ENMARCAR LA POLÍTICA DE INNOVACIÓN PARA EL CAMBIO

TRANSFORMADOR: POLÍTICA DE INNOVACIÓN 3.0

Johan Schot, W. Edward Steinmueller

Science Policy Research Unit (SPRU)

University of Sussex
DRAFT – Version 2
18 de octubre 2016

Traductor
J. Gabriel Cataño R.
(22/05/2018)


Johan Schot, W. Edward Steinmueller (2016). Framing innovation policy for transformative change:
innovation policy 3.0. Science Policy Research Unit (SPRU) University of Sussex DRAFT – Version
2
 2

Contenido
Introducción .............................................................................3
Marco 1: Innovación para el crecimiento ............................5
Fundamento/Justificación de la intervención política …….......8
Marco 1: Modelo y actores de la innovación …………………10
Marco 1: Prácticas de política ...............................................12
Marco 1: Alternativa o contramarcos………………………… 14
Marco 2 - Sistemas nacionales de innovación ................ 11
Fundamento/Justificación de la intervención política ........... 13
Marco 2: Modelo y actores de la innovación ........................ 15
Marco 2: Prácticas de política............................................... 17
Marco 2: Alternativa o contramarcos.................................... 19
Resumen ............................................................................. 20
Marco 3: Cambio transformador ...................................... 21
Fundamento/Justificación de la intervención política .......... 24
Marco 3: Modelo y actores de la innovación ........................25
Marco 3: Prácticas de política ..............................................27
Marco 3: Alternativa o contramarcos ...................................28
Conclusión .........................................................................29
Referencias ........................................................................31
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Introducción
Las políticas públicas, incluidas aquellas dirigidas a ciencia y tecnología,
surgen de la comprensión de la experiencia pasada con acciones,
reflexiones sobre los desafíos contemporáneos y percepciones de
potenciales acciones futuras. El pasado, el presente y el futuro están
relacionados interpretativamente por académicos y expertos en
políticas, así como por muchos otros, como una guía para el análisis y
la acción. Estas conexiones interpretativas producen marcos
contundentes: interpretaciones de la experiencia, ordenamiento de las
circunstancias actuales e imaginaciones de potencialidades futuras que
proporcionan las bases para el análisis y la acción política y tienen una
poderosa influencia en la imaginación de potenciales y oportunidades
(Goffman, 1974; Benford y Snow, 2000; Taylor, 2003). Los marcos
evolucionan con el tiempo y cambian a medida que se perciben como
inadecuados para las circunstancias actuales. Como influyen en la
imaginación de las personas, también se extienden más allá de la esfera
de las políticas públicas para influir en la movilización y las actividades
de las organizaciones no gubernamentales, así como del sector
empresarial privado e incluso de las familias y las personas.
En el mundo contemporáneo, a pesar de importantes mejoras en la
esperanza de vida y el bienestar material de los países, los persistentes
problemas de crisis económicas y el aumento de la desigualdad
coinciden con una comprensión creciente de que los modelos actuales
para satisfacer nuestras necesidades básicas, ya sea en alimentos,
energía, movilidad, materiales, agua o recursos en general -son
insostenibles. Los marcos disponibles de política de ciencia y tecnología
que evolucionaron bastante recientemente en términos históricos desde
la Segunda Guerra Mundial siguen siendo relevantes. Sin embargo, no
brindan perspectivas sobre cómo manejar las consecuencias del
sistema sociotécnico de crecimiento económico moderno al que
contribuyeron y del cual forman parte. El crecimiento económico
moderno se genera mediante un complejo de sistemas sociotécnicos
basados en la producción industrial masiva y el consumo masivo
individualizado que emplea ampliamente combustibles fósiles, consume
muchos recursos y energía y produce una gran cantidad de desechos.
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Nuestra visión es que se pueden delinear tres marcos relacionados con

la política de ciencia y tecnología, dos de los cuales están disponibles y
se emplean sistemáticamente en el discurso y la acción políticas. Cada
uno de estos marcos implica un modelo de innovación que define los
roles de los actores y describe las acciones que pueden tomarse para
abordar los objetivos que también forman parte de los marcos que
examinamos. El tercer marco sigue estando poco desarrollado, aunque
ha existido en el fondo de las discusiones sobre políticas durante
muchos años.
El primer marco se enfoca en la innovación para el crecimiento,
aprovechando el potencial de la ciencia y la tecnología para la
prosperidad y la extensión de un sistema sociotécnico basado en la
producción y el consumo en masa. Surgió cuando emergió el complejo
sistema sociotécnico de crecimiento económico moderno -dos de cuyas
características centrales Kuznets (1973) identificó como la industria
basada en ciencia y la mejora sostenida en la productividad de los
factores1. Sin embargo, en términos de ciencia, tecnología e innovación,
este marco permaneció tácito o no articulado hasta después de la
Segunda Guerra Mundial cuando se extendió para crear una nueva
visión del papel del Estado en los escritos de Vannevar Bush (1945) y
otros.
El segundo marco -sistemas nacionales de innovación- surgió durante
la década de 1980 para abordar algunas de las consecuencias para los
estados nacionales individuales de la experiencia del crecimiento
económico moderno: la intensificación de la competencia internacional,
la globalización, las perspectivas de quedarse atrás y la promesa de
ponerse al día. Similar al primer marco, algunas de las características
del segundo marco estuvieron presentes de forma no articulada en años
anteriores con una mayor influencia en la práctica que en la lógica de
racionalización o teoría de la ciencia, la tecnología y la innovación. Este

1 Kuznets (1973) identificó seis características que definen el crecimiento económico moderno. Los
otros cuatro fueron el rápido crecimiento de la población, la transformación estructural
(principalmente la urbanización y el cambio de la agricultura a la manufactura y luego a los servicios),
los cambios en la ideología (por ejemplo, la secularización), el mayor alcance global de los países
desarrollados (parte de lo que ahora se conoce como globalización) y la persistencia del
subdesarrollo (en el momento del artículo de Kuznets, la persistencia de una experiencia de
crecimiento no moderna entre las tres cuartas partes de la población mundial).
 5

documento articula ambos fundamentos más claramente y los pone en

contexto histórico.
Un tercer marco -el cambio transformativo- está en proceso y sus
contornos se han vuelto más claros en los últimos años. Los
antecedentes históricos se reflejan más recientemente en los Objetivos
de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas publicados en 2015.
Estos incluyen acabar con la pobreza y reducir la desigualdad en todas
sus formas en todas partes, y promover sistemas de producción y
consumo inclusivos y sostenibles, empleo pleno y productivo, trabajo
decente para todos, y mucho más2. Este tercer marco implica un
cuestionamiento de cómo usar la política de ciencia y tecnología para
satisfacer las necesidades sociales y aborda los problemas de
sociedades sostenibles e inclusivas en un nivel más fundamental que
los encuadres previos o sus ideologías y prácticas asociadas.
La aparición de un nuevo marco no necesariamente reemplaza los
marcos existentes. Sin embargo, los marcos compiten entre sí por la
imaginación de los políticos y, en última instancia, de los ciudadanos.
La legitimidad de los razonamientos y argumentos para políticas
particulares y las acciones que se derivan de ellos está influenciada por
la prevalencia y la comprensión de los marcos. Nuestro objetivo en este
documento es examinar el desarrollo histórico de los tres marcos,
ilustrando cómo surge cada uno como respuesta a las cambiantes
circunstancias sociales y económicas. En última instancia, afirmamos
que la investigación, la experimentación y la reflexión sobre el tercer
marco deberían ser una prioridad en cualquier consideración de la
política de innovación. Este documento trata sobre el marco de la
ciencia, la tecnología y la política de innovación en un alto nivel de
abstracción. Creemos que es importante articular y evaluar estos
marcos ya que tienen un impacto generalizado en la práctica, pero
nunca configuran completamente lo que está sucediendo en el terreno;
la práctica real podría reflejar mezclas de todos estos marcos.
Marco 1: innovación para el crecimiento (37 referencias)
Las preocupaciones sobre el futuro de las economías industrialmente
desarrolladas se manifestaron después de la Segunda Guerra Mundial.
2 http://www.un.org/sustainabledevelopment/sustainable-development-goals/
 6

Se temía el potencial para el resurgimiento del desempleo, la inflación

y la inestabilidad económica, y el papel del Estado en la movilización y
conducción del esfuerzo bélico legitimó la intervención estatal que
anteriormente se había visto con escepticismo, particularmente en el
contexto británico y estadounidense. Antes de la guerra hubo una
variación sustancial entre países en el apoyo del estado a la
investigación y desarrollo (I+D), pero con algunas excepciones, como la
investigación agrícola en los EE. UU. y Europa, estos esfuerzos fueron
consecuencia directa del papel del estado en actividades particulares
tales como defensa, telecomunicaciones, investigación médica,
estudios geológicos y obras de ingeniería civil3. Después de la guerra,
y debido a la Guerra Fría resultante, hubo entusiasmo por un rol estatal
ampliado en la realización de investigaciones científicas que se
esperaba trajeran beneficios industriales. También hubo entusiasmo y
optimismo públicos de que la ciencia aportaría beneficios a pesar su
papel en la creación de armas nucleares.
Surgió un amplio consenso en el sentido de que el estado podría y
debería desempeñar un papel activo en la financiación de la
investigación científica sobre la premisa de que los nuevos
descubrimientos científicos se adaptarían a la práctica a través de la I+D
aplicada por parte del sector privado. También se reconoció que la
ciencia estaba haciendo contribuciones sustanciales a la modernización
de la industria -reemplazando las prácticas y tradiciones artesanales
con una continuación e intensificación de la gestión científica articulada
en el taylorismo y el fordismo. Por lo general, durante la década de 1950,
la ciencia y la invención se consideraban actividades distintas. Como
actividades distintas, también había una base para una división del
trabajo entre el estado y la empresa privada. En las historias sociales,
tanto la ciencia como la invención se discutieron en términos del creador
"heroico" o Prometeico con debates familiares acerca de la influencia
relativa de individuos y grupos4.
La atención a los temas de investigación aplicada y desarrollo
tecnológico y su tratamiento como inversión por parte de las empresas

3See Tindemans (2009) and Mowery and Rosenberg (1989)

4Por ejemplo, contrasta Bernal (1939) con la gran cantidad de encomios para inventores como
Ford y Edison.
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sugirió fallos en el enfoque de la invención que enfatizaba el

descubrimiento y los descubridores. Para recuperar estas inversiones,
se requería la comercialización de la invención. La comercialización solo
ocurriría si una invención fuera comprada por un número significativo de
clientes. En efecto, el marco que describe los orígenes y la naturaleza
de la invención heredada del pasado estaba experimentando cambios.
Inicialmente, esto implicó un enfoque en I+D como inversión y generó
preguntas sobre la tasa de adopción (o camino de difusión) de nuevos
productos. Para capturar estos procesos y distinguir la invención de los
procesos más complejos de investigación aplicada, desarrollo y
comercialización, comenzó a emplearse la palabra innovación5. La
definición más simple de innovación es la de invención comercializada6.
A fines de la década de 1950, la imaginación popular que favorecía los
beneficios económicos de la ciencia provocó un reexamen del papel del
conocimiento científico y tecnológico desde perspectivas empíricas y
teóricas. Empíricamente, la relación entre los factores de producción y
el crecimiento de la producción económica fue reexaminada por
Abramovitz (1956), Solow (1957) y otros. Abramovitz y Solow
demostraron que la contribución del trabajo y el crecimiento del capital
no explicaban el crecimiento de la producción económica, dejando un
gran residuo que Solow atribuía al cambio tecnológico y al cual
Abramovitz se refería como "algún tipo de medida de nuestra ignorancia
sobre las causas del crecimiento en los Estados Unidos ", (p.11). En
términos de política científica y tecnológica, este trabajo parecía
confirmar los beneficios que la ciencia estaba brindando a la economía.
Los hallazgos se vieron reforzados por la aparición de artefactos
novedosos como los televisores del mercado de masas, las aerolíneas
de pasajeros y, más oscuramente, los misiles balísticos
intercontinentales. La importancia del residuo provocó un aumento en
el interés de científicos sociales y políticos en los procesos de cambio

