las nuevas tecnologías y procesos organizativos, y que

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INCLUSIÓN

reduce los salarios de sus trabajadores para compensar la tendencias a la caída de la tasa de ganancia. La reducción del gasto social, que afecta cuantitativa y cualitativamente la prestación de los servicios públicos para los sec- rores populares, imposibilitados para acceder a los servicios públi- cos privatizados, produce una aguda diferenciación de los niveles de salud, educación, cultura, recreación y seguridad social en general, que constituye en sí mismo un ptoceso de exclusión social, pues coloca en una posición cada vez más atrasada a la mayoría de los citadinos, deteriora sustancialmente su capacidad para competir en un mercado de trabajo cada vez más estrecho, para enfrentar la vida urbana y poder apropiársela creativamente. (Pradilla, 1999)

La realidad, su interpretación y la acción

Toda acción en la ciudad esta íntimamente relacionada con la forma como concebimos y entendemos las realidades urbanas; de allí la importancia de guardar cierta distancia frente a las teorías urba- nas de los países centrales para permitir hacer los ajustes necesarios para la comprensión de los fenómenos locales. De aquí derivan las propuestas del urbanismo que serán los soportes técnicos del planea- miento espacial sobre los que tendrán efectos las decisiones y accio-

. El desarrollo de la investigación se vuelve el pilar fundamen- tal para el conocimiento e interpretación de nuestra realidad urba- na e interlocución con las realidades de otros países. Los objetivos propuestos como proyectos para la ciudad son los detetminantes de la investigación y por consiguiente la creación de una nueva infor- mación. La búsqueda de una ciudad más equitativa, igualitaria, es- tructurada y competitiva requerirá una información basada en nue- vos conceptos que permitan su conocimiento específico. Por tanto, en este sentido la academia tendrá que ser más agresiva en el desarrollo del conocimiento científico de la ciudad, que le permita permear la entidades generadoras de estadísticas para el desarrollo de teorías propias que nos dejen tomar decisiones más certeras y exitosas y hacer de nuestros escasos recursos un uso más eficaz territorial, económica, social y ambientalmente.

nes de la política.

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LA CIUDAD:

HABITAT

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Y COMPLEJIDAD

Relación entre proyecto urbano y cultura política

El ensanche de Barcelona proyectado por Cerda tal vez cons- tituya uno de los ejemplos más formidables de la cultura catalana de la cual podamos aprender. Una vez entregado el proyecto del en- sanche de la ciudad en 1865, Cerda trabaja en el ayuntamiento apli- cando su proyecto hasta su muerte, en 1875. Pero, como hubiera su-

cedido entre nosotros, a rey muerto rey puesto; allí en este caso, el valor del proyecto fue entendido y el ayuntamiento aplicó el proyec- to urbano durante 100 años hasta el momento que se concluyó; este es un ejemplo valiosísimo para nuestros políticos entre los cuales hacen carrera los proyectos de corto plazo inaugurables en un perío-

. La falta de una continuidad política hace parte de la cultura en nuestro medio, de tal forma, que mientras a mediados de la dé- cada del 60 varias ciudades latinoamericanas empezaron a pensar en el transporte masivo, hoy Caracas está construyendo la tercera línea de metro y Santiago está construyendo la quinta línea, Bogotá ape- nas si ha empezado a dar los primeros pasos en la materia, permi- tido por la continuidad dada en las dos últimas administraciones. En el caso chileno, dos gobiernos tan opuestos como el de Allende y Pinochet, el segundo continuó el proyecto de transporte masivo de su antecesor, entendiendo que se trataba de un proyecto vital para la ciudad. Hoy, con la implantación de los Planes de Ordenamiento Terri- torial, ha sido programada por ley su ejecución de tal forma que por espacio de tres años, los POT tendrán condición de obligatoriedad en su cumplimiento, por lo menos para tres administraciones consecutivas.

do de gobierno de los tres años.

