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Le développement régional.

Approches géographiques
Journées Géographiques de l’AGT, 19 mars 2011, FSHS, Tunis, Salle Guermadi
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Le développement régional
Problématiques, objectifs et principes

Amor Belhedi
Faculté des Sciences Humaines & Sociales

La question régionale est à la fois complexe et délicat. Elle est complexe dans la
mesure où elle touche tous les aspects et toutes les sphères de la vie régionale
(démographique, sociale, économique, politique...) ce qui pose un problème de mesure,
d’analyse, de diagnostic et d’action. Elle est délicate, parce qu’elle est d’ordre politique avant
tout.
Nous traiterons dans ce qui suit, les problématiques, les objectifs et les principes du
développement régional principalement.

I- Problématiques
L'espace est devenu de plus en plus un "produit social" qui relève et revendique
l’intervention de l’homme. L’inégalité régionale n’exprime-t-elle pas en fin de compte celle
des hommes ? Il s’agit d’abord de préciser le concept de développement.

1- Le développement

Le développement est ce processus qui associe la croissance quantitative, les progrès


qualitatifs et les transformations sociales et qui permet à une communauté de se prendre en
charge à l’échelle d’un pays ou d’une région lui permettant de s’autonomiser
progressivement. On y trouve les concepts de durabilité, implicite même si le qualificatif n’est
pas là, la participation et de là la représentativité de la communauté. C’est un stade supérieur à
la croissance qui implique modernité, bien être et équilibre (Brunet R et al 1993, Lévy J et
Lussault M, 2003). Le développement est cette adéquation entre croissance et besoins
sociaux. On ajoute souvent un qualificatif pour spécifier ou compléter ou spécifier le champ
sémantique (développement durable, développement humain…).
Il ne suffit plus de satisfaire les besoins matériels et économiques, le développement
est un tout indissociable et la dimension politique devient de plus en plus une revendication
dont il faut tenir compte. La révolution du 14 janvier 2011 a scellé le développement (‫ )اﻟﺘﻨﻤﻴﺔ‬à
l’emploi (‫ )اﻟﺸﻐﻞ‬comme moyen et à la dignité (‫ )اﻟﻜﺮاﻣﺔ‬comme finalité.

La justice sociale passe par la justice spatiale (Reynaud 1981) permettant de réduire
les inégalités territoriales à différentes échelles (IDH, IPH, ISDH). Le développement
régional est là pour rappeler le rôle défaillant de l’Etat en termes de complétude ou de
déficience. Il se pose en termes de ressources et de compétences et des besoins régionaux
pour initier des dynamiques globales. C’est une démarche politique qui implique la prise en
charge, une pédagogie de négociation et une stature de citoyenneté active en évitant la
démagogie (Lévy J et Lussault M, 2003).

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Le développement régional sert les intérêts régionaux et locaux à court et moyen terme
mais aussi les impératifs de croissance nationale à long terme. Les effets multiplicateurs
seront réduits certes au début mais plus diffus dans l'espace et plus soutenus par la suite, les
dés-économies seront réduites et les distorsions négligeables.

2- Une approche globale, dynamique et systémique

La question régionale ne peut être saisie à travers de simples indicateurs d’équipement


ou en termes d’emploi, elle est plus complexe et nécessite une approche globale1. L’approche
systémique2 nous offre la notion d’équilibre dynamique et du déséquilibre supportable, dans
le sens de contrôlable et acceptable aussi. Les problèmes de la région sont loin de se (dé-)
nouer dans la région elle-même. Ils sont à chercher ailleurs, souvent à une échelle antécédente
et plus large, dans les autres régions et au niveau national. Le faible développement de
certaines régions est à rechercher dans le développement des autres, ce qui nous mène à la
théorie de la domination et du modèle des centres-périphéries.

3- Une approche dialectique : le capital au cœur, le pouvoir au centre

La différentiation de l'espace n'est pas toujours endogène, ni maîtrisée. Elle est, peut-
être, souvent le résultat d'une détermination externe. L'espace est différencié pour/par sa
charge en capital, sa profitabilité et ses possibilités de plus-value (Santos M, 1975) en
fonction de ses virtualités actuelles et potentielles. Le marché se situe à une échelle beaucoup
plus élevée, d’où l’aliénation de l’espace régional avec cette spécialisation « horizontale »
(Santos M, 1975) qui se double d’une spécialisation verticale où le besoin de services et de
capitaux engendre "le court-circuitage des villes locales et le recours aux métropoles"
extrarégionales. La desserte modifie sélectivement la valeur du sol tandis que la
spécialisation spatiale (régionale, urbaine) renforce la circulation du surplus, court-circuite
les centres locaux et régionaux au profit des espaces à forte intensité de capital donnant lieu à
un échange inégal (Amin S 1973, Santos M 1975) déplace le marché vers une échelle spatiale
supérieure et conduit à l’aliénation spatiale (Kayser B 1973) et à la dépendance (Harvey D
1973).
La croissance s’accompagne souvent d’une hausse des inégalités. Le surplus remonte
toujours vers le circuit supérieur (Santos M 1975), les formations dominantes (firmes
modernes, clases aisées, multinationales...), les métropoles et les régions dynamiques. La
circulation du surplus fait que les zones pauvres participent à l'accumulation en devenant de
plus en plus pauvres et la ville apparaît comme le lieu de reproduction des rapports de
production et du système productif. La dynamique crée même « la périphérie dans le pôle »,
instaure deux circuits économiques dans la ville (Santos M 1975) et renforce la ségrégation
socio-spatiale.
Le capital fixé spatialement (infrastructures, moyens de production) attire le capital
mobile ou libre et génère les disparités. Le pouvoir favorise les espaces à fort rythme
d’accumulation dans une course à la croissance, la «growthmania» (Santos M, 1975, 370).
La localisation devient elle-même source de valeur et de surplus. Le capital suit la
productivité d’où la tendance à la concentration même si la production est de plus en plus
déconcentrée, "tout système a une forme d'un profit et un profit ne peut pas être redistribué »

1
Cela me rappelle une communication intitulée « Méthodologie d’approche des déséquilibres régionaux » que
j’ai faite aux 8° Journées Géographiques de l’AGT le 25 déc. 1981 portant sur « le déséquilibre régional », à
l’ENS et dans laquelle j’ai esquissé la notion du coefficient de développement socio-économique à partir de 11
indicateurs. La réflexion a beaucoup évolué depuis.
2
De Rosnay J - 1975 : Le macroscope, vers une vision globale. Seuil.

