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Manua
Manuall de la
Ley del
Procedimiento Alberto Retam
Christian Gu
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Manual de
Manual de la
Ley
la Ndel
ueva
Procedimiento
Ley Procesal
Administrativo
del Trab
abaajo
General
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MANUAL DE LA LEY
DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL
PRIMERA EDICIÓN
JUNIO 2011
4,630 ejemplares
© Gaceta
Gaceta Jurídica S.A.
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
TOTAL O PARCIAL
DERECHOS RESERVADOS
D.LEG. Nº 822
DIAGRAMACIÓN DE CARÁTULA
Martha Hidalgo Rivero Autores
DIAGRAMACIÓN DE INTERIORES A R
R L
Rosa Alarcón Ramos C G Ní
J F R L
Hy M A C
Gaceta Jurídica S.A. J J Dí G
Ag O 526 - Mf H H H
L 18 - P J C C T
C Tfóc: (01) 710-8900 O B C Ry
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PRESENTACIÓN
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PRESENTACIÓN
Cada uno de los temas señalados ha sido abordado desde una perspe
tiva analítica y crítica que permite conocer los aspectos teóricos y aplic
tivos de los temas desarrollados.
Consideramos que esta obra no solo permitirá el conocimiento a profu
didad de las instituciones jurídicas contenido en la Ley del Procedimien
Administrativo General sino también que estos los lectores utilicen dich
conocimientos en la tramitación de los asuntos vinculados con el Estad
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La conservación
del acto
administrativo:
la anulabilidad
o los vicios no
trascendentes
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INTRODUCCIÓN
Cuando nos planteamos el tema de la conservación del acto admin
trativo, la interrogante que emerge de inmediato es: ¿conservación resp
to de qué? Pregunta cuya respuesta supone, en nuestra opinión, no so
establecer las perspectivas doctrinarias que rigen esta institución jurí
ca, sino también la de ubicarla en el contexto de la Ley del Procedimi
to Administrativo General (en adelante LPAG), donde en aplicación
la sistemática jurídica veremos la articulación de esta institución a otr
precisión que a su vez nos brindará la pauta metodológica a seguir para
exposición.
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1.2. La voluntad
De acuerdo con las deniciones expuestas, el acto administrati
constituiría una declaración de voluntad, lo que implica ubicarlo en
ámbito cognitivo, proveniente de un órgano administrativo en ejerci
de sus funciones establecidas por Ley cierta, constituyendo “un requis
presupuesto antes que un elemento del acto administrativo”, devinien
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(17) DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. “Régimen de la nulidad de los actos administrativos en la nueva
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(25) CAS
CASSAG
SAGNE,
NE, Juan Carlos. Ob. cit., p. 113.
113.
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norma precisa que las formalidades afectadas deben ser las no esencial
debiendo cumplir con las condiciones siguientes:
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La notificación de
actos administrativos
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La notifcación de
actos administrativos
INTRODUCCIÓN
La función fundamental de la noticación es brindar ecacia al a
administrativo, al permitir que este pueda ser de conocimiento de aque
persona que va a ser afectada por la resolución.
resolución . Como resultado, los ac
administrativos que no favorecen al administrado son ecaces desde
noticación, mientras que los actos que lo favorecen lo son desde su em
sión(1). De hecho, la noticación genera certeza respecto al momento
(*) Abogado consultor especialista en Derecho Público. Socio Fundador de Guzmán, Flores, Ñaup
Buezo de Manzanedo Abogados. Magíster en Derecho con mención en Derecho Constitucional p
Ponticia Universidad Católica del Perú. Profesor ordinario del Departamento de Derecho de la ci
universidad, en las áreas de Derecho Constitucional y de Derecho Administrativo. Profesor de Der
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I. ASPECTOS GENERALES
1. Requisitos
Ahora bien, las resoluciones y actos administrativos que afecten a
derechos e intereses de las personas interesadas se noticarán cumpli
do con un conjunto de requisitos(2). En primer lugar, la noticación
berá contener el texto íntegro de la resolución administrativa, con la
pectiva motivación, lo cual puede implicar adjuntar copia certicad
transcribir el texto de esta; sin modicación alguna(3).
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2. Plazo de la notificación
Una de la interesantes novedades que trajo el Decreto Legislati
Nº 1029 es la reforma del artículo 188 de la Ley Nº 27444, preceptu
dose que el plazo consignado establecido en el procedimiento admin
trativo respectivo, para que la autoridad administrativa emita el pronu
ciamiento correspondiente, incluye el plazo que la entidad tiene p
noticar dicho pronunciamiento, que es de cinco días conforme lo d
puesto por el artículo 24 de dicha norma.
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3. Realización de la notificación
La noticación es el mecanismo al interior del procedimiento adm
nistrativo por el que se da cuenta a quienes interese de los actos emitid
por las entidades que forman parte de la Administración Pública. La
ticación, entonces, es una actuación material de la Administración, ta
bién conocida como hecho administrativo, y no un acto administrat
adicional.