5 Para los economistas, que estaban desarrollando la teoría de la producción para reflejar las
contribuciones de la tecnología, los términos más amplios de cambio técnico o tecnológico se
emplearon en paralelo, ya que permitió la discusión de innovaciones que representan tanto nuevos
productos y mejoras en los procesos para producir productos. Más tarde, los términos procesos e
innovaciones de productos comenzaron a utilizarse como tipos de cambio tecnológico.
6 Esta fue una preocupación particular de Chris Freeman debido a su interés en las funciones

sociales de la ciencia (Bernal, 1939) y la necesidad de distinguir entre invención y comercialización

de la invención. Si bien Freeman no fue el primero en hacer esta distinción, fue influyente para
lograrlo debido al éxito de Freeman (1974).
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tecnológico. También condujo a un nuevo examen de los fundamentos

de la intervención pública en la empresa de investigación.
Fundamento/Justificación de la intervención política
El reconocimiento explícito de que la inversión era necesaria para la
innovación, combinada con la percepción empírica de que la innovación
o el cambio tecnológico era el factor más importante en el crecimiento
económico, presentó una pregunta teórica a los economistas. Fue en
este contexto que Nelson (1959) y Arrow (1962) formularon la pregunta:
¿Los incentivos de los actores del mercado son adecuados para
producir el nivel socialmente deseado de conocimiento científico? Su
respuesta negativa reflejó la naturaleza del conocimiento científico (los
desafíos de "apropiarse" o poseerlo) y la lógica del mercado (una
empresa que costea gastos que beneficiarán por igual a sus rivales no
está tomando una decisión económica racional ya que los rivales
pueden obtener una ventaja de costos al no hacer el gasto de
investigación)7. Por lo tanto, la teoría económica proporcionó una base
sólida para el apoyo público de solo un componente de la innovación
(descubrimiento o invención). En el lenguaje económico, se decía que
el descubrimiento y la invención tenían las características de un bien
público, similar a las carreteras o las alcantarillas, y se aceptaba
razonablemente que los bienes públicos sufren una "falla del mercado":
la inadecuación de los incentivos del mercado para producirlos en el
nivel o calidad deseados8.
La cuestión de si una falla de mercado similar podría aplicarse a las
últimas etapas del proceso de innovación -investigación aplicada y
comercialización- no se abordó porque se asumió que, en estas etapas
posteriores, el conocimiento sería apropiable-, la apropiación de
beneficios podría protegerse por secreto comercial, propiedad

7 Ambos supuestos fueron luego cuestionados. De manera más dramática, Collins (1974) y luego
Callon (1994) cuestionaron naturaleza de bien público de la ciencia. Rosenberg (1990) observó que
las empresas invirtieron su propio dinero en ciencia "no apropiable", tal vez porque esta era una
condición necesaria para emplear científicos o integrar a sus científicos dentro de comunidades y
redes científicas.
8 Continuados debates sustanciales entre los puntos de vista de la economía política sobre qué

bienes eran necesariamente bienes públicos y aquellos de los libertarios o neoliberales que
impugnaban prácticamente a todos los candidatos, incluida la ciencia, ver p. Ej. Kealey (1998)
 9

intelectual, o simplemente al mantener una ventaja competitiva que

impidiera a los rivales imitar rápidamente las innovaciones exitosas9.
Los formuladores de políticas contribuyeron con una característica
adicional al primer marco al patrocinar la investigación orientada a la
misión, una continuación y, en algunos casos, una extensión de la
función previa del financiamiento de la investigación gubernamental
para las actividades del gobierno. Las tecnologías se desarrollaron para
hacer la guerra: armas atómicas, radares, aviones a reacción, misiles
balísticos y computadoras se desarrollaron aún más para la "defensa" y
se adaptaron a la aplicación civil. La más improbable de estas
adaptaciones, el uso civil de misiles balísticos, se transformó en un
programa espacial y una carrera espacial paralela a la carrera
armamentística en armas nucleares de posguerra. La definición del
formulador de políticas y la búsqueda de misiones estuvo motivada por
el prestigio nacional y la competencia ideológica entre el socialismo
estatal de la entonces Unión Soviética y China y el capitalismo de
Occidente, más que por el rendimiento económico de la inversión
pública. Los científicos también se beneficiaron de su contribución
percibida a los esfuerzos de guerra. El físico Robert Wilson respondió a
una pregunta de un Senador de EE. UU. sobre el valor de defensa
(misión) del nuevo acelerador propuesto en Fermilab, en ese momento,
la mayor instalación de investigación de física de alta energía en el
mundo: "En ese sentido, este nuevo conocimiento tiene que ver con el
honor y el país, pero no tiene nada que ver directamente con la defensa
de nuestro país, excepto para ayudar a que valga la pena defenderse"
(Wilson, 1969).
Los economistas y los formuladores de políticas no fueron los únicos
que contribuyeron al primer marco de la política de ciencia y tecnología.
En la década de 1950, la conciencia de las consecuencias
potencialmente negativas del desarrollo científico se limitó a unas pocas
áreas, como los riesgos de la guerra nuclear y la radiación,
ejemplificados por el "Reloj del Juicio Final" regularmente actualizado
en la portada del Boletín de Científicos Atómicos. Sin embargo, la
9 Excepciones a esta regla incluían la defensa donde la planificación dominaba con mayor frecuencia
la competencia en el mercado, la investigación médica que se consideraba inherentemente pública
y la agricultura, donde se pensaba que una parte considerable del avance se derivaba de una
adopción más generalizada de las mejores prácticas.
 10

publicación de, por ejemplo, La Primavera Silenciosa (Carson, 1962), y

el informe Los Límites del Crecimiento del Club de Roma (Meadows,
Meadows, Randers et al., 1972) abrió una agenda mucho más amplia
de preocupación social sobre las consecuencias potencialmente
negativas de los nuevos productos de la ciencia. Durante la década de
1960, surgió una considerable ansiedad y protesta contra las posibles
consecuencias de la ciencia para la salud y la seguridad pública y, en
última instancia, la calidad del medio ambiente. Los responsables de
formular políticas respondieron a estos acontecimientos, a menudo de
mala gana, desarrollando nuevas agencias reguladoras o realizando
cambios importantes en aquellas agencias que se habían establecido
en una época anterior. Por ejemplo, la Administración de Drogas y
Alimentos de los Estados Unidos (FDA), establecida en 1906 para
autorizar productos farmacéuticos y establecer estándares para normas
alimentarias, comenzó a regular la eficacia y la seguridad de los
productos farmacéuticos después del desastre mundial con la
talidomida10.
Marco 1: modelo y actores de la innovación
El modelo de innovación subyacente en el Marco 1 es la
comercialización del descubrimiento científico con cada uno de los
procesos posteriores al descubrimiento impulsados por la lógica
económica de la inversión y el rendimiento financiero en el mercado
potencial de la innovación. Este marco refleja una confianza modernista
en la inevitabilidad del progreso y un fundamento económico para los
beneficios del bienestar social de elegir entre una gama de bienes
competitivamente producidos en masa (y por lo tanto relativamente
baratos). Se espera que este proceso dirigido por la ciencia contribuya
sustancialmente al crecimiento económico a largo plazo y brinde
numerosas oportunidades comerciales. Un tanto a regañadientes, este
marco permite errores que se atribuyen a deficiencias en el
conocimiento científico que pueden remediarse con más
investigaciones. En general, la regulación de estos posibles errores, su
anticipación y corrección, está fuera del modelo principal de innovación.
La reglamentación, en su mayor parte, se aplica después de que se

10Esto se hizo con la Enmienda Kefauver Harris o la Enmienda de Eficacia de Drogas, una enmienda
de 1962 a la Ley Federal de Alimentos, Drogas y Cosméticos.
 11

completa el proceso de investigación y en el momento en que se

experimentan los problemas en la adopción y uso de la innovación. Para
identificar estos problemas, los gobiernos utilizan ejercicios de
evaluación tecnológica y crean agencias específicas que informan a los
parlamentos (Vig. y Paschen, 2000). Sin embargo, estas actividades de
evaluación tecnológica no se consideran una parte central de una
política de ciencia, tecnología e innovación, sino como un complemento
útil en el mejor de los casos. Un ejemplo de resolución de problemas ex
post es el CFC (clorofluorocarbono) donde una innovación que mejoró
la calidad de la refrigeración11 finalmente fue reconocida como un
peligro para la capa de ozono y la producción fue proscrita por un tratado
internacional (Protocolo de Montreal sobre Sustancias que Agotan la
Capa de Ozono, 1987)12. Preocupaciones sobre las implicaciones más
amplias para el medio ambiente o la salud humana y el bienestar, del
camino del avance científico se vieron de manera un tanto fatalista como
el costo del progreso. En su mayoría fueron marginadas hasta finales
de 1970 y 80 cuando ocurrieron incidentes como el agotamiento del
ozono resultante de los CFC y los accidentes nucleares de Three Mile
Island (1979) y Chernobyl (1986).
Los actores en este modelo de innovación tienen una clara división del
trabajo y la responsabilidad. Se espera que los científicos persigan el
avance de la comprensión científica con solo una atención secundaria
en el potencial valor comercial de sus descubrimientos13, publiquen su
trabajo divulgando completamente los métodos y resultados14, y
asuman que aquellos que toman sus descubrimientos los usen de una
manera socialmente responsable. Se espera que el sector público
financie la investigación científica generosamente y regule la ciencia
para asegurar su apertura y alentar la autorregulación de la mala

11 Los CFC también reemplazaron los refrigerantes dióxido de azufre y formiato de metilo que, en
caso de fuga, serían directamente peligrosos para la salud humana.
12 El Protocolo de Montreal es un ejemplo de regulación incompleta ya que no proporcionó medidas

para secuestrar y destruir las existencias existentes de CFC. Entonces, una línea de investigación
en el Marco 1 es la efectividad regulatoria a partir de la cual se siguen las ideas sobre el "principio
de precaución".
13 Stokes (1997) sugirió una revisión interesante de esta parte del modelo, quien sugirió que podría

ser posible distinguir entre líneas de investigación científica que podrían estar 'inspiradas en el uso'
(por ejemplo, las investigaciones de Pasteur sobre los mecanismos de fermentación) de aquellas
que son 'puras' (por ejemplo, la investigación de Bohr de los estados de energía en los átomos).
14 Ver Dasgupta y David (1994) para una interpretación de la divulgación científica como un sistema

alternativo a la apropiabilidad para generar bienestar social.