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Sociedad dual: forma explicita de la exclusión En términos económicos la dualidad formal e informal está asociada a la reproducción del capital. De esta forma, mientras los empresarios capitalistas en cada operación lograrán una valorización ampliada del capital inicial, que les permitirá realizar posteriormen- te operaciones cada vez mayores, ortos obtendrán una valorización media de los capitales en operaciones de tipo intermedio, como en el caso de las microempresas, y otros realizarán actividades de mera

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INCLUSIÓN

subsistencia a través de ocupaciones inestables y de muy baja remu- neración como la que realizan vendedores ambulantes. En el caso del acceso a la vivienda, patrimonio familiar por ex- celencia para los que reciben una remuneración, permititá a los em- pleados con ingresos estables y seguridad social acceder a las solu- ciones formales de vivienda en contraste con familias con una ocupación inestable, vulnerables socialmente y que económicamente no ofrecen ninguna garantía hacia un crédito. Esta división con la que se sigue determinando la demanda de la vivienda, cada vez pierde más solidez. A través del ejercicio de la actividad, comenta Carlos Zorro (1984), las supuestas fronteras en- tre lo "formal" y lo "informal" se diluyen por completo: la movili- dad en ambos sentidos es considetable y quien hoy es vendedor am- bulante mañana puede estar vinculado a una gran empresa y luego ser propietario de una microempresa. Hoy, más que nunca, la visión dual tendrá que set replanteada si tenemos en cuenta que en los últimos diez años la mayor propor- ción de empleo ha sido generada por las actividades no formales, situación esta que irá posiblemnte aumentando en el proceso de las políticas de la racionalización del gasto público, que implica pres- cindir de un volumen considerable de empleados oficiales y de otta parte, sumado al reajuste dtástico de los costos de opetación a que viene siendo sometida toda la empresa privada en Colombia frente "

a la coyuntura actual.

'1. •

Desde el punto de vista del derecho

En las ciudades latinoamericanas, al lado del crecimiento de

las relaciones juridificadas, están surgiendo y desarrollándose sec-

tores o relaciones informales (

sarrollan los sistemas jurídicos informales es entre la población ur- bana, comunmente llamada "marginal".

uno de los sectores donde se de-

)

En su situación en materia criminal y no criminal, llamare-

mos civil (

clamar sus derechos. En algunos casos, la imposibilidad resulta de la exclusión, implícita en su propia situación, un ejemplo es el de los conflictos relacionados con vivienda, puesto que estas son usual-

lógicamente están excluidos de la posibilidad de re-

),

339

LA CIUDAD:

HABITAT

D E DIVERSIDAD Y COMPLEJIDAD

mente edificadas legalmente en terrenos invadidos. Pero, las difi- cultades teóricas son insignificantes frente a las dificultades prác- ticas. En primer lugar el costo en dinero (abogado, tribunal) y en tercer lugar obstáculos en el tiempo (largas colas) y en dignidad personal (atención, negligente, trato despótico, decisión inespera- da). (Rogelio Pérez, 1989)

c El sector informal, según Hernando Gómez Buendía (1994)

es ilegal por naturaleza, porque la ley se lo inventó para proteger lo público; intenta ejercer derechos de propiedad sobre bienes ajenos:

sobre terrenos de propiedad privada o pública (en el caso de las in- vasiones), sobre intangibles urbanísticos de propiedad pública, so- bre el espacio público en caso del comercio informal y sobre las rutas públicas en el caso del transporte informal. Es de esa invasión de la propiedad ajena de donde nacen las dificultades para acudir al po- der del Estado en búsqueda de protección. En el campo de las normas urbanas cuyo proceso en el curso de las licencias de urbanización siguen la secuencia formal (desde aprobación de planos urbanísticos y de infraestructra, construcción y ocupación), los asentamientos siguen el proceso invertido en la medida que se inicia con el poblamiento, en carácter de refugio impro- visado, construcción progresiva de la vivienda y servicios públicos. Este procedimiento —aunque establecido en la denominada legalización urbanística— "cierra el paso" a la obtención de la licen- cia de construcción, que tiene vigencia de 24 meses (tiempo fijado para la producción formal industrializada); estas por consiguiente, rápidamente se vuelven ilegales ya que el período de construcción informal dura en promedio 15 años por autoconstrucción, por de- sarrollo progresivo. Esto ha dado pie a que inspectores de obra cobren multas que se apropian privadamente. Esto se presenta porque el modelo arquitectónico —soporte de las normas— pertenece a esquemas de habitar de otras condicio- nes sociales y no corresponde a la práctica real del habitar en los sec- tores populares, lo que convierte en un contrasentido la obtención de una licencia, en la medida en que no será una guía útil, ni ten- drá un amparo legal mientras dure su ejecución.