2
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(Bettelheim C 1961), le capital constitue ainsi le facteur structurant de l'espace et de la
société. D’où l’intérêt d’une structure spatiale intégrée et intégratrice qui permet d’éviter les
dérapages où le rôle de l’Etat est central.

4- Rente, Etat et développement régional

Le développement régional est cet effort d’analyse et d’explication des inégalités entre
espaces et les solutions préconisées pour modifier ces rapports de domination. La solution
préconisée a été l’injection de capitaux pour rétablir l’équilibre spatial par ajustements
marginaux successifs conduisant à une convergence graduelle des taux de profit des facteurs
de production (Friedmann 1963). La réalité dément ce schéma et la concentration du capital
est de règle. Ce surplus prend la forme de profit dans le système capitaliste et ne peut pas être
redistribué.
La domination spatiale ne peut être réduite qu’au prix de l’utilisation sociale du capital
accumulé (Gendarme R 1963, Santos M 1975). Le développement régional revient donc à
créer cette valeur symbolique. Pour réduire la domination spatiale, le surplus généré doit
avoir une utilisation sociale sous forme d’un "fond social" où l’Etat constitue l’acteur
déterminant quel que soit sa forme pour assurer redistribution de la rente réelle (Harvey D
1973). Nous avons montré dans un travail antérieur que l’investissement se trouve au cœur de
la question, tous les indicateurs lui sont liés. Comme l’essentiel demeure public, l’Etat détient
un rôle central dans le développement.

5- La région comme échelle géographique : l’échelle infranationale

Les rapports à l’espace se font à différentes échelles qui sont au moins au nombre de
cinq (Herin 1984) et on retiendra ici l’échelle régionale.
- locale : elle relève du quotidien (résidence, travail) où la proximité est centrale.
- la sous-région : l’échelle des pratiques commerciales et familiales
- régionale : l’histoire et le rayonnement économique de la ville sont essentiels
- nationale : l’entité politique par excellence : décisions.
- internationale : les flux de capitaux, des biens et des populations.

La région constitue l’échelle spatiale infranationale quelque soit la taille des mailles
et du pays. La région est une entité géographique individualisée, par la nature et l’histoire, où
le rayonnement économique de la ville régionale joue un rôle déterminant et l’action
territoriale est déterminante. Le maillage spatial (nombre et taille des unités) dépend des
objectifs assignés à cette entité spatiale.

6- La région comme construction socio-spatiale

L’espace est à la fois matériel et idéel (Lussault M, 2002). La matérialité est là avec la
distance qui en fait une donnée naturelle alors qu’il est aussi idéel en tant que médiation et
résultat du jeu des acteurs. Il n’y pas d’espace matériel sans discours idéel qui s’y
rapporte mais il n’y a pas d’espace qui ne soit purement idéel. L’espace, indépendamment de
sa taille et sa nature, est la projection d’une vision du monde et de la société, le principe « tout
est dans tout » permet de voir la société dans l’espace et vice-versa. La région n’est pas
seulement une étendue spatiale matérielle qui se réduit au support spatial et aux ressources
qu’il recèle. Elle est avant tout une construction sociale.

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La région est aussi une entité politique dans la mesure où elle n’existe pas sans
pouvoir. Et si elle n’existe pas, il faudrait la créer même en tant qu’instance territoriale
fondatrice pour constituer une base de fonctionnement de l’ensemble territorial.
La question régionale ne se trouve souvent posée qu'en termes nationaux et la région
n'est généralement perçue qu'en référence au cadre national d'autant plus que l'Etat, souvent
centralisé, a tout fait pour évacuer la question régionale et la réduire à un problème
d'optimalisation de localisation des activités économiques ou à une question d'équité sociale
permettant d’alléger la pression ou de soulager la tension régionale.

II – Les objectifs
On peut se limiter à cinq objectifs pour le développement régional : l’équité,
l’équilibre, l’efficacité, la solidarité et l’appropriation spatiale.

1- L’équité : L’équité entre les hommes passe par celle entre les espaces et de là le
développement régional permet d’atteindre cette équité territoriale. En ces termes, elle est un
droit des collectivités territoriales démunies et fonde la citoyenneté. Le développement n’est
pas un don, une charité, c’est un droit lié nationalité ? Le discours sur la scission est
caricatural mais exprime bien le sentiment d’exclusion, l’excès qui relie les régions ou celles-
ci à l’Etat ?

2- L’équilibre : Il s’agit d’assurer un équilibre spatial permettant de doter un pays d’une


structure spatiale durable, à la fois viable, vivable de nature à assurer une répartition
relativement équilibrée répondant aux impératifs géopolitiques et permettant la
géogouvernance (la gouvernance territoriale) permettant la participation active des citoyens à
la gestion de leur territoire.

3- L’efficacité : L’efficacité globale d’un territoire passe par celle de ses parties qu’il s’agit
d’utiliser de manière rationnelle permettant un développement durable. La sous-utilisation
d’une partie du territoire est toujours préjudiciable à l’efficience de l’ensemble de la
communauté.

4- La solidarité : Un territoire est un espace dont les parties sont solidaires, en rupture avec
le schéma où une partie survit et se trouve condamnée à l’assistance en termes de ressources
insuffisantes.

5- L’appropriation territoriale : La territorialité passe inéluctablement par l’appropriation


de la communauté de son espace et son organisation en vue d’un développement durable. La
durabilité va de pair avec le processus participatif et d’appropriation. L’objectif est alors de
créer ce lien ombilical sans lequel, il n’y a ni région, ni développement tout court.

Pour atteindre ces objectifs, on doit rappeler les principaux fondements de la


régionalisation.