 12

conducta científica de la comunidad científica (por ejemplo, la

falsificación de resultados o declaraciones injustificadas). También se
espera que el sector público ofrezca un medio para identificar problemas
que surjan de la aplicación de la ciencia y remitirlos a expertos en la
comunidad científica para su evaluación y soluciones. El papel del
sector privado es transformar los descubrimientos científicos en
innovaciones que apoyen el crecimiento económico sostenido a largo
plazo. En la década de 1960, se asumió que la competencia para hacer
esto existiría principalmente en los directivos de las grandes empresas
que serían capaces de construir la capacidad de investigación industrial
para llevar a cabo los esfuerzos de investigación aplicada y desarrollo
necesarios para comercializar el descubrimiento científico. Hacia el final
del período quedó claro que un nuevo grupo de actores, las nuevas
firmas de base tecnológica (NFBT) habían surgido y con ellas un
creciente interés en la naturaleza del espíritu empresarial y los
empresarios sobre los que Schumpeter había escrito a principios de
siglo.
Marco 1: Prácticas de política
El primer marco fomentó una visión expansiva de los beneficios de la
investigación, pero, no obstante, los profesionales de la política tuvieron
que negociar el proceso político mediante el cual se asignan los fondos
de investigación. La definición de las autoridades y los programas de
investigación dirigidos por misiones discutidos anteriormente fueron
más evidentes en los EE. UU. Donde varios grandes departamentos
gubernamentales (defensa, energía y salud15) han continuado
patrocinando la investigación básica y aplicada y en Francia donde la
energía atómica y la investigación médica personificaron un enfoque
dirigista del avance científico. La ventaja política de la investigación
dirigida por la misión es que la financiación de la investigación científica
básica puede justificarse en términos de su contribución a objetivos

15 La estructura inusual del gobierno de los Estados Unidos (en comparación con las democracias
parlamentarias centralizadas) rompe la relación habitual entre la educación superior y la política
científica. En los Estados Unidos, la mayoría de las universidades están establecidas y financiadas
por estados individuales de la unión. El aumento muy sustancial en la financiación federal para la
investigación benefició en gran medida a varios de ellos (por ejemplo, la Universidad de California y
las universidades establecidas por la Ley Morrill de 1862, que proporcionó una subvención sustancial
única de tierras del gobierno federal), así como a varias universidades privadas líderes (MIT,
Stanford, Harvard, Chicago y Columbia). Ver Geiger (1993).
 13

específicos en lugar de basarse únicamente en la promesa algo más

vaga de que la ciencia finalmente (a largo plazo) aporta prestigio o
beneficios culturales.
De manera similar, aunque el modelo subyacente de fallas del mercado
solo justifica la inversión pública para conocimiento científico y
tecnológico que es un bien público, el marco de que la investigación es
la fuente de crecimiento económico a largo plazo llevó a los
responsables de políticas a responder favorablemente al apoyo de todo
tipo de investigación. Esto condujo a la creación de muchos
instrumentos de política destinados a estimular la I+D, incluido el
tratamiento fiscal favorable y los subsidios directos aplicados
horizontalmente a industrias específicas para fomentar la competencia.
Además, las naciones han intentado crear climas de negocios
favorables para la inversión empresarial con la premisa de que una
parte de esta inversión fluiría hacia actividades de innovación. El
reconocimiento de la importancia de las NEBT en el fomento de la
innovación condujo a la idea de que la tributación sobre las ganancias
de capital derivada de la elevación de los valores patrimoniales también
debería recibir un tratamiento impositivo favorable para alentar nuevas
inversiones en estas empresas. La comparación de los niveles de
inversión en I+D entre los países se convirtió en un indicador importante
de política gubernamental que más tarde se convirtió en una política
explícita en la Unión Europea con la aspiración de alcanzar una
intensidad media de investigación del 3% del PIB en toda la UE
(Comisión Europea, 2010).
Sin embargo, aunque los gobiernos son positivos con respecto al
financiamiento público, casi ningún país puede permitirse hacer todo en
ciencia y tecnología. Las elecciones son necesarias. Esto condujo al
desarrollo de mecanismos para tomar decisiones entre alternativas
competitivas. Un mecanismo prominente que se desarrolló durante los
años 80 y 90 fue la previsión tecnológica (Martin e Irvine, 1989). Estas
actividades permitieron incorporar consideraciones sociales en el
proceso de selección, pero en la práctica los factores de oferta
(oportunidades tecnológicas percibidas) a menudo dominaron. La
previsión ofrece un enfoque de proceso para la selección de prioridades
que luego permite a los gobiernos dejar la responsabilidad de la
 14

selección a las empresas involucradas, lo que se ajusta a la lógica de

un enfoque Marco 1.
Para asegurar que la división del trabajo entre la investigación científica
como bien público y la apropiabilidad privada de la investigación
aplicada, el desarrollo y la comercialización, se garantizara, se
emprendieron acciones de política para fortalecer y ampliar la
protección de la propiedad intelectual. Estados Unidos ha sido
particularmente agresivo en esta área con el establecimiento del
Tribunal de Apelaciones para el Circuito Federal (1982) con un mandato
principal de revisar los litigios sobre patentes, extensiones de la vida de
patentes para productos farmacéuticos (1984) y asumir un papel de
liderazgo en el Acuerdo sobre Aspecto Relacionado con el Comercio de
la Propiedad Intelectual (TRIPS) incorporado en la Ronda Uruguay del
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de
1994. Proporcionar los insumos para la ciencia y la innovación a través
de la educación es otro papel del gobierno. La educación para carreras
de investigación fue un objetivo de política común a lo largo del primer
período del marco y ha continuado más recientemente con énfasis en
STEM (ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas) y un reajuste
correspondiente de la financiación de la educación en varios países (por
ejemplo, el Reino Unido) para reflejar esta prioridad.
El aprendizaje de la práctica política fue particularmente importante
entre 1960 y 1990. La crisis del petróleo de la década de 1970 puso de
relieve la dependencia de casi todos los países de la importación de
petróleo para operar las tecnologías de producción y distribución en
masa que surgieron desde el primer marco. Dio lugar a una nueva
política orientada a la misión en los EE. UU y otros países que buscan
reducir la dependencia energética y esto contribuyó al desarrollo
temprano de tecnologías renovables.
Marco 1: Alternativa o contramarcos
La descripción del primer marco de la empresa científica a gran escala
junto con grandes empresas o complejos ecosistemas de NEBT era
muy dominante en los EE. UU y Europa, pero representaba un gran
desafío para los países menos desarrollados que carecían de los
recursos para construir el sistema sociotécnico que era necesario.
 15

Sagasti (1980) argumentó que esto producía dos civilizaciones, una que
genera el conocimiento y obtiene los principales beneficios de ella y la
otra (es decir, el mundo en desarrollo) que aparentemente recibe
pasivamente una parte de este conocimiento y por lo tanto una
capacidad disminuida para la soberanía y determinación. Además, las
tecnologías desarrolladas por esta "primera civilización" se
consideraban desventajosas (Stewart, 2008). Estos contramarcos de la
naturaleza beneficiosa del progreso científico y la innovación en el
contexto de los países desarrollados llevaron a respuestas de
académicos y formuladores de políticas en los países menos
desarrollados. Siguiendo el trabajo anterior de Raúl Prebisch (1950) y
Hans Singer (1950), una doctrina de sustitución de importaciones llevó
a varios países, particularmente en América Latina, a retirarse de la
tendencia general hacia aranceles de comercio internacional más
liberales para construir industrias nacientes. El mismo tipo de políticas
se empleó en Asia Oriental, tal vez con un mayor grado de focalización
en industrias específicas y con una clara intención de aumentar la
capacidad de exportación en lugar de la sustitución de importaciones.
Aunque fueron abandonadas en gran medida en la década de 1990,
muchos concluyeron que estas políticas tuvieron efectos positivos en el
contexto del este de Asia y algunos argumentaron que estas políticas
tuvieron impactos positivos en el contexto latinoamericano, por ejemplo
Colistete (2010)16. Los desarrollos relacionados con el argumento de
Schumacher (1974) y Stewart (1973) que pedían un movimiento
tecnológico apropiado intentaron utilizar procesos de investigación para
producir tecnologías que serían más adecuadas en el contexto de un
país en desarrollo17. En su mayor parte, las innovaciones que surgieron
de este movimiento fueron muy rudimentarias (por ejemplo, mejores
hornos para el uso de combustibles locales) y, en general, no
alcanzaron la expectativa de que proporcionarían importantes adiciones
a los ingresos de las personas de los países en desarrollo. No obstante,
las ideas de este movimiento social reaparecen en escritos sobre
innovación frugal (Radjou, Prabhu y Ahuja, 2012), innovación desde la

16 En ambas áreas, las presiones internacionales fueron razones importantes para el abandono de
las políticas.
17 Ver también Kaplinsky (2011).
 16

base de la pirámide (Londres y Hart, 2004) e innovación inclusiva

(Chataway, Hanlin y Kaplinksy, 2014).
Marco 2: Sistemas nacionales de innovación
La aparición del Marco 2 fue una respuesta a la percepción de
incompletitud del primer marco y a algunas de las consecuencias de
perseguir este modelo. La experiencia de crecimiento posterior a la
Segunda Guerra Mundial que continuó con interrupciones relativamente
menores hasta la crisis del petróleo de la década de 1970 y la grave
recesión de 1981 (a menudo referida en Europa como una crisis
económica) intensificaron la competencia entre los países y destacaron
diferencias en la industria nacional innovadora y el rendimiento
productivo También se hizo más evidente durante los años ochenta que
la convergencia entre los países de ingresos altos y bajos se producía
a un ritmo mucho más lento de lo que podría explicarse utilizando la
premisa del primer marco de que el conocimiento científico y tecnológico
era un bien público mundial, en principio, disponible para todos en el
mundo. Una explicación de este estado de cosas, consistente con el
primer marco, fue que los países más ricos estaban reteniendo el
conocimiento científico o tecnológico, lo que excluía a otros países de
utilizar este conocimiento para participar en un proceso de
convergencia18. Soete (1985) impugnó esta idea al observar que la
estructura industrial de las empresas de base tecnológica a menudo
contenía empresas pequeñas o medianas que podían o querían vender
tecnologías (por ejemplo, licenciar patentes, vender bienes de capital
avanzados o adquirirlos a precios inferiores que los costos implícitos de
reproducir sus tecnologías).
Estos enigmas en la aplicación del Marco 1 llevaron a los académicos a
reexaminar el modelo lineal de innovación que subyace a este marco.
Cuatro modificaciones importantes fueron indicadas. Primero, en lugar
de un bien público global, se reconoció que el conocimiento científico y
tecnológico a menudo contenía elementos tácitos importantes. El

18 Gerschenkron (1962) había destacado las ventajas del atraso económico para un rápido
crecimiento económico al señalar el potencial de grandes incrementos en la productividad y la
producción al adoptar técnicas bien conocidas en las economías más ricas. Durante los años sesenta
y setenta hubo un considerable optimismo con respecto a las perspectivas de"Transferencia de
tecnología" como componente clave de la estrategia de desarrollo.
 17

conocimiento no viajaba libremente sobre distancias geográficas y

culturales, sino que era pegajoso (Von Hippel, 1994). En segundo lugar,
la capacidad de absorber el conocimiento de la red mundial de
investigación e investigadores depende de las capacidades de
absorción (Cohen y Levinthal, 1989) que requieren experiencia previa
en investigación y aplicación relacionadas. En tercer lugar, las
"capacidades de absorción" formaban parte de una gama de
capacidades sociales que se derivaban no solo del nivel de educación,
sino también de sus cualidades y la capacidad social del espíritu
empresarial19. En cuarto lugar, se reconoció que el carácter del cambio
tecnológico era acumulativo y dependiente de la trayectoria (David,
1975; Arthur, 1983). Existía un equilibrio entre las principales
innovaciones disruptivas que alteran las trayectorias de búsqueda y
mejora, y las innovaciones acumulativas que refuerzan y fortalecen los
métodos existentes, a menudo de maneras que plantean barreras
importantes a las nuevas tecnologías que podrían ser más o más
rápidamente disruptivas que sin estas mejoras acumulativas. Estas
modificaciones fueron vistas como complementarias al creciente
reconocimiento empírico de que la innovación a menudo es iniciada por
los usuarios (von Hippel, 1988) o mediante retroalimentación entre
actividades de investigación aplicada, desarrollo y comercialización en
lo que Kline y Rosenberg denominaron un modelo de enlace de cadena
de innovación (Kline y Rosenberg, 1986).
Estas modificaciones del modelo subyacente de innovación sugirieron
que podrían existir importantes diferencias internacionales en la
capacidad de innovar y enfocaron la atención en los procesos de
aprendizaje y la relación entre las diferentes organizaciones en una
sociedad. Freeman (1988) y Lundvall (1992) emplearon el término
sistemas nacionales de innovación. El enfoque de los sistemas
nacionales de innovación dirigió la atención a las diversas
configuraciones de las organizaciones interesadas en la generación y
utilización del conocimiento científico y tecnológico. El punto central de
esta idea es que algunas configuraciones pueden ser mucho más