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LA CIUDAD COMO ESPACIO DE

INCLUSIÓN

Desde el punto de vista de la estadística

Desde el punto de vista de la estadística formal, la canasta familiar que esta referida al mínimo de alimentos con los cuales puede mantenerse biológicamente con vida una familia, podría te- ner un valor próximo a dos salarios mínimos mensuales, valor bajo el cual se podrían encontrar serca del 30% de nuestros conciudada- nos, por tanto cetca de 1.500.000 habitantes bogotanos biológica- mente no podrían estat vivos según estas estadísticas. El hecho es que están vivos y han construido toda una ciudad, la de los estra- tos medios y altos, como asalariados, su propia vivienda autocons- truida a través de tiempo suplementario. ' • .

Exclusión de la ciudad

Su crecimiento en los bordes de la ciudad se comporta como enclave urbano no sólo por la topogtafia sino también, por los tta- zados urbanísticos, vías angostas y discontinuas ausentes de espa- cios comunales que reportan la más baja accesibilidad de la ciudad. En buena parte, estas áreas nacen como pedazos obsoletos de la ciudad no sólo por su aislamiento sino también por sus trazas — como se anotó antes— semejantes a los tejidos medievales. Pero esto —finalizando el siglo xx— no es posible, cuando ya los proyectistas europeos a mediados del siglo xix rompieron internamente las ciu- dades en la búsqueda del progreso. De otra parte, desde el urbanismo, la ausencia de centralida- des menores con equipamiento de bienestar, recreación y abasteci- miento generan grandes desventajas sociales frente a otros grupos de barrios planeados. Es factible que buena parte del analfabetismo se deba no sólo a un problema de ausencia de edificaciones escolares, sino también, a la mala localización geográfica, las cuales junto a las malas condiciones de los espacios públicos para ser transitados, vuel- ven la movilización de escolares un problema de alto riesgo sin nin- guna garantía de los niños en su seguridad personal. Es sabido por fuentes oficiales, que la deserción escolar en Bogotá esta asociada a la distancia de las escuelas: a mayor distancia mayor deserción. Las localizaciones urbanas distantes de los lugates de empleo de esta ciudad espontánea genera grandes costos sociales, sobre todo

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Y COMPLEJIDAD

en el caso de los pobres, como en su momento lo señalara Lauchlin Currie cuando dice que la ciudad está pagando los costos por las largas distancias representadas en tiempo y costo de la movilización de los obreros al trabajo.

Exclusión en la arquitectura Silvia Arango se refería, en una charla anterior, al nacimien- to de las formas de representación en el 'mil cuatrocientos'. Esto que ha sido un avance de la humanidad —el podet representar en el pla- no una prefiguración de una realidad futura donde se detectan y co- rrigen los defectos o problemas de la edificación, pero en el papel sin costo alguno— no ha sido apropiado por las clases populares quienes aún siguen construyendo por el sistema de ensayo y error a unos precios muy altos. Esto incide en costos que han llevado a afirmar que la vivienda popular es más costosa que la de los estta- tos altos debido a:

