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Aldemir Berwig
PROCESSO
E TÉCNICA
LEGISLATIVA
Catalogação na Publicação:
Biblioteca Universitária Mario Osorio Marques – Unijuí
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EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Sumário
INTRODUÇÃO .............................................................................................................................. 9
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EaD Aldemir Berwig
3.5.3 – O Poder Legislativo exerce algum controle sobre a lei delegada? ............... 81
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UNIDADE 4 – PROCESSO LEGISLATIVO ............................................................................. 95
Seção 4.9 – O Projeto de Iniciativa Reservada pode ser emendado? ................................. 117
Seção 4.11 – Deliberação do Poder Executivo ao projeto de lei aprovado ....................... 118
Conhecendo o Professor
ALDEMIR BERWIG
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EaD Aldemir Berwig
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EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Introdução
Para abordar o tema, inicialmente é necessária uma reflexão acerca do Direito para
verificar seu relacionamento com a lei. O Direito, assim, vai ser entendido como a grande
área na qual estão inseridas, axiologicamente, as leis. Para falarmos em leis, teremos de
falar em normas jurídicas e salientar que aí estão assentados os princípios e as regras jurídi-
cas como um todo.
Pensando nisso, uma questão a ser abordada trata do processo legislativo para verificar
como ocorre o procedimento formal de elaboração das leis, as espécies de procedimentos e de leis
e os requisitos estabelecidos para que elas sejam preparadas e se acomodem sistematicamente no
ordenamento jurídico. É a abordagem da sistemática externa da lei. Além disso, serão lembradas
as formas de controle estabelecidas para serem desenvolvidas pelos órgãos do Estado.
Vamos fazer alguns apontamentos sobre a história da elaboração das leis, para verificar
que o processo legislativo, tal como o conhecemos, é algo relativamente novo que ganha espaço
apenas no século passado. A análise conta com alguns registros que nos indicarão que durante
toda a História da humanidade a lei foi (e continua sendo) objeto de poder, de dominação. Para
fazer esta abordagem, vamos conhecer diversas épocas na visão de diferentes autores.
Na abordagem da técnica, vamos verificar que a elaboração de boas leis não prescinde
de uma boa equipe técnica que tenha os conhecimentos necessários para torná-las adequa-
das à realidade social. Veremos que a elaboração de boas leis não é atividade para ser desen-
volvida por burocratas segundo sua intuição. As leis, no Estado de Direito, estabelecem
condutas e regram a vida de todos, causando impactos positivos ou negativos. No Estado
Democrático de Direito, há uma condição constitucional que assegura a participação da
coletividade na condução do poder e, consequentemente, que faz com que tome parte da
estruturação do ordenamento jurídico e contribua com o seu controle na sociedade.
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Neste contexto, faremos uma abordagem das competências dos órgãos estatais na
elaboração das leis, sem nunca esquecer que eles desempenham essas funções para atender
à vida na coletividade. Dessa forma, vamos lembrar que o desempenho das funções estatais
é um dever-poder desempenhado unicamente para salvaguardar o “interesse público” den-
tro de uma concepção finalística que é bem-atender à coletividade.
Feitas essas considerações iniciais, é importante afirmar ainda que, para “pensar ” o
conteúdo do componente curricular, o seu desenvolvimento foi organizado trazendo diver-
sos textos sobre a atividade normativa, principalmente para demonstrar que, embora alguns
doutrinadores falem em “processo legislativo” até mesmo na Antiguidade, o contexto em
que eram apresentadas as leis era totalmente distinto, um fator interessante para reflexão,
sempre levando-se em conta as peculiaridades de cada época.
Finalmente, é necessário esclarecer que, no texto que está sendo apresentado, por
vezes vamos nos referir ao Congresso Nacional, ao Poder Legislativo, ao Senado Federal e à
Câmara dos Deputados. A dificuldade de unificar o discurso ocorre basicamente em razão
de que se pretendia fazer uma linguagem simplificada a partir de um “sistema processual
legislativo” universal para nosso contexto, mas tal iniciativa foi dificultada basicamente por
duas questões: a primeira, de ordem formal, em razão de que a realidade constitucional
brasileira prevê dois sistemas, o bicameral e o unicameral; a segunda, de ordem técnica, em
razão de que se pretendia produzir um material que abordasse o processo legislativo em
ambas as esferas, embora sem pretensão de esgotar o assunto. Assim, quando nos referirmos
ao Poder Legislativo, estaremos nos reportando a ambos; quando não for possível, faremos o
devido esclarecimento.
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Unidade 1
ATIVIDADE LEGISLATIVA
• Apresentar uma noção de processo legislativo e a evolução do método de elaboração das leis.
Seção 1.1
Ao longo da História verificamos que a lei não foi sempre fruto de um processo legislativo.
Durante um grande período ela foi resultado da vontade humana sem estar vinculada a um
processo formal que estabelecesse previamente o modo de sua elaboração. É com a
modernidade, mais precisamente com o nascimento do Estado de Direito, que vão se estabele-
cer as balizas para a criação da lei mediante um processo legislativo. Como afirma Ferreira
Filho (2002, p. 19), a concepção de lei que vinga com a Revolução Francesa e inspira o pro-
cesso legislativo dos regimes pluralistas, é a ideia de que a lei estabelece a vontade geral do
povo. Tal concepção traduz a ideia de “soberania popular ” e de “separação de poderes”.
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Conta Fustel de Coulanges, em seu livro “A Cidade Antiga” (1961), que entre gregos,
romanos e hindus “a lei era o princípio da religião”. Havia uma mescla entre lei e religião na
qual ambas se confundiam, pois eram aplicadas tanto ao culto quanto às relações da vida
civil. Os códigos das cidades antigas eram um conjunto de ritos, de prescrições litúrgicas, de
preces, e, ao mesmo tempo, de disposições legislativas.
Qual é, portanto, o verdadeiro autor das leis? Quando falamos acima da organização da família,
e das leis gregas ou romanas que regulamentavam a propriedade, a sucessão, o testamento, a
adoção, observamos como essas leis correspondiam exatamente às crenças das gerações antigas.
Se colocarmos essas leis em confronto com a eqüidade natural, descobriremos muitas contradi-
ções, e parece assaz evidente que os antigos não as foram procurar na noção do direito absoluto
e no sentimento de justiça (Fustel de Coulanges, 1961, p. 262).
O autor enfatiza que o processo de geração das leis antigas não é atividade outorgada
a alguém, mas decorre da tradição. Embora possam ter sido escritas por um homem – Sólon,
Licurgo, Minos, Numa –, estes não as fizeram. As leis foram estabelecidas pelo fundador da
cidade, fundamentadas nas crenças das gerações antigas.
Fustel de Coulanges expressa que a lei antiga não vem fundamentada em critérios
axiológicos, valorativos. Não se preocupa com o valor justiça. É a simples expressão da
crença.
O homem não esteve a estudar sua consciência dizendo: Isto é justo, isto não. Não foi assim que
apareceu o direito antigo. Mas o homem acreditava que o lar sagrado, em virtude da lei religio-
sa, passava de pai para filho; daí resultou que a casa se tornou bem hereditário. O homem que
havia sepultado o pai em seu campo acreditava que o espírito do morto tomava posse perpétua
do mesmo, e exigia de sua posteridade um culto perpétuo; daí resultou que o campo, domínio do
morto e lugar dos sacrifícios, tornou-se propriedade inalienável da família. A religião dizia: o
filho, e não a filha, é o continuador do culto; e a lei diz, conformando-se à religião: o filho herda,
a filha não; o sobrinho pela linha masculina herda, o sobrinho pela linha feminina, não. Eis
como se fez a lei; ela se apresentou por si mesma, sem que a precisassem procurar. A lei era
conseqüência direta e necessária da crença; era a própria religião aplicando-se às relações dos
homens entre si (1961, p. 262).
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Foi longo o trajeto para a libertação do ser humano da crença na lei divina. Por muito
tempo a lei não era considerada obra humana, mas coisa sagrada. Quando Platão afirma
que obedecer às leis é obedecer aos deuses, exprime o pensamento grego de que desobedecê-
las é sacrilégio. É o caráter sagrado que a torna imutável.
Essas disposições do antigo direito eram de uma lógica perfeita. O direito não nascera da idéia de
justiça, mas da religião, e não podia ser concebido fora dela. Para que houvesse relação de direito
entre dois homens, era necessário que antes houvesse entre eles uma relação religiosa, isto é, que
ambos rendessem culto ao mesmo lar, e oferecessem os mesmos sacrifícios. Quando não existia
essa comunhão religiosa entre dois homens, parece que não poderia existir nenhuma relação de
direito. Ora, nem o escravo, nem o estrangeiro participavam da religião da cidade. O estrangeiro
e o cidadão podiam viver lado a lado durante longos anos, sem que se pensasse em estabelecer um
vínculo de direito entre os mesmos. O direito não era nada mais que uma das faces da religião. Sem
comunidade de religião não podia haver comunidade de lei (1961, p. 289-300).
Em sentido diverso, Reale (1999, p. 622-625) destaca que na Grécia e Roma antigas,
entre os pré-socráticos, encontramos a distinção fundamental entre justo por natureza e
justo por convenção, que, para ele, é nada mais que a distinção entre lei natural e lei positi-
va. Não há, entretanto, um destaque para o Direito, o qual se confunde com o conceito
universal de justo. Na Grécia, o Direito permaneceu dependente da Retórica e da Moral,
não havendo diferenciação entre o filósofo, o jurista e o homem de Estado, talvez pela pró-
pria formação e estruturação da cidade.
(...)
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Lei e ordem são dois conceitos que se completam e se exigem em sua doutrina. Por lei, entende ele
“uma ordenação da razão no sentido do bem comum, promulgada por quem dirige a comunida-
de” (...). Esta noção de lei tem valor universal, porquanto não só se aplica ao mundo humano,
como também se refere à ordem cósmica. O universo é “cosmos”, ou seja, uma ordem, porque o
Legislador supremo subordina todas as coisas às suas normas (Reale, 1999, p. 638).
Enquanto na Idade Média existia um sistema ético subordinado a uma ordem transcendente, o
homem renascentista procura explicar o mundo humano tão somente segundo exigências hu-
manas.
Pode-se dizer que a Lex aeterna é posta entre parêntese: – Machiavelli e Hobbes querem explicar
o Direito e o Estado sem transcender o plano simplesmente humano (Reale, 1999, p. 644).
Por outro lado, a partir da classificação dos tipos de processo legislativo apresentada
por Sampaio (1996, p. 36-43), é possível voltar à questão da participação no processo de
produção da lei já pontuada no segundo parágrafo deste texto. Ao citar o “processo legislativo
autocrático”, como aquele no qual o governante propõe as leis que devem ser obedecidas
pelo povo, afirma que se manifesta nas monarquias absolutas, nas ditaduras e nos governos
de fato. É o mais antigo modo de legislar, não existindo forma fixa de processo legislativo. O
método foi utilizado largamente quando os Estados do Oriente antigo entraram na fase do
Direito escrito, de modo que todos os seus monarcas empregaram esse método. Ainda, acres-
centa o autor, “toda a legislação de fonte autocrática se reveste do aspecto de mandamen-
tos ou ordens do governante, como denunciam as expressões editos, ordonnances, ordenanzas,
ordenações, devendo vigorar, por isso, apenas durante a vida do seu promulgador ” (Sampaio,
1996, p. 39). Importante ressaltar que o autor defende que todo o Direito canônico tem
matriz autocrática, como o teve todo o Direito divino. Além disso, diz que, embora hoje
possa se falar em democracia e, consequentemente, em um verdadeiro processo de elabora-
ção da lei, ainda persistem formas autocráticas de legislar.
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concentra nas mãos do soberano. No século 19, Napoleão III segue a mesma prática auto-
crática. No século 20, embora tentando dar uma aparência representativa, o processo
legislativo autocrático persiste em vários Estados: na União Soviética, na Itália Fascista e
na Alemanha de Hitler.
Então, fica demonstrado que a lei pode decorrer de um processo legislativo ou, sim-
plesmente, de sua promulgação pelo soberano.
Análise inicial
Faça uma leitura dos livros “A Cidade Antiga” (Fustel de Coulanges) e Filosofia do
Direito (Miguel Reale) e reflita a respeito do papel do legislador e da lei durante a
História, sobre a igualdade material e formal, a justiça, as relações jurídicas, entre
outros aspectos relevantes. Para o desenvolvimento da reflexão você poderá utili-
zar quaisquer materiais disponíveis, inclusive na Internet (desde que citada a fon-
te). Faça uma reflexão a respeito do assunto. Durante o desenvolvimento do com-
ponente curricular vai ser explicitada a forma de exposição da pesquisa.
Seção 1.2
Fustel de Coulanges (1961), neste sentido, nos diz que na Antiguidade, entre gregos,
romanos e hindus, a lei era parte da religião, e que os códigos da cidade antiga eram um
conjunto de ritos, prescrições litúrgicas, preces e disposições legislativas. As leis reais apli-
cavam-se ao culto e à vida civil. As leis apareciam como algo antigo, imutável e venerável,
tão antigas quanto as próprias cidades. Ou seja, a lei, mesmo que não escrita, era imposta
pelo próprio fundador da cidade como divina, portanto sem qualquer possibilidade de alte-
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ração, tendo como “legislador ” aquele que tinha “poder ” para controlar seu povo. O direito
antigo não surgiu fundado na ideia de justiça, mas como norma que correspondia ao co-
nhecimento das gerações antigas. Talvez aí, verifiquemos o traço do costume como
ordenamento de condutas futuras fundado na crença.
Ferreira Filho (2002, p. 21), ao abordar a ambiguidade do termo lei, afirma que ele tanto
pode ser adequadamente empregado para indicar o justo, quanto ser mera ordem do legisla-
dor, independentemente de seu conteúdo. Diz o autor, portanto, que são dois significados: o
primado do justo, ou seja, a supremacia do Direito, ou a ideia de ordem do legislador, que, em
caráter absoluto, deve ser obedecida pela coletividade, isto é, a supremacia da lei.