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2. Requisitos
Resulta evidente que la publicación de un acto administrativo
berá contener los mismos elementos que hemos indicado con respe
a los términos de las noticaciones. Este precepto es de particular i
portancia para evitar que la autoridad administrativa publique simp
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(35) GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administra
Civitas, Madrid, 2000, p. 578.
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El silencio
administrativo en el
Perú y las debilidades
de una ilusión
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INTRODUCCIÓN
El Perú es un país difícil. Ya el historiador Jorge Basadre señala
su condición de “problema y posibilidad”. La incapacidad de articu
un proyecto de desarrollo conjunto y la escasa posibilidad de escribir
programa común a largo plazo, han sido características de nuestra
republicana(1).
(*) Este artículo es la actualización del que fuera publicado bajo el título: “El silencio administrativo
sitivo y las debilidades de una ilusión. A propósito de la promulgación de la Ley Nº 29060”. En:
Doctrina & Práctica. Nº 7, 2007.
(**) El silencio administrativo es una institución del Derecho Administrativo que nace para enfrentar e
rocratismo de la Administración Pública. Sin embargo, pretender que su aplicación masiva en la ver
positiva es la clave para una efectiva reforma del Estado, pone en evidencia desconocimiento y no
posibilidad alguna de éxito.
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(2) A nivel de doctrina nacional: ABRUÑA PUYOL, A. y BACA ONETO, V. S. “El Silencio Administra
en el Derecho Peruano”. En: El derecho administrativo y la modernización del Estado peruano.
cias del III Congreso Nacional de Derecho Administrativo. Grijley, Lima, 2008, p. 41 y ss.; MOR
URBINA, J. C. “Reformas al régimen del silencio administrativo positivo”. En: Jus. Doctrina & Pr
ca, 7, 2007, pp. 15 y ss.
(3) “El primero en ser regulado fue el silencio negativo, que fue por primera vez consagrado norma
mente en Francia mediante decreto imperial del 2 de noviembre de 1864 y, posteriormente, con la
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(4) “Esto puede situar al ciudadano en una situación paralizante, ya que –como la experiencia enseña
los días– lo que es o no conforme con la normativa vigente, en la mayor parte de los casos, dista d
evidente. Más aún –aunque pueda parecer clara la adecuación de la iniciativa–, en la práctica, en m
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(6) “El legislador regula centenares de procedimientos, llamados autorizaciones, dispensas, exoneracio
licencias, patentes o aprobaciones que convierten en lícitos comportamientos que de otra forma s
ilícitos, que legitiman para negociar, que constituyen derechos de empresa o de propiedad, que perm
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casos, los interesados alegan tener una autorización obtenida por silen
administrativo positivo.
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Para consolidar el nuevo proceso, la Ley señala que todos los Tex
Únicos de Procedimientos Administrativos deberán adecuarse en dic
plazo y de no hacerlo quedarán sin efecto de pleno derecho. La debilid
de esta medida es que no soluciona el problema para las entidades q
perdieran la vigencia de su Texto Único por este procedimiento, por
que, a nuestro entender, sería de aplicación la previsión contemplada
el artículo 49 de la Ley del Procedimiento Administrativo General(10)
básicamente, señala que los silencios aplicables son los que correspo
den a los criterios generales que la ley establece. Es decir, se reitera la n
cesidad de interpretar en cada caso concreto, ahora bajo los criterios
artículo 1 de la Ley, pero sin Texto Único, con lo que el remedio es p
que la enfermedad.
(10) Ley Nº 27444. Artículo 49.- Régimen de entidades sin Texto Único de Procedimientos Adminis
tivos Vigente. Cuando la entidad no cumpla con publicar su Texto Único de Procedimientos Adm
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(12) Una lectura distinta tiene sobre este el profesor Baca e independientemente de no compartir su inte
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(14) Para Baca Oneto tal precisión de la Ley del Silencio Administrativo signicaba una modicación no
tiva. “Esta regulación fue objeto de una modicación subrepticia por la Ley del Silencio Administra
cuyo artículo 2 establece que se produce el silencio positivo si en el plazo máximo para resolver la
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CONCLUSIONES
La Administración Pública requiere un cambio para ser mejor. El E
tado debe reformarse para ponerse al servicio del ciudadano. Sin e
bargo, la Ley del Silencio Administrativo no es el camino para acce
a tal nalidad. Por el contrario, la Ley insiste en promocionar la g
del silencio administrativo positivo como el gran remedio a la lenti
burocrática de la Administración Pública, sin que ello sea una verdad
solución.
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Las medidas
cautelares en el
procedimiento
administrativo
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INTRODUCCIÓN
El tiempo vale más que el dinero resulta ser más que el eslogan
una reciente campaña publicitaria dirigida por una entidad bancaria
nuestro país. Esta tan mentada frase es en verdad una armación q
graca, en efecto, lo intensas que pueden ser la relaciones humanas
estos tiempos de economía social de mercado(1) y cómo el tiempo resu
(*) Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Participó en el Curso
piedad Intelectual dictado por la OMPI en el segundo semestre del 2009. Se ha desempeñado
miembro del equipo de trabajo de la Secretaría Técnica de la Sala de Defensa de la Competencia N°
del equipo de la Secretaria Técnica de Comisión de Protección al Consumidor - Lima Norte del Indec
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ser un bien sumamente apreciado por los seres humanos que actúan y
desarrollan en libertad(2).