III – Les fondements de la régionalisation


Différents paradigmes se trouvent derrière le concept de région et la régionalisation:
l’homogénéité, la fonctionnalité, l’opérationnalité, la dimension politique ou affective. On
peut passer en revue les principaux fondements qui président au découpage régional.

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1- La région homogène : ce qui est en commun, le passé

La région est une entité homogène, individualisée par certains caractères en commun
qui la distinguent suffisamment des autres régions. Cette homogénéité provient, de la
présence d'un ou de plusieurs facteurs déterminants qui se situent au niveau de la nature
ou/et de la culture (ressource, culture, langue, activité, histoire,…). La composante historique
crée l'identité et perpétue les particularités en donnant lieu à des combinaisons nature-culture
où on accorde au déterminisme naturel un rôle trop important et à l'histoire une place qui n'est
plus à l'ordre du jour face à l'Etat, à l'acculturation et à la mondialisation. C’est une
problématique dominante lorsque la nature et l’histoire représentent un dictat, mais elle un
peu dépassée à l’ère actuelle où l’homme maîtrise plus qu’auparavant la nature.

En Tunisie, les données du milieu naturel définissent une trame orthogonale (N-S et
E-O) de gradient NE-SO qui détermine le découpage spatial en régions naturelles mais aussi
historiques et même administratives (Belhedi A 1992). Les aspects agricoles marquent
fortement le maillage spatial selon les potentialités agricoles et l’occupation du sol. L'histoire
y a contribué par un marquage régional à travers les systèmes agricoles pratiqués qui ne sont
qu’une combinaison des aptitudes naturelles et des traditions culturales. Enfin, le découpage
administratif a contribué relativement au marquage spatial de ces divisions.

2- La région fonctionnelle : ce qui relie, l’économique actuel

La région fonctionnelle est une entité diversifiée, intégrée et polarisée par un centre
régional. Elle se fonde sur l’échange où les liens endogènes sont plus intenses que les liens
exogènes. La polarisation découle de la généralisation des rapports marchands, elle implique
la hiérarchisation, la dissymétrie et la centralité selon le principe de la relation préférentielle
asymétrique des parties et du centre.
La fonctionnalité suppose quatre conditions au moins : la présence d’une capitale,
d’un système urbain assez étoffé voire un réseau urbain hiérarchisé, une diversité requise et
une intégration interne. Le maillage s’appuie sur les réseaux de circulation, les flux et les
liens fonctionnels. Il exprime le fonctionnement actuel de l’espace national et la plus ou
moins polarisation spatiale.

L'espace tunisien est organisé selon un schéma centré en auréoles (Belhedi A 1992).
Les régions nodales concernent Tunis, Sfax, Sousse-Monastir et Gabès, les zones
d’épaulement intéressent le Sud-Est notamment Jerba-Zarzis, le Nord-Est en particulier le
Cap Bon et le Sahel de Bizerte voire le Kairouanais. Les zones dépressives couvrent l’Ouest
tandis que les espaces pionniers englobent les oasis, les centres miniers ou l’extrême Nord-
Ouest avec des zones spécifiques (zones touristiques, espaces montagneux, zones forestières).
Le cas extrême est la zone de Kasserine qui se trouve éclatée entre l'influence de Tunis,
Sousse, Kairouan à l'Est et Gafsa au Sud.

Ces deux démarches s’appuient sur le passé (nature et culture) ou le présent (le
fonctionnement spatial) alors que le développement relève plutôt du futur et de l’avenir.

3 – La région Problème - Plan - Programme : les trois P, l’action au futur

La région peut être conçue comme un devenir commun qui exige un projet. La région
est un véritable plan ou un programme d’action en vue de résoudre un ou des problèmes. Les
problèmes qui s'y posent sont tellement interdépendants qu'il est difficile de les dissocier, la

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région constitue le lieu de leur articulation et de leur dénouement à la fois. La région-
programme transcende et englobe les deux types précédents de région, elle débouche sur
l'action coordonnée et programmée en vue d'une intégration spatiale ou d’un développement
intégré.
Le développement régional s’inscrit intégralement dans une problématique d’action
transformatrice et de changement orientée vers l’avenir, c’est l’action au futur.

En Tunisie et jusqu'à une date récente, l'action régionale a été plutôt hydroagricole et
la régionalisation n’a été qu’un simple cadre spatial des données des divers plans de
développement depuis les années 1980 ou de gestion administrative : directions régionales,
base de déconcentration....
Le Schéma National d’Aménagement du Territoire (SNAT) de 1985 a reproduit le
schéma Nord-Sud et Est-Ouest, à quelques délégations près, avec une option pour l’équilibre
régional destiné à retenir la population de chaque région sur place. La crise du milieu des
années 1980 et l’adoption du Programme d’Ajustement Structurel (PAS) l’ont rendu
totalement hors du temps.
Le SNAT de 1998, a repris le même découpage pour l’analyse tout en privilégiant le
clivage Est-Ouest, une Tunisie utile métropolisée, ouverte et ancrée sur l’économie-monde ;
et une Tunisie inutile vouée à l’assistance que l’Etat devrait assurer derrière une ligne qui
partage le pays du Nord au Sud et englobant le NO, le CO et le SO.

Les trois fondements, homogénéité, fonctionnalité et opérationnalité, se complètent et


se relaient à des échelles différentes mais l’action sans pouvoir régional est susceptible de
renforcer davantage la centralisation nationale dans la mesure où la région n’est qu’un simple
support spatial.