1. La sobreestructuración.

2. La compra de materiales al menudeo o al detal, que aumenta el precio.

3. El costo del dinero con intereses del 5% semanal o 20% mensual.

4. La falta de una planeación teniendo que destruir y reconstruir simultáneamente.

5. El lucro cesante por la demora en la terminación de los espacios.

6. Errores arquitectónicos y de habitabilidad que impiden el al- quiler de espacios.

Exclusión de la información tecnológica

Los suelos ocupados por familias pobres son suelos sobre los cua- les las ciudades tienen poca o ninguna información, por tanto, el gra- do de vulnerabilidad es mucho más alto que la del resto de la sociedad. En el texto titulado : Los desastres no son naturales, Gustavo Wilches Chaux comenta: "Si en una comunidad del tercer mundo, amenazada por riesgos de terremoto o erupción volcánica, realiza- mos una lista de las prioridades y 'necesidades sentidas' de sus miembros, casi con seguridad encontramos que, en el caso impro- bable de aparecer, la preocupación por el posible desastre ocupará

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LA CIUDAD COMO ESPACIO DE

INCLUSIÓN

los Últimos lugares. De allí que, cualquier medida que se pretenda promover deberá, necesariamente, producir rendimientos de corto

y mediano plazo en términos cotidianos de calidad de vida. Por

ejemplo, en una comunidad marginada asentada sobre una falla

geológica activa en zona urbana, las prioridades no se referirán a es- tructuras sismo-resistentes ni a comités de emetgencia que entren

a actuar en caso de terremoto, sino al mejoramiento de la vivienda,

la instalación de servicios públicos, la salud y nutrición básicas y la

organización de los miembros para obtener la solución de sus nece- sidades. Un programa de prevención del desastre deberá satisfacer al menos, parcialmente, esas aspiraciones prioritarias, de manera que, con o sin ocurrencia del terremoto, la inversión económica y social se justifique plenamente".

Los procesos de ocupación territorial y de producción urbana, los patrones de uso del suelo, la falta de regulaciones para la cons- trucción y los sevetos déficits y obsolescencia de la infraestructura

y

los servicios básicos, combinados con el crecimiento poblacional

y

de la pobreza urbana, aumentan la ptesión sobre los recursos am-

bientales, exponiendo a una proporción, cada vez más creciente, de la población de las ciudades a enormes riesgos ambientales. (M. Lungo, 1996) No existe un centto de información sobre tecnologías apropia- das así como de modelos arquitectónicos, o tipologías arquitectó- nicas que puedan servir de guía. Las tecnologías populares de im- plantación de la vivienda utilizadas en Bogotá, son de una alta vulnerabilidad en la medida de la destrucción de los suelos; 600 fa- milias construyendo sus casas retiran volúmenes de tierra en esa misma cantidad de sitios, generando desestabilizaciones, además de "

incrementar los costos en la construcción.

En Manizales, al relacionar topografía y clases sociales y mor- fologías urbanísticas, se encuentra que los estratos altos ocupan te- rrenos hasta del 25% de pendiente en suelos estables, mientras los estratos bajos ocupan terrenos con pendientes hasta del 100% y muy poco estables.

Sin embargo, la tecnología popular de la guadua permite a los más pobres asentarse en estos suelos hincando 4 varas de guadua.

^ /

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produciendo menor alteración al suelo y disminuyendo los riesgos de accidente. El antiguo icr hizo casas en guadua pero con cimien- tos corridos, alterando el suelo y ha habido más accidentes en estas urbanizaciones que en los barrios populares de la ciudad construi- dos con el sistema tradicional de la tecnología de la guadua.

Formas de inclusión

.