19La promoción de la iniciativa empresarial es a menudo un soporte para los sentimientos políticos
pro-empresariales y antigubernamentales (es decir, favorecer la acción colectiva privada en lugar de
pública). Sin embargo, también refleja las normas sociales con respecto a tomar la iniciativa y
apartarse de las prácticas existentes que a menudo implican la construcción de nuevos negocios.
 18

efectivas que otras. Por lo tanto, estas podrían contribuir

sustancialmente a la explicación de por qué se observan tasas muy
desiguales de rendimiento productivo e innovador en todo el mundo. En
particular, Freeman (1988) sugirió que Japón había realizado
innovaciones organizativas importantes en la generación y utilización de
conocimiento tecnológico, lo que explicaba su capacidad para ponerse
al día y superar a empresas en sectores de fabricación avanzada, como
automóviles y televisores.
En la versión de los sistemas nacionales de innovación ofrecida por
Freeman (1987, 1988), estos sistemas tenían un carácter nacional, lo
que refleja las diferencias en las instituciones y las políticas. En Lundvall
(1985, 1988), se enfatizó la importancia de las capacidades para el
aprendizaje como una característica nacional que se aplicaba a las
organizaciones basadas en países. La justificación de un límite
geográfico-político de estos sistemas fue doble: las instituciones y las
políticas se establecen en gran parte a nivel nacional y el conocimiento
no viaja fácilmente fuera del entorno sociocultural en el que se crea. Una
mayor diferenciación de los sistemas de innovación pensados implicaba
un énfasis en la 'adherencia' del conocimiento que sugería sistemas
regionales de innovación o, alternativamente, alineamiento cognitivo
creado por la participación común en una industria y sus problemas
tecnológicos independientemente de la nacionalidad, conduciendo a
sistemas sectoriales de innovación20.
Fundamento/Justificación para la acción política
El contexto sociohistórico de la literatura de los sistemas de innovación
es importante. Surgió en un intento de explicar la emergencia de las
economías de Asia oriental, primero Japón, luego los cuatro "tigres"
(Taiwán, Corea, Singapur y Hong Kong) y, más recientemente, China.
Una forma de pensar acerca de este contexto histórico es centrarse en
el desarrollo posterior de la internacionalización del comercio y las
finanzas que estaba ocurriendo en las últimas dos décadas del siglo XX:

20 Las variedades de ideas de sistemas se examinan en Edquist (1997).

 19

el comienzo de procesos que ahora se conocen colectivamente como

globalización21.
Desde una perspectiva económica neoliberal, la globalización es vista
como la difusión de un sistema internacional de comercio e inversión
liberal que crea la base para la competencia internacional y, por lo tanto,
la eficiencia en la producción y la distribución22. Sin embargo, existen
importantes calificaciones para las interpretaciones positivas de esta
perspectiva: los procesos de globalización simultáneamente han
permitido a millones de personas mejorar su bienestar material y
empobrecido a millones de personas. Mientras que muchas de las
economías menos desarrolladas han logrado grandes avances en el
ingreso nacional total, la distribución de estos ingresos dentro de los
países ha empeorado en muchos casos y la brecha entre los ingresos
de las naciones más ricas y las naciones más pobres se ha ampliado
(Keeley, 2015; van Zanden, Baten, d'Ercole et al., 2014). Desde la
perspectiva compartida por los Marcos 1 y 2, el crecimiento de la
producción y el empleo es de importancia central para el futuro bienestar
económico de los países y sus ciudadanos. El retraso en el crecimiento
plantea el espectro del declive y una espiral descendente en la que un
país se vuelve menos capaz de competir en los mercados
internacionales y, debido al aumento de las importaciones, mantener los
mercados nacionales en bienes comercializados. Una justificación
central para la intervención del gobierno es el mantenimiento de la
competitividad -una meta a menudo declarada en términos
mercantilistas que se vuelve cada vez más competitiva para estimular
el crecimiento continuo a través de las exportaciones preservando una
participación dominante en la producción nacional para el consumo
interno23. En muchos países, los desplazamientos derivados de la
globalización han producido una agenda de competitividad política cuya

21 Entre los muchos desarrollos que acompañan a la globalización está el aumento en el movimiento
internacional de bienes. Una medida de la intensificación de la globalización es el crecimiento de los
envíos en contenedores en los últimos 20 años, que ha aumentado de 40 millones a 180 millones de
TEU (unidad equivalente a veinte pies) (UNCTAD, 2015: 19)
22 La perspectiva liberal está ejemplificada por Friedman (2005)
23 Por supuesto, esto plantea los mismos problemas de sostenibilidad económica que Smith (1960

[1776]) observó con respecto a las prácticas mercantilistas anteriores y que condujeron a
continuación y en los siguientes 150 años a episodios periódicos de aumentos de tarifas y daños en
el comercio internacional.
 20

lógica económica es, en el mejor de los casos, cuestionable (Krugman,

1994).
El enfoque del sistema nacional de innovación es complementario de
una agenda de competitividad, basada en la ventaja comercial más que
en el prestigio nacional o el poder militar. Los defensores de esta
agenda (que sigue siendo influyente en la actualidad) argumentan que
la innovación requiere, en términos generales, la intervención del
gobierno, ya sea para preservar o ampliar la ventaja competitiva de las
empresas nacionales. La lógica de la agenda de competitividad
conserva una perspectiva de Marco 1 en la medida en que las
intervenciones se limitan a la investigación precompetitiva, es decir, la
creación de conocimiento antes del diseño del producto. Esta limitación
se debe en gran parte a las preocupaciones sobre el apoyo estatal o las
políticas cuasimercantilistas que fueron proscritas para crear
condiciones de competencia equitativas en la competencia comercial
internacional. Varios académicos han argumentado (Graham, 1994) y
en contra (Cohen y Noll, 1991) esta extensión de los actores estatales.
En el Estado Emprendedor, Mazzucato (2013) se centra en la necesidad
de un enfoque de sistemas de Enmarque 2 que se centre en la función
de alto nivel de asunción de riesgos (ser un inversor de primer recurso)
que diferentes organizaciones públicas han desempeñado en regiones
que han logrado crecimiento 'inteligente' liderado por la innovación. Al
mirar hacia el futuro, argumenta que las recompensas por los éxitos en
este proceso deben ser compartidas tan equitativamente como los
riesgos asumidos. Una contribución clave de Mazzucato es llamar la
atención sobre las deficiencias de los sistemas de innovación centrados
en la interacción entre los múltiples actores sin cuestionar la naturaleza
de los actores en sí mismos. En particular, la manera problemática en
que se ha teorizado el sector público ha conducido a políticas de
innovación que dan prioridad a la generación de nuevos conocimientos
y suponen que los procesos de comercialización y difusión se abordarán
con éxito mediante incentivos comerciales. Esto llama la atención sobre
la posibilidad de una falla sistémica si la financiación ha llevado a la
ausencia de financiamiento paciente y a la exclusión del beneficio
público y, por lo tanto, a una mayor desigualdad porque se ha ignorado
el rol de liderazgo del sector público. En efecto, este proceso socializa
los riesgos a fin de privatizar las recompensas.
 21

En términos de la gobernanza de las intervenciones de política, el Marco

2 sugiere la conveniencia de alianzas y coordinación entre los actores
dentro del sistema de innovación para evitar el fracaso del sistema: la
falta de cooperación y coordinación. Es posible una variedad de otras
fallas del sistema, incluida la captura, por intereses creados, de las
políticas gubernamentales destinadas a facilitar la investigación y la
innovación y la creación de cárteles bajo la bandera de una mejor
cooperación y coordinación de la investigación. En este marco, estos
deben ser relegados a los, a menudo separados, ministerios
reguladores o agencias de gobiernos nacionales que, debido a la
agenda de competitividad a menudo han sido reacios a actuar contra
las concentraciones domesticas de poder económico debido al temor a
la pérdida de competitividad en relación con otras grandes compañías
multinacionales24.
Marco 2: modelo y actores de innovación
A pesar de su inclusión de una amplia gama de actores que se
consideran agentes para mejorar los sistemas de innovación, el Marco
2 sostiene la perspectiva gubernamental y centrada en el productor del
Marco 1. Aunque los usuarios se identifican específicamente como una
posible fuente de innovación en el modelo de innovación subyacente al
Marco 2 y las relaciones usuario-productor se consideran clave, la
agencia de usuarios para afectar la dirección o naturaleza de la
innovación generalmente no se ha considerado como una cuestión de
política, y los usuarios no se movilizan ni se perciben como actores
innovadores.
Sin embargo, el modelo subyacente de innovación en el Marco 2 se
revisó fundamentalmente con importantes implicaciones para la práctica
política. Se alejó de una comprensión lineal de la innovación hacia un
modelo más interactivo como se ejemplifica en el modelo vinculado en
cadena. Un trabajo relevante clave distinguió una estructura de
producción de conocimiento de Modo 1 y Modo 2 similar a nuestros dos
encuadres (Gibbons, Limoges, Nowotny et al., 1994). Este trabajo

24 Por ejemplo, en 1999, Estados Unidos derogó la Ley Glass Steagall (1933), que había regulado la
concentración de bancos debido a la existencia de grandes bancos extranjeros. Algunos han
argumentado que esto contribuyó a los problemas posteriores en el tratamiento de la crisis bancaria
iniciada por Estados Unidos y a la recesión mundial de 2008, aunque esto sigue siendo controvertido.
 22

distingue cinco características de la producción de conocimiento de

Modo 2: 1) el conocimiento se produce cada vez más en el contexto de
aplicación,25 2) la transdisciplinariedad, la fusión o "interpenetración" de
marcos disciplinarios para producir nuevos marcos comunes de
investigación en el contexto de aplicación (p.29), 3) heterogeneidad y
diversidad organizacional, reflejando la creciente diversidad de actores
involucrados en la producción de conocimiento, 4) responsabilidad
social y reflexividad, involucrando a una gama más amplia de expertos
en procesos de investigación para dar cabida a las preocupaciones
éticas y ambientales26 , y 5) control de calidad, la observación de que la
revisión interdisciplinaria tradicional por pares de lo que constituye una
buena ciencia se vuelve más compleja en tanto el conocimiento se
produce en el contexto de aplicación en lugar de dentro de las
disciplinas establecidas y sus normas autorreferenciales. Gibbons,
Limoges, Nowotny et al. (1994) sugirieron la necesidad de una reforma
institucional con especial atención en las relaciones entre los esfuerzos
de investigación directa del gobierno (por ejemplo, en los laboratorios
públicos de investigación), la investigación industrial y la investigación
universitaria para estimular la creación de redes que faciliten la
coordinación y la cooperación. Este enfoque en los vínculos
institucionales y las interacciones resuenan muy bien con el Marco 2, el
enfoque de sistema nacional de innovación.
Se ha presentado una línea relacionada de investigación y defensa de
políticas dentro del Marco 2 usando el término Triple Helix (Etzkowitz y
Leydesdorff, 1997; Etzkowitz, 1998, 2008) - la etiqueta se refiere a la
naturaleza cada vez más entrelazada de los esfuerzos de investigación
del gobierno, la industria y la universidad. Similar a Gibbons, Limoges,
Nowotny et al. (1994), los investigadores que participan en estudios de

25De acuerdo con Gibbons, Limoges, Nowotny et al. (1994) la producción de conocimiento se estaba
volviendo más "socialmente distribuida" y había "trascendido el mercado" (p.4) aunque su trabajo
continúa centrándose en las distinciones entre los productores universitarios de conocimiento y de
la industria con solo una referencia oblicua (p.37) a von Hippel (1976, 1988) que "la presencia de
posibles compradores y usuarios directamente en los contextos de desarrollo influye en la dirección
que tomarán las líneas de investigación innovadoras." De hecho, von Hippel documenta en estas
dos obras que fueron los usuarios quienes fueron directamente responsable de muchas
innovaciones importantes en instrumento científicos y otros campos.
26 Esto prefigura nuestra discusión de estos temas en el marco 3. La discusión de esto en Gibbons,