Nos parece que devemos sempre entender a supremacia da lei como uma supremacia do
Direito, muito embora estejamos falando em lei em sentido estrito. No moderno Estado de
Direito somente tem sentido falar em supremacia do Direito, posto que a lei deverá atender a
alguns pressupostos estabelecidos na lei máxima da nação. Ou seja, de certa maneira o legis-
lador está vinculado às leis constitucionais, salvo no caso do Poder Constituinte originário.
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Ademais, é necessário lembrar que a lei
no Estado de Direito diferencia-se daquela do
Estado antigo, no qual se confunde com o sa-
grado e, como tal, prescinde de um processo de
formação, uma vez que não tem data e se trans-
mite pela tradição.
Embora Ferreira Filho (2002) afirme que a democracia ateniense previa o processo
legislativo e que todo cidadão era detentor de iniciativa legislativa, entendemos que o con-
texto de democracia era outro, pois poucos homens pertenciam à categoria de cidadãos e,
portanto, não vamos aqui aprofundar o tema. Assim, se quisermos fazer um estudo da lei e
de seu processo de elaboração, temos de partir do processo legislativo clássico, instaurado
por decorrência da criação do Estado de Direito com suas variantes.
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Disponível em: <http://www.iasddutra.wordpress.com>. Acesso em: 10 jan. 2011.
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Seção 1.3
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Heródoto (485-420 a.C.) – de controlar e limitar o desempenho do poder, o que mais tarde
Contemporâneo das Guerras vem a configurar a divisão de suas funções essenciais – a
Médicas, Heródoto percorreu
todo o universo conhecido de legislativa, a executiva e a jurisdicional. Tal concepção é expres-
seu tempo. Fundou a ciência sa nos seguintes termos:
histórica com sua obra
Pesquisa, também chamada
Histórias. Ele é tido como o O poder político é indivisível, teoricamente, porque o seu titular é o
primeiro historiador e também povo e não o divide, senão que, em face da ação do Poder Constituin-
o primeiro geógrafo e te, confere o exercício a diferentes órgãos encarregados de exercer
etnógrafo. distintas tarefas ou atividades, ou ainda diferentes funções. Ademais,
Disponível em: <http://
o poder é indivisível por natureza. Não corresponde a uma coisa que
www.dombosco.com.br>.
a ela se possa aceder, algo com fim e começo, um objeto capaz de ser
Acesso em: 10 jan. 2011.
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A partir deste breve intróito, passaremos a discorrer sobre os principais pontos estabe-
lecidos em cada uma das Constituições brasileiras.
Esta primeira Constituição brasileira já prevê um sistema bicameral, embora não pos-
samos verificar qualquer processo legislativo que se aparte do Poder Supremo do Imperador.
Segundo Lenza (2009, p. 53), o Poder Moderador era, sem dúvida, “o mecanismo que serviu
para assegurar a estabilidade do trono do Imperador durante o reinado no Brasil”.
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O Poder Legislativo passa a ser exercido pelo Congresso Nacional, que é composto de
duas casas – a Câmara dos Deputados e o Senado Federal –, com a sanção do presidente da
República. É o nascimento do bicameralismo federativo.
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voto de dois dos presentes, derrubar o veto ao projeto de lei. Além disso, prevê a
obrigatoriedade de promulgação da lei no prazo de 48 horas pelo presidente, e, na sua falta,
pelo presidente ou vice-presidente do Senado. Passa a prever também que os projetos rejei-
tados ou não sancionados não poderão ser renovados na mesma sessão legislativa.
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modificação. Em caso de veto ao projeto aprovado nas duas Casas Legislativas, prevê que o
presidente do Senado Federal convoque as duas Casas Legislativas para, em sessão conjun-
ta, se manifestarem, podendo derrubar o veto por dois terços dos votos dos presentes, envi-
ando, posteriormente, ao presidente da República para promulgação em 48 horas. Em caso
de silêncio, o presidente do Senado Federal ou seu vice a promulgarão.
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A partir das considerações até o momento, faça uma pesquisa sobre a evolução
do procedimento de elaboração de leis no Brasil, desde as primeiras ordenações.
A pesquisa será apresentada em ocasião própria.
SÍNTESE DA UNIDADE 1
Nesta Unidade apresentamos uma noção de processo legislativo e
a evolução do processo de elaboração das leis, na perspectiva de
demonstrar a você a importância de se fazer uma análise de obras
clássicas, especialmente por intermédio do estudo da Filosofia do
Direito, para compreender o momento atual da produção legislativa.
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Disponível em: <http://www.edu-cacao.blogspot.com>. Acesso em: 10 jan. 2011.
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Unidade 2
QUESTÕES FUNDAMENTAIS
DE TÉCNICA LEGISLATIVA
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Seção 2.1
O ordenamento jurídico é um conjunto de regras jurídicas que tem por finalidade esta-
belecer os fundamentos de justiça e segurança, que assegurem um desenvolvimento social
harmônico dentro de um contexto de paz e de liberdade nos termos da Constituição da
República. É composto, portanto, de um conjunto de normas jurídicas que visam a
concretização da Constituição.
Para analisar os objetivos das normas jurídicas é necessário analisá-las dentro do con-
texto da lei. Assim, podemos dizer que a lei e suas normas jurídicas têm como objetivos o
expresso nas seguintes funções (Mendes; Forster Júnior, 2002, p. 78):
– de inovação: pois é o único ato estatal, abaixo da ordem constitucional, que pode inovar
na ordem jurídica e no plano social.
Seção 2.2
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Atividade legislativa
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Disponível em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 10 jan. 2011.
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Os fundamentos objetivos a
que nos referimos estão estabeleci-
dos como inerentes ao Estado De-
mocrático de Direito e servem de
limite à atividade legislativa. A
Constituição da República institui
competências, dentre as quais as
legislativas, que devem ser
exercidas em conformidade com as
suas normas, especialmente no ar-
tigo 1º e seu parágrafo único, e ar-
tigo 5º, além de outros. A lei e a
atividade legislativa, portanto, de-
vem obedecer aos limites impostos
constitucionalmente.
Esse entendimento decorre da própria ideia de hierarquia das leis proposta por Kelsen
e significa que a ordem jurídica não tolera contradições entre normas jurídicas ainda que
situadas em planos diversos. Como, entretanto, afirmam Mendes e Forster Júnior (2002, p.
78), nem sempre tais limites normativos são rigorosamente observados. “Fatores políticos ou
razões econômico-financeiras ou de outra índole acabam prevalecendo no processo
legislativo, dando azo à aprovação de leis manifestamente inconstitucionais ou de regula-
mentos flagrantemente ilegais”.
Não é a aprovação da lei, no entanto, que garante a sua aplicação, pois a Constitui-
ção da República estabeleceu controles de legalidade e constitucionalidade a serem exerci-
dos pelo Poder Judiciário. Significa dizer que a publicação de uma lei não é garantia de sua
obrigatória aplicação e respeito, pois o receptor da norma jurídica dispõe de mecanismos
constitucionalmente criados para o seu controle.
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Artigo 84. Compete privativamente ao presidente da República:
(...)
IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução.
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Seção 2.3
Em regra, diz o autor, a segurança jurídica está relacionada aos elementos objetivos
da ordem jurídica – “garantia de estabilidade jurídica, segurança de orientação e realização
do direito”. Já a proteção da confiança vincula-se mais com os componentes subjetivos da
segurança, como é o caso da previsibilidade e calculabilidade dos indivíduos em relação aos
efeitos jurídicos dos atos dos Poderes Públicos. No fundo, a segurança e a proteção da con-
fiança estabelecem: a) confiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos atos do
Poder Público; b) clareza de que o cidadão tenha, em relação aos atos do Poder Público,
garantida a sua segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus
próprios atos.
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Em outras palavras, ainda, utilizando como fonte o “Guia Prático Comum” do Parla-
mento Europeu (União Europeia, 2010), é possível citar alguns requisitos fundamentais
para a boa compreensão da lei. Segundo este guia, os atos legislativos devem ser formulados
de forma clara, simples e precisa, de modo que sua redação será:
A lei deve ser precisa para afirmar o princípio da segurança jurídica. Uma lei imprecisa
não gera qualquer segurança, de forma que o cidadão nem pode confiar em suas disposição.
Ora, o próprio Direito Positivo é escrito para que se dê segurança jurídica. Se a lei não for
precisa, consequentemente não gerará tal segurança ao cidadão.
3“
Em tema de remuneração dos servidores públicos, estabelece a Constituição o princípio da reserva de lei. É dizer, em tema de
remuneração dos servidores públicos, nada será feito senão mediante lei, lei específica. CF, art. 37, X, art. 51, IV, art. 52, XIII.
Inconstitucionalidade formal do Ato Conjunto n. 01, de 5-11-2004, das Mesas do Senado Federal e da Câmara dos Deputados” (ADI
3.369-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 16-12-04, DJ de 18-2-05).
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Dito isso, é pertinente abordar o princípio da legalidade como um único princípio que
pode ter como especificidades vários subprincípios a ele diretamente vinculados. Não vejo
porquê diferenciar legalidade, de reserva legal, de legalidade em sentido estrito. Aparente-
mente, todos os princípios citados encontram-se intrinsecamente unidos, sendo pratica-
mente impossível separá-los.
Uma questão fundamental a que chamam atenção Mendes e Forster Júnior (2002, p.
84), é que a lei deve evitar autorizações legislativas puras ou incondicionadas, que tenham
nítido e inconfundível caráter de renúncia de competência, pois representam inequívoca
deserção da obrigação de deliberar politicamente e podem caracterizar afronta ao princípio
da reserva legal.
Além disso, conforme enuncia Mello (2001, p. 110-111), as competências públicas são
de exercício obrigatório, irrenunciáveis, instransferíveis, imodificáveis e imprescritíveis. Evi-
dente, portanto, que editar uma lei estabelecendo uma ampla discricionariedade a outro
Poder estatal quando não deveria, caracteriza renúncia à competência de legislar.
A simples existência de lei não se afigura suficiente para legitimar a intervenção no âmbi-
to dos direitos, garantias e liberdades individuais. Como afirma Canotilho (1998, p. 259-265),
inicialmente o princípio estabelecia limite ao Poder Executivo. Posteriormente, elevado como
princípio constitucional, passou a limitar todos os Poderes Estatais. Embora a referência seja à
Constituição Portuguesa, entendemos que o sistema constitucional brasileiro também prevê a
proporcionalidade e, neste sentido, é que nos utilizamos do entendimento do mestre português.
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Como afirmam Mendes e Forster Júnior (2002, p. 84), é necessário que as restrições
legais sejam proporcionais, isto é, “adequadas e justificadas pelo interesse público” e aten-
dam “ao critério de razoabilidade”. Em face do princípio da proporcionalidade, cabe anali-
sar, além da legitimidade dos objetivos perseguidos pelo legislador, a adequação dos meios
empregados, a necessidade de sua utilização, bem como a razoabilidade, isto é, a pondera-
ção entre a restrição a ser imposta aos cidadãos e os objetivos pretendidos.
Seção 2.4
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Seção 2.5
Nas palavras de Mendes e Forster (2002, p. 86-87), o processo legislativo interno diz
respeito ao esforço de racionalização dos procedimentos de decisão, decorrentes da nature-
za do próprio Estado de Direito.
2.5.1 – PROBLEMA
O problema é a própria situação que deverá ser equacionada com a norma jurídica. A
elaboração de qualquer ato normativo deve ser decorrência da identificação de uma situa-
ção fática que demanda alguma regulação legal. Verificada a situação fática, que consiste
no problema a ser enfrentado, é necessário delimitá-lo de forma precisa.
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EaD Aldemir Berwig
A partir das causas, deve-se verificar como a lei pode solucionar o(s) problema(s),
atacando diretamente suas causas. Inicialmente, é necessário ter clareza dos objetivos, ou
seja, o que a lei deve regular e qual o resultado que deve proporcionar. Traçando os obje-
tivos, vai se constatar quais os meios adequados a serem utilizados para a solução do(s)
problema(s).
Aqui, nos parece razoável lembrar da necessidade de um olhar técnico para a solução
do(s) problema(s). Não será a vontade política do agente que vai estabelecer a solução em
razão de que o legislador deve se amparar em profissionais que possam apontar elementos
técnicos que se apliquem às causas e possam solucionar o(s) problema(s).
Dito isso, é possível compreender que a precisa definição dos objetivos pretendidos
decorre da exata aferição das causas e dos problemas. A decisão legislativa, portanto, deve
ser precedida de uma rigorosa avaliação das causas e problemas existentes e das alternati-
vas possíveis, seus prós e contras, para sua solução, visando a melhorar a qualidade da
decisão legislativa e de seu produto, a lei.
Antes de ocorrer a aprovação do projeto de lei, deve haver uma profunda análise acer-
ca da(s) proposta(s) a ser(em) positivada(s), para decidir sobre a mais adequada e que gere
menor impacto sobre os indivíduos. Deve-se avaliar e contrapor as alternativas existentes
sob dois pontos de vista:
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EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Seção 2.6
Após entrarem em vigor, entretanto, todas as leis geram os efeitos esperados durante a
sua elaboração? Podemos dizer, com toda certeza, que nem todas as leis produzem os efeitos
desejados durante o momento de sua preparação.
É evidente, portanto, que a lei deve ser continuamente avaliada para verificar se está
compatível com o sistema jurídico e se está produzindo os efeitos que se espera dela. Caso
não esteja adequada, deverá ser suprimida do ordenamento jurídico. Esse é o papel dos
Poderes Públicos e também da sociedade.
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Finalmente, é possível dizer que a elaboração da lei deve contar com a participação
ampla da coletividade e ser objeto de precauções severas, como já apontava Vitor Nunes
Leal:
Tal é o poder da lei que a sua elaboração reclama precauções severíssimas. Quem faz a lei é como
se estivesse acondicionando materiais explosivos. As conseqüências da imprevisão e da imperícia
não serão tão espetaculares, e quase sempre só de modo indireto atingirão o manipulador, mas
podem causar danos irreparáveis (Leal apud Mendes; Forster Júnior, 2002, p. 77).