(2) FERNÁNDEZ SESSAREGO, Carlos. El Derecho como Libertad. Preliminares para una Filosofí
Derecho. 2ª edición, Studium, Lima, 1994, p. 7. Sobre la concepción de “libertad”, consideramos
damental la argumentación de1 maestro sanmarquino, el cual señala lo siguiente: La libertad no re
ser una “facultad”, una propiedad, de la cual el hombre puede disponer o no. El hombre no tiene o
de tener libertad sino que “el hombre es” libertad. Es albedrío. Y esta es su situación ontológica e
Universo. Esta libertad no es una propiedad del hombre sino “el ser de su existencia”.
(3) Ver: <http://buscon.rae.es/draeI/>.
(4) VESCOVI, Enrique. Teoría General del Proceso. Temis, Bogotá, 1984, p. 3, al referirse sobre este p
señala lo siguiente: “Los hombres en sociedad tienen conictos de intereses en virtud de que los bi
de la vida no alcanzan para las necesidades ni los deseos de todos. Surgen así pretensiones de alg
que no son aceptados por otros, sino resistidas, lo cual genera la controversia”.
(5) Cfr. La Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el marco del expediente N° 763-2005
TC: “La tutela judicial efectiva es un derecho constitucional de naturaleza procesal en virtud del
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Sin embargo, nuestro legislador fue consciente del tiempo que pue
tomar administrar justicia y que el juez cumpla con su rol de solucio
los conictos de intereses en un clima de paz y armonía social(8), lo c
implica no siempre un actuar expedito o veloz. Por el contrario, su
ocurrir que la labor de los jueces toma un buen tiempo, incluso regul
mente este resulta ser mayor al establecido en los parámetros normativ
por lo que el intervenir en un proceso se convierte muchas veces par
justiciables en un tortuoso camino a recorrer.
(6) VESCOVI, Enrique. Ob. cit., p. 4. “La forma de defensa propia, desaparecida hoy en el campo jur
en general, sin embargo se mantiene para algunos casos de excepción: así sucede con la legítima defe
el derecho de retención, el de huelga, la posibilidad de cortar árboles o plantas del vecino que inv
mi predio. (…) En todos los casos la autotutela se caracteriza por dos notas esenciales: la ausencia d
tercero distinto a las partes que pueda resolver el conicto y la imposición de la decisión de una de
partes a la otra”.
(7) Código Procesal Civil. Título Preliminar
Artículo VI.- Principio de Socialización del Proceso.- El Juez debe evitar que la desigualdad entr
personas por razones de sexo, raza, religión, idioma o condición social, política o económica, afec
desarrollo o resultado del proceso.
Artículo VIII.- Principio de Gratuidad en el acceso a la justicia.- El acceso al servicio de jus
es gratuito, sin perjuicio del pago de costos, costas y multas establecida en este Código y disposici
administrativas del Poder Judicial”.
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(9) La doctrina en general suele atribuir a la institución de la jurisdicción, las siguientes características:
- Notio: Poder que tiene el órgano jurisdiccional para conocer la cuestión propuesta.
Vocatio: Ordenar la comparecencia de los litigantes.
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I. LA MEDIDA CAUTELAR
El proceso judicial para el caso del Poder Judicial, y el procedimie
to para el caso de la Administración, es un mecanismo, instrumento en
minado a otorgar tutela a los justiciables, a los administrados a través
la emisión de una decisión que resuelva los conictos de interés que pu
dan enfrentar.
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Por ello podemos concluir hasta este punto que la razón de ser de
protección cautelar, esto es de las medidas cautelares, es hacer efectivo
pronunciamiento que pueda emitirse respecto al procedimiento de fon
a n de que el transcurso del tiempo no constituya en inútil su emisió
por ende no tengamos justicia inoportuna.
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(18) LEDESMA NARVAÉZ, Marianella. Comentarios al Código Procesal Civil. Análisis artículo por
tículo. Tomo III, Gaceta Jurídica, Lima, 2008, p. 6.
(19) Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.
Artículo 146.- Medidas cautelares
146.1 Iniciado el procedimiento, la autoridad competente mediante decisión motivada y con eleme
de juicio sucientes puede adoptar, provisoriamente bajo su responsabilidad, las medidas cautelare
tablecidas en esta Ley u otras disposiciones jurídicas aplicables, mediante decisión fundamentada, s
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Peligro en la
demora : Apariencia
del derecho
Medida
cautelar
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Ley Nº 27444 que pueda sustentar dicha posibilidad, pues como record
mos es un principio del actuar de la Administración que solo puede rea
zar lo que la ley le permite.