Se encuentran las políticas, planes, programas y proyectos del Estado en viviendas, servicios públicos y sociales. Inicialmente in- tervinieron organizaciones filantrópicas y religiosas en la construc- ción de viviendas y servicios de educación y salud. Tal vez, las formas de inclusión más permanentes de parte del Estado han estado relacionadas con la prestación de los servicios pú- blicos, aunque con un considerable retraso; en el caso del transporte público después de tener un aceptable servicio aunque con una par- ticipación directa baja, este ha sido entregado a la empresa privada con efectos deplorables, sector en el cual la inversión distrital no existe. Los reconocimientos a través de la figura de la legalización ur- banística han sido una de las figuras más interesantes en las que las contradicciones sobre las formas de inclusión han llevado en distin- tos momentos al enfrentamiento entre entidades nacionales y dis- tritales y municipales verdaderamente irreales; algunos, son traídos aquí para ilusttación: el Decreto 185 de 1951 fija el perímetro ur- bano en el cual están excluidos los siete barrios obreros más repre- sentativos de la época en la ciudad. Recientemente fue emitido el Decreto Ley N° 1052 de 1997, art. 2 en el cual no se autoriza la le- galización de desarrollos o asentamientos que hubieren aparecido después del 9 de agosto de 1996 negando la posibilidad de servicios públicos y comunales, cuando la constitución pone como derecho la dotación de los servicios, además de estar amparados por los Derechos Humanos; así como estos esta salpicada la legislación sobre el tema. Desde la década de 1960 son más decididas las formas de inclu- sión como aceptación y reconocimiento, prestación de servicios públi- cos así como la reserva de suelo urbano para futuros asentamientos. Para la década de 1970 se piensa en la inclusión del tema de asentamientos futuros como forma preventiva propuesta ya como

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INCLUSIÓN

política asociada con la vivienda realizada parcialmente a partir de 1971, la cual se organiza contemplando las diferentes modalidades del alojamiento como: vivienda en alquiler, vivienda hogares de paso; vivienda y lotes con servicios; banco de tierras: recuperación de áreas inundables. i • ^ Para 1972 se plantea el primer programa integrado de desa- rrollo urbano de la zona oriental de Bogotá, que aunque no estaba dentro de la política urbana fue un aporte en la planeación, en la medida que superaba la visión sectotial y segmentada que tenía cada entidad. Posteriormente, se desarrolla un segundo proyecto: el Pro- grama Integrado de Desarrollo Urbano Ciudad Bolívar, a partir de 1983. Estos programas contemplaban subprogramas como: plan vial, circuitos entre barrios; hospitales y puestos de salud; concen- traciones escolares y capacitación; redes matrices de acueducto y al- cantarillado; bienestar familiar; urbanización de vivienda de interés social; y apoyo a la planeación urbana y legalización de asentamientos. Hoy se siguen realizando grandes proyectos de infraestructu- ra, pero en forma independiente.

EJEMPLO

DEL

BARRIO

DE

TETUAN

Objeciones a los enfoques de la inclusión

Una constante ha sido la visión sectorial de cómo cada enti- dad aborda su propio planeamiento sobre la base de su interpreta- ción sin contemplar los otros sectores sociales y de infraestructuras del planeamiento. Tanto en la visión sectorial como en la integrada, se privile- gian cierto tipo de áreas urbanas frente a otras. La ausencia en la mayoría del tiempo de una visión de futuro hace que los costos y el tiempo de programación, proyecto, recursos y ejecución lleven un considerable tiempo en la medida en que los proyectos quedan su- peditados al reconocimiento de la situación que —de hecho— re- querirá un tiempo prudencial para ser reconocida y se vuelve más obligante en la medida de la consolidación de las áreas. Los trabajos del programa integrado de desarrollo urbano han podido integrar acciones de las diferentes entidades logtando impot- tantes avances en la programación, superando duplicación de esfuer-

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LA CIUDAD: HABITAT DE DIVERSIDAD Y COMPLEJIDAD

zos y generando niveles de acuerdo y concertación interinstitucio- nal, sin embargo estos programas carecen de una continuidad y generan efectos perversos como las invasiones de la última década alrededor de la localidad de Ciudad Bolívar en los límites del mu- nicipio de Soacha que han aprovechado todas las facilidades que el programa original les proporciona. Estos problemas fueron adver- tidos, sin embargo, el tipo de planeación dejada al interés político ha propiciado este tipo de despropósitos en la ciudad.