A cautela na elaboração da lei, portanto, demonstra que ela deve ser, como afirmamos
anteriormente, transdisciplinar, não se descuidando dos aspectos estritamente jurídicos, mas
preocupada com aspectos metajurídicos, especialmente com a função social do ordenamento
jurídico e com a sua repercussão econômica, social e política. A abertura para a análise
transdisciplinar da matéria a ser regulada é a parcela da garantia de uma boa lei.
Seção 2.7
Estamos discorrendo sobre elaboração legislativa e tal assunto não pode ser destaca-
do do Direito para ser analisado de forma autônoma. Assim, a axiologia do Direito é fator
que perpassa todo o seu conteúdo e, obrigatoriamente, deverá estar presente no momento
de elaboração da lei, sua forma mais normal de expressão.
O positivista responderia que sim. Que o Direito é o conjunto de leis, isto é, de normas positivas.
De modo que seria Direito tudo aquilo que o governante ordenasse sob a forma de lei.
Não é essa noção, porém, que estava subjacente na obra dos revolucionários liberais. “O
Constitucionalismo”, observa Lipson, “é termo que possui conotações definidas: vincula-se à
noção do império da lei e abrange a idéia de que não se há de permitir a um Governo agir
conforme arbítrio de suas autoridades, devendo, ao contrário, conduzir-se de acordo com nor-
mas equitativas e estabelecidas mediante acordo”.
38
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
O primado da lei, por isso, nos regimes constitucionais pluralistas é inspirado pela idéia do
primado do Direito, ou seja, do justo, como tal considerado, num dado momento, por determina-
da comunidade. Opõe-se radicalmente, portanto, à chamada “legalidade socialista”, adotada
nos regimes de partido monopolístico marxista. Esta impõe o respeito da lei, comando do legis-
lador, mas também a sua interpretação segundo o escopo revolucionário (melhor, do partido), do
que resulta, conforme assinala Biscaretti di Ruffia, “que o princípio da supremacia da lei, se se
impõe hoje de modo absoluto no confronto entre os governados, não vigora certamente com o
mesmo caráter absoluto para os governantes...”.
Todavia, as instituições vigentes, embora construídas para assegurar essa primazia, conduzem à
supremacia do comando do legislador, qualquer que seja o seu conteúdo. De fato, a lei aparece
nelas definida pelo processo de elaboração, independentemente do caráter justo ou injusto de
suas disposições. O respeito à lei pode ser então o desrespeito ao Direito.
A contraposição entre lei e Direito é sumamente perigosa para a paz e a estabilidade sociais. Não
é preciso recordar Hobbes para reconhecer que, quando cada qual se dispõe a julgar a lei,
cumprindo-a ou não, segundo sua apreciação subjetiva do justo e do injusto, a sociedade se
transforma num campo de luta, onde o mais forte ou o mais astuto esmagará o menos hábil e o
mais fraco.
Entretanto, é fátuo pretender que, sendo a lei exclusivamente definida pela decisão política de
uma maioria, ou até de uma minoria, todos se curvem a seu império, quando fere profundamente
a imagem que cada um faz do bom e do equitativo. A politização da elaboração legislativa
conduz ao desprestígio da lei, a uma crise da lei; e a uma crise do próprio processo legislativo
(Ferreira Filho, 2002, p. 11-12).
Para o autor, há, portanto, diferença gritante entre as afirmações supremacia da lei e
supremacia do Direito. E tal diferença pode estar justamente nos valores fundamentais do
Direito que, em nossa opinião, deveriam estar sempre presentes na lei, até mesmo como
fundamento da necessidade de sua elaboração.
Mesmo, entretanto, que o autor afirme que a distinção entre lei e Direito tenha lon-
gínquas origens, o que pode nos levar a pressupor que ambas sempre foram expressão de
justiça, podemos cometer equívocos. Para pensar um pouco a respeito, recomendo uma
releitura do fragmento sobre a lei na cidade antiga, na Unidade 1 deste livro.
39
EaD Aldemir Berwig
O primeiro tema que me foi proposto para a exposição O juiz e os valores dominantes, já suscita
algumas questões.
Que são valores dominantes? A moral? A ética? A verdade? A justiça? A caridade? O trabalho? A
busca de conhecimento e de perfeição?
Viver honestamente, não lesar a outrem e dar a cada um o que é seu, são lemas do direito e da
justiça. E têm muito a ver com a moral, com a ética, com a verdade.
O direito positivo e a moral nem sempre caminham juntos. Às vezes se afastam muito. O direito,
porém, não deve ser interpretado imoralmente.
Ao interpretá-lo, deve o juiz entender a moral da época em que foi elaborado e aquela em que
deverá aplicá-lo, à busca de solução que se mostre compatível com as novas circunstâncias, sem
refugir à inspiração da norma que interpreta.
Bom caminho para o juiz é o do culto profundo do direito, o aprimoramento do senso de impar-
cialidade, de responsabilidade e de justiça, a preocupação com os direitos e faculdades, deveres
e obrigações das partes em conflito e com a solução adequada das lides. Tudo sem menosprezo
ao interesse público e à necessidade de paz social.
Num país de enormes conflitos sociais, políticos, jurídicos, econômicos e morais, como é o Brasil,
ganha enorme relevo o poder daquele a quem se confere, em nome da Nação, a missão de dirimi-
los. Cresce, em proporção geométrica, sua responsabilidade, para evitar que, mediante decisões
temerárias, arbitrárias e injustas, ao invés de dirimi-los, os amplie e perpetue (Sanches, 1992).
Lembrando que o Direito é mais amplo que a lei, de forma que ele não é apenas o
Direito Positivo, é necessário ressaltar que não se pode deixar de considerar os valores fun-
damentais que devem orientar as ações humanas. Embora Sanches se refira apenas à inter-
pretação da lei pelo magistrado, entendemos que o sentido proposto em sua exposição pode
ser entendido de uma forma bem mais ampla, como aqui estamos considerando.
4
Se levarmos em conta esses aspectos fundamen-
tais, não poderemos deixar de lado os valores citados
por Sanches na palestra aqui parcialmente citada. Se
o Direito é uma criação da sociedade para tornar pos-
sível e harmônica a convivência social, sendo compe-
tência do Estado a sua expressão po meio de represen-
tantes legitimados pela manifestação social, temos de
pressupor que os legitimados a expressarem a vontade
estatal devem estar imbuídos desses valores.
4
Disponível em: <http://blog0news.blogspot.com/2008/07/charges.html>. Acesso: 22 jan. 2011. Dura lex sed lex: A lei (é) dura, mas (é)
lei. Nos leva a entender que a lei deve ser aplicada ainda que pareça imoral ou injusta. É possível ou questionável? Reflita a respeito.
40
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Tais valores citados, fazendo uma análise das normas constitucionais, são os valores
fundantes do próprio Estado Democrático de Direito e, assim, devem ser expressão dos Po-
deres Legislativo, Executivo e Judiciário, além de outros organismos estatais.
Apenas para fins de reflexão sobre a questão axiológica, vale enunciar o pensamento
de Reale, manifesto em obra já citada. Não se quer, com isso, fazer qualquer relação ou
comparação entre Direito Positivo e Direito Natural, uma vez que a pretensão é de fazê-lo
refletir a respeito do assunto.
De todos esses valores o primordial é o da pessoa humana, cujo significado transcende o processo
histórico, através do qual a espécie toma consciência de sua dignidade ética. Daí dizermos que a
pessoa é o valor fonte. Embora Kant o tenha formulado à luz de outros pressupostos, continua
válido este seu imperativo que governa toda a vida moral e jurídica: “Sê uma pessoa e respeita os
demais como pessoas”. Eis aqui, pois, uma exigência axiológica que, longe de constituir um
ditame da “ razão prática”, como o queria Kant, emerge transcendentalmente da consciência
histórica.
São essas constantes ou invariantes axiológicas que, a nosso ver, formam o cerne do Direito
Natural, delas se originando os princípios gerais de direito, comuns a todos os ordenamentos
jurídicos. Desses princípios resultam outros, não por mera inferência lógica, mas em virtude de
exigências de ordem prática, à medida que a Ciência Jurídica vai recortando, na realidade
social e histórica, distintas esferas de comportamentos, aos quais correspondem distintos siste-
mas de normas (Reale, 2001, p. 295, grifos do autor).
41
EaD Aldemir Berwig
Seção 2.8
Neste sentido, Mello anuncia o que é princípio fundamental do regime jurídico admi-
nistrativo ao afirmar que:
É pressuposto de uma ordem social estável, em que todos e cada um possam sentir-se garantidos
e resguardados (2001, p. 30).
Uma vez reconhecido que os interesses públicos correspondem à dimensão pública dos interesses
individuais, ou seja, que consistem no plexo dos interesses dos indivíduos enquanto partícipes da
Sociedade (entificada juridicamente no Estado), nisto incluído o depósito intertemporal destes
mesmos interesses, põe-se a nu a circunstância de que não existe coincidência necessária entre
interesse público e interesse do Estado e demais pessoas de Direito Público (Mello, 2001, p. 63,
grifos do autor).
Sob o ângulo proposto pelo autor, poderíamos arriscar a dizer que o interesse público
é anterior e superior ao próprio Estado, devendo ser expressão da lei. Seria possível, portan-
to, dizer que tal princípio fundamenta a própria Constituição da República? Seria possível
afirmar que, em razão disso, submeteria a própria atuação do legislador e de todos os agen-
tes públicos?
42
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Tais questionamentos exigem uma reflexão mais profunda, pois a questão não é tão
simples como aparenta. É o que podemos entender a partir das lições de Justen Filho, que
assim se expressa sobre a chamada “Escola do Interesse Público”:
Uma orientação adotada por parcela relevante da doutrina do direito administrativo brasileiro,
consiste na tese de que o regime jurídico de direito administrativo se fundamenta nos princípios
da supremacia e indisponibilidade do interesse público. Segundo esse entendimento, as normas
de direito administrativo seriam orientadas a assegurar a prevalência dos referidos princípios,
que desempenhariam a função ordenadora das diversas normas pertinentes ao setor. Em outras
palavras, o interesse público prevaleceria sobre todos os demais interesses e o regime de direito
administrativo seria destinado a assegurar a prevalência dele.
Em uma abordagem teórica, reputa-se que a Constituição de 1988 assegurou a prevalência dos
direitos fundamentais antes e acima do chamado interesse público. Mais ainda, existe a dificul-
dade insuperável para identificar o conteúdo da expressão “interesse público”, sem considerar o
problema freqüente da pluralidade de interesses públicos entre si contrapostos (2010, p. 58-59,
grifos do autor).
5
Disponível em: <http://www.gazetadopovo.com.br/charges>. Acesso em: 22 jan. 2011.
43
EaD Aldemir Berwig
A revolução, que derrubou o domínio da classe sacerdotal e elevou a classe inferior ao nível dos
anciãos chefes das gentes, marcou o início de um período novo na história das cidades. Deu-se
uma espécie de renovação social. Não era apenas uma classe de homens que substituía outra
classe no poder. Eram velhos princípios que eram postos de lado, e regras novas que passariam a
governar as cidades humanas.
É verdade que a cidade conservou as formas exteriores que tivera na época precedente. O regime
republicano subsistiu; os magistrados conservaram em quase toda parte seus antigos nomes;
Atenas teve ainda seus arcontes, e Roma continuou com seus cônsules. Não se alteraram tampouco
as cerimônias da religião pública; o banquete do pritaneu, os sacrifícios no início das assembléi-
as, os auspícios e as preces, tudo foi conservado. É comum acontecer ao homem, quando rejeita
velhas instituições, querer conservar pelo menos as aparências.
No fundo, tudo estava mudado. Nem as instituições, nem o direito, nem as crenças, nem os
costumes desse novo período foram o que haviam sido no período anterior. O antigo regime
desapareceu, levando consigo as regras rigorosas que havia estabelecido em todas as coisas:
fundou-se novo regime, e a vida humana mudou de feição.
A religião havia sido, durante longos séculos, o único princípio de governo. Era necessário en-
contrar novo princípio capaz de o substituir, e que pudesse, como ela, reger as sociedades, pondo-
as, tanto quanto possível, ao abrigo de flutuações e de conflitos. O princípio sobre o qual o
governo das cidades se fundou daí por diante passou a ser o interesse público.
É necessário observar esse novo dogma que então apareceu no espírito dos homens e na história.
Antes, a regra superior, de onde derivava a ordem social, não era o interesse, era a religião. O
dever de celebrar os ritos do culto havia sido o vínculo que unia a sociedade. Dessa necessidade
44
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
religiosa derivava-se, para uns o direito de mandar, para outros a obrigação de obedecer; daí
surgiram as regras da justiça e dos processos, as das deliberações públicas e as da guerra. As
cidades não perguntavam a si mesmas se as instituições que tinham eram úteis; essas instituições
eram fundadas porque a religião assim o quis. Nem o interesse, nem a conveniência haviam
contribuído para estabelecê-las; e se a classe sacerdotal havia combatido para defendê-las, não
o fez em nome do interesse público, mas em nome da tradição religiosa.
Mas no período em que entramos agora, a tradição não tem mais força e a religião não governa
mais. O princípio regulador, do qual todas as instituições devem tirar de agora em diante sua
força, o único que estará acima das vontades individuais, e que seja capaz de obrigá-las a se
submeter, é o interesse público. O que os latinos chamam res publica, os gregos tò koinón, eis o
que agora substitui a velha religião. Isso é o que decidirá de agora em diante as instituições e as
leis, e é a isso que se reportam todos os atos importantes das cidades. Nas deliberações do senado
ou das assembléias populares, quer se discuta uma lei ou uma forma de governo, um ponto de
direito privado ou uma instituição política, ninguém mais quer saber o que a religião prescreve,
mas o que reclama o interesse geral.