El procedimiento Administrativo
Inicio
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á:
Decisión Elementos
motivada probatorios
sucientes
De parte
MEDIDA CAUTELAR o
De ocio
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(Resaltado agregado)
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(38) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento General . Sétima edic
Gaceta Jurídica, Lima, 2008, p. 65.
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CONCLUSIONES
En consecuencia, luego de lo expuesto hasta aquí podemos llega
las siguientes conclusiones:
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La ejecutoriedad del
acto administrativo
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INTRODUCCIÓN
Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades q
en el marco de normas de Derecho Público, están destinadas a prod
cir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de
administrados dentro de una situación concreta(1). Así, en palabras
Dromi, “el acto administrativo no necesariamente proviene del Po
Ejecutivo”(2).
(*) Doctorando en Derecho y Ciencia Política (UNMSM), Magíster en Derecho Civil y Comercial (UN
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Es por eso que teniendo el criterio que de una u otra manera los ac
administrativos producen efectos jurídicos, nos lleva a preguntarnos
qué modo resulta trascendente determinar el alcance de su ejecutivid
así como de su ejecutoriedad. Preliminarmente establecemos que resu
medular dilucidar estos límites conceptuales toda vez que en sumo mo
se discute lo relacionado a su ecacia, es decir de la razón de ser del ac
que dicta el Estado como su manifestación de voluntad en pro de otor
o denegar derechos y/o obligaciones a los administrados.
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de economía que rige las contrataciones y adquisiciones del Estado, en virtud del cual se aplicarán
criterios de simplicidad, austeridad, concentración y ahorro en el uso de los recursos, en las etapa
de selección los acuerdos resoluciones recaídos sobre ellos, Colegiado cons
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(20) Artículo 51.- Infracciones y sanciones administrativas : (…) 51.2 Sanciones: En los casos que la pre
te norma o su Reglamento lo señalen, el Tribunal de Contrataciones del Estado impondrá a los pro
dores, participantes, postores y contratistas las sanciones siguientes: (…) c) Económicas: Son aqu
que resultan de la ejecución de las garantías otorgadas a la presentación de recursos de apelación que
declarados infundados o improcedentes por la Entidad o el Tribunal de Contrataciones del Estado.
recurso de apelación es declarado fundado en todo o en parte, se devolverá la garantía por el Tribu
la Entidad. En caso de desistimiento, se ejecutará el cien por ciento (100%) de la garantía.
(21) Artículo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa: La potestad sancionadora de t
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1. Ejecución coactiva
Es aquella en la cual se procura la ejecución de una obligación
dar, hacer o no hacer. Sobre el particular, “la obligación de dar entra
un hecho positivo a semejanza de la de hacer, pero mientras en la prim
ra dicho hecho consiste sustancialmente en la entrega de una cosa, en
segunda recae sustancialmente sobre una actividad. La obligación de
hacer, por el contrario, recae sobre una abstención o hecho negativo”
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El Obligado deberá asumir los gastos en los que haya incurrido la Entidad, para llevar a cab
Procedimiento.
17.2. Cuando se trate de embargo en forma de inscripción, el importe de las tasas registrales u o
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(33) Decreto Ley Nº 25604: Mediante este decreto Ley se determinó la intangibilidad de los activos de
piedad de las empresas que conforman la actividad empresarial del Estado, que hayan sido declarad
liquidación o comprendidas formalmente en el proceso de privatización. Cabe acotar que en su opor
dad, en conformidad con el Resolutivo N° 1 del Acuerdo del Consejo Directivo de Proinversión de la
sión N° 156, publicada el 4 noviembre de 2006, se deja sin efecto la inclusión dentro de los alcance
presente Decreto Ley, a las empresas del Estado correspondientes al subsector eléctrico compre
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c) Medidas cautelares
El artículo 17 y 33 del TUO de la Ley del Procedimiento de Ejec
ción Coactiva establece que vencido el plazo de siete (7) días hábiles
que el obligado haya cumplido con el mandato contenido en la Re
lución de Ejecución Coactiva (al inicio del procedimiento), el Ejecu
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2. Ejecución subsidiaria
Como su propio nombre lo indica, la ejecución subsidiaria consi
en la realización de lo ordenado en el acto administrativo previo por p
sona distinta del destinatario de este y por su cuenta. La ejecución su
sidiaria no impone, por lo tanto, ninguna carga nueva al destinatario
acto, razón por la cual la utilización de este medio de ejecución forz
sa no requiere ninguna cobertura legal especíca. Por su propia natura
za solo procede en los casos en que se trate de actos que por no ser pers
nalísimos pueden ser realizados por sujeto distinto al obligado, es dec
en relación a obligaciones o prestaciones fungibles, tales como reali
ción de obras, derribo de construcciones, etc. Supone pues la conversi
de la obligación que el acto impone en una deuda pecuniaria, suscepti
de ser satisfecha por vía de apremio(37) si el obligado sigue resistiéndos
esta nueva forma de cumplimiento”(38).
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que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distin
del obligado.