4- La région comme entité politique : la région comme pouvoir et contre-pouvoir

Ce qui définit la région avant tout, c'est l'absence d'une unité politique indépendante à
l'instar de la nation et son ouverture qui fait que ses limites ne sont pas totalement étanches.
Cela n’empêche pas cependant qu’elle constitue un pouvoir régional.
La région constitue inéluctablement une vie et une vie ne se définit que par le pouvoir
qu'elle détienne. Un pouvoir, économique, social et politique, qui ne peut exister que dans les
interstices de l'Etat qui le transcende et se trouve par là forcément lié à l'importance de la
société civile : la collectivité régionale sans laquelle la région reste un simple découpage
spatial et le développement régional se résume à un simple partage d’un gâteau consenti par
l’Etat pour corriger la redistribution, réguler l’économie ou désamorcer la tension.
Le pouvoir régional définit cette entité spatio-politique régionale et lui permet de
jouer aussi le rôle d’un contre-pouvoir de nature à assurer la régulation socio-politique du
système à l’échelle spatiale. On peut concevoir aisément cette régulation à trois
niveaux spatiaux : la commune, la région et l’Etat à condition qu’ils soient représentatifs les
uns comme les autres. Chaque instance résulte et corrige les deux autres.
Ce pouvoir régional ne tire sa signification que lorsqu’il est représentatif des
populations régionale set des acteurs régionaux à la fois ce qui pose le problème de l’ancrage
territorial.

5- La région comme espace d’ancrage et d’action des acteurs régionaux

La région correspond à un espace vécu, un espace identitaire et un espace d’action


des acteurs régionaux comme les collectivités territoriales, les entreprises régionales, les

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systèmes de productions localisés (SPL), les élus, les associations... ; bref, tous les acteurs
dont l’aire d’action intéresse une partie (les acteurs locaux) ou l’ensemble de la région.
La région permet un ancrage territorial de ces acteurs, elle leur sert de référence
identitaire mais aussi d’objectif et d’avenir commun et de là d’un espace de projection. Le
développement territorial de la région permet la mobilisation, la synergie et la référence et la
projection dans le futur : bref la création du territoire régional comme un passé et un héritage,
un cadre de vie actuel à améliorer et un devenir commun à concevoir et à réaliser.
Il en découle que les acteurs régionaux et les compétences régionales constituent le
fondement même du développement régional sans être, ni prétendre à en être les seuls, même
s’il s’agit simplement d’une réaction primaire à certains excès et qui reste compréhensible.
Lorsque l’action régionale n’est pas maîtrisée et n’est pas initiée par les concernés, elle relève
de la modernisation ou de la croissance mais contribue inéluctablement à la dépendance de la
région et à l’aliénation même de l’espace régional vis-à-vis du centre (cf. supra).

IV – Les principes de la régionalisation


La partition régionale doit répondre à un certain nombre de principes pour assurer
l’efficience des entités régionales :

1- Une taille et une diversité requises : L'espace régional doit avoir une taille en
mesure de permettre une économie diversifiée, une autonomisation régionale relative et une
économie d’échelle3.
Cette taille doit correspondre aussi à une combinaison de ressources et de
potentialités, capable de créer des avantages comparatifs, assurer l'interaction indispensable
à une vie régionale équilibrée et permettre la complexité requise qui favorise
l'interdépendance, la créativité, la croissance et l’autonomisation.
Il convient de créer des régions économiques regroupant une population de 1 à 3
millions d’habitants selon les cas avec une combinaison d’espaces différents, correspondant à
une combinaison d’ activités (agriculture, industrie, tourisme…) et inégalement développés
pour permettre la synergie et l’intégration, économique et spatiale, à la fois. Il s’agit des
espaces centraux, des espaces d'épaulement et des périphéries (Belhedi, 1992, Belhedi A &
Lamine R 1979). Ces régions seraient le Nord, le Centre et le Sud. Ce découpage est de
nature à assurer aussi la transition en permettant l’ancrage des espaces marginaux aux espaces
nodaux jusqu'à la création, prévue à terme, des pôles à l'intérieur. Ce découpage est de nature
à permettre une double transition :
- Dans une première phase, il s’agit d’articuler le littoral à l’intérieur en rompant avec
le schéma actuel où les régions intérieures ne sont que de simples arrière-pays des espaces
littoraux. Le découpage orthogonal actuel en échiquier ne favorise guère le développement
régional à moins qu’il y ait un changement de contexte mondial et de modèle économique.
Les espaces intérieurs, laissés tout seuls, iraient à la dérive en se vidant au profit des espaces
littoraux. Il s’agit de développer à l’intérieur les points d’appui, les centres relais et les
espaces d’ancrage.
- Dans une seconde phase, il y a lieu de permettre de scinder les régions intérieures
des régions littorales une fois les métropoles et les économies régionales intérieures ont

3
Au niveau de l’économie urbaine, nous avons trouvé que le rapport entre la taille d’un centre urbain et celle de
la population qu’il dessert est en moyenne de 3. Ce rapport correspond en fait à l’aire d’influence des services
publics essentiellement (Belhedi A 1992).

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atteint le niveau suffisant qui leur permettra de s’autonomiser, encadrer les régions intérieures
et polariser les espaces régionaux.

2- L'Etat constitue l’acteur central dans le développement régional et la formation


même de la région à travers la décentralisation et une politique d'investissement capable de
modifier le schéma. L’action motrice de développement ne peut être qu’externe pour pouvoir
infléchir les tendances lourdes. Il faut rompre avec l’idée longtemps défendue selon laquelle
« à chaque région selon ses ressources » qui va à l’encontre même du concept fédérateur de
territoire ou de nation et laisse de côté les espaces démunis de ressources. Quel que soit sa
nature ou sa forme, l’Etat est incontournable pour amorcer le développement régional, doter
la région d’un pouvoir réel et de ressources propres et financer le développement régional.

L'autorité régionale constitue un élément vital dans le processus de développement qui


implique la prise en charge du processus et la mobilisation des acteurs. Le transfert des
pouvoirs, des moyens et des responsabilités est incontournable pour permettre le processus
progressif d’autonomisation tandis que l’organisation de l’espace reste indissociable du
pouvoir de décision que détient le centre.
L’Etat, restera toujours un acteur important et incontournable même à une phase
avancée du développement d’une région pour pouvoir corriger les excès dans un sens ou dans
un autre et assurer la régulation de l’ensemble territorial et la redistribution spatiale. Autant
l’Etat constitue l’instance d’arbitrage régional au sommet, autant le pouvoir communal assure
le partage territorial en bas, trois instances de régulation territoriale.