Atribui-se a Sólon uma palavra que caracteriza bem o novo regime. Alguém lhe perguntava se
ele julgava haver dado à pátria a melhor constituição: “Não – responde ele – mas a que mais nos
convém.” – Ora, era algo novo não exigir mais das formas de governo e às leis senão mérito
relativo. As antigas constituições, baseando-se nas regras do culto, haviam-se proclamado infa-
líveis e imutáveis; tendo o mesmo rigor e inflexibilidade da religião. Sólon indicava por essa
palavra que para o futuro as constituições políticas deveriam se conformar às necessidades, aos
costumes, aos interesses dos homens de cada época. Não se tratava mais de verdade absoluta; as
regras de governo deviam de aí em diante tornar-se flexíveis e variáveis. Diz-se que Sólon dese-
java, quando muito, que as leis fossem observadas durante cem anos.
As prescrições do interesse público não são tão absolutas, tão claras, tão manifestas como da
religião. Sempre se pode discuti-las; não são encontradas à primeira vista. O modo que pareceu
mais simples e seguro para se saber o que o interesse público reclamava, foi reunir os homens e
consultá-los. Esse processo foi considerado necessário, e empregado quase que diariamente. Na
época anterior, os auspícios haviam decidido quase que sozinhos todas as deliberações: a opi-
nião do sacerdote, do rei, do magistrado sagrado, era onipotente; votava-se pouco, e mais para
cumprir uma formalidade que para dar a conhecer a opinião de cada um. De agora em diante
passou-se a votar sobre todas as coisas; era necessário conhecer a opinião de todos para se estar
seguro de conhecer o interesse de todos. A regra do direito foi a origem das instituições, que
decidiu o que era útil e o que era justo. Essa regra ficava acima dos magistrados, acima mesmo
das leis; foi a soberana da cidade.
Também o governo mudou de natureza. Sua função essencial não foi mais o cumprimento regu-
lar das cerimônias religiosas; foi, sobretudo, constituído para manter a ordem e a paz no interi-
or, a dignidade e o poder no exterior. O que ficara outrora em segundo plano, passou para o
primeiro. A política passou à frente da religião, e o governo dos homens tornou-se coisa humana.
Em conseqüência criavam-se novas magistraturas, ou, pelo menos, as antigas tomavam novo
caráter. É o que se pode ver pelo exemplo de Atenas e de Roma.
45
EaD Aldemir Berwig
Esses estrategos podiam ser escolhidos fora da classe dos eupátridas. Na prova por que passa-
vam antes de serem nomeados (dokimasia), não lhes perguntavam, como o faziam aos arcontes,
se tinham culto doméstico, ou se eram de família pura; bastava que sempre tivessem cumprido os
deveres de cidadãos, e possuíssem terras na Ática. Os arcontes eram designados por sorte, isto é,
pela voz dos deuses; o mesmo não acontecia com os estrategos. Como o governo se tornava mais
difícil e mais complicado, a piedade já não era mais a qualidade principal, e como havia neces-
sidade de habilidade, de prudência, de coragem, da arte de comandar, não se acreditava mais
que a voz da sorte fosse suficiente para fazer um bom magistrado. A cidade não queria mais estar
vinculada à pretensa vontade dos deuses, e fazia questão de escolher livremente seus chefes. Que
o arconte, que era sacerdote, fosse designado pelos deuses, era natural; mas o estratego, que
tinha nas mãos os interesses materiais da cidade, devia ser eleito pelos homens.
Se observarmos de perto as instituições de Roma veremos que também ali surgiam mudanças do
mesmo gênero. De uma parte, os tribunos da plebe aumentaram a tal ponto a própria importân-
cia, que a direção da república, pelo menos no que dizia respeito aos negócios internos, acabou
caindo-lhes nas mãos. Ora, esses tribunos, que não tinham caráter sacerdotal, assemelhavam-se
muito aos estrategos. De outra parte, o próprio consulado não se pôde manter sem mudar de
natureza. O que tinha em si de sacerdotal foi aos poucos desaparecendo. É bem verdade que o
respeito dos romanos para com as tradições e as formas do passado exigia que o cônsul continu-
asse a celebrar cerimônias religiosas instituídas pelos antepassados. Mas é evidente que no dia
em que os plebeus se tornassem cônsules essas cerimônias não passavam de meras formalidades.
O consulado tornou-se cada vez mais em cargo de comando. Essa transformação foi lenta, insen-
sível, despercebida, e não deixou por isso de ser completa. O consulado já não era certamente no
tempo dos Cipiões o que havia sido nos tempos de Publícola. O tribunado militar, que o senado
instituiu em 443, e sobre o qual os antigos nos dão poucas informações, foi talvez a transição
entre o consulado da primeira época e o da segunda.
Pode-se notar também que houve uma mudança na maneira de nomear cônsules. Com efeito, nos
primeiros séculos, o voto das centúrias na eleição do magistrado não era, como vimos, senão
pura formalidade. Na verdade, o cônsul de cada ano era criado pelo cônsul do ano precedente
que transmitia os auspícios, depois de consultar a vontade dos deuses. As centúrias não votavam
senão em dois ou três candidatos, apresentados pelo cônsul em exercício; não havia debates. O
povo podia detestar um candidato, e não era forçado a votar em quem não queria. Na época em
que estamos agora a eleição é completamente diferente, embora as formas ainda sejam as mes-
mas. Como no passado, ainda há cerimônia religiosa e voto; mas a cerimônia religiosa é mera
46
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
formalidade, o voto é que é realidade. O candidato deve ainda fazer-se apresentar pelo cônsul
que preside; mas o cônsul é obrigado, senão por lei, ao menos pelo costume, a aceitar todos os
candidatos, e a declarar que os auspícios são igualmente favoráveis a todos. Assim as centúrias
elegem os que bem entende. A eleição não pertence mais aos deuses, mas está nas mãos do povo.
Os deuses e os auspícios não são mais consultados senão com a condição de serem imparciais
com todos os candidatos. Os homens é que escolhem (1961, p. 510-519).
Seção 2.9
É possível que exista crise da lei ou crise legislativa? “Como falar em crise da lei, em
crise legislativa, quando são tantas as leis, quando a cada instante novas leis se promulgam
em toda parte?” (Ferreira Filho, 2002, p. 12).
Em vez de esperar a maturação da regra para promulgá-la, o legislador edita-a para, da prática,
extrair a lição sobre seus defeitos ou inconvenientes. Daí decorre que quanto mais numerosas são
as leis tanto maior número de outras exigem para completá-las, explicá-las, remendá-las,
consertá-las... Feitas às pressas para atender a contingências de momento, trazem essas leis o
estigma da leviandade (Ferreira Filho, 2002, p. 13).
Por outro lado, há muito se fala em crise do Direito. Podemos especular, entretanto,
sobre esta crise para afirmar que não é somente do Direito, mas uma crise da legislação.
Compreendendo que a legislação constitua apenas o aspecto formal do Direito, é necessário
frisar que a legislação é que tem dado o norte à aplicação do Direito. Neste sentido, verifica-
se que o Estado-juiz faz uma interpretação da legislação para dizer o Direito. Se, no entan-
to, não tivermos uma boa técnica legislativa, evidentemente que o Direito dito nos Tribu-
nais estará fundamentado em terreno inconsistente (Alarcão, 2006).
47
EaD Aldemir Berwig
Temos de compreender, portanto, que existe realmente uma crise na produção dos
textos legais e que tal produção termina por prejudicar a aplicação do próprio Direito.
O que é, então, “inflação legislativa”? É a proliferação constante de novas leis sem que
as anteriores tivessem sido aplicadas e por razões inexplicáveis. Como diz Alarcão (2006),
“sofreremos mais de excesso de leis que de falta delas”. E esse excesso não se revela apenas
quanto ao número de diplomas publicados, mas também quanto a seu objeto e seu conteúdo.
Além disso, é possível afirmar que muitas vezes a lei é elaborada sem uma metodologia
adequada e sem a conveniente ponderação e debate, de modo que a aprovação pode ser
inadequada e não representar uma correta, formal e materialmente aprovação da lei.7
6
Disponível em: <http://www2.uol.com.br/angeli/chargeangeli/chargeangeli.htm?imagem=225&total=335>. Acesso em: 22 jan. 2011.
7
A respeito, cite-se a nova redação do artigo 39 da CF/88, dada pela EC 19/98, considerada formalmente inconstitucional.
48
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Como destaca Ferreira Filho (2002, p. 14-15), os Parlamentos não dão conta das ne-
cessidades legislativas dos Estados contemporâneos, não geram em tempo as leis que os
governos e que os grupos de pressão reclamam. Além disso, o que se verifica é que a ativida-
de legislativa sofre de delongas, reclamam manobras e retardamentos, e, também, “o modo
de escolha de seus membros torna-os pouco freqüentados pela ponderação e pela cultura,
mas extremamente sensíveis à demagogia e à advocacia em causa própria. Os interesses
não têm dificuldade em encontrar porta-vozes eloquentes, o bem comum nem sempre os
acha”. É o que se apresentava antes; é o que, de certa forma, se apresenta após a Constitui-
ção de 1988.
A denominada “Iegística” pode ser compreendida sob o viés material e sob o formal. A
legística material ou substantiva diz respeito ao seu teor normativo, por meio do desenvolvi-
mento de ferramentas de uso prático que facilitem as diferentes etapas analíticas e a sequência
de passos na metodologia de elaboração legislativa.
49
EaD Aldemir Berwig
De uma forma bem simples, é possível dizer que “a legística material visa à concepção
do ato normativo – o planejamento, a necessidade, a utilidade, a efetividade e a harmonização
com o restante do ordenamento – e a legística formal debruça-se sobre sua redação” (Cris-
tas, 2006, p. 79).
a) é perfeitamente visível uma crise na produção de leis que se revela, sobretudo, à chamada
inflação administrativa, caracterizada pelo excesso de leis, muitas vezes defeituosas em
seu sentido formal e material, o que impõe a necessidade de simplificação e melhoria da
legislação;
50
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Seção 2.10
Legística
A partir do entendimento anterior de que tais regras não são exclusivas de nosso tem-
po, quando eram impostas e nunca questionadas, podemos afirmar que atualmente sua
elaboração, em tese, é resultado do desejo da sociedade, que tem concorrido a debates polí-
ticos e sociais, principalmente a partir da inclusão da democracia como requisito constituci-
onal do Estado.
Neste período histórico havia uma preocupação jurídica voltada à interpretação e apli-
cação da lei, ausente de qualquer preocupação com sua elaboração. Podemos afirmar que
se criou o Estado de Direito como Estado que deve obediência à lei sem nunca haver qual-
quer preocupação com a elaboração e com a qualidade desta lei, um mero Estado legal.
Fazendo uma análise qualitativa dos textos legais, podemos acrescentar que não se verifica
na História uma aparente preocupação com a elaboração da lei, mas apenas com sua impo-
sição.
51
EaD Aldemir Berwig
Mais precisamente, é a partir de Peter Noll que vai se falar em “legisprudência” e, mais
tarde, em “legística”, como a arte de bem fazer leis. Segundo Mader (2010), Peter Noll
ultrapassa os limites de uma abordagem focada exclusivamente na legística formal ou na
redação legislativa, enfatizando os conteúdos normativos e a metodologia de preparação
das decisões legislativas, o que se designa usualmente por legística material ou substantiva.
A legislação é também um instrumento para a ação governamental que deve ser ava-
liado quanto a sua conveniência, adequação e oportunidade. A Legística é a ciência que
estuda o conhecimento jurídico focado na qualidade da lei e na avaliação do seu impacto;
investiga os motivos que justificam o impulso para a escolha de uma ação governamental de
natureza legislativa, bem como na avaliação do seu impacto sobre a Administração Públi-
ca, cidadãos, empresas, numa perspectiva multidisciplinar capaz de identificar as variáveis
jurídicas, econômicas, políticas e sociais presentes no contexto de produção do Direito.
A partir das considerações de Mader (2010), é possível afirmar que a Legística nasce
no período de duas ou três primeiras décadas após o Iluminismo, tendo um enfoque ora
mais material ora mais formal, chegando à praticamente desconsideração da produção
legislativa até o seu ressurgimento na década de 60, com os contornos atuais e levando em
consideração o contexto anterior à tomada de decisão, e pressupõe estudos e avaliação
durante a elaboração legislativa para estabelecer qual o objetivo e poder avaliar os efeitos e
resultados que tal transformação legislativa pode acarretar para o cidadão e a sociedade, se
preocupando e revelando o impacto na realidade social.
52
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Se no passado o surgimento de novas realidades era menos possível, hoje, diante prin-
cipalmente da complexidade das relações sociais e das novas criações humanas, todos os
dias aparecem novas relações que demandam algum tipo de solução. Ocorrendo isso, surge
a necessidade de regulação social e edição de regras jurídicas.
Por outro lado, o Estado peca pela demora ou pela ineficácia quando se fala em legis-
lar. Talvez aí esteja a razão da constitucionalização da medida provisória como instrumento
de produção legislativa, uma vez que não depende de debates para por em vigor nova legis-
lação, embora seja praticamente um ato legal unilateral e demonstre uma face nada demo-
crática de exercício do poder.
Nos parece sensato analisar o contexto em que se está produzindo nova legislação e
se ela atende, em primeiro lugar, ao princípio democrático do Estado, ou seja, ao interesse
da coletividade. Neste sentido, temos o princípio da participação como condutor da
representatividade. Assim, o que deve ser satisfeita é a vontade da coletividade, não a von-
tade do legislador.
Em regra, deveria ser possível dizer que a vontade do legislador deve ser a própria
vontade da coletividade que representa, mas isso é verdadeira utopia. É necessário compre-
ender, portanto, que somente deverá ser elaborada nova legislação quando realmente ne-
cessária e que, para isso, é preciso uma séria avaliação legislativa.