3. Multa coercitiva
Al igual que en el derecho civil, el objeto de las relaciones obliga
rias consiste en un dar, un hacer o un soportar, en el Derecho Administ
tivo el contenido obligacional de los actos se reconduce a uno de aquel
comportamientos. Y es precisamente la índole de estos la que determ
que, a salvo de lo que se va a decir a continuación sobre multas coerc
vas, proceda un medio u otro de ejecución forzosa en caso de incump
miento; el ordenamiento impone que, en función del tipo de obligac
incumplida se acuda concretamente a uno de aquellos. Maniestame
podemos apreciarlo así en relación con el apremio sobre el patrimo
(prestaciones dinerarias de dar), la ejecución subsidiaria (obligaciones
hacer no personalísimas) y la compulsión sobre las personas (obligac
nes personalísimas de no hacer o soportar). Sin embargo, las cosas no s
tan claras cuando de las multas coercitivas se trata(39).
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CONCLUSIONES
1. Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades
en el marco de normas de Derecho Público, están destinada
producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones
rechos de los administrados dentro de una situación concreta.
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El procedimiento
administrativo
trilateral: la
Administracion como
árbitro cuasijurisdiccional
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INTRODUCCIÓN
El presente trabajo tiene por nalidad realizar una exposición estr
turada de lo que en nuestro ordenamiento jurídico administrativo se c
noce como ‘procedimiento trilateral’. En las siguientes líneas pasarem
a explicar en qué consiste dicho procedimiento, su naturaleza jurídi
sus características y cómo se desenvuelve conforme a la regulación ef
tuada por nuestra Ley del Procedimiento Administrativo General. Asim
mo, efectuaremos un análisis de algunas de las opiniones doctrinarias q
se han vertido en torno al procedimiento trilateral y para culminar, un
tudio relativo al control constitucional difuso en sede administrativa vi
a la luz del precedente vinculante del Tribunal Constitucional (caso Sa
zar Yarlequé).
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José Bartra Cavero(5) va aún más allá y señala que los anteceden
del procedimiento trilateral son anteriores al Decreto Legislativo Nº 7
y que dichos antecedentes se encuentran en numerosas normas sobre li
taciones públicas a partir del año 1958, así expresa el mencionado au
que “en estas normas quedaron establecidos los procedimientos para
solución de conictos surgidos entre los postores a través de los med
de impugnación previstos en ellas; originándose así los ahora denomin
dos procedimientos trilaterales”.
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Son del mismo parecer, Jorge Danós y Juan Francisco Rojas Leo
quienes denen al procedimiento trilateral “como aquel donde la au
ridad administrativa debe resolver una controversia entre dos o m
particulares”.
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1. Características de la reclamación
La ley señala que la reclamación deberá contener los requisitos
los escritos previstos por el artículo 113 de la LPAG, es decir, la iden
cación con nombre, DNI o carné de extranjería y en su caso la calid
de representante y de la persona a quien represente, así como el lug
fecha, rma o huella digital, en caso de no saber rmar o estar impedid
además de la indicación de la autoridad a la que va dirigida la reclam
ción, así también la relación de los documentos y anexos que se acomp
ña. Cabe precisar, que la LPAG trata de resaltar la consignación del no
bre y dirección de cada reclamado, los fundamentos de la reclamació
la petición de sanciones u otro tipo de acción armativa. En este ext
mo, es necesario puntualizar, como bien lo señala Guzmán Napurí(20)
la imposición de sanciones no se opone a la naturaleza del procedimi
to trilateral pues podría ser el resultado de la resolución del conicto
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Del mismo modo opina Morón Urbina al señalar que “la regla ce
tral de la materia probatoria es que la actuación probatoria está regida p
la voluntad de las partes, y, por ende, la administración debe cumplir c
actuar las evidencias indicadas por las partes”(27).
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(36) Artículo 38.- Deberes para con la patria: Todos los peruanos tienen el deber de honrar al Perú y de p
ger los intereses nacionales, así como de respetar, cumplir y defender la Constitución y el ordenami
jurídico de la Nación.
(37) Artículo 51.- Supremacía de la Constitución: La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la
sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigenc
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es de este parecer Gómez Apac(40), quien reere que: “el control difu
tiene una explicación natural tratándose de la función jurisdiccional.
el caso de la función administrativa, podría considerarse peligrosa su a
bución a cualquier autoridad administrativa”.
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CONCLUSIONES
1. Queda claro que cuando la Administración Pública resuelve
conicto de intereses al interior del procedimiento administrat
trilateral actúa como “árbitro cuasi jurisdiccional”, sin embar
queda a salvo el derecho de los sujetos administrados de impu
nar dicha decisión ante el Poder Judicial. En tal sentido, la “j
ticia administrativa” no reemplaza en ningún caso a la “funci
jurisdiccional”.
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CONSIDERACIONES PREVIAS
La nulidad como concepto jurídico surge de la necesidad de dist
guir niveles de imperfección de los actos administrativos. En tal senti
se ha ido incorporando a las legislaciones administrativas supuestos
los cuales un acto administrativo que se encuentra afectado por un vic
pueda ser declarado nulo.