PLANEACIÓ N INTEGRA L VS. PACT O COLECTIV O

Perspectivas Elementos para la creación de una ciudad de inclusión. Hoy, en el mundo de la globalización, el rol que antes ejercían los países pasa a ser reemplazado por las ciudades. Las ciudades cumplen dos funciones básicas para el desarrollo económico y social:

• Buscan ser competitivas: lo que implica que sean equitativas, eficientes, con gente capacitada, de rápido desplazamiento, con educación, salud, transportes masivos eficientes y recreación.

• Buscan ser atractivas para la gente: para mejorar sus condicio-

nes de vida y reducir la pobreza. •

;

Junto con este bloque hay dos elementos que cuentan, cada vez más, en la decisión de los inversionistas: el primero es la cali- dad de vida. Definitivamente, las ciudades son más atractivas cuan- do ofrecen mejor calidad de vida para todos sus habitantes. Funcio- nar con base en "enclaves", en el largo plazo, acaba negando la importancia de la ciudad como aglomeración. La calidad de vida es un concepto muy ligado al medio ambiente, a la seguridad y a una cierta igualdad social, o por lo menos, a la no exclusión social. Lo que quiero destacar es que para una ciudad resulta muy importante desarrollar una infraestructura de carácter cultural y lúdico como factores de integración. Los monumentos en el centro y en la periferia de la ciudad, son elementos de integración y pun- tos de referencia. Para una ciudad no es indiferente su perfil ni la estética de sus espacios. Es necesario entender que tanto la belleza como la cultura, son inversiones rentables para una ciudad.

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La gran ciudad es caracterizada en los últimos años desde distintas disciplinas, en los mismos términos: por los geógrafos, como gene- radora de economías de aglomeración; por los economistas como un elemento esencial en la reducción de los costos de transacción; por los sociólogos como un elemento esencial en la creación de sinergia que es lo esencial en el desarrollo tecnológico y de productividad.

Del libro de Madrid Sin embargo, en la coyuntura actual la ordenación del terri- torio adquiere un nuevo significado y un mayor interés, por cuan- to la dinámica del mercado es tal que, sin una intervención públi- ca decidida y ágil, que canalice "ordenadamente" los múltiples procesos tettitoriales en función de los objetivos de un proyecto re- gional integrador, se acentúa el riesgo del "desgobierno", de la mul- tiplicación de los problemas incluidos por las actuaciones diversas (y descoordinadas) de los distintos agentes. r' '-• Por otra parte, esa misma dinámica exige respuestas rápidas, pues, si en general es posible encausar y aprovechar la energía de las fuerzas del mercado, lo que resulta imposible es paralizarlas y con- tener sus efectos que pueden llegar a ser devastadores si no se en- cauzan, si no se incorporan a un proyecto único, "ordenado" en fun- ción de objetivos comunes. El proyecto regional, Madrid región metropolitana, tiene como objeto básico hacer de la comunidad de Madrid una región in- tegrada, eficaz e igualitaria. La compatibilización de la equidad con la eficacia requiere, en nuestro contexto, una orientación adecuada o de otro modo puede conducir a disfunciones importantes, gene- radoras de ineficacia y a la acentuación de las desigualdades socia- les entre distintas áreas del territorio, generadoras de marginalidad. Para lograr estos objetivos el proyecto regional se basa en la articulación de políticas y actuaciones diversas, por ejemplo, el fo- mento de procesos de difusión de centralidad, generación de em- pleo, mejora de accesibilidad, recualificación de tejidos industria- les, integración de áreas urbanas, dotación de servicios, mejora ambiental, y otros. La aplicación de estas formas de actuación, sin embargo, se produce en cada área en función de su problemática social.