Claro que a sociedade não pode ficar refém de um Legislativo ineficaz e pouco pro-
dutivo, que não atualiza as normas jurídicas ao momento atual. Tal atualização, porém,
deve ser séria e muito bem-avaliada para que se tenha clareza de seus objetivos e, prin-
cipalmente, para que se concretizem as finalidades legais de acordo com a vontade da so-
ciedade.
53
EaD Aldemir Berwig
Legística é o “ ramo do saber que visa estudar os modos de concepção e de redação dos
atos normativos. Coloquialmente, a legística é a arte de bem fazer leis, no sentido em que
ela consubstancia um conjunto de normas – normas de legística – cujo objetivo é contribuir
para a boa feitura das leis” (Cristas, 2006, p. 79); “não é uma disciplina científica em senti-
do estrito, não é uma ciência” (Mader, 2010), razão pela qual é inadequado chamá-la “ciên-
cia da legislação”.
Deve-se deixar claro, como diz Mader (2010), que os legistas não podem e não devem
assumir o papel do legislador; são apenas os profissionais que garantem ao legislador as
informações úteis ou necessárias para que tome decisões qualificadas, baseadas em evidên-
cias sociais, e que possibilitem a melhoria da qualidade da legislação. O legista pode unica-
mente proporcionar aos legisladores que ele tenha condições de elaborar uma legislação de
melhor qualidade e que possa assumir melhor suas responsabilidades políticas.
As regras de legística têm por objetivo garantir que uma lei será bem-feita, e que, após
elaborada, reunirá as condições necessárias para se revelar uma boa lei. Sucintamente,
uma boa lei é aquela que cumpre os objetivos que determinaram a sua elaboração, inte-
grando-se harmoniosamente no ordenamento jurídico.
a) essas regras podem ser consideradas quase que universais, pois são dependentes de qual-
quer ordenamento jurídico em concreto, constituindo-se um repositório de orientações
válidas sem limitações de espaço de tempo. “Correspondem, muitas vezes, a quase simples
asserções de bom senso” (Cristas, 2006, p. 79) e, neste sentido, não vinculam os responsá-
veis pela elaboração de atos normativos. “Correspondem a boas práticas, a ser seguidas,
mas não obrigam”;
54
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
O princípio da necessidade determina que um ato normativo só deve ser adotado se for
absolutamente essencial para a aplicação de uma nova política. Isso significa que, se possí-
vel, outras soluções, não normativas, serão preferíveis.
8
Disponível em: <http://www.gazetadopovo.com.br>. Acesso em: 10 jan. 2011.
55
EaD Aldemir Berwig
O princípio da simplicidade determina que os atos normativos devem ser tão pormeno-
rizados quanto necessário, e tão simples quanto possível. Simplificar a utilização e a com-
preensão de qualquer ato normativo é um requisito indispensável para que os cidadãos
façam uso eficaz dos direitos que lhes são conferidos.
Seção 2.11
Na elaboração dos atos normativos no âmbito do Poder Executivo Federal estão pre-
vistas algumas questões a serem analisadas obrigatoriamente. Tais regras estão estabelecidas
no Anexo I do Decreto no 4.176, de 28 de março de 2002, que regulamenta a Lei Comple-
mentar no 95, de 26 de fevereiro de 1998. Consideramos pertinente elencar aqui tais aponta-
mentos que realmente dão a noção, senão diretrizes, para a elaboração normativa.
1.3. Neste momento, como se apresenta a situação no plano fático e no plano jurídico?
1.5. Que repercussões têm o problema que se apresenta no âmbito da economia, da ciência,
da técnica e da jurisprudência?
1.6. Qual é o conjunto de destinatários alcançados pelo problema, e qual o número de casos
a resolver?
56
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
1.7. O que poderá acontecer se nada for feito? (Exemplo: o problema tornar-se-á mais grave?
Permanecerá estável? Poderá ser superado pela própria dinâmica social, sem a interven-
ção do Estado? Com que consequências?)
2.1. Qual foi o resultado da análise do problema? Onde se situam as causas do problema?
Sobre quais causas pode incidir a ação que se pretende executar?
2.2. Quais os instrumentos da ação que parecem adequados para alcançar os objetivos
pretendidos, no todo ou em parte? (Exemplo: medidas destinadas à aplicação e execu-
ção de dispositivos já existentes; trabalhos junto a opinião pública; amplo entendimen-
to; acordos; investimentos; programas de incentivo; auxílio para que os próprios desti-
natários alcançados pelo problema envidem esforços que contribuam para sua resolu-
ção; instauração de processo judicial objetivando a resolução do problema.)
• entendimento e aceitação por parte dos interessados e dos responsáveis pela execução;
3.3. Na hipótese de competência concorrente, está a proposta formulada de modo que asse-
gure a competência substancial do Estado membro?
3.4. A proposta não apresenta formulação extremamente detalhada que acaba por exaurir a
competência estadual?
3.5. A matéria é de fato de iniciativa do Poder Executivo? Ou estaria ela afeta à iniciativa
exclusiva do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores ou do Procurador-
Geral da República?
57
EaD Aldemir Berwig
4.2. Por que deve a matéria ser regulada pelo Congresso Nacional?
4.3. Se não for o caso de se propor edição de lei, deve a matéria ser disciplinada por decreto?
Por que não seria suficiente portaria?
4.4. Existe fundamento legal suficiente para a edição de ato normativo secundário? Qual?
4.8. A disciplina proposta não produz resultados intoleráveis ou insuportáveis para o desti-
natário?
6.2. O que acontecerá se nada for feito? A proposta não poderia ser submetida ao Congresso
em regime de urgência?
6.3. Trata-se de matéria que pode ser objeto de medida provisória, tendo em vista as vedações
do § 1º do artigo 62 da Constituição?
6.4. A medida provisória estaria regulamentando artigo da Constituição cuja redação tenha
sido alterada por meio de emenda constitucional promulgada a partir de 1o de janeiro
de 1995 e até 11 de setembro de 2001 (artigo 246 da Constituição)?
6.5. Estão caracterizadas a relevância e a urgência necessárias para ser editada medida
provisória?
7.1. Quais as situações-problema e os outros contextos correlatos que devem ainda ser con-
siderados e pesquisados? Por que, então, deve ser tomada alguma providência neste
momento?
58
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
7.2. Por que não podem ser aguardadas outras alterações necessárias que se possam prever,
para que sejam contempladas em um mesmo ato normativo?
8.4. A matéria já não teria sido regulada em outras disposições de hierarquia superior (re-
gras redundantes que poderiam ser evitadas)? Por exemplo, em:
8.5. Quais as regras já existentes que serão afetadas pela disposição pretendida? São regras
dispensáveis?
59
EaD Aldemir Berwig
• Pode o cidadão prever e aferir as limitações ou encargos que lhe poderão advir?
60
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
• A lei não afeta fatos geradores ocorridos antes de sua vigência (lei retroativa)?
• O projeto que institui contribuição social contém disposição que assegura o princípio
da anterioridade especial (cobrança apenas após 90 dias a contar da publicação)?
10. O ato normativo corresponde às expectativas dos cidadãos e é inteligível para todos?
• indispensabilidade de requerimento;
• outras sanções.
11.1. Por que não se renuncia a um novo sistema de controle por parte da administração?
61
EaD Aldemir Berwig
11.4. É necessário incluir disposições sobre proteção jurídica? Por que as disposições gerais
não são suficientes?
• a intervenção da autoridade?
11.6. Quais órgãos ou instituições devem assumir a responsabilidade pela execução das
medidas?
11.7. Com que conflitos de interesse pode-se prever que o executor das medidas ver-se-á
confrontado?
11.9. Qual é a opinião das autoridades incumbidas de executar as medidas quanto à clare-
za dos objetivos pretendidos e à possibilidade de sua execução?
11.10. A regra pretendida foi submetida a testes sobre a possibilidade de sua execução com
a participação das autoridades encarregadas de aplicá-la? Por que não? A que conclu-
são se chegou?
12.1. Qual o ônus a ser imposto aos destinatários da norma? (Calcular ou, ao menos, avaliar
a dimensão desses custos).
12.3. As medidas pretendidas impõem despesas adicionais ao orçamento da União, dos Es-
tados e dos municípios? Quais as possibilidades existentes para enfrentarem esses custos
adicionais?
12.5. De que forma serão avaliados a eficácia, o desgaste e os eventuais efeitos colaterais do
novo ato normativo após sua entrada em vigor?
62
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
SÍNTESE DA UNIDADE 2
Nesta Unidade procuramos refletir sobre a atividade legislativa e a
necessidade de uma conduta balizada por valores constitucionais
pelo agente público competente para a elaboração das leis, pas-
sando pelos princípios de elaboração legislativa e da legística. Para
isso, abordamos os valores fundamentais estabelecidos na Consti-
tuição da República e da necessidade de produzir melhores leis.
63
EaD Aldemir Berwig
64
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Unidade 3
Neste tópico vamos abordar os atos que compõem o processo legislativo. Estamos fa-
lando em atos normativos em razão de que a Constituição da República nominou alguns
destes atos existentes de forma um pouco imprecisa, como afirma Ferreira Filho (2002), de
modo que é necessário inicialmente, verificar quais são os atos que nela estão compreendidos.
65
EaD Aldemir Berwig
1
Aqui nos referimos a legislador em razão de que, como muito bem coloca Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2002, p. 200), nem todos
os atos normativos pressupõem a atuação do Poder Legislativo para que suas normas entrem em vigor, como é o caso das medidas
provisórias. Quando o presidente da República edita uma medida provisória, entretanto, ele foi alçado pela Constituição da República
à condição de legislador, e, por isso, a produção de tal ato normativo pode ser considerada processo legislativo.
2
Aqui nos referimos a órgãos públicos considerando-os nos termos apontados por Gasparini (2010, p. 100) e Mello (2001, p. 106-107).
66
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Em síntese elogiável, Ferreira Filho (2002, p. 203) afirma que o artigo 59 da Constitui-
ção da República engloba “todos os momentos de produção normativa no plano federal até
o nível primário, inclusive. Apresenta uma assim visão integrada dos atos derivados de pri-
meiro grau”.
Fazendo uma análise mais ampla dos atos normativos, podemos classificá-los, a partir
da norma fundamental, em primários e secundários. Como muito bem expõe Ferreira Filho
(2002, p. 202), a melhor sistematização dos atos normativos parece ser aquela que se esta-
belece a partir dos vários degraus hierárquicos positivados, pois, a partir desta concepção,
pode-se verificar a intensidade de poder existente em cada uma de suas modalidades.
3
O ato normativo fundamental é a Constituição da
República, da qual deriva toda a ordem jurídica. Dire-
tamente dela, decorrem atos que, mesmo de nível inferior
quanto à origem, 4 têm igual eficácia em consequência
da própria determinação constitucional.
Os atos gerais são aqueles que estabelecem normas gerais, isto é, que alcançam a
todos. Como afirma Ferreira Filho (2002, p. 203), a estes é que se deveria, com maior propri-
edade, denominar atos legislativos. Já os atos primários individuais5 são aqueles que, decor-
rendo da própria Constituição, estabelecem regras de caráter individual, desde que regulem
determinado fato ou situação. É o caso dos decretos legislativos e resoluções estabelecidos
constitucionalmente.
Já os atos secundários são aqueles que estão num segundo nível, ou seja, atos que
dependem da elaboração prévia de lei infraconstitucional, sendo vedada a sua edição para
regulamentar diretamente a Constituição da República. Estes atos derivam diretamente dos
3
Disponível em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 10 jan. 2011.
4
Quando Ferreira Filho (2002, p. 202) menciona ato normativo de nível inferior quanto à origem, está se referindo à emenda à
Constituição. Para o autor, o nível inferior quanto à origem decorre de que a elaboração constitucional é competência que apenas o
constituinte originário é detentor; quando se trata de emenda à Constituição, esta somente será possível porque o constituinte
originário fez expressa previsão constitucional de competência ao constituinte derivado. No mesmo sentido, pode-se referir às
Constituições dos Estados. Neste caso, podem ser consideradas como atos normativos de nível inferior em razão de que elas complementam
a Constituição Federal, em virtude de que o ato fundamental (a Constituição Federal) se absteve de regulamentar por deixar a matéria
para outro agente constituinte. Todos esses atos, entretanto, são primários.
5
Ferreira Filho (2002, p. 203) denomina os atos individuais como “atos particulares”. Mendes e Forster Júnior (2002, p. 102)
denominam de “atos singulares”.
67
EaD Aldemir Berwig
atos primários de modo que sua validade está condicionada a sua observância. Os atos
secundários, da mesma forma que os primários, podem ser diferenciados em atos gerais e
individuais.
Vamos tratar aqui das espécies normativas possíveis de serem editadas tanto em razão
das normas constitucionais a respeito do processo legislativo, quanto aos atos normativos
infralegais interna corporis. Não vamos, portanto, nos limitar a abordar as espécies
normativas previstas no artigo 59 da Constituição da República, para tentar abordar de
forma ampla a dimensão normativa estatal no âmbito dos Poderes do Estado.
Seção 3.1
Emendas Constitucionais
Para se ter uma ideia inicial do que sejam emendas constitucionais, deve-se partir do
pressuposto de que as leis não são imutáveis, e que a própria Constituição, em qualquer
âmbito político-administrativo, poderá sofrer mutação. Assim, o legislador constituinte ori-
ginário de 1988 estabeleceu a possibilidade de alteração do texto constitucional por meio
de um processo legislativo específico, com regras mais rígidas, um procedimento especial e
mais dificultoso que o ordinário.
Tal previsão, inclusive, vai fazer com que nossa Constituição da República seja conside-
rada rígida, em decorrência da ideia de supremacia da ordem constitucional. Significa que
seguiu a tradição do nosso Direito Constitucional, pois todas as Constituições republicanas
brasileiras têm sido rígidas; a única exceção é a dupla natureza da Constituição de 1937, que
em seu texto estabeleceu flexibilidade quando o projeto de reforma fosse de iniciativa do pre-
sidente da República e rigidez quando a iniciativa fosse da Câmara dos Deputados.6
6
Artigo 174. A Constituição pode ser emendada, modificada ou reformada por iniciativa do presidente da República ou da Câmara dos
Deputados.