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(2) OLGUÍN JUÁREZ, Hugo. Extinción de los actos administrativos. Revocación, invalidación y
miento . 1a edición, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1961, p. 21.
(3) CASSAGNE, Juan Carlos. El acto administrativo. 2a edición, Abeledo-Perrot. Buenos A
pp. 181 y 182.
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Respecto al sujeto físico titular del órgano, este debe estar inv
tido, esto es, debe encontrarse en el válido ejercicio de las tar
que corresponden al órgano administrativo. La investidura
quiere un nombramiento legal, la toma de posesión del puesto
cargo, y el desempeño de la competencia en situación de servi
activo(8). Si se incumple uno de estos requisitos surge un con
to de legalidad, que induce al cuestionamiento de la validez
acto administrativo(9). El fundamento de la competencia de ca
órgano, de su aptitud para dictar actos administrativos radica
la existencia de una potestad administrativa de la que aquel
actos son su concreción. Aquella potestad imputada a una Adm
nistración se distribuye entre los órganos que la integran, atrib
yendo a cada uno de ellos un fragmento de ella, una determina
esfera de actuación. La competencia es, pues, la medida de p
testad que corresponde a cada órgano. La extensión de la mis
lo es en función del territorio, de la materia y de la jerarquía.
vicio de incompetencia siempre provocará el cuestionamiento
acto.
(7) En relación con el acto administrativo es obvia la existencia de un sujeto productor. Este sujeto
ser un órgano de la Administración, y un órgano competente para producir el acto so pena de que
aparezca viciado –no legal– inicialmente por falta de competencia. Ahora bien, teniendo en cuenta
los órganos son servidos por personas físicas, es necesario que sus titulares reúnan determinadas circ
tancias personales de imparcialidad para adoptar legítimamente los actos en concreto de que se trate.
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(11) Vide: MARTÍNEZ USEROS, Enrique. Desviación del poder . Anales de la Universidad de Mu
Vol. XIV, N°s 1-2, Murcia, 1956, p. 6 y ss.
(12) La motivación de actos administrativos constituye una garantía constitucional del administrado
busca evitar la arbitrariedad de la Administración al emitir actos administrativos. En ese sentido
N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en el artículo IV del Título Preliminar esta
ce que el debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento administrativo. En aten
a este, se reconoce que los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al de
procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y pro
pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en el Derecho. A su turno, los artículos 3.4
6.2 y 6.3 señalan respectivamente que, para su validez: “El acto administrativo debe estar debidam
motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico. La motivación deber
expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso espec
y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores j
can el acto adoptado. Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundame
y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condi
de que se les identique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del
pectivo acto. No son admisibles como motivación la exposición de fórmulas generales o vacías d
damentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradic
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devenga en rme y consentido pero una vez que aquél formula su rec
so la carga de la prueba se reparte de acuerdo con las reglas generales.
cada parte ha de probar el supuesto de hecho de la norma cuyas con
cuencias jurídicas invoca: es la Administración que traza una unidad
actuación la que ha de demostrar que esta cumple las formalidades leg
les(23). La consecuencia expuesta se intensica si se acuerda el princip
de buena fe que en su vertiente procesal matiza las reglas generales de
carga de la prueba con el criterio de la facilidad y que atiende a la det
minación de a cuál de las partes le ha de resultar más sencilla tal prueb
(23) Vide: STS de España de fecha 23 de octubre de 1989. Citada en SARDINA PÁRAMO, Juan Anto
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(31) En relación al interés público, a través de la STC Exp. Nº 0090-2004-AA/TC, el Tribunal Constituc
ha reconocido que se trata de un concepto jurídico con contenido y extensión variable en atención
circunstancias. La noción de interés público incorpora además, las funciones que está llamada a cum
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REFLEXIONES FINALES
Luego de haber desarrollado el tratamiento legal nacional en cuant
la nulidad de los actos administrativos, consideramos importante preci
algunas reexiones nales:
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INTRODUCCIÓN
Garantizar la sana convivencia es una de las tareas prioritarias q
tiene el Estado. El cumplimiento de tal n lleva implícita la idea de q
los integrantes de la sociedad tienen el deber de respetar el marco jurí
co que regula las diferentes relaciones que entre sus miembros se estab
cen. De no ser así, el mismo ordenamiento jurídico establece sancion
para los sujetos infractores. Por ello, el Estado, sobre la base de las fac
tades que el poder constituyente le ha conferido es el encargado de ap
car las sanciones que corresponden en caso de evidenciar la contrav
ción al ordenamiento jurídico, de esta forma, ejercita el ius puniend
través del Poder Judicial en el caso de comisión de delitos o de la Adm
nistración Pública en el caso de infracciones.
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I. NATURALEZA DE LA SANCIÓN
Antes de abordar el tema de aplicación de los principios, conside
mos necesario realizar algunos alcances referidos a la naturaleza y n
lidad de las sanciones. En tal sentido, podemos señalar que la sanción
una medida adoptada por el Estado para revertir y desincentivar condu
tas que contravienen el ordenamiento jurídico; por ello, esta debe ser u
lizada en función de la naturaleza de las situaciones en las que se prete
da aplicar.