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LA CIUDAD: HABITAT

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DIVERSIDAD

Y

COMPLEJIDAD

de las oportunidades que ofrecen sus recursos y del funcionamien- to de las fuerzas del mercado, dando lugar a estrategias territoria- les que conforman y desarrollan el proyecto global. Pero el proyecto regional requiere —además de la ordenación

y mejora del transporte— infraestructuras y medio ambiente que

pongan en valor las áreas periféricas y las integren entre sí y con el

centro; una oferta de espacios para actividades productivas y resi- denciales que diversifiquen el modelo territorial actual esclerotizado en su centralización y en la monofuncionalidad de sus áreas tercia-

rias, industriales, residenciales obreras, suburbios,

tas, paralelas y complementarias, de difusión de centralidad y de lo- calización de la población en áreas centrales con accesos y servicios

(ver planos de actuaciones y estrategias), conforman básicamente el proyecto regional diverso, integrado y consecuentemente más equi- librado. No se pretende equilibrar la región mediante una distribu- ción homogénea de actividades, sino crear una estructura en don- de surjan polos que den identidad y destaquen las nuevas funciones de las áreas, aún dentro de una metrópoli que siempre tendrá nece- sariamente una fuerte concentración en su polo central. La política territorial de la comunidad está contemplando por

lo tanto la selección de operaciones estratégicas de transporte, suelo

y medio ambiente, así como los criterios de las políticas económi-

cas, sociales y urbanísticas que forman un todo coherente en el pro- yecto que se propone. Sin embargo, la actuación pública permite a

la política territorial ir más allá de la elaboración de normas y criterios.

Por ello, la comunidad de Madrid ha acometido una actuación intensiva en la promoción de suelo para las actividades más estra- tégicas y, en particular, suelo para viviendas de precio tasado espe- cialmente en áreas centrales y nuevos espacios para la actividad eco- nómica de áreas periféricas, como parques de empresas, parques tecnológicos, centros de transporte de mercancías, entre otras. El desarrollo de esta estrategia se propone una intensa actua- ción pública que, en paralelo a la realización de infraestructuras de transporte público y de vías, cree nuevos espacios adecuados para la localización de actividades económicas a 20-25 Km del centro de la ciudad, en el entorno del futuro, quinto cinturón (M—50), com-

Las propues-

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DE

INCLUSIÓN

pensando la tendencia del mercado a aumentar el desequilibrio em- pleo/residencia entte las áreas centrales y las periféricas. La estrategia territorial en materia de suelo residencial para vivienda de precio tasado, orientado a satisfacer la demanda de los sectores de población cuyos ingresos son inferiores a 3.5 veces el salario mínimo interprofesional, se basa en el criterio de garantizar el derecho a la ciudad de este sector de la población que de otro modo quedaría extraído del mercado. Debido a ello, la iniciativa pú- blica —a través del planeamiento, la gestión urbanística y la pro- moción directa— impulsa la oferta de suelo para este tipo de vivien- da en ateas que disponen de buena accesibilidad y servicios públicos, fundamentalmente en las proximidades del cuarto cintu- rón (M—40), es decir en áreas relativamente centrales, para evitar la tendencia del libre mercado a expulsar hacia la periferia estos gru- pos sociales. En general, el principal problema de transporte sentido en la periferia metropolitana es la insuficiente accesibilidad a las áreas centrales de la capital, donde se acumula una importante proporción de los empleos (principalmente el sector terciario) y de los servi- cios singulares de la metrópoli. Para atajarlo y partiendo de asumir que siempre será inviable planear que la proporción mayor de esos desplazamientos pendulares se resuelvan mediante el uso del auto- móvil, la propuesta regional se basa en primer lugar, en la poten- ciación de los medios de transporte colectivo, ferrocarril, metro y autobús, como canalizadores de los desplazamientos cotidianos de carácter pendular. La importancia que se atribuye al medio ambiente, tanto na- tural como urbano, es coincidente con la progresiva incorporación a la conciencia social de la importancia de sus valores culturales, de su contribución a la calidad de vida y del carácter estratégico y es- caso de los recursos ambientales. En este sentido, en la estrategia territorial se considera muy especialmente su contribución a la va- loración económica y social de los distintos espacios, que se cons- tituye en una de las principales oportunidades para la recualificación de los mismos, imprescindible si se pretende reducir la segmenta- ción actual del territorio.

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