3- Une économie liée à la matrice urbaine : les centres urbains constituent toujours
les foyers pulsateurs de l'économie régionale d'où la nécessité d'étoffer, de corriger et de
restructurer les systèmes urbains qui véhiculent le changement et l’innovation. L'intégration
spatiale passe par la hiérarchisation urbaine, la croissance économique et l’encadrement
territorial sur les plus petites villes et les campagnes. L'action sur le système urbain doit
présider à celle des réseaux de circulation, elle est de nature à permettre de créer et de
réorienter les flux de toutes les formes : biens, personnes, capitaux et informations.
Pour cela, la région doit être dotée d’un pôle régional comme foyer pulsateur et
d’encadrement, un centre capable de réorienter les flux et de fournir les services régionaux.
Le concept d'organisation est inséparable de celui de polarisation et de centralité, de
hiérarchisation et d'asymétrie. Pour cela, chaque région doit être focalisée autour d'un centre,
existant à renforcer ou à créer en toute pièce s’il le faut, susceptible de polariser l'espace et
d’en constituer la métropole régionale. Ce centre peut être unique, bipolaire ou même
tripolaire là où la première ville est déficiente, les centres sont proches spatialement et
complémentaires économiquement.

Tous les systèmes urbains régionaux sont déséquilibrés à part celui de la capitale qui
dispose d’un véritable réseau urbain étoffé et hiérarchisé, commandé par une métropole
régionale et nationale à la fois : Tunis. Le système urbain du Sahel est assez étoffé mais
Sousse reste encore faible malgré les progrès réalisés ces dernières décennies (Belhedi A
2005). Certains systèmes urbains sont macrocéphales où la première ville centralise tout à
côté de petites villes sous-équipés comme est le cas de Sfax ou Kairouan. D’autres manquent
totalement de villes moyennes et de métropoles comme à Sidi Bou Zid ou Kasserine…
(Belhedi A 1992, 2003).

4- La mobilité géographique constitue une condition d'intégration et de


développement, de nature à assurer les ajustements nécessaires, d'où l'importance des réseaux

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de transports, de circulation et de communication au niveau inter et intra-régional à la fois.
Le désenclavement, la connectivité et l’intégration des réseaux est une condition
incontournable de la construction régionale. Cette action touche l’ensemble des régions mais
elle se pose avec acuité dans les régions excentriques frontalières indépendamment de
l’ouverture ou non des frontières.
La connectivité des réseaux de circulation et de communication est incontournable
avec l’intégration spatiale, elle permet le désenclavement et l’amélioration de l’accessibilité
ce qui modifie la valeur des lieux et leur profitabilité d’une manière sélective. Dans les
régions à développer, la mise en réseau doit anticiper le système productif et la vie de
relation. Cette action est cependant risquée si elle n’est pas accompagnée par une intégration
endogène des réseaux. Le risque est de profiter aux autres régions externes bien placées
La mobilité de travail se fait en fonction du taux de chômage et du taux de
rémunération ce qui explique la persistance de l'exode et du chômage urbain à la fois. Un
seuil stabilisateur de l'exode existe à un niveau donné lorsque l'écart entre les espaces devient
très faible. Pour arrêter ces flux déséquilibrants, il convient donc de créer les emplois sur les
lieux mêmes, unifier le système de rémunération entre espaces et secteurs pour réduire les
flux en faveur des zones privilégiées.
L’hémorragie déséquilibrante, au profit des espaces plus dynamiques littoraux, est à
stopper par une action volontaire en créant les conditions requises de l’accumulation spatiale
sur les lieux mêmes et en assurant une redistribution spatiale secondaire de nature à corriger
la distribution primaire des facteurs de production à l’instar des mécanismes de redistribution
économique.

5- La double intégration régionale selon deux modes : exogène et endogène.


- L'intégration externe consiste à rattacher les espaces défavorisés aux espaces
centraux de manière à ce que chaque région regroupe plusieurs types d'espaces de niveau de
développement différents. Cette démarche permet une approche globale du développement et
de l'aménagement où chaque problème n'est résolu que par rapport à d'autres espaces dans
lesquels il prend souvent racine. Elle permet la complémentarité nationale et évite la création
de petites entités sous forme d’isolats qui n’ont aucune base économique et ne correspondent
qu’à un simple découpage administratif.
- L'intégration interne consiste à impulser le développement à partir de pôles internes
qu'il s'agit souvent de créer ou de renforcer selon les cas et de connecter ce qui est plus
intéressant et permet de mobiliser les acteurs régionaux qui prennent en charge le
développement régional.
Il s’agit de mettre en réseau les espaces limitrophes à chaque région de manière à
asseoir une base productive réticulaire qui permet de travailler en réseau favorisant
l’intégration locale (à l’intérieur de chaque région) et nationale à la fois.

Le découpage spatial se pose en termes de continuité et de rupture. Dans un souci


d'efficacité et d'économie, la continuité privilégie toujours les lieux et les centres les mieux
placés en terme de taille, de fonctions, d’équipement ou de position tandis que la rupture
nécessite la définition d'un projet sociétal de développement clair avec des objectifs bien
définis. Quel que soit l'alternative, les noyaux urbains sont au centre de tout découpage et
sont sujets de peu de changements contrairement aux marges où la souplesse est requise.

6- L’ancrage territorial des acteurs régionaux : Le développement régional


implique la présence d’un ancrage territorial dans la région qui constitue un espace de vie et
un espace d’action pour les acteurs régionaux au point de devenir un espace identitaire et un
espace de projection future à la fois..

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En plus des acteurs nationaux et locaux, ce sont les acteurs régionaux dont l’aire
d’action correspond à la région. Ces acteurs sont de trois catégories : les acteurs politiques,
les acteurs économiques et les acteurs sociaux.
Les acteurs économiques correspondent à des institutions et des entreprises qui
prennent la région comme assise (production) ou finalité (marché, consommation,
financement). Les acteurs politiques correspondent aux programmes de développement et
d’aménagement d’ordre régional qui englobent une partie ou la totalité de la région. Les
acteurs sociaux correspondent à l’espace vécu et à l’espace de vie d’ordre national construits
par la connectivité du tissu économique régional et la création de relations techniques sous
forme de sous-traitance, de contrats de pays ou de SPL… La région constitue elle-même un
espace de vie, un territoire régional. Le développement régional est cette action qui consiste,
en plus de la croissance économique et de l’amélioration des conditions de vie, à créer la
territorialité régionale comme un cadre de vie reproductible et un espace de projection qui
relève plus de la fierté libératrice que de la fatalité emprisonnante.