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misma ha creado(5): Lo más curioso de esta historia es, con todo, que
la denunciada indefensión de los ciudadanos corresponde con frecu
cia una indefensión no menor de la Administración. Si las Administrac
nes Públicas quisieran cumplir puntualmente las normas sancionatoria
obligar a los ciudadanos a cumplirlas tendrían que dedicar todos sus fu
cionarios a la tarea y, aun así, no se darían abasto. Además el sistema n
mativo represivo es tan defectuoso (piénsese en los medios de prueba
citos y, sobre todo, en las dicultades de ejecución o cobro de mult
que la mayor parte de los expedientes están condenados de antemano
no llegar a buen n. Con la consecuencia de que de ordinario la Admin
tración ha de contemplar impotente cómo se cometen infracciones a
sus mismos ojos. Aunque eso sí, el que es sancionado, paga por todos.
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1. Legalidad
El principio de legalidad es por excelencia el pilar sobre el cual
desarrolla el accionar del Estado. En el caso del procedimiento admin
trativo sancionador este adquiere mayor protagonismo, pues tal co
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2. Debido procedimiento
El debido procedimiento es un principio que garantiza el correcto
sarrollo del procedimiento administrativo sancionador, es decir, que
actuaciones realizadas por la Administración se realicen sin soslayar
derechos que el ordenamiento jurídico concede al administrado.
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3. Razonabilidad
Marcial Rubio Correa señala que los criterios para determinar el co
tenido del principio de razonabilidad en razón a los fallos que ha emit
el Tribunal Constitucional son los siguientes(17):
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4. Tipicidad
Alejandro Nieto establece que el mandato de tipicación alude a u
forma técnica que acumula las condiciones de previsión y certeza de
norma. Las infracciones y las sanciones no solo tienen que estar previs
con anterioridad al momento de producirse la conducta enjuiciable,
que han de estar previstas con un grado de precisión tal que priv
al operador jurídico de cualquier veleidad creativa, analógica o si
plemente desviadora de la letra de la ley .
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5. Irretroactividad
La Ley del Procedimiento Administrativo General señala en for
expresa que son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en
momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, sa
que las posteriores le sean más favorables.
6. Concurso de infracciones
Este principio guarda relación con el sistema de absorción, propio
Derecho Penal(25); no obstante ello, su peculiaridad se sustenta en apli
la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad.
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7. Continuación de infracciones
Si las infracciones se dan en forma continuada, es decir, si el mis
sujeto comete varias faltas, el inciso 7 de la Ley Nº 27444, establece q
para su conguración se requiere que hayan transcurrido 30 días hábi
desde la fecha de imposición de la última sanción y que se acredite hab
solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción de
tro de dicho plazo
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- Pluralidad fáctica
La pluralidad fáctica signica que para la aplicación del citado pr
cipio es necesario que se den varios hechos o conductas que sean c
paces de constituir por sí solas, a cada una de ellas una infracc
administrativa sancionable. No obstante la pluralidad de hechos sa
cionables, por conexiones subjetivas y objetivas, derivan en una u
dad jurídica: una sola voluntad.
- Proximidad temporal
La concurrencia de este presupuesto resulta esencial para la apli
ción del principio estudiado; toda vez que las diversas acciones ti
cadas como infracciones administrativas deben producirse de for
sucesiva o intermitente en el tiempo, respondiendo a una sola unid
de nalidad.
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realizado por el infractor, pues es este quien debe responder por las co
secuencias generadas por la falta cometida. Por ello no puede sanciona
al sujeto que no ha realizado la conducta tipicada como infracción.
DERECHO ADMINISTRA
ADMINIST RATIV
TIV
DERECHO PENAL
SANCIONADOR
El repertorio de ilícitos es lo Los repertorios de ilícitos s
sucientemente breve para ser inabarcables y el Estado
EN RELACIÓN
conocido por todos los ciudada- puede exigir a nadie que los c
AL REPERTORIO
nos y, además, coincide a gran- nozca. El conocimiento real
DE ILÍCITOS
des rasgos con la conciencia sustituido por la cción legal
popular. que se conoce.
Predominan las llamadas
fracciones formales, cons
tuidas por una simple omisi
o comisión antijurídica que
El delito penal está conectado precisa ir acompañada de
REPRESIÓN Y
con la lesión de un bien jurídico: resultado lesivo.
PREVENCIÓN
el resultado es aquí una lesión.
Énfasis en el incumplimien
Ello en función al carácter pr
ventivo del Derecho Admin
trativo.
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9. Presunción de licitud
Este principio es de gran trascendencia en el procedimiento adm
nistrativo sancionador, pues se sustenta en el principio de conanza q
se tiene hacia el administrado. Ello implica que se mantiene la inoce
cia del supuesto infractor, mientras no exista prueba que evidencie q
su actuación ha sido realizada con la nalidad de obtener benecios p
pios o con el ánimo de contravenir las normas y atentar contra el inte
público.