§ 1º O projeto de iniciativa do presidente da República será votado em bloco por maioria ordinária de votos da Câmara dos Deputados
e do Conselho Federal, sem modificações ou com as propostas pelo presidente da República, ou que tiverem a sua aquiescência, se
sugeridas por qualquer das Câmaras.
68
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
A ideia de alterabilidade da Constituição deve ser entendida como algo possível e até
desejável em determinado momento político, uma vez que a vida é dinâmica e mutável a
cada momento. Seria, portanto, inadmissível que se entendesse que a Constituição fosse
imutável, isto é, engessada a tal ponto que não se pudesse avançar. Claro que devemos ter
cuidado para que a lei constitucional não retroaja. Isso, embora não desejável, é algo im-
possível de prever em razão de que o exercício do poder no Estado é alterável em virtude de
que os grupos que detém o poder podem se alternar.
7
O estabelecimento de determinadas formalidades de
produção e alteração do texto constitucional, entretanto,
é importante para a fixação de sua eficácia e cria algumas
garantias que, embora não sejam absolutas de não retro-
cesso, permitem que, havendo modificação, essa deve ser
decidida mediante um processo especial, para que não fi-
que comprometida a produção concreta de seus efeitos ju-
rídicos.
Dessa forma, quando se fala em “Emenda à Constituição” não será possível o entendi-
mento de que no uso de tais poderes poderá o constituinte derivado mudar o “sistema cons-
titucional”. Para tal se exige uma renovação do “Poder Constituinte” mediante aprovação
de uma nova “Assembleia Constituinte”.
§ 2º O projeto de emenda, modificação ou reforma da Constituição de iniciativa da Câmara dos Deputados, exige, para ser aprovado,
o voto da maioria dos membros de uma e outra Câmara.
§ 3º O projeto de emenda, modificação ou reforma da Constituição, quando de iniciativa da Câmara dos Deputados, uma vez aprovado
mediante o voto da maioria dos membros de uma e outra Câmara, será enviado ao Presidente da República. Este, dentro do prazo de 30
dias, poderá devolver à Câmara dos Deputados o projeto, pedindo que o mesmo seja submetido a nova tramitação por ambas as
Câmaras. A nova tramitação só poderá efetuar-se no curso da legislatura seguinte.
§ 4º No caso de ser rejeitado o projeto de iniciativa do presidente da República, ou no caso em que o Parlamento aprove definitivamente,
apesar da oposição daquele, o projeto de iniciativa da Câmara dos Deputados, o presidente da República poderá, dentro em 30 dias,
resolver que um ou outro projeto seja submetido ao plebiscito nacional. O plebiscito realizar-se-á 90 dias depois de publicada a resolução
presidencial. O projeto só se transformará em lei constitucional se lhe for favorável o plebiscito.
7
Disponível em: <http://www.codigoflorestal.com/2010/06/charge-da-semana.html>. Acesso em: 22 jan. 2011.
69
EaD Aldemir Berwig
Dito isso, podemos afirmar, sem medo de incorrer em erro, que a Emenda Constitucio-
nal é um ato infraconstitucional que ingressa no ordenamento jurídico com sua aprovação
e consequente alteração constitucional, quando passa a ser considerada com a mesma hie-
rarquia constitucional das normas originárias.
Tal entendimento, todavia, deve ser analisado com muito cuidado, uma vez que a
norma constitucional decorrente de emenda constitucional, caso contrarie o sistema cons-
titucional, em tese, poderá ser declarada inconstitucional. Em decorrência disso, cabe o
entendimento de que mesmo as normas decorrentes de emendas constitucionais podem ser
consideradas inconstitucionais quando desrespeitarem os limites impostos pelo constituin-
te originário, que estão estabelecidos no artigo 60 da Constituição da República. Significa
dizer que o Poder Constituinte derivado será exercido nos limites determinados constitucio-
nalmente.
As limitações materiais estão previstas no artigo 60, § 4º da CR, são conhecidas por
“cláusulas pétreas” e estabelecem que não serão objeto de deliberação à proposta de emen-
da tendente a abolir: a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e perió-
dico; a separação dos Poderes; os direitos e garantias individuais. Tais matérias formam o
núcleo intangível da Constituição da República. Cabe salientar, todavia, que as garantias
materiais determinadas no núcleo intangível, quando se tratam de direitos e garantias indi-
70
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
viduais, não se limitam ao rol estabelecido no artigo 5º da CR, posto que resguardam, no
entendimento do STF, um conjunto mais amplo de direitos constitucionais de caráter indi-
vidual dispostos no sistema constitucional.8
8
Ao analisar o núcleo material imodificável da Constituição da República e a garantia constitucional assegurada ao cidadão no artigo 150,
III, b, da Constituição Federal (princípio da anterioridade tributária), o Supremo Tribunal Federal (ADIn nº 939-7/DF) manifestou que
sua subtração pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993, é impossível, pois se trata de um obstáculo intransponível, contido no artigo
60, § 4º, IV, da Constituição, porque, “admitir que a União, no exercício de sua competência residual, ainda que por emenda constitucional,
pudesse excepcionar a aplicação desta garantia individual do contribuinte, implica em conceder ao ente tributante poder que o
constituinte expressamente lhe subtraiu ao vedar a deliberação de proposta de emenda à constituição tendente a abolir os direitos e
garantias individuais constitucionalmente assegurados”. Na referida ADIn, o ministro Carlos Velloso referiu-se aos direitos e garantias
sociais, direitos atinentes à nacionalidade e direitos políticos como pertencentes à categoria de direitos e garantias individuais, logo,
imodificáveis, enquanto o ministro Marco Aurélio afirmou a relação de continência dos direitos sociais dentre os direitos individuais
previstos no artigo 60, § 4º.
71
EaD Aldemir Berwig
As limitações implícitas são apontadas por Canotilho (1998) como garantias que vi-
sam a assegurar a efetividade das cláusulas pétreas. Deve-se entender que existem limites à
alteração das próprias cláusulas pétreas, por exemplo. Os limites expressos estabelecidos
neste núcleo intangível da Constituição deixariam de ser uma garantia se o constituinte
derivado pudesse alterar estas cláusulas. Assim, os limites expressos desdobram-se em limi-
9
STF – Pleno – MS n. 22.503-3, Rel. para Acórdão Min. Maurício Corrêa, Diário da Justiça, Seção I, 6 jun. 1997, p. 24.872. No julgado,
o STF reafirma a existência do direito público subjetivo de não serem os congressistas obrigados a votar proposta de emenda
constitucional que tiver violado esse preceito constitucional.
72
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Seção 3.2
Lei Ordinária
A lei ordinária é o ato legislativo típico. É ato normativo primário e contém, em regra,
normas gerais e abstratas. Muitas vezes, entretanto, a lei ordinária estabelece normas indi-
viduais e, desta forma, não apresenta a abstração esperada da lei. Diante disso, a doutrina
diferencia a lei material da lei formal.
Lei material é a lei que tem matéria de lei, por isso normalmente é designada desta
forma, normatizando a matéria com generalidade e abstração. Já a lei formal10 é considera-
da lei apenas formalmente, mas tem natureza individual; é ato normativo de efeitos concre-
tos. É importante, porém, salientar, de acordo com Ferreira Filho (2002, p. 204), que essa
diferenciação “não traz vantagens, além de não ser, muitas vezes, fácil de marcar ”. Quanto
ao momento de instauração e à eficácia, ambas estão em um mesmo plano, uma vez que são
ato normativo primário. Assim, deve-se considerar que a lei é fruto de uma decisão de um
órgão público a quem a Constituição estabeleceu competência para instaurar o “direito
novo”.
No Estado de Direito a legalidade determina que tudo e todos estão sujeitos à lei nos
termos do princípio de que ninguém está obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude da lei. Como estamos nos referindo ao direito expresso pela lei escrita no
Direito Brasileiro, entretanto, é possível afirmar que a Constituição da República lhe insti-
tuiu objeto determinado em face de que lhe estipulou domínios que são proibidos.
10
Exemplos de lei formal: a) lei orçamentária anual (Constituição da República, artigo 165, § 5º); b) leis que autorizam a criação de
empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias e fundações (Constituição da República, artigo 37, XIX).
73
EaD Aldemir Berwig
Seção 3.3
Lei Complementar
Lei complementar é uma espécie de lei que se diferencia da lei ordinária em razão da
exigência de quorum qualificado para aprovação (artigo 69 CR), a maioria absoluta, sendo
utilizada para disciplinar matérias estabelecidas constitucionalmente, porém não apresenta
a rigidez exigida para a aprovação das leis constitucionais.
74
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Para Ferreira Filho (2002, p, 245), o texto constitucional sobre a lei complementar é
lacônico e exige que o intérprete apoie-se exclusivamente na doutrina para sobre ela discor-
rer. Inequivocamente, a instituição de lei complementar busca resguardar certas matérias
contra mudanças céleres ou apressadas, sem lhes imprimir uma rigidez exagerada, que difi-
cultaria sua modificação.
Segundo Ferreira Filho (2002, p. 245), a Constituição de 1946 foi a primeira a exigir
em determinadas matérias a previsão de quorum qualificado para aprovação. Reale (apud
Ferreira Filho, 2002, p. 245) afirma que seria um gênero de lei que não ostenta a mesma
rigidez dos preceitos constitucionais, nem comporta a revogação (perda de vigência) por
força de qualquer lei ordinária superveniente. A lei complementar, portanto, visa a dar maior
estabilidade a determinadas regras jurídicas para não deixá-las expostas a decisões ocasio-
nais ou fortuitas que, muitas vezes, surpreendem o próprio legislativo e a opinião pública.
Para simplificar, pode-se afirmar que toda e qualquer lei serve de complementação da
Constituição ou da Lei Orgânica, para fazer um contexto geral, sendo a sua qualidade de lei
complementar atribuída unicamente por um elemento de índole formal, que é a sua aprova-
ção pela maioria absoluta de parlamentares. A previsão de lei complementar distinta da lei
ordinária visa a assegurar certa estabilidade e um mínimo de rigidez às normas que regulam
certas matérias, o que é estabelecido expressamente pela constituição.
– Não existe entre lei complementar e lei ordinária (ou medida provisória) uma relação de hierar-
quia, pois seus campos de abrangência são diversos. Assim, a lei ordinária que invadir matéria de
lei complementar é inconstitucional e não ilegal;
– Norma pré-constitucional de qualquer espécie que verse sobre matéria que a Constituição de
1988 reservou à lei complementar foi recepcionada pelo nova ordem constitucional como lei
complementar.
– Lei votada com o procedimento de Lei Complementar e denominada como tal, ainda assim, terá
efeitos jurídicos de lei ordinária, podendo ser revogada por lei ordinária posterior, se versar sobre
matéria não reservada constitucionalmente à lei complementar;
– Dispositivos esparsos de uma lei complementar que não constituírem matéria constitucional-
mente reservada à lei Complementar possuem efeitos jurídicos de lei ordinária.
75
EaD Aldemir Berwig
É importante ressaltar que não há hierarquia entre a lei complementar e a lei ordiná-
ria. Embora alguns autores afirmem que a lei complementar seja hierarquicamente superior
à lei ordinária e que esta não pode contrariar a lei complementar sob pena de invalidade,
não há submissão da lei ordinária em relação à lei complementar.
– autorização aos Estados para legislar sobre questões específicas das matérias relaciona-
das na competência legislativa privativa da União (artigo 22, parágrafo único);
– exceções aos limites de idade para aposentadoria do servidor público no caso de exercício
de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas (artigo 40, § 4º);
– normas gerais para a instituição de regime de previdência complementar pela União, Esta-
dos, Distrito Federal e municípios, para atender aos seus respectivos servidores titulares
de cargo efetivo (artigo 40, § 15);
76
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
– procedimento de avaliação periódica para perda de cargo de servidor público (artigo 41, §1º);
– elaboração, redação, alteração e consolidação das leis (artigo 59, parágrafo único);
– organização e competência dos tribunais eleitorais, dos juízes de direito e das juntas elei-
torais (artigo 121);
– instituição de outros impostos federais não previstos na Constituição (artigo 154, I);
77
EaD Aldemir Berwig
– ações sujeitas a imposto sobre serviços de qualquer natureza, que definem as suas alíquotas
máxima e mínima, excluem da sua incidência a exportação de serviços para o exterior e
regulam a forma e as condições como isenções, incentivos e benefícios fiscais, serão con-
cedidas e revogadas (artigo 156, III e § 3º);
– normas sobre distribuição das cotas de receitas tributárias (artigo 161, I, II, III e parágrafo
único);
– finanças públicas; o controle das dívidas externa e interna; a concessão de garantias pelas
entidades públicas; a emissão e o resgate de títulos da dívida pública; a fiscalização das
instituições financeiras; as operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União,
do Distrito Federal e dos municípios; a compatibilização das funções das instituições ofi-
ciais de crédito da União (artigo 163, I a VII);
– limites para a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos municípios (artigo 169);
– aplicação de recursos dos diversos entes da federação em saúde (artigo 198, § 3º);
– casos de relevante interesse público da União, quanto aos atos que tratam da ocupação,
do domínio e da posse das terras indígenas, ou da exploração das riquezas naturais do
solo, fluviais e lacustres nelas existentes (artigo 231, § 6º).
Seção 3.4
Pode-se afirmar que a lei complementar se diferencia da lei ordinária em dois aspectos:
o material e o formal.
78
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Seção 3.5
Lei Delegada
11
Disponível em: <http://www.davidireito.blogspot.com>. Acesso em: 10 jan. 2011.
79
EaD Aldemir Berwig
De uso bastante raro, apenas duas leis delegadas foram promulgadas após a Consti-
tuição de 1988 (Leis Delegadas nº 12, de 7 de agosto de 1992, e nº 13, de 27 de agosto de
1992).