La polarisation de l'espace tunisien peut se faire autour de quelques métropoles


régionales comme Tunis, Sfax et Sousse dans une première phase avec le renforcement à
terme de centres comme Gabès et Gafsa au Sud, Kasserine, Sidi Bouzid et Kairouan au
Centre ; Kef, Bèja et Jendouba au Nord Ouest. Les espaces médians de Béja, Siliana, Sidi
Bouzid ou Kébili assurent la transition entre l’Est et l’Ouest.
Il s'agit de permettre l'émergence de capitales régionales de l'emprise de Tunis en
deux étapes à savoir Sfax, Sousse ou Gabes et dans une seconde étape permettre à des villes
comme Beja, Kef ou Jendouba, Gafsa, Kairouan ou Kasserine de s'autonomiser et de jouer le
rôle de capitales régionales par la suite.

Le problème n'est pas le découpage spatial en soi ou le choix du ou des centres à


promouvoir, il est plutôt d’ordre politique posant le problème de l'articulation de la région et
de l’Etat.

V – Le lien paradoxal Etat-région


La question de la régionalisation bute au problème du pouvoir central qui n'était pas
jusque là prêt à déléguer une partie de ses prérogatives aux régions ou à les reconnaître
même. Pour exister, n’a-t-on pas besoin d’un nom, tous les gouvernorats portent le nom de
leur chef-lieu ? La toponymie est significative du rattachement vertical au pouvoir central en
déniant même de donner un nom aux unités administratives, qui faute de nom n’existent pas
en termes d’individualité.

1 - La primauté de l'Etat et la dérégionalisation

Dans un cadre national, la région n'est perçue qu’un lieu de maximisation des
investissements nationaux, un point fort de l'espace national qu'il convient de renforcer, une
entrave à la croissance qu'il urge d'aider, ou une zone de tension qu'il s'agit de désamorcer.
Toute reconsidération de la région en tant qu’entité conduit à une question de pouvoir. Or le
développement régional ne peut se faire réellement qu’avec un pouvoir régional qu’il
convient d’instaurer.
La lutte pour l'indépendance a privilégié l'intégration nationale et a même
dérégionalisé l'espace. L’instauration de l’Etat national s’est faite aux dépens du pouvoir
tribal et ethnique traditionnel qu’il a fallu combattre. Le découpage spatial des gouvernorats
et des délégations a été effectué souvent dans l’esprit de casser l’assise spatiale de ce pouvoir

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désuet, tant traditionnel que colonial. Les performances économiques tant vantées par la
Tunisie depuis les années 1970 notamment n’ont été possibles qu’au prix d’effets
inégalitaires pervers ressentis en particulier dans la périphérie, quel que soit sa position ou
son retard. L’inégalité conduit à la pauvreté (Banque mondiale 2009), celle-ci contribue à son
tour à instaurer le sentiment d’exclusion, de spoliation et d’inéquité ce qui entame le
processus d’appartenance territoriale même.

La révolution tunisienne a bien montré l’expression de ce processus. N’a-t-on pas


entendu les nombreuses demandes de déterritorialisation du pays par réaction à l’oubli et la
marginalisation? En réclamant le développement régional sur la base des ressources propres
régionales ne tombe-t-on dans le piège du discours des années 1990, défendu jusque là,
fondé sur la rentabilité et que à chaque région ses ressources? La revendication de donner la
priorité aux originaires de la région dans le recrutement et la nomination des responsables ne
tombent-elles pas dans le même piège, par excès, en réponse aux excès subis pendant des
décennies ? L’appel à la scission, même pris pour anecdotique, n’est-il pas symptomatique
du processus de déterritorialisation ? La révolution du 14 janvier 2011 n’est-elle pas la
revanche de la dérégionalisation et de l’exclusion ?

2 - Mondialisation, extraversion et action régionale

L'extraversion favorise, par le jeu des causalités cumulatives, le(les) centre(s) qui
attirent et focalisent les flux et créent le vide à la périphérie et dans le centre même. La
profitabilité surestimée du (des) Centre (s) joue en défaveur de la périphérie appauvrie et
sous-estimée à la fois. Les avantages octroyés par les pouvoirs publics sont loin d'égaler ceux
du Centre, réels ou imaginaires, d'où les modestes résultats des expériences de
déconcentration (industrielle, universitaire…). Si en périphérie les promoteurs paient les
surcoûts; ces derniers sont assumés par la collectivité et les promoteurs en profitent
bénévolement dans les centres sans participer aux économies d’échelles, externes et
d’agglomération. La périphérie devient dépendante même dans ses budgets administratifs de
base pour assurer l’éclairage ou la collecte des déchets ménagers débouchant ainsi sur une
véritable crise de reproduction. La redistribution socio-économique assurée par l’Etat en
faveur de ces régions en déprise constitue un blocage de la périphérie et contribue même à
élargir les assises spatiales et sociales du centre en créant une mentalité d’assistance et
d’attente.

A l’ère de la mondialisation, l'extraversion ne peut que se renforcer même si on essaie


de réduire les écarts inter-régionaux, devenus trop flagrants, ou atténuer les retards dans les
zones dépressives. La littoralisation est la conséquence inéluctable de l’extraversion tandis
que l’accusation des écarts est incontournable de cette croissance extravertie et centrée.

La convergence ne peut pas être le résultat des mécanismes du marché qui favorise
plutôt la divergence cumulative des espaces. Comme le nivellement par le bas n’est ni
possible, ni souhaitable dans la mesure où il constitue la négation même de la croissance qui
est la base du développement ; le prix de la croissance nationale tout azimut est la divergence
inégalitaire au niveau régional. Comme la croissance est, par définition, sectoriellement
sélective et spatialement différentielle, on doit accepter un certain seuil de déséquilibre
spatial, un déséquilibre supportable pour l’intérêt de l’ensemble de la collectivité nationale.
Ce « déséquilibre acceptable » nécessite un consensus et exige l'intervention de l'Etat mais
encore faut-il que l'Etat lui-même soit représentatif et autonome des intérêts extérieurs ?