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deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deb
res mientras que no cuenten con evidencia en contrario”(30).
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Estas reglas que se derivan del desarrollo de la regla del non bis
ídem en la interacción de los procedimientos administrativos con otros
su misma naturaleza y diversos procesos penales, permiten tomar me
res decisiones al momento de presentarse los presupuestos congurad
res para una correcta aplicación de la regla del non bis in ídem.
CONCLUSIONES
Por lo señalado en el presente artículo, podemos arribar a las siguie
tes conclusiones:
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Índice general
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Índice
general
Presentación......................................................................................................
Introducción ......................
...........................................
..........................................
..........................................
.......................................
..................
I. Las condiciones jurídicas para la procedencia de la conservació conservación n del
acto administrativo ....................
.........................................
..........................................
........................................
...................
1. Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a
sus elementos de validez, no sea trascendente, caso en el cual
corresponde a la autoridad emisora efectuar la enmienda res-
pectiva ....................
..........................................
...........................................
..........................................
.............................
........
1.1. Del origen y el concepto del acto administrativo ..................
1.2. La voluntad ...................
........................................
..........................................
..................................
.............
1.3. Los elementos de validez del acto administrativo................
1.4. Los vicios de la voluntad y la invalidez del acto. La nulidad
y la anulabilidad ...................
........................................
..........................................
...........................
......
2. Los vicios no trascendente
trascendentes s y la conservació
conservación n del acto adminis-
trativo ......................
...........................................
..........................................
..........................................
.............................
........
2.1. Conservación y saneamiento................... .........................................
............................
......
2.2.
2.2. Los actos administr administrativos
ativos afectados por vicios no trascen-
dentes .....................
..........................................
..........................................
........................................
...................
i. El acto acto cuyocuyo contenido
contenido sea impreciso o incongruente incongruente
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ÍNDICE GENERAL
Introducción .......................................................................................................
I. Aspectos generales ................................................................................
1. Requisitos ......................................................................................
2. Plazo de la notificación ..................................................................
3. Realización de la notificación.........................................................
II. La notificación personal y los ajustes efectuados por el Decreto
Legislativo Nº 1029 .................................................................................
1. Cuando el domicilio del administrado ha sido ubicado ..................
III. Notificación no personal..........................................................................
IV. Actos con dispensa de notificación.........................................................
V. La publicación del acto administrativo ....................................................
1. La publicación como notificación ...................................................
2. Requisitos ......................................................................................
VI. Los efectos jurídicos de la publicidad del acto administrativo ................
1. Naturaleza jurídica de los medios de publicidad............................
VII. Notificaciones defectuosas .....................................................................
1. Saneamiento de notificaciones defectuosas..................................
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ÍNDICE GENERAL
Introducción .......................................................................................................
I. La medida cautelar .................................................................................
II. Características de la medida cautelar.....................................................
III. Presupuestos para dictar una medida cautelar.........................................
IV. La oportunidad de la medida cautelar ....................................................
V. El debido procedimiento en el uso de las medidas cautelares ...............
Conclusiones .....................................................................................................
Introducción .......................................................................................................
I. La autotutela administrativa: una visión panorámica ..............................
1. Clases de autotutela administrativa ...............................................
1.1. Autotutela declarativa ..........................................................
1.2. Autotutela ejecutiva..............................................................
1.3. Autotutela conservativa........................................................
II. La ejecutoriedad del acto administrativo, dentro de un enfoque constitu-
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ÍNDICE GENERAL
Introducción .......................................................................................................
I. Los orígenes del procedimiento administrativo trilateral.........................
II. Naturaleza jurídica del procedimiento administrativo trilateral ...............
III. Características del procedimiento administrativo trilateral......................
IV. Desarrollo del procedimiento .................................................................
1. Características de la reclamación....................................................
2. El traslado de la reclamación y la respuesta del reclamado.............
3. La actividad probatoria y el valor de la prueba en el procedimiento
administrativo trilateral ....................................................................
4. Las medidas cautelares en el procedimiento administrativo trilateral
5. La impugnación de la resolución final en el procedimiento trilateral
6. La conciliación y la transacción en el procedimiento trilateral ........
V. El control difuso en el procedimiento trilateral ........................................
Conclusiones .....................................................................................................
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ÍNDICE GENERAL
Introducción .......................................................................................................
I. Naturaleza de la sanción ........................................................................
II. Proclividad a la sanción ..........................................................................
III. Ley vs. reglamento en el establecimiento de sanciones ........................
IV. Principios del procedimiento administrativo sancionador .......................
1. Legalidad........................................................................................
2. Debido procedimiento ....................................................................
3. Razonabilidad ................................................................................
4. Tipicidad .........................................................................................
5. Irretroactividad ...............................................................................
6. Concurso de infracciones...............................................................
7. Continuación de infracciones .........................................................
8. Causalidad .....................................................................................
9. Presunción de licitud
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