Como vimos, o Po d e r
Legislativo “autoriza” o chefe do
Executivo a elaborar a lei dele-
gada. Para exercer essa compe-
tência, o chefe do Executivo de-
verá solicitar a delegação ao Po-
der Legislativo, indicando o as-
sunto referente à lei a ser edita-
da, dentre os autorizados pela
Constituição.
80
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Além disso, é importante salientar que a delegação tem caráter temporário que jamais
poderá ultrapassar a legislatura, sob pena de caracterizar abdicação ou renúncia de compe-
tência pelo Poder Legislativo, o que é vedado pelo Direito brasileiro em razão de que a fun-
ção legiferante é irrenunciável. Isso permite que, mesmo durante o prazo concedido ao chefe
do Executivo para editar a lei delegada, o Poder Legislativo discipline a matéria por meio de
lei ordinária. Além disso, é permitido ao Poder Legislativo que, a qualquer tempo, mesmo
não transcorrido o prazo fixado na resolução, retire a delegação.
Após autorizado pela Resolução, o chefe do Executivo elabora o texto normativo, pro-
mulgando-o e determinando sua publicação, uma vez que se a resolução não contiver pre-
visão de apreciação pelo Poder Legislativo (artigo 68, § 3º, CR), todo o restante do processo
legislativo se esgotará no interior do Poder Executivo (delegação típica ou própria).
12
Ex tunc significa desde o início. Os efeitos retroagem ao momento de edição do ato.
81
EaD Aldemir Berwig
Excluídas, portanto, essas matérias, todas as outras podem, em tese, ser delegadas ao
chefe do Executivo para que sejam regulamentadas mediante lei delegada.
O termo lei delegada, entretanto, pode ser entendido em dois sentidos: um amplo e
outro estrito. Em sentido amplo, compreende tanto a delegação interna quanto a externa;
em sentido estrito, compreende apenas a delegação externa.
Quanto à natureza da lei delegada, de fato, deve-se considerá-la ato normativo de natu-
reza primária, pois inova na ordem jurídica diretamente da Constituição da República. Embo-
ra sua delegação, no caso do chefe do Executivo, dependa de resolução do Poder Legislativo,
temos de analisar os efeitos que decorrem da lei editada. Seus efeitos são como os que decor-
rem de qualquer lei editada pelo Poder Legislativo. Ato normativo de natureza primária, por-
tanto, pois está no primeiro nível de eficácia, logo abaixo das normas constitucionais.
Seção 3.6
Medida Provisória
82
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Medida provisória é ato normativo com força de lei que pode ser editado pelo Chefe do
Poder Executivo em caso de relevância e urgência,13 em caráter temporário. Tal medida deve
ser submetida de imediato à deliberação do Congresso Nacional, sujeitando-se a todo o
processo legislativo, na forma exigida para as leis ordinárias. Após a análise pelo Congresso
Nacional, será convertida em lei ordinária se aprovada.
É, segundo Ferreira Filho (2002, p. 237), legislação provisória a ser utilizada quando
“urgência e relevância se somassem”, até serem convertidas em lei ou perderem sua eficácia.
Trata-se, entretanto, de um instrumento jurídico deformado pela prática reiterada, admitida
pelo Supremo Tribunal Federal. Em princípio, como afirma Ferreira Filho (2002, p. 237), o
STF recusava-se a analisar a ocorrência das condições de relevância e urgência em que via
questões políticas de apreciação discricionária e subjetiva, razão pela qual, em inúmeras
delas, flagrantemente se verificou que as medidas editadas ocorreram em
inconstitucionalidade.
13
“Os conceitos de relevância e de urgência a que se refere o art. 62 da Constituição, como pressupostos para a edição de Medidas
Provisórias, decorrem, em princípio, do Juízo discricionário de oportunidade e de valor do Presidente da República, mas admitem o
controle judiciário quanto ao excesso do poder de legislar, o que, no caso, não se evidencia de pronto” (STF – Pleno – Adin n.° 162-
1/DF – medida liminar – Rel. Min. Moreira Alves, Diário da Justiça, Seção I, 19 set. 1997, capa). Conferir, ainda, nesse sentido: “A
jurisprudência do STF tem considerado da competência da Presidência da República e do Congresso Nacional a avaliação subjetiva da
urgência da Medida Provisória. É de se exceptuar, apenas, a hipótese em que a falta de urgência possa ser constatada objetivamente.
E, no caso, não há evidência objetiva da falta de urgência, sendo a relevância da Medida Provisória incontestável” (STF – Pleno – Adin
n.° 1.516-8 – medida liminar – Rel. Min. Sydney Sanches, Diário da Justiça, Seção I, 13 ago. 1999, p. 3). “Conforme entendimento
consolidado da Corte, os requisitos constitucionais legitimadores da edição de medidas provisórias, vertidos nos conceitos jurídicos
indeterminados de ‘relevância’ e ‘urgência’ (art. 62 da CF), apenas em caráter excepcional se submetem ao crivo do Poder Judiciário,
por força da regra da separação de poderes (art. 2º da CF) (ADI n.2.213, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 23-4-2004; ADI n. 1.647,
Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 26-3-1999; ADI n.1.753-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 12-6-1998; ADI n. 162-MC, Rel.
Min. Moreira Alves, DJ de 19-9-1997)” (ADC 11-MC, voto do Min. Cezar Peluso, julgamento em 28-3-07, Plenário, DJ de 29-6-07).
83
EaD Aldemir Berwig
O objeto das Medidas Provisórias é, basicamente, o mesmo das leis ordinárias; contu-
do, são excluídas como objeto de medida provisória as seguintes matérias:
h) aprovação de Código; e
i) regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de
emenda constitucional promulgada no período compreendido entre 1 o de janeiro de 1995
até a promulgação da Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001.
Deve-se, ainda, fazer uma consideração a respeito das matérias que poderão ser objeto
de medidas provisórias nos termos da Constituição da República. A Constituição estabele-
ceu a competência para legislar de forma geral; a partir dela é que determinou quais maté-
rias poderiam ser objeto de leis complementares e quais não poderão ser reguladas por leis
delegadas e medidas provisórias. A lei ordinária, portanto, é a regra constitucional; as de-
mais são as exceções, nos termos estabelecidos constitucionalmente.
84
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Quanto aos trâmites de análise da medida provisória, que estão estabelecidos nos
parágrafos do artigo 62 da CR, é importante salientar que esta medida será encaminhada ao
Congresso Nacional, quando, antes de qualquer apreciação em separado, será examinada
por Comissão mista de deputados e senadores, que apresentará parecer por sua aprovação
ou não. Após a apreciação conjunta pela Comissão mista, será encaminhada à Câmara dos
Deputados, e iniciará a votação. Aprovada na Câmara dos Deputados, por maioria simples,
a medida provisória será encaminhada ao Senado Federal.
Cabe ressaltar que em cada uma das Casas Legislativas, antes da deliberação sobre o
mérito das medidas provisórias, deverá haver juízo prévio sobre o atendimento de seus pres-
supostos constitucionais, qual seja, do atendimento aos requisitos de relevância e urgência.
85
EaD Aldemir Berwig
Essa é uma importante questão que terá desdobramentos distintos caso seja ou não
emendada,14 ou, ainda caso não seja convertida em lei.
Caso a medida provisória seja integralmente convertida em lei, sem emendas, cabe-
rá ao presidente do Congresso Nacional promulgar a lei sem a necessidade de sanção do
presidente da República.15 Segundo a jurisprudência do STF sobre a medida provisória, sua
aprovação e promulgação integrais apenas lhe tornam definitiva a vigência, com eficácia ex
tunc e sem solução de continuidade, preservada a identidade originária de seu conteúdo
normativo.
A conversão da medida provisória em lei opera uma novação de fontes que produz dois efeitos
básicos. Em primeiro lugar, converte em disposição de lei a norma constante da medida provisó-
ria, que passa a vigorar para o futuro; em segundo lugar, convalida a medida provisória que
vigora até aquele momento (Mendes; Coelho; Branco, 2008, p. 893).
Caso a medida provisória seja aprovada com alterações de mérito, o projeto de lei
de conversão deverá ser encaminhado ao presidente da República pela Casa Legislativa
que concluiu a votação, ao qual caberá a sanção ou veto. O pronunciamento do presiden-
te da República é necessário em razão de que houve recusa da medida provisória em al-
guns pontos. Assim, para a vigência das alterações promovidas pelo Legislativo, é neces-
sário o seu pronunciamento praticamente na mesma forma do processo legislativo da lei
ordinária.
Caso a medida provisória seja rejeitada ou não convertida em lei no prazo constituci-
onal, suas normas perderão eficácia desde sua edição. Neste caso, as relações jurídicas for-
madas durante a vigência da medida provisória serão disciplinadas por meio de decreto
legislativo do Congresso Nacional. Caso não seja editado o decreto legislativo, permanece-
rão reguladas pela medida provisória. É uma “hipótese de ultra-atividade da medida provi-
sória não convertida em lei” (Mendes; Coelho; Branco, 2008, p. 893).
14
“Conversão em lei das medidas provisórias, sem alteração substancial do seu texto: ratificação do ato normativo editado pelo
Presidente da República. Sanção do Chefe do Poder Executivo. Inexigível. Medida Provisória alterada pelo Congresso Nacional, com
supressão ou acréscimo de dispositivos. Obrigatoriedade da remessa do projeto de lei de conversão ao Presidente da República para
sanção ou veto, de modo a prevalecer a comunhão de vontade do Poder Executivo e do Legislativo.” (RE 217.194, Rel. Min. Maurício
Corrêa, julgamento em 17-4-01, DJ de 1º-6-01).
15
É a regra estabelecida na Resolução 1/2002 do Congresso Nacional, de acordo com a prescrição do § 12 do artigo 62 da CR.
86
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Constituição da República – 1988 (redação determinada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da § 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso
República poderá adotar medidas provisórias, com força de Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá
lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos
Nacional. constitucionais.
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre § 6º Se a medida provisória não for apreciada em até
matéria: quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará
I – relativa a: em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas,
políticos e direito eleitoral; até que se ultime a votação, todas as demais deliberações
b) direito penal, processual penal e processual civil; legislativas da Casa em que estiver tramitando.
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a § 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a
carreira e a garantia de seus membros; vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação
créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.
no art. 167, § 3º; § 8º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na
II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança Câmara dos Deputados.
popular ou qualquer outro ativo financeiro; § 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores
III – reservada a lei complementar; examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir
IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada,
Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso
Presidente da República. Nacional.
§ 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração § 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de
de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha
154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte perdido sua eficácia por decurso de prazo.
se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em § 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o §
que foi editada. 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de
§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ medida provisória, as relações jurídicas constituídas e
11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem decorrentes de atos praticados durante sua vigência
convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, conservar-se-ão por ela regidas.
nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o § 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o
Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as texto original da medida provisória, esta manter-se-á
relações jurídicas delas decorrentes. integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado
§ 4º O prazo a que se refere o § 3º contar-se-á da o projeto.
publicação da medida provisória, suspendendo-se durante
os períodos de recesso do Congresso Nacional.
87
EaD Aldemir Berwig
Seção 3.7
Decreto Legislativo
16
“Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 51 e parágrafos da Constituição do Estado de Santa Catarina. Adoção de medida
provisória por estado-membro. Possibilidade. Artigos 62 e 84, XXVI da Constituição Federal. Emenda constitucional 32, de 11-9-01,
que alterou substancialmente a redação do art. 62. Revogação parcial do preceito impugnado por incompatibilidade com o novo texto
constitucional. Subsistência do núcleo essencial do comando examinado, presente em seu caput. Aplicabilidade, nos estados-membros,
do processo legislativo previsto na Constituição Federal. Inexistência de vedação expressa quanto às medidas provisórias. Necessidade
de previsão no texto da carta estadual e da estrita observância dos princípios e limitações impostas pelo modelo federal. Não obstante
a permanência, após o superveniente advento da Emenda Constitucional 32/01, do comando que confere ao Chefe do Executivo
Federal o poder de adotar medidas provisórias com força de lei, tornou-se impossível o cotejo de todo o referido dispositivo da Carta
catarinense com o teor da nova redação do art. 62, parâmetro inafastável de aferição da inconstitucionalidade argüida. Ação direta
prejudicada em parte. No julgamento da ADI 425, rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 19-12-03, o Plenário desta Corte já havia
reconhecido, por ampla maioria, a constitucionalidade da instituição de medida provisória estadual, desde que, primeiro, esse instrumento
esteja expressamente previsto na Constituição do Estado e, segundo, sejam observados os princípios e as limitações impostas pelo
modelo adotado pela Constituição Federal, tendo em vista a necessidade da observância simétrica do processo legislativo federal.
Outros precedentes: ADI 691, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 19-6-92 e ADI 812-MC, rel. Min. Moreira Alves, DJ 14-5-93.
Entendimento reforçado pela significativa indicação na Constituição Federal, quanto a essa possibilidade, no capítulo referente à
organização e à regência dos Estados, da competência desses entes da Federação para ‘explorar diretamente, ou mediante concessão,
os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação’ (art. 25, § 2º).
Ação direta cujo pedido formulado se julga improcedente.” (ADI 2.391, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 16-8-06, DJ de 16-3-
07). No mesmo sentido: ADI 425, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 4-9-02, DJ de 19-12-03.
17
Analisando hipótese em que a Lei Orgânica Municipal não previa a possibilidade de o prefeito editar medidas provisórias, o STJ
entendeu que não pratica o crime de prevaricação o alcaide que edita, ilegalmente, medida provisória, pois, apesar de ferir os princípios
da legalidade e moralidade administrativas, o fato será atípico por ausência do elemento do tipo ato de oficio (STJ – 6.ª T – Resp. n
1º 78.425/RS – Rel. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, Diário da Justiça, Seção I, 8 set. 1997, p. 42.611). Diferentemente da
Constituição anterior, que proibia expressamente a adoção pelos Estados-membros dos decretos-lei, esta silencia a respeito.
88
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
18
Artigo 48, XXVIII, do RICD: Compete ao presidente do Senado Federal promulgar as resoluções do Senado e os Decretos Legislativos.