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3 - L'Etat et la région : l’autonomisation comme enjeu, la démocratie comme nécessité

L'Etat non représentatif tend à s'autonomiser de la formation sociale tout en devenant


dépendant de l'extérieur dans le cadre de la mondialisation croissante ce qui le conduit, pour
se reproduire à se consolider à l'intérieur, tendance qui ne favorise ni la régionalisation, ni la
démocratie locale. La contraction des pouvoirs de l’Etat face aux acteurs mondiaux et
transnationaux n’est pas de nature à favoriser la délégation d’une partie de ses pouvoirs à la
région ?
Aussi paradoxal que cela puisse paraître, seul un Etat émanant de la société civile est
en mesure de permettre la présence d’un pouvoir régional qui s’approprie une partie de ses
prérogatives sans crainte, ni risque, ni enjeux.

En absence de représentation réelle des populations concernées, toute décentralisation


conduit à renforcer l'autorité centrale par un encadrement politique pernicieux, le
renforcement du pouvoir central et partisan par le truchement technique ce qui pose la
nécessité de la démocratie territoriale pour jouer le rôle d’un véritable contre-pouvoir
permettant aussi bien l’autonomisation, l’ancrage territorial que la mise en place d’un pouvoir
régional. Il va sans dire que la démocratie régionale est indissociable de la démocratie tout
court.

Jusqu'ici l'administration à été de type centralisé, très jalouse de ses prérogatives. La


déconcentration est restée limitée, la décentralisation quasi absente et les prérogatives
octroyées au niveau régional restent très limitées et mitigées.

Entre 1956 et 1963, le gouverneur gérait tout seul le territoire. Le Conseil de


Gouvernorat créé en 1963, est présidé par le gouverneur et composé des services techniques
régionaux. Avec son caractère peu représentatif, il a été en plus marginalisé par le
foisonnement des commissions qui sont présidées par le gouverneur.
Les conseils régionaux de développement crées en 19894 regroupent les maires, les
élus régionaux et les services régionaux et sont dirigés par le gouverneur mais la prééminence
du parti au pouvoir et les partis qui lui sont alliés et la représentativité fallacieuse des élus ont
vidé ces conseils de toute crédibilité et a contribué à un encadrement politique serré du
territoire. La dernière décision de juillet 2010 a permis de faire passer la proportion de
l’opposition de 7 à 22%, composée essentiellement par les partis alliés à l’ancien RCD.

VI – La nature du pouvoir régional


On peut, proposer certaines réformes au niveau régional, susceptibles de doter la
région progressivement d'une véritable vie régionale et stimuler l'intégration interne à
chacune des régions. Ces réformes sont de nature financière et institutionnelle.

1- Le financement du développement régional

La composante financière est fondamentale pour l’efficacité de l’action régionale, elle


peut prendre plusieurs formes : les ressources fiscales, les instances et un fonds de
financement du développement régional.

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Dans le même cadre, les conseils locaux de développement ont été créés, ils sont composés par les élus locaux
et les chefs de secteurs et les services locaux.

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1.1- La réforme fiscale : un triple partage

En dépit des progrès assurés grâce aux programmes régionaux depuis 1987, les crédits
restent très limités (11%) et insuffisants sans accroître pour autant l'autonomie régionale. Les
ressources fiscales permettent de doter les communautés territoriales locales des moyens de
l’action de l’autonomisation requise. Mais la situation est critique dans les régions intérieures
où les petites communes qui se trouvent obligées de recourir au Fonds Commun des
Collectivités Locales et ont un fort taux d'endettement pour financer les services de base.

Pour doter les collectivités territoriales régionales des moyens financiers nécessaires,
un partage des ressources fiscales s'impose entre les trois échelons spatiaux selon une clef de
répartition à définir : les collectivités territoriales locales, les Régions et l’Etat.

Sur un autre plan, la solidarité territoriale impose une seconde clef fiscale à instaurer :
une partie de la fiscalité locale reste sur place sur le lieu de production, une seconde revient
aux collectivités démunies à titre du devoir de solidarité tandis que la dernière partie va à
l’Etat pour le financement de tout ce qui a trait à l’ensemble du pays.

1.2- Les Banques et les Sociétés Régionales de développement

Il s’agit de créer des Banques et/ou des Sociétés Régionales de Développement


susceptible d'assister le processus de développement. L’Etat, les collectivités territoriales sont
appelées à participer à ces banques. Ces institutions sont appelées à nuancer les mesures
d'incitation en fonction des réalités régionales et locales et d’impliquer les organismes
régionaux dans l’entreprise de développement régional. Ces sociétés de développement
régional prennent en charge l’identification, le financement, l’assistance et le suivi des
opérations et des projets au niveau de chaque région. Les expériences des offices de
Développement (du Sud, du CO ou du NO) sont à revisiter pour créer de véritables acteurs
régionaux associés et impliqués au développement de chaque région, initiés et contrôlés par
les collectivités régionales au lieu d’être de simples antennes du pouvoir central.

2 - Les institutions

Elles intéressent la région, ses prérogatives, son contenu, ses ressources et son
administration dans une perspective d'aménagement, de décentralisation progressive et de
développement territorial. Elles concernent aussi les acteurs régionaux de manière à asseoir
une véritable vie régionale.