Limoges, Nowotny y otros, (1994) (pp. 7-8 y en breve referencia a lo largo del trabajo) sugiere que
los mecanismos de rendición de cuentas e instituciones para la reflexividad ya estaba en su lugar.
Sin embargo, casi no se ofrecen pruebas para esta conclusión.
 23

triple hélice han tratado de mapear y analizar las nuevas formas de

cooperación que surgen entre las instituciones, considerando procesos
de gobernanza que alinean los intereses de estas diferentes
instituciones y proporcionan orientación a cada tipo de institución en
cuanto a cómo podrían promulgar reformas que harían que los sistemas
nacionales de innovación funcionen de manera más efectiva. Un
elemento importante de la investigación de triple hélice ha sido la
premisa de que las universidades deberían ser más emprendedoras,
fomentando la formación de nuevas empresas a través de spin-offs y el
licenciamiento de tecnologías producidas a través de la investigación
universitaria.
Las dificultades para transferir conocimiento entre ubicaciones
provocaron un nuevo examen de los efectos de localización geográfica
(Gertler, 2001). Los estudios iniciales destacaron la existencia de
clústeres industriales (Castells y Hall, 1994) que sugieren políticas
destinadas a concentrar actividades de un tipo particular, por ejemplo,
el corredor multimedia Malasiano (Bunnell, 2002). Sin embargo,
estudios posteriores descubrieron que los temas de gobernabilidad eran
de importancia crítica y difíciles de reproducir (Cooke, 2001) y que la
proximidad en varios sentidos diferentes tenía potencial para efectos
perjudiciales y positivos (Boschma, 2005).
Una línea paralela de investigación se centró en los efectos de la
proximidad cognitiva y la alineación, y particularmente en la importancia
de la naturaleza acumulativa del cambio tecnológico. Desde esta
perspectiva, el conocimiento se adquiere a través del aprendizaje
situado más que de la transmisión y recepción de información. Una
contribución influyente en esta área sugirió que los arreglos
organizativos y sociales para mejorar el aprendizaje a través de la
experiencia y la interacción son fundamentales para generar y utilizar el
conocimiento (Lundvall, 1985, 1988, 1992). En el contexto coreano, Lin
Su Kim también realizó importantes contribuciones que indican cómo el
aprendizaje se puede utilizar de manera efectiva en un contexto de
recuperación (Kim, 1999).
En términos de actores e innovación, el Marco 2 refleja cambios
percibidos en los procesos mediante los cuales se genera e intercambia
el conocimiento aplicable. En lugar de ser un flujo lineal de ciencia hacia
 24

I+D aplicada a la comercialización, el conocimiento se genera a través

de la interacción entre los actores (más diversos) en los sistemas de
información nacionales, sectoriales y regionales. Estas interacciones
implican un proceso de aprendizaje interactivo y la construcción de
capacidades para absorber y adaptar el conocimiento, a menudo
influenciado por la proximidad física y cognitiva. Para que estos
procesos sean efectivos, es necesario alinear los objetivos y las
capacidades de interacción de estos actores. Dentro de este modelo, se
presta considerable atención a ejemplares tales como Silicon Valley
(Kenney, 2000) o la Route 128 (Saxenian, 1996) en los EE. UU. O el
área de Cambridgeshire en Inglaterra (Garnsey y Heffernan, 2005). Sin
embargo, hay poco consenso sobre cómo la política puede influir en
este modelo.
Marco 2: Prácticas de política
La falta de consenso académico con respecto a la efectividad relativa
de diferentes tipos de intervenciones basadas en una perspectiva de
Marco 2 ha llevado a una considerable variedad en las prácticas de
políticas reales. Los gobiernos centrales han emprendido esfuerzos
sustanciales para construir tecnopolis (por ejemplo, Sophia Antipolis en
Francia (Longhi, 1999)) y centros científicos (por ejemplo, Tsukubu
science city en Japón (Tatsuno, 1986). Las autoridades regionales han
intentado revitalizar áreas invirtiendo en empresas basadas en nuevas
tecnologías, por ejemplo, Research Triangle en Carolina del Norte, EE.
UU. (Link y Scott, 2003). Estos esfuerzos han tenido un éxito desigual y
el horizonte temporal para el desarrollo nacional o regional exitoso
parece ser muy largo en relación con la duración de los responsables
políticos que inician tales planes.
En muchos países se han emprendido políticas que apuntan a mejorar
la coordinación y la alineación entre los diferentes actores en los
sistemas de innovación. A menudo implican condiciones de
financiación, por ejemplo, fondos de investigación sobre la condición de
participación con otras organizaciones en una red. Tal financiamiento
condicional se ha aplicado a la financiación de laboratorios de
investigación universitarios, corporativos y públicos. También se han
promulgado exenciones de las directrices de política de competencia
que limitan las reuniones y colaboraciones entre empresas en industrias
 25

específicas para alentar la formación de redes de investigación. La

previsión también se ha utilizado y defendido como una herramienta
para una mejor comunicación, una coordinación más efectiva, el
desarrollo del consenso y la generación de compromiso (Martin y
Johnston, 1999).
Una de las características distintivas del Marco 2 es el mayor rol
atribuido a la agencia en comparación con el Marco 1 y, como
acompañamiento, hay un mayor interés en el emprendimiento. La
naturaleza del emprendedor fue un tema central en los escritos de
Schumpeter (Schumpeter, 1947, 1949). Sin embargo, no fue hasta la
década de los años 80, que un enfoque específico en las políticas que
fomentan el espíritu empresarial que implica la formación y el
crecimiento de nuevas empresas, en particular las que implican el uso
de nuevas tecnologías, comenzó a ser una preocupación central de la
política. La promoción de nuevas empresas basadas en tecnología
(EBNT)27 no se ajusta a las opiniones neoliberales sobre la eficacia de
los mercados y sugiere que el tamaño de la empresa es irrelevante para
el grado o la naturaleza de la capacidad de innovación (Kulicke y Krupp,
1987). Sin embargo, cuando las cuestiones de agencia se consideran
explícitamente, el enfoque y el impulso de dichas empresas, junto con
las personalidades de sus fundadores empresariales, sugiere una razón
para una consideración especial de este tipo de empresas en las
políticas de promoción del gobierno. Dichas políticas también reflejan la
creciente preocupación por el empleo y la observación asociada de que
las pequeñas y medianas empresas (PYME) constituyen la mayoría del
empleo en la mayoría de las economías. Aunque en muchos contextos,
esto es más un problema que una ventaja (las pymes generalmente no
cuentan con los recursos o la presencia en el mercado para dedicarse
a I+D o la promoción a gran escala de nuevas tecnologías y suelen tener
menores niveles de productividad que sus rivales más grandes), la
característica de identificación de las EBNT es su liderazgo en nuevas
tecnologías, algunas de las cuales producen un rápido crecimiento en
empleo y producción. Las EBNT también contribuyen al sistema
nacional más amplio de innovación al crear un mayor grado de
diversificación y especialización, permitiendo a las empresas más

27 Como categoría descriptiva, las EBNT ya existían en revistas sobre desempeño industrial.
 26

grandes seleccionar entre una población de empresas con muchas más

ideas nuevas que las que podrían producirse únicamente a través de
procesos internos de I+D.
El Marco 2 también sugiere un enfoque de política renovado en los
temas de difusión o adopción tecnológica. El enfoque sistémico enfatiza
la conexión entre oferta y demanda que se toma como mediada tanto
por procesos mercantiles como no mercantiles. Muchas tecnologías
modernas implican la coordinación entre empresas en sectores tales
como el aeroespacial, electrónica, PSCO (productos y sistemas
complejos, tales como simuladores de vuelo) y edificios con cero
emisiones netas de carbono que implican no solo un conocimiento
científico y tecnológico sustancial; sino conocimiento que se distribuye
en una amplia gama de empresas especializadas. Para que estos
sectores se desarrollen y florezcan, la relación con sus clientes debe ser
lo suficientemente estable como para respaldar la inversión, mientras
que las redes de empresas que conforman estos sectores deben estar
adecuadamente coordinadas. Las cuestiones de la demanda y la
coordinación a menudo se abordaron históricamente a través de la
contratación pública. Si bien la contratación pública sigue siendo
importante, la demanda del sector privado de productos y servicios de
estos sectores se ha incrementado de manera espectacular (en parte
debido a la privatización previa de empresas gubernamentales en
telecomunicaciones y transporte). La privatización no solo introduce
mercados, sino que también reestructura las relaciones no mercantiles
dentro de estos sectores. Los gobiernos tienen la opción de decidir si
estas reestructuraciones se llevan a cabo de manera laissez faire o si
implican un rol para la regulación, promoción e intervenciones del
gobierno28.
Las prácticas de política gubernamental en el Marco 2 implican
educación y capacitación de la fuerza de trabajo con el objetivo de
apoyar las capacidades de absorción de las empresas y otras
organizaciones. La capacidad de absorción es uno de varios tipos de
capacidades no mercantiles que se hacen visibles cuando el análisis de

28Un enfoque de laissez faire puro es raro, ya que los gobiernos suelen seguir involucrados en
cuestiones tales como la normalización y la regulación, además de ser clientes importantes en los
sectores reestructurados.
 27

la generación y distribución de conocimiento se profundiza más allá del

modelo lineal incorporado en el Marco 129. En las economías en
desarrollo, la dirección adecuada de las políticas educativas y de
capacitación suele implicar el logro de habilidades instrumentales
particulares en ciencia y tecnología y un compromiso con los
patrimonios postcoloniales o tradicionales que son difíciles de conciliar
con las aspiraciones de desarrollo e identidad en un mundo
contemporáneo (Freire, 1970). En las economías industrializadas,
existe una tensión continua entre las políticas educativas de laissez faire
y las políticas de desarrollo de la fuerza de trabajo que proporcionan
mayores recursos para determinados tipos de educación (por ejemplo,
las políticas de EE. UU bajo la Ley de Educación de Defensa Nacional
(1958) o varias reformas del sistema educativo del Reino Unido dirigidas
a la productividad y al logro de habilidades (Machin y Vignoles, 2015)).
Marco 2: Alternativa o contramarcos
Los sistemas nacionales de innovación y los marcos relacionados
(sectoriales y regionales) están estructurados en torno al intercambio de
conocimientos y la colaboración entre las organizaciones que emplean
investigadores profesionales. Una consecuencia de esto es que la
discusión social más amplia de las opciones y direcciones tecnológicas
no está integrada en el funcionamiento de las redes, incluso cuando
estas redes se establecen como resultado de la intervención del
gobierno. En efecto, el marco del sistema nacional de innovación
continúa la política tecnocrática de innovación del encuadre de
crecimiento (Marco 1). Ambos marcos, tal como se emplean
comúnmente en la discusión de políticas, comparten una comprensión
implícita de que existe un único camino mejor para el desarrollo
científico y tecnológico. Este camino puede estar condicionado por
limitaciones éticas o ambientales, pero no existe una multiplicidad de
caminos o criterios para evaluar los avances científicos y tecnológicos.
La alternativa o contramarco, un elemento del Marco 3, es por lo tanto
una que introduce explícitamente procesos participativos y

29 Las capacidades para la creación de redes, incluida la gestión de proveedores y de la cadena de

valor, el desarrollo del mercado y la gestión del conocimiento son otros ejemplos de estas
capacidades no relacionadas con el mercado. Aunque algunas partes de estas capacidades se
pueden adquirir a través de transacciones de mercado, las elecciones involucradas en estas
transacciones requieren capacidades dentro de la empresa u organización.
 28

democráticos que están facultados para identificar alternativas e influir

o tomar decisiones con respecto a estas alternativas.
Este marco alternativo sugiere la necesidad de abrir el proceso de
elección a los actores marginados para proporcionarles una voz e
influencia sobre los caminos que se siguen en la investigación y su
financiación. Este tema ha sido abordado más recientemente por
Dutrénit y Sutz (2014), Lundvall, Joseph, Chaminade et al. (2009) y
otros que recurren a un enfoque de sistema nacional de innovación,
pero preguntan por qué este enfoque presta poca atención a los
problemas de los países en desarrollo. Su preocupación central es que
el enfoque de sistema nacional de innovación está conduciendo a la
exclusión social, e insisten en la necesidad de enfoques participativos
para democratizar la producción de conocimiento (Dutrénit y Sutz,
2014). El llamado a una participación más amplia también está presente
en críticas y debates en Europa y EE. UU. Ha conducido a sugerencias
para la práctica de políticas tales como Evaluación de Tecnología
Constructiva, Evaluación de Tecnología Interactiva y Diseño de
Tecnología Participativa para ayudar en la identificación de opciones y
consecuencias de las trayectorias existentes de desarrollo y cambio
(Rip, T. J. Misa y Schot, 1995).
Sumario
Como se señaló anteriormente, los marcos son persistentes. El primer
marco de la política de ciencia y tecnología, basado en las premisas de
que la ciencia es la base del crecimiento económico a largo plazo, y que
la innovación implica en gran medida la comercialización del
descubrimiento científico, está presente en las discusiones
contemporáneas. Muchas de las prácticas de política desarrolladas en
este marco de problemas todavía se practican, aunque algunas han sido
modificadas debido a que marcos competitivos de política económica
como el neoliberalismo han tratado de limitar la ayuda estatal y
favorecer el mercado sobre la acción colectiva en las políticas
gubernamentales en general, incluida la política de innovación. Los
representantes de la comunidad científica suelen argumentar que la
independencia de los miembros de esta comunidad para buscar
investigación impulsada por la curiosidad es un valor primordial y es
responsable de las innovaciones profundamente importantes, una
 29

perspectiva que es consistente en el primer marco. Entre las NTBF

establecidas a mediados de los años setenta y ochenta que han
sobrevivido, algunas se han convertido en grandes corporaciones
multinacionales, aunque muchas de ellas se encuentran en el sector de
las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Si bien el
sector de las TIC ha contribuido considerablemente al crecimiento
económico, no emplea a las personas en proporción a su volumen de
negocios30.
Los descubrimientos científicos siguen siendo importantes para abrir
nuevas oportunidades de crecimiento económico, aunque la
comprensión contemporánea del proceso de investigación sugiere que,
además del emprendedor heroico, muchos esfuerzos de investigación
involucran grandes equipos y coordinación interorganizacional,
características que están fuera del primer marco que no se preocupa
mucho por la estructura organizativa de los procesos de investigación.
Excepciones importantes a esto incluyen a Langrish, Gibbons, Evans y
otros, (1972) y el proyecto Sappho de SPRU (Curnow y Moring, 1968).
Estas reflexiones sobre la práctica política derivadas del primer marco
han dado lugar a preguntas sobre el enfoque en I+D. Se argumentó que
es importante observar cómo se usan y se absorben los resultados de
los esfuerzos de investigación en la economía. El segundo marco surgió
con el objetivo de impulsar la capacidad de absorción por parte de los
empresarios y mediante vínculos institucionales.
Con el tiempo ha quedado claro que los procesos de cambio tecnológico
son desiguales tanto en el tiempo como en el espacio. Los clústeres de
innovaciones que reestructuran sectores particulares se han
caracterizado como disruptivos o importantes innovaciones debido a
sus efectos sobre los titulares de las empresas y los puestos de trabajo.
Aunque el optimismo general sugerido por el primer y segundo marcos
con respecto a los impactos en el bienestar social de estos cambios
prevaleció a través del siglo XX, la magnitud de la desigualdad de
ingresos en los países de altos ingresos ha aumentado. Un elevado
número de países de ingresos medios parecen estar atrapados en la
30El sector de las TIC estimula claramente tanto la creación de empleo como la destrucción en otros
sectores. Por ejemplo, los teléfonos de discado directo han eliminado en gran medida el trabajo de
ser un operador de telefonía, mientras que esta y otras tecnologías relacionadas han llevado a la
creación de "centros de llamadas" que emplean una gran cantidad de "operadores".
 30

dependencia del crecimiento y el comercio basados en los recursos

naturales, y aunque el grupo BRIC (Brasil, Rusia, India y China) es una
excepción parcial, muchos países de bajos ingresos han progresado
poco en ponerse al día. Todos estos desarrollos sugieren que el primero
y el segundo marcos son insatisfactorios para una variedad de actores
y se centran particularmente en un relativamente limitado período de
desarrollo histórico (la segunda mitad del siglo 20). Durante este período
en particular surgieron países como líderes en el crecimiento basado en
la ciencia, aunque dentro de estos países las disparidades de ingresos
a menudo se mantuvieron grandes. Además, los efectos en el cambio
climático de las emisiones de gases de efecto invernadero, los efectos
medioambientales del volumen de desechos domésticos e industriales,
y otras externalidades producidas por el patrón de crecimiento previsto
en el primer marco ha sugerido que el modelo regulador atornillado al
modelo básico de la innovación es incapaz de hacer frente a estas
externalidades. No es solo la tasa de cambio tecnológico, sino su
dirección, que es intensiva en energía y materiales, y no lo
suficientemente inclusiva. Estas características no son fácilmente
abarcadas en el primero y segundo marcos.
Marco 3: Cambio transformativo
En las últimas décadas, la ciencia y la tecnología se han convertido en
recursos estratégicos para la industria y el gobierno. Invertir en ellos
impulsaría el crecimiento económico, incluso el crecimiento económico
verde, y ayudaría a reducir la desigualdad. Los beneficios de este
crecimiento deben reinvertirse en ciencia y tecnología. Si estos
beneficios positivos suceden depende de la intervención del estado, ya
que los gobiernos deben garantizar que las tecnologías limpias reciban
una alta prioridad y que se deban tomar medidas de distribución del
ingreso más justas. Estimular la I+D y crear sistemas nacionales de
innovación podría ser un medio para obtener una ventaja competitiva a
corto y largo plazo si los gobiernos continúan invirtiendo en la dirección
correcta. Sin embargo, esto es solo así cuando suponemos que los
Estados-nación, a pesar de la globalización, tienen el poder de dirigir la
ciencia y la tecnología, están en posición de organizar la función de
distribución de una manera adecuada, y no son capturados y/o
corrompidos por otros intereses. Sin embargo, la erosión potencial del
 31

poder de las naciones-estado no es el principal desafío. Un desafío más

fundamental es la naturaleza del proceso de innovación en sí mismo.
Las políticas de ciencia, tecnología e innovación a menudo se basan en
el supuesto de que la innovación es una fuerza para crear un mundo
mejor31. La idea es que el desarrollo de nuevas tecnologías generará
resultados positivos y que las externalidades restantes se pueden
gestionar a través de la regulación. Se reconoce que el desarrollo de la
tecnología podría dar lugar a algunos malos resultados a corto plazo,
como el desempleo en sectores que experimentan rápidos cambios
técnicos, pero a largo plazo todos se beneficiarán ya que se generarán
nuevos puestos de trabajo de alta calidad. Fue por esta razón que
Schumpeter consideró el cambio técnico como un proceso de
destrucción creativa. Sin embargo, como Soete (2013) nos recuerda, la
innovación también puede llevar a una creación destructiva, que
beneficia a unos pocos a expensas de muchos, lo que lleva a trabajos
de baja calidad y crea más problemas de los que resuelve. Muchas
tecnologías están profundamente implicadas en un conjunto de
problemas ambientales persistentes. Contribuyen al actual paradigma
de producción masiva y consumo masivo e intensivo de recursos,
derrochadores y basados en combustibles fósiles (Meadows, Randers
y Meadows, 2004; Bardi, 2011; Steffen et al., 2015).
El doble desafío social y ambiental para la ciencia, la tecnología y la
política de innovación está siendo reconocido por muchos gobiernos y
otros actores. Mediante iniciativas como Horizonte 2020, la UE espera
que la innovación aborde una serie de desafíos sociales bien elegidos
y también ha adoptado la noción de Investigación e Innovación
Responsable (RRI)32. La Declaración de Lund 2015 prioriza
explícitamente la formación de una nueva generación de investigadores
quién tendrá las habilidades para abordar grandes desafíos sociales
respaldados por una excelente base de investigación33. También el
recién firmado acuerdo universal de cambio climático de París se ha
fijado el ambicioso objetivo de alcanzar cero emisiones netas de
carbono en la segunda mitad del siglo y las Naciones Unidas (2015) han
31 Las excepciones incluyen la seguridad militar, donde el objetivo operativo es establece mejor como
evitar los peores estados del mundo.
32 European Commission, KI-31-12-921-EN-C.
33 https://www.ukro.ac.uk/authoring/researcher/Documents/151215_lund_declaration.pdf
 32

formulado 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), pidiendo una

producción más ecológica, mayor justicia social, una distribución más
justa del bienestar, patrones de consumo sostenibles y nuevas formas
de producir crecimiento económico.
A pesar de este cambio de énfasis, muchas políticas de ciencia,
tecnología e innovación aún se basan en el modelo de innovación del
siglo XX impulsado por la oferta que considera la competencia entre
naciones y el apoyo a la I+D y los sistemas nacionales de innovación
(Marcos 1 y 2) como los principales puntos de entrada para la
formulación de políticas. Pensar de forma creativa acerca de cómo la
innovación podría abordar directamente los desafíos ambientales, así
como el problema adicional de los desafíos sociales rara vez está
presente. Incluso si las políticas comienzan a estar dirigidas a enfrentar
estos desafíos, como muchos gobiernos lo están haciendo actualmente,
no está claro cómo implementar tales políticas (ver Kuhlmann y Rip,
2014).
Está claro que, para cumplir con los desafíos económicos, ambientales
y sociales, los tres pilares del desarrollo sostenible, se necesitará un
cambio fundamental en los sistemas sociotécnicos para la alimentación,
la energía, el material, la movilidad, la asistencia sanitaria y la provisión
de comunicación. Por lo tanto, la política de innovación para el cambio
transformador no debe centrarse tanto en productos, procesos,
empresas e I+D, sino en el logro de transformaciones de sistemas
amplios, ya que la optimización de los sistemas existentes no será una
respuesta suficiente (OCDE, 2015). La transformación amplia de los
sistemas requeridos podría denominarse Segunda Transición Profunda
(Schot, 2016; Schot y Kanger, 2016). La transición es profunda porque
implica cambiar un conjunto de direcciones profundamente integradas
compartidas entre varios sistemas sociotécnicos. Estas direcciones han
llevado a altos niveles de riqueza y bienestar en varios países, pero
también han dejado a muchas personas en el mundo en desarrollo atrás
y actualmente están contribuyendo también a una mayor desigualdad
dentro de los países ricos y altamente innovadores. También conducen
a una mayor intensidad de recursos, bloqueo de carbono y degradación
ecológica severa. Estas direcciones fueron creadas durante la Primera
Transición Profunda a la modernidad industrial. La magnitud de los
 33

cambios sociales y técnicos requeridos para una Segunda Transición

Profunda implica ingresar a una nueva fase en la historia de la
industrialización, el capitalismo industrial y tal vez incluso la modernidad
para que este tercer marco se afiance.
Las acciones necesarias para la transformación de todo el sistema se
pueden traducir en nuevas misiones públicas, sin embargo, esto no será
suficiente. Esto se debe a que la inversión pública por sí sola no
generará la transformación necesaria del sistema (Kuhlmann y Rip,
2014; Foray, Mowery y Nelson, 2012). Las políticas orientadas a la
misión pueden incluso ser contraproducentes si las misiones no se
formulan de manera abierta que alienten la creatividad y la diversidad.
La transformación de sistemas requiere un amplio proceso de cambio
que le da al desarrollo de estos sistemas nuevas direcciones dirigidas a
abordar los desafíos sociales y ambientales. En este marco, es
importante considerar cómo combinar los instrumentos de empuje y
demanda de tecnología y considerar combinaciones de políticas en
lugar de instrumentos de política única para lograr la coordinación de
las políticas a través del gobierno (Kivimaa y Kern, 2016; Rogge y
Reichardt, 2016).
Un trabajo más reciente de Mazzucato (2015; 2016) ha analizado las
implicaciones más amplias para las inversiones orientadas a la misión,
no solo para corregir las fallas del mercado o del sistema, sino también
para dar forma y crear mercados. Su trabajo se ha centrado en el posible
uso del pensamiento orientado a la misión de considerar los grandes
problemas en torno a los desafíos sociales, desde el cambio climático
hasta el envejecimiento (Mazzucato y Pérez, 2015; Mazzucato y
Jacobs, 2016;). Partiendo de su trabajo sobre el Estado Empresarial
(2013), se centra en las dimensiones organizacionales necesarias para
que las organizaciones públicas orienten las direcciones, evalúen el
cambio dinámico que es muy difícil de capturar en el análisis tradicional
de costo-beneficio, y den la bienvenida a prueba y error en un proceso
abierto y evolutivo de cambio innovador. Para ello, se requieren nuevas
formas de asociación entre los actores públicos, privados y del tercer
sector que creen asociaciones más 'simbióticas', que puedan abordar
los desafíos juntos y compartir recompensas y riesgos. Cómo lograr que
la sociedad civil participe en este proceso, tanto al deliberar como al
 34

establecer la "dirección" y al participar en las alianzas, es un desafío

clave para esta agenda.
Proporcionar nuevas direcciones para el cambio de los sistemas
sociotécnicos implica procesos de apertura de una amplia gama de
opciones antes de cerrar finalmente las opciones que se persiguen. La
política de innovación transformativa debe incluir adaptabilidad,
reversibilidad, aprendizaje y anticipar una mayor diversidad de opciones
sin volcarse demasiado fácil y rápidamente en argumentos "a favor" o
"en contra" con respecto a opciones específicas. Este enfoque de la
política debería permitir la experimentación con opciones más allá de
los límites estrechos establecidos por los titulares. Debe basarse en el
asesoramiento científico desde una amplia gama de perspectivas y
debe nutrir oportunidades para que las partes interesadas desafíen los
puntos de vista dominantes. Dado que la política de innovación
necesariamente implica tensiones y desacuerdos y enfrenta
concesiones difíciles entre los intereses de diferentes grupos, la
gobernanza de la innovación transformadora necesita involucrar
procesos políticos que proporcionen un medio para negociar estas
dificultades sin perder de vista los ideales democráticos para la
transformación social (Stirling, 2008, 2009).
Fundamento/justificación de la intervención política
Mientras en los Marcos 1 y 2 se asume que, a excepción de las
externalidades negativas, el proceso de innovación es compatible con
el bienestar y el progreso social, el Marco 3 plantea dudas sobre las
deficiencias de la ciencia, la tecnología y la innovación al abordar
cuestiones de sostenibilidad y pobreza o distribución inequitativa del
ingreso. Estas deficiencias se pueden ver como grandes externalidades
que están sujetas a regulación como en los Marcos 1 y 2. Sin embargo,
el Marco 3 alienta un conjunto más profundo de preguntas sobre la
compatibilidad de los actuales sistemas socio-técnicos de provisión con
los objetivos sociales y, en última instancia, sobre la gobernanza de los
procesos de innovación.
El fundamento para este tipo de política de innovación que se centra en
el cambio sociotécnico del sistema se basa en los Estudios de Ciencia
y Tecnología (STS) sobre la naturaleza contingente de las tecnologías.
 35

Algunos estudiosos observan que las tecnologías son construidas por

actores poderosos en su cosmovisión y/o intereses (Winner, 1977;
Noble, 1984; Mirowski, 2002), y que las innovaciones alternativas
ofrecen un mayor potencial de inclusión social o patrones más
equitativos de distribución del ingreso a menudo carentes de patrocinio
o agencia. Los académicos de STS, en particular, son generalmente
escépticos de que las inversiones en ciencia y tecnología sean
consistentes con los valores sociales y ambientales y de la capacidad
de alcanzar estos valores a través de la regulación del mercado o los
controles de precios. Para estos académicos, así como para muchos
otros, lograr estas alternativas requiere una política de ciencia y
tecnología que abra espacio para el aprendizaje social, el debate
público, la deliberación y la negociación (Rip, T.J. Misa y Schot, 1995;
Schot, 2003). Una primera expresión de este razonamiento señala que
nuestro sistema sociotécnico es fundamentalmente tóxico para el
entorno natural y las perspectivas humanas (Mumford, 1934, 1964) y
que esto se debe en gran medida a la concentración de poder en actores
que están desconectados del mundo natural y las relaciones sociales
ordinarias. Esto significa que un cambio transformativo fundamental es
requerido, uno que involucre la democratización del control sobre la
producción y difusión de la innovación y la creación de espacios de
negociación o nichos de mercado para tecnologías alternativas para
establecer, capturar imaginaciones y ganar electorados entre los
actores que de otro modo serían excluidos.
El enfoque central del tercer marco es el logro de un cambio sistémico
fundamental en interés de la sostenibilidad social, económica y
ambiental. Existe una variedad de tipos de políticas que pueden
contribuir a este cambio sistemático. El campo emergente de la
investigación socio-técnica de transición basada en la economía
evolutiva y en los Estudios de Ciencia y Tecnología se centra en cómo
lograr un cambio transformador (Grin et al., 2010; Markard, Raven and
Truffer, 2012). En este campo, se argumenta, se pueden lograr avances
sustanciales protegiendo y ampliando los espacios en los que se realiza
la experimentación social y tecnológica, lo que permite la aparición de
alternativas que, a su vez, reúnen a los electores y promueven su
implementación más amplia y, en última instancia, cambian el sistema.
También puede ser necesario idear medios para alterar directamente
 36

los sistemas establecidos debido a su monopolización de los recursos

y la dominación de las visiones de lo que es posible y deseable, y su
resistencia activa al cambio del sistema (Geels, 2014).
Marco 3: modelo y actores de la innovación
El Marco 3 tiene como objetivo cambiar los sistemas que son
configuraciones sociotécnicas. Varios elementos, incluyendo
habilidades, infraestructuras, estructuras industriales, productos,
regulaciones y políticas, preferencias del usuario y factores culturales
se entiende que co-evolucionan juntos en un sistema sociotécnico. Los
componentes de los sistemas tienden a alinearse y reforzarse entre sí,
lo que los hace difíciles de cambiar. La innovación del sistema se refiere
al cambio radical en todos los elementos de la configuración y al
proceso de desarrollo de la nueva configuración, lo mismo que a su
incrustación en la economía y la sociedad en general (para una visión
general, ver Rip y Kemp, 1998; Grin et al., 2010). La innovación del
sistema también involucra la innovación social, ya que el enfoque no
está solo en los componentes tecnológicos, sino en todos los
componentes, incluidas las preferencias del usuario, las políticas y la
percepción del valor y la cultura por los actores dentro del sistema. La
innovación del sistema, en este contexto, implica nuevas tecnologías,
pero también podría implicar la reutilización y la reconstrucción de
tecnologías antiguas, así como opciones de baja tecnología. El sistema
de innovación involucra a múltiples actores, incluidos los actores
innovadores de la sociedad civil, que desempeñan un papel crucial en
la co-construcción de nuevos sistemas (Oudshoorn y Pinch, 2003;
Schot, 2016). Las prácticas de innovación del sistema se han llevado a
cabo a lo largo de la historia de las políticas de los Marcos 1 y 2, pero
muchos de los actores y componentes del sistema siempre han estado
más allá del alcance del modelo de innovación (centrado principalmente
en justificaciones económicas) que subyacen a estos marcos
(Steinmueller, 2010).
En el modelo de innovación que subyace en el Marco 3, no existe una
única mejor vía hacia la sostenibilidad, la equidad de ingresos y otros
objetivos socialmente deseables que esperan ser descubiertos. En
cambio, el proceso de innovación del sistema (que incorpora cambios
tecnológicos y difusión o asimilación) involucra a los actores en la
 37

negociación de vías alternativas, cada una con el potencial de

establecer una trayectoria para el cambio del sistema (Stirling, 2009).
En este marco, el modelo de innovación debe ser experimental porque,
al principio, no se sabe que vía sea apta para alcanzar objetivos sociales
o sea factible de aplicaciones a gran escala (Schot y Geels, 2008). Es
solo a través de la acumulación de experiencia por parte de una
variedad de actores con diferentes motivaciones y prioridades que se
puede identificar un camino que sea adecuado para el propósito. El
objetivo de la experimentación es el cambio sistémico, informado por el
escepticismo de que los cambios marginales en los sistemas existentes
probablemente sean efectivos para cumplir los objetivos sociales.
Es importante destacar que el Marco 3 no es principalmente un modelo
de regulación de ciencia y tecnología. En cambio, se enfoca en la
innovación como un proceso de búsqueda, guiado por objetivos sociales
y ambientales, informados por la experiencia y el aprendizaje que
acompaña a esa experiencia, y una voluntad de revisar los arreglos
existentes para eliminar la rutinización de los existentes a fin de
enfrentar los desafíos sociales. Una afirmación subyacente del Marco 3
es que es probable que el proceso de innovación sea efectivo para
lograr estos objetivos si es inclusivo, experimental y está dirigido a
cambiar la dirección de los sistemas sociotécnicos. Esto se aparta del
enfoque del Marco 1 sobre inversión en I+D, y la ampliación de los flujos
de conocimiento útil en el que las interacciones entre el gobierno y la
comunidad científica son centrales, con algo de atención adicional a
cuestiones de difusión. También se aleja del enfoque de sistema del
Marco 2 que está dirigido a impulsar la capacidad de absorción y
aprendizaje del sistema de innovación mediante la construcción de
redes de conocimiento entre organizaciones de productores y usuarios,
estimulando la alineación y coordinación de estas organizaciones en un
esfuerzo por producir cambios tecnológicos y facilitar el
emprendimiento, pero al servicio de los objetivos de crecimiento, el
empleo y la competitividad internacional.
Tanto los Marcos 1 y 2 consideran los objetivos sociales y ambientales
como logrados a través del crecimiento económico y la posibilidad de
redistribución de los excedentes generados por mejoras de
productividad y por la capacidad de las élites tecnocráticas de regular
 38

las externalidades al servicio de los objetivos sociales y ambientales.

Por el contrario, el Marco 3 implica deliberar y explorar estos objetivos
sociales y ambientales y los valores subyacentes e integrarlos en
procesos de cambio sistémico. Los procesos de deliberación dan lugar
a compromisos comunes para la búsqueda de soluciones efectivas a
los desafíos sociales y ambientales y al reconocimiento de que estas
soluciones requieren experimentación y aprendizaje sobre supuestos y
valores subyacentes. El Marco 3 reconoce el hecho de que los
supuestos y valores se coproducen en estos procesos, son de carácter
emergente y se configuran y consolidan en el proceso de cambio del
sistema.
Marco 3: Prácticas de política
Debido a la importancia de la búsqueda, la experimentación y el
aprendizaje, las prácticas de políticas en el Marco 3 implican encontrar
medios para facilitar y capacitar a quienes participan en estos procesos.
El cambio tecnológico siempre ha involucrado un proceso de búsqueda.
Sin embargo, en este marco es esencial reflexionar sobre las
necesidades sociales y ambientales y el proceso de búsqueda debe
guiarse por mejoras en la anticipación de los efectos colaterales y las
consecuencias. Desarrollar procesos a través de los cuales la
anticipación sea factible es una prioridad para llevar a la práctica en el
Marco 3. En las prácticas desarrolladas en relación con las actividades
de prospectiva y las de los grupos de evaluación de tecnología, se
ofrece cierta orientación sobre los procesos que facilitan la anticipación.
El enfoque de sus esfuerzos a menudo se dirige a la aplicación
comercial a gran escala destinada a atrapar la próxima ola de
oportunidades tecnológicas que puede abrir nuevas posibilidades, como
en la evaluación de la tecnología de la nanotecnología o la
biotecnología. En el Marco 3, el objetivo de la anticipación es identificar
áreas de experimentación y, al hacerlo, examinar las consecuencias
que pueden producirse en términos de uso de energía y materiales, los
trabajos que probablemente se creen y los efectos sobre el medio
ambiente de la introducción de nuevos artefactos físicos o procesos de
información que pueden ser producidos. La deliberación anticipada no
tiene como objetivo producir planos, sino generar múltiples
posibilidades y diversos caminos. Su objetivo es sostener un proceso
 39

de búsqueda y aprendizaje colectivo en lugar de una evaluación a corto

plazo basada en criterios estrechos y toma de decisiones de tipo sí/no.
La anticipación es por naturaleza especulativa. Si bien puede
proporcionar una amplia gama de posibilidades, no puede prever los
detalles que salen a la luz solo a través de la experimentación y el
aprendizaje. Por lo tanto, aunque esencial, la anticipación se debe unir
a la experimentación dentro de un rango de posibilidades sugeridas por
ejercicios de anticipación. ¿Es mejor reciclar que reparar y actualizar?
¿Qué prácticas agrícolas resultarán viables como alternativas a la
dependencia actual de los combustibles fósiles para energía,
fertilizantes, transporte y procesamiento? ¿Qué prácticas serán más
efectivas para lograr edificios e infraestructuras sin emisiones de
carbono? Estas preguntas solo pueden responderse a través de la
experimentación a una escala muy superior a la del laboratorio de I+D.
Llama a la sociedad a la experimentación. Solo a través de la práctica
real se generan experiencia y aprendizaje profundos y se pueden
identificar y remediar las ventajas y desventajas de una determinada vía
de innovación mediante revisión o eligiendo una vía de desarrollo
diferente. El aprendizaje profundo ocurre colectivamente y permite
cambios en los marcos y supuestos cognitivos y es similar al
aprendizaje de segundo orden (Schot y Geels, 2008). La
experimentación social debe incluir innovación de base con las
comunidades y la sociedad civil (Smith y Seyfang, 2013). El Marco 3
prevé que crecerá y nutrirá nuevas vías y, en el proceso, desafiará a las
empresas y organismos gubernamentales que están alineados con ellos
(los actores del régimen) a preservar la trayectoria existente. Implica
luchas políticas en torno a la nueva meta de la sostenibilidad y exige
que las empresas predominantes atraviesen un proceso de
reorientación estratégica (Geels y Penna, 2015). El papel de los actores
intermediarios para abogar por nichos competitivos, nuevas visiones y
políticas es crucial (Kivimaa, 2014), como lo es la construcción de redes
que abarcan actores tanto del nicho como del régimen dominante (Díaz,
Darnhofer, Darrot et al., 2013).
La necesidad de anticipación, experimentación, aprendizaje y la
formación de redes de conexión y alianzas sugiere nuevos arreglos
institucionales y estructuras de gobierno que afectan a los gobiernos,
 40

los mercados y la sociedad civil. También sugiere involucrar finanzas

públicas y privadas y nuevas formas de compartir y apropiar las
ganancias en el conocimiento de estas actividades. Además de estos
nuevos arreglos institucionales, se necesitan formas de conectar mejor
a las instituciones existentes para lograr la coordinación y registrar y
aprender de los procesos de anticipación y aprendizaje. Esto requerirá
nuevos conjuntos de habilidades para unir las ciencias sociales y la
ciencia, tecnología, ingeniería y matemática (STEM) campos que
recientemente han sido una prioridad en muchos países que buscan
responder a los imperativos de la competencia internacional y el
crecimiento económico a través del aumento de la productividad.
Cuando los objetivos establecidos para los sistemas sociotécnicos
reflejan una gama de necesidades sociales y ambientales e ideas más
inclusivas sobre el bienestar social, tender un puente entre lo que es
posible y lo deseable requerirá que los individuos tengan la capacidad
de unir los ámbitos sociales, científicos y tecnológicos. Esto implica una
reorientación de la política educativa y, en última instancia, una
pedagogía coherente con la transición deseada hacia resultados más
sostenibles.
Marco 3: Alternativas o contramarcos
Una de las principales alternativas o contramarco al Marco 3 es que es
posible abordar los desafíos sociales y ambientales mediante la
implementación de soluciones intensivas en capital (por ejemplo,
producción de energía centralizada con grandes parques eólicos y
solares, uso ampliado de energía nuclear y mayor desarrollo de una
cadena de valor global de productos de desecho, geoingeniería) y
tecnologías que pretenden mitigar a posteriori los impactos del
desarrollo intensivo de carbono (p. ej., captura y almacenamiento de
carbono). En esta alternativa, los actores se enfocan en la agenda de
crecimiento económico, mientras que las consecuencias distributivas
(costos sociales y ecológicos) son de importancia secundaria. A lo largo
de este camino existe el peligro de que lo social, político y ecológico
conduzca al estancamiento económico, aumentos en la igualdad social,
guerra por los recursos, aumentos en la ocurrencia de desastres
naturales y más migración forzada. Para que este contramarco logre
sus objetivos, deberían existir fuerzas poderosas para prevenir y mitigar
 41

los desastres y conflictos, compensar los excesos sociales y sustentar

la legitimidad del sistema para evitar resultados potencialmente
catastróficos. Dados los altos costos ecológicos y sociales que deberían
ser absorbidos, este marco implica construir una nueva relación entre el
estado, el mercado y la sociedad civil, y muy probablemente, nuevas
formas de acción estatal proactiva y emprendedora a nivel nacional, así
como con niveles de la ciudad, fuertes relaciones entre el estado y las
empresas, y nuevas estructuras supranacionales tecnocráticas que
garanticen la coordinación global. Esto parece poco probable en vista
de la dificultad de lograr tales cambios en respuesta a los desafíos
sociales y económicos recientes.

Conclusión
El enfoque central del tercer marco es el logro de un cambio sistémico
fundamental en interés de la sostenibilidad social, económica y
ambiental. Existe una variedad de tipos de políticas que pueden
contribuir a este cambio sistemático. El campo emergente de
investigación de la transición socio-técnica basada en la economía
evolutiva y los ECT se centran en cómo lograr un cambio transformador
(Grin et al., 2010; Markard, Raven and Truffer, 2012). En este campo,
se argumenta que se pueden lograr avances sustanciales protegiendo
y ampliando los espacios en los que se realiza la experimentación social
y tecnológica, lo que permite la aparición de alternativas que, a su vez,
reúnen a los electores y promueven su implementación más amplia y,
en última instancia, el cambio de sistema. También puede ser necesario
idear medios para alterar directamente los sistemas establecidos debido
a su monopolización de los recursos y la dominación de las visiones de
lo que es posible y deseable, y su resistencia activa al cambio del
sistema (Geels, 2014).
El primer marco describió la política de innovación como la provisión de
incentivos para que el mercado produzca niveles social y
económicamente deseados de conocimiento científico (I+D). Esto se
implementa principalmente mediante subsidios y medidas para mejorar
la apropiabilidad de la innovación a través de la protección de la
propiedad intelectual. La prospectiva se desarrolló para identificar las
 42

áreas que necesitan apoyo y se han establecido diversas formas de

evaluación de la tecnología para examinar las externalidades negativas
y proteger a la sociedad cuando los impactos se convierten en un
problema. La regulación es entonces una opción que puede
implementarse. Este marco identifica el elemento más importante de la
innovación como el proceso de descubrimiento (invención) y el modelo
lineal en el que la tecnología se considera como la aplicación
privilegiada del conocimiento científico. El modelo lineal privilegia el
descubrimiento sobre la aplicación en parte porque se supone que las
recompensas de la aplicación se capturan a través de un sistema de
mercado que funciona adecuadamente. Solo en el caso de una falla del
mercado, se requiere la acción del gobierno.
El segundo marco tiene como objetivo hacer un mejor uso de la
producción de conocimiento, apoyar la comercialización y cerrar la
brecha entre el descubrimiento y la aplicación. Este marco hace que las
diversas formas de aprendizaje sean centrales, incluido el aprendizaje
mediante el uso, la producción y la interacción, los vínculos entre varios
actores, la capacidad de absorción y la formación de capacidades
firmes, y espíritu empresarial. La razón para la intervención de políticas
es la falla del sistema: la incapacidad de aprovechar al máximo lo que
está disponible debido a la falta o al mal funcionamiento de los enlaces
en el sistema de innovación. La política de innovación se centra, por
ejemplo, en la transferencia de tecnología, la construcción de
plataformas tecnológicas y clúster tecnológicos para estimular la
interacción y la formación de capital humano. En este modelo de
previsión, la evaluación y regulación de la tecnología son complementos
de la actividad central de promoción de la innovación en el supuesto de
que cualquier innovación debe fomentarse, ya que la innovación se
considera el motor para producir crecimiento económico y
competitividad.
Un tercer marco para la política de innovación, el cambio transformador,
toma como punto de partida que los impactos negativos o las
externalidades de la innovación pueden ser mayores que las
contribuciones positivas. Este marco se centra en la movilización del
proceso de innovación para abordar una amplia gama de desafíos
sociales, incluida la desigualdad, el desempleo y el cambio climático.
 43

Hace hincapié en las políticas para dirigir los sistemas sociotécnicos en

direcciones socialmente deseables e integrar los procesos de cambio
en la sociedad. Implica la exploración del cambio del sistema
sociotécnico que implica una transformación estructural en los acuerdos
de gobernanza entre el estado, el mercado, la sociedad civil y la ciencia,
junto con la experimentación y el aprendizaje social, la investigación
responsable y la innovación y un papel constructivo de previsión
orientado a la pronta formación de los procesos de innovación sobre
una base continuada. La política de innovación para el cambio
transformador tiene como objetivos:
Ampliar el concepto de innovación más allá de su enfoque tradicional
en la invención para incluir la innovación y los impactos derivados de la
incorporación de la innovación en la sociedad: pensar mucho más allá
del apoyo a la I+D y la priorización de vías de investigación específicas.
La política de innovación debe respaldar el constante "retoque" y la
reelaboración de los sistemas sociotécnicos, así como el desarrollo de
nuevos servicios y modelos organizativos para hacer frente a los
desafíos sociales y económicos. La formación e implementación de
políticas necesariamente involucra a una amplia gama de actores,
desde empresas y otras instituciones productoras de conocimiento
hasta usuarios, ONG y gobiernos.
Proporcionar dirección a la innovación. En el marco 3, la política de
innovación no trata de establecer prioridades, sino de mejorar el
proceso de apertura a una amplia gama de opciones y prestar mayor
atención a la lógica de las opciones de cierre. La política de innovación
debería permitir el aprendizaje profundo, los desafíos a los puntos de
vista dominantes y fomentar una mayor diversidad de opciones. Debería
permitir la experimentación con opciones más allá de las emergentes
dentro de los estrechos límites establecidos por las instituciones
establecidas, públicas y privadas. Debe basarse en el asesoramiento
científico desde una amplia gama de perspectivas que necesariamente
implica conflictos y luchas políticas, ya que implica la evaluación de las
concesiones entre las opciones favorecidas por diferentes grupos.
Implica garantizar que los acuerdos de gobernanza sean compatibles
con estos objetivos.
 44

Una última nota: los Marcos 1 y 2 surgieron y se desarrollaron

principalmente en los EE. UU y Europa, y han sido criticados desde una
perspectiva de desarrollo. Ambos marcos asumen que los países en
desarrollo necesitan ponerse al día y que la política de ciencia,
tecnología e innovación es una herramienta para este proceso. El Marco
3 no asume que las innovaciones y el cambio del sistema sociotécnico
necesariamente vendrán del Norte Global o que otros países necesitan
ponerse al día con esas innovaciones. Por el contrario, la suposición es
que tanto el Norte Global como el Sur Global deben estar en
condiciones de contribuir a un cambio transformador y que el
aprendizaje mutuo puede ser beneficioso. En este marco, está claro que
son posibles diversas vías y que la generación local y la adaptación
dentro de un proceso complejo de transformación del sistema deberían
adoptarse.

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