89
EaD Aldemir Berwig
Seção 3.8
Resolução
90
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
A regra é que, para sua aprovação, a casa competente fará a discussão, cabendo a seu
presidente19 sua promulgação e publicação. No caso de resolução do Congresso Nacional, a
aprovação deverá ser bicameral, cabendo ao presidente do Senado, no exercício da presi-
dência do Congresso Nacional, a promulgação e publicação.
Seção 3.9
Assim como afirmamos que quanto ao aspecto formal os atos normativos têm trâmite
especial estabelecido na Constituição da República e dependem de aprovação pelo Poder
Legislativo e sanção pelo Executivo, promulgação e publicação, em regra pelo Executivo,
alguns serão editados por competência do Poder Executivo. Se para o Legislativo existe a
figura do decreto legislativo, para o Executivo existe o decreto.
Em geral, esses atos seguem as mesmas regras abordadas para sua elaboração.
3.9.1 – DECRETO
19
Ver artigo 200, § 2º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados: as resoluções da Câmara serão promulgadas pelo presidente no
prazo de duas sessões após o recebimento dos autógrafos; não o fazendo, caberá aos vice-presidentes, segundo a sua numeração ordinal,
exercer essa atribuição. De igual forma, determina o artigo 48, XXVIII, do Regimento Interno do Senado Federal: compete ao
presidente do Senado Federal promulgar as resoluções do Senado e os Decretos Legislativos.
91
EaD Aldemir Berwig
Os decretos podem conter regras singulares ou concretas, como é o caso dos decretos
de nomeação, de aposentadoria, de abertura de crédito, de desapropriação, de cessão de uso
de imóvel, de indulto de perda de nacionalidade.
Diante de tal entendimento, resta fazer uma análise para verificar qual a sua natureza
jurídica. Tal competência estabelecida não trata de lei, pois é assunto interna corporis. Esta
competência, portanto, será formalizada mediante decreto do Poder Executivo e terá efeitos
concretos.
3.9.2 – PORTARIA
É o ato normativo pelo qual ministros ou outras autoridades expedem instruções so-
bre a organização e funcionamento de serviço e praticam outros atos de sua competência.
Em regra, são utilizados pelas autoridades subordinadas ao chefe do Executivo, embora, na
92
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
prática, se verifique que o próprio chefe do Executivo possa editá-los sem qualquer prejuízo
de ilegalidade. É necessário, contudo, salientar que deverá ser observado o conteúdo do
ato.
Seção 3.10
SÍNTESE DA UNIDADE 3
Nesta Unidade abordamos as diversas espécies normativas para
verificar em que consiste cada uma e quais as competências para
editá-las, relacionando o conteúdo com o da Unidade anterior.
93
EaD Aldemir Berwig
94
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Unidade 4
PROCESSO LEGISLATIVO
95
EaD Aldemir Berwig
O termo processo legislativo1 pode ser compreendido em dois sentidos: um, jurídico, e
outro, sociológico. Juridicamente, consiste no conjunto coordenado de disposições que dis-
ciplinam o procedimento a ser obedecido pelos órgãos competentes para a produção de leis
e atos normativos previstos na Constituição da República. Sociologicamente, é possível de-
fini-lo como o conjunto de fatores reais que impulsionam e direcionam os legisladores a
exercitarem suas tarefas. Poderíamos dizer que sob este enfoque está a análise política da
ação legislativa.
1
Assista o vídeo produzido pela Câmara dos Deputados sobre o processo legislativo. Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/
atividade-legislativa/processolegislativo>. Acesso em: 22 jan. 2011.
2
Conheça no site da Câmara dos Deputados o Projeto Jovem Brasileiro: como se faz um projeto de lei. Disponível em: <http://
www.camara.gov.br/internet/diretoria/cefor/tutoriais/cursoprojetodelei/projeto_de_lei/Modulo1/loader.html>. Acesso em: 22 jan. 2011.
96
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
menos do ponto de vista material, não deveriam ser equiparados às leis, por não conterem,
normalmente, regras de direito gerais e impessoais (Ferreira Filho apud Mendes; Forster
Júnior, 2002, p. 105).
(...) ao lado da competência privativa da União, dos Estados e dos Municípios, não haverá um
campo de ação concorrente onde os três poderes possam exercer a sua atividade? Essa matéria se
resolve no campo do Direito positivo, isto é, tendo em vista a Constituição em vigor. Cada Cons-
tituição estabelece círculos diferentes de competência privativa e concorrente entre a União, os
Estados e os Municípios. A Constituição de 24 de fevereiro de 1891 obedecia, por exemplo, a
certos critérios que não foram acompanhados pelas constituições posteriores. De acordo com o
sistema de Direito Constitucional Brasileiro, ora em vigor, temos três círculos originários, cada
qual representando uma esfera privativa de ação.
À União cabe o que o legislador constituinte considerou relativo à comunidade brasileira como
um todo, de tal maneira que não poderão os Estados legislar sobre essa matéria e nem tampouco
os Municípios. Compete à União, por exemplo, legislar sobre Direito Civil, Direito Comercial,
97
EaD Aldemir Berwig
Ao lado dessa competência de ordem geral, a Carta Magna fixa os “espaços de poder ” que
tocam, respectivamente, aos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios. O Municí-
pio é declarado, pela Carta Magna, uma entidade autônoma, ou seja, capaz de decidir assun-
tos próprios lançando mão de recursos próprios. A autonomia consiste, tecnicamente, na
maior ou menor capacidade que tem uma entidade para resolver, sem interferência de tercei-
ros, problemas que lhe são peculiares. Nessa linha de distribuição de competências, cabe ao
Município lançar o imposto territorial urbano, impostos de licença, predial e de indústrias e
profissões.
Da mesma forma, discriminam-se as atribuições de cada Estado, bem como os tributos que lhe
competem, de maneira privativa, ou em concurso com a União e os Municípios. O Estado, diga-
se de passagem, goza de autonomia bem mais ampla do que a dos municípios que o integram,
porquanto lhe é conferido o poder de “autoconstituição”, ou seja, de elaborar a sua própria
Constituição, muito embora dentro dos limites traçados pela Carta Maior.
Na construção do Estado Brasileiro, por conseguinte, o legislador pátrio concebe três círculos
distintos de ação que se completam e se integram, formando, no seu todo, a República Federativa
do Brasil, segundo os princípios do chamado federalismo cooperativo, ou integrado.
Isto posto, verificamos que a ordem jurídica positiva brasileira pode ser concebida como três
círculos secantes, com uma parte comum e três partes distintas. Dentro da esfera de atribuição
que lhe é reconhecida pela Constituição, cada pessoa de Direito Público Interno pode declarar o
Direito próprio: primeira condição da vigência da lei, é, pois, a de ser declarada pelo poder
competente como tal reconhecido por uma norma constitucional “de reconhecimento”, para
empregarmos a terminologia de Hart3 (Reale, 2001, 98-99).
3
Para um melhor entendimento do tema, sugiro a leitura do capítulo X da obra de Reale, “Lições Preliminares de Direito” (2001),
quando, de forma muito apropriada, aborda a validade da norma jurídica.
98
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
99
EaD Aldemir Berwig
4
Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/processolegislativo/fluxo/fluxoConstitucional>. Acesso em: 22 jan.
2011.
100
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Seção 4.1
Por outro lado, a iniciativa de lei será extraparlamentar quando a competência for
conferida ao chefe do Poder Executivo, aos Tribunais Superiores, ao Ministério Público e
aos cidadãos (iniciativa popular de lei).
Por sua vez, a iniciativa concorrente é aquela pertencente a vários legitimados, como
é a que compete simultaneamente aos parlamentares e ao presidente da República; en-
quanto iniciativa exclusiva é aquela reservada a determinado cargo ou órgão, como, por
exemplo, as privativas do chefe do Executivo.
101
EaD Aldemir Berwig
Embora a Constituição não tenha tratado do tema, é certo, igualmente, que os projetos
de lei de iniciativa do Ministério Público começarão a tramitar na Câmara dos Deputados,
como se observa no artigo 109, § 1º, VII, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados.
O projeto de lei apresentado por qualquer dos legitimados citados deverá ser aprecia-
do pelas duas Casas do Congresso Nacional. A primeira Casa a apreciar o projeto é chama-
da de Casa iniciadora, sendo a outra denominada de Casa revisora. Como referenciado
anteriormente, a regra é que a Casa iniciadora seja a Câmara dos Deputados. Somente
quando o projeto é de autoria de um senador ou de uma comissão do Senado é que a
tramitação se inicia no Senado Federal.
A iniciativa de projeto de lei pode ser geral (regra) ou reservada (exceção). Quando a
iniciativa é geral, a propositura pode ocorrer por ato do presidente da República, de qual-
quer deputado ou senador, de qualquer comissão de ambas as Casas do Congresso Nacio-
nal e do povo, além de outros órgãos com competência para tal. Embora se afirme isso,
segundo Ferreira Filho (2002, p. 207), “a designação vale simplesmente na medida em que
significa poder propor direito novo sobre qualquer matéria (exceto as reservadas), já que os
titulares de iniciativa reservada, salvo o Presidente da República, apenas possuem iniciativa
para a matéria que lhes foi reservada”. A iniciativa popular, embora iniciativa geral, não
alcança as matérias reservadas.
5
Na Câmara dos Deputados, a partir de 2001, houve a criação da Comissão de Legislação Participativa – CLP – que simplificou a
participação popular no processo legislativo, por intermédio da apresentação de uma sugestão de lei à CLP. O recebimento de sugestões
para a proposição de projetos de lei, entretanto, está restrita a associações e órgãos de classe, sindicatos e entidades organizadas da
sociedade civil, excluídos os partidos políticos e o recebimento de sugestões individuais.
102
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
6
A EC n° 32, de 11 de setembro de 2001, alterou parcialmente a redação do artigo 61, em sua alínea e, do inciso II, § 2°. Assim, por exemplo,
a iniciativa reservada das leis que versem o regime jurídico dos servidores públicos revela-se, enquanto prerrogativa conferida pela Carta
Política ao Chefe do Poder Executivo, projeção específica do princípio da separação de poderes, incidindo em inconstitucionalidade
formal a norma inscrita em Constituição do Estado que, subtraindo a disciplina da matéria ao domínio normativo da lei, dispõe sobre
provimento de cargos que integram a estrutura jurídico-administrativa do Poder Executivo local. A Constituição Federal inseriu, ainda, na
esfera de atribuições do Executivo, o poder de elaborar e de encaminhar ao Legislativo o projeto de lei referente ao orçamento anual,
função esta que deverá observar somente as limitações da própria Carta Magna, da lei de diretrizes orçamentárias e do plano plurianual,
inexistindo possibilidade, sob pena de afronta à Separação dos Poderes, consagrada textualmente na Constituição Federal, do Poder
Judiciário determinar ao presidente da República a inclusão, no texto do projeto de lei orçamentária anual, de cláusula pertinente à fixação
da despesa pública, com a consequente alocação de recursos financeiros destinados a satisfazer determinados encargos.
7
“As Cartas de 1969 e de 1988 não conferiram poder normativo ao Senado Federal que o legitimasse a adotar estatuto próprio, veiculado
por meio de resolução, para disciplinar o regime jurídico de seus servidores, achando-se os funcionários civis dos três poderes da
República submetidos a regime funcional único instituído por lei que era, ao tempo da edição da referida Resolução, e continua sendo,
de iniciativa privativa do Presidente da República (art. 57, V, da EC 01/69 e art. 61, § 1º, II, c, da CF/88)” (MS 22.644, Rel. Min. p/ o
ac. Ilmar Galvão, julgamento em 1º-9-99, DJ de 19-11-99).
103
EaD Aldemir Berwig
8
Em matéria tributária a Constituição da República silencia sobre a obrigatoriedade de observância nos Estados e municípios, da reserva
de iniciativa ao chefe do Executivo: STF – “Competência exclusiva do Poder Executivo iniciar o processo legislativo das matérias
pertinentes ao Plano Plurianual, às Diretrizes Orçamentárias e aos Orçamentos Anuais” (STF – Pleno – ADIn n.° 1.759-1/SC – Rel.
Min. Néri da Silveira – Diário da Justiça, Seção I, 6 abr. 2001, p. 66). No mesmo sentido: STF – “Considerando que não há reserva de
iniciativa do chefe do Poder Executivo para a propositura de leis referentes à matéria tributária, o Tribunal indeferiu pedido de medida
cautelar em ação direta ajuizada pelo Governador do Estado do Espírito Santo contra a lei 6.486/2000, do mesmo Estado, que,
alterando o art. 3° da Lei 3.829/85, reduziu o valor da alíquota do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA. À
primeira vista, o Tribunal entendeu não haver relevância jurídica na tese de inconstitucionalidade em que se alegava ofensa ao art. 61,
§ 1°, II, b, da CF – que confere ao Presidente da República a iniciativa privativa das leis que disponham sobre ‘organização administrativa
e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios’; – dado que tal dispositivo
refere-se exclusivamente aos territórios federais. Precedentes citados: ADinMC 2.304-RS (DJU de 15-12-2000); ADinMC 352-DF
(DJU de 8-3-1991)” (STF – Pleno – ADinMC n° 2.392/ES – Rel. Min. Moreira Alves, 28-3-2001 – Informativo STF n° 222, 26 a 30
mar. 2001, p. 1). “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n. 553/2000, do Estado do Amapá. Desconto no pagamento antecipado
do IPVA e parcelamento do valor devido. Benefícios tributários. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício formal. Não ofende
o art. 61, § 1º, II, b da Constituição Federal lei oriunda de projeto elaborado na Assembléia Legislativa estadual que trate sobre matéria
tributária, uma vez que a aplicação deste dispositivo está circunscrita às iniciativas privativas do Chefe do Poder Executivo Federal na
órbita exclusiva dos territórios federais. Precedentes: ADI n. 2.724, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 2-4-04, ADI n. 2.304, Rel. Min.
Sepúlveda