2.1 - Au niveau du gouvernorat

Il y a lieu de recomposer le Conseil de gouvernorat et consolider les services


techniques régionaux par une véritable décentralisation.

a - Le Conseil de gouvernorat : Le conseil de gouvernorat est chargé d'administrer,


coordonner les programmes sectoriels et prendre toutes mesures susceptibles de contribuer au
développement et à l'aménagement du gouvernorat. Il peut être composé par les présidents
des conseils locaux, les représentants des communes, des organisations régionales et des
services régionaux et est dirigé par un président élu par ses pairs. Le gouverneur est chargé de
l'exécution des décisions du Conseil.
Pour les services techniques, il est temps de :

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- Rationaliser le découpage sur la base des régions économiques pour les services qui
touchent plus d'un gouvernorat. Il y a lieu de regrouper les services plus rares ou de niveau
régional (BCT, Banques, commerce extérieur, licences, INS, AFH, SONEDE...) dont la
déconcentration poussée ne se justifie pas encore au niveau des centres supérieurs de
l'armature urbaine et dans le cadre des régions économiques ou régions-plans.
- Etoffer les services au niveau de tous les gouvernorats pour les centres qui souffrent
encore de carence comme Tozeur, Kébili, Tataouine, Sidi Bouzid, Siliana….
- Doter les services techniques d'un pouvoir régional de nature à en faire de
véritables relais au service de la région et du Conseil Régional. Pour cela, une véritable
décentralisation est à mener en dotant les services régionaux d'un véritable pouvoir de
décision et en déléguant certaines attributions de l’administration centrale aux régions.

b - Affiner le découpage en gouvernorats en divisant certains gouvernorats qui


dépassent un seuil donné en termes de taille dans une démarche qui permet un encadrement
plus rapproché de la population et qui facilite la création de la région par la suite à une
échelle supérieure.

2.2 - Au niveau régional : créer la région

Il s'agit de créer la région et la doter d'une structure de gestion : le conseil régional,


coiffant les gouvernorats d'une même région économique qui assure la coordination des
divers programmes et la mise en œuvre des projets communs. Le conseil régional peut être
composé des représentants des gouvernorats de la région concernée, élus directement au
suffrage et des représentant des services techniques régionaux. Il est présidé par un président
ou Commissaire Régional élu par ses pairs et dont la tâche réside dans la coordination des
programmes touchant la région, la planification spatiale, le développement régional, le suivi
et le contrôle des projets de dimension régional qui dépassent les compétence (spatiales,
techniques ou financières) d’un seul gouvernorat.

Il est temps de repenser totalement les programmes régionaux en séparant les


programmes à caractère social (chantiers, fonds conjoncturels...) sous forme d’un Fonds
d'Action Sociale (FAS) qui obéît à des impératifs socio-politiques, des programmes de
développement qui forment un Fonds de Développement Régional (FODER) géré par les
Banques et les Sociétés Régionales de Développement (BRD et SRD).
Le même fonds peut servir aussi pour financer les programmes de développement
local dans la mesure où les mécanismes et les schémas sont un peu différents mais les actions
de développement local débouchent en fin de compte sur le développement régional. Ce
fonds pourrait jouer un rôle similaire à celui de la Caisse du Midi en Italie qui a permis le
développement du Mezzogiorno et l’émergence de la troisième Italie.

2.3 - Le Commissariat Général et les Offices de Développement Régional

La situation actuelle se caractérise par un partage de rôles le moins qu’on puisse dire
problématique. En effet, le Commissariat Général au Développement Régional créé au début
des années 1980, après quelques années d’exercice, a vu ses prérogatives limitées aux
gouvernorats du littoral tandis que les régions de l’Ouest et du Sud se trouvent plutôt régies
par les Offices de Développement du Nord- Ouest (ODYSPANO), du Centre Ouest (ODCO)
ou du Sud (ODS). Cette dichotomie des territoires et des attributions pose le problème de la
coordination et de la cohérence de l’action régionale. Est-ce que le développement régional se
limite au littoral et comment concevoir une politique d’action régionale tronquée ?

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Il s’agit d’assurer la cohérence de l’action des deux institutions, par précision des
tâches ou par fusion des attributions. Si la question ne se pose pas pour les Offices de
développement qui ont un périmètre précis, on voit mal comment un Commissariat général au
développement régional s’occuper seulement des gouvernorats littoraux ?

2.4 – Le développement régional et l’aménagement territorial

La coordination entre l’aménagement et le développement régional est très bénéfique


dans la mesure où elle permet d’articuler les deux actions de développement et
d’aménagement territorial. Cette expérience a été opérée dans les années 1980 mais n’a duré
que quelques années, emportée entre autres par la crise et le désengagement de l’Etat dans le
cadre du Programme d’Ajustement structurel.
Il est important de re-penser l’expérience, une nouvelle fois, de manière à restructurer
l’espace national et les espaces régionaux pour créer une structure territoriale durable et
assurer la cohérence globale entre les divers projets de développement et les schémas
d’aménagement territorial.
L’importance de cette instance fait qu’elle touche plusieurs départements
(l’équipement, le transport, le tourisme, l’industrie, l’agriculture, l’université, les
technopoles…) et une structure interministérielle serait plus adaptée à ce type de tâche. Cette
structure peut prendre la forme d’un Commissariat Interministériel pour le développement
territorial (CIADET) doté d’un fonds de financement conséquent.

Conclusion
L'analyse montre que la région est une nécessité qu’il convient de créer mais sa
création ne peut être dissociée du problème du pouvoir institutionnel et des moyens financiers
qui constituent l'élément central de la question régionale tant au niveau spatial que social.

En l’absence d’un contre-pouvoir régional, le processus de développement contribue


inéluctablement à renforcer davantage l'appareil de l'Etat central même si son désengagement
croissant devant la mondialisation rampante laisse de plus en plus du terrain aux ONG et au
développement local qui lui sert de vecteur d’encadrement et d’un terrain de récupération et
permet aux acteurs locaux de participer au développement régional.

Il s'agit de doter la région de bases productives réelles, créer les conditions d'une
véritable intégration régionale et asseoir le pouvoir régional en même temps que la région
même. En fait, on se trouve là devant un cercle vicieux dont la rupture ne peut s'opérer que
par une démocratisation de la vie socio-politique et la décentralisation, c’est à dire un acte
politique et de pouvoir, indissociable de la sphère politique en général où la région devient un
maillon de la démocratie, un contre-pouvoir de régulation, un terrain de la citoyenneté, une
autre territorialité qu’il convient de créer.

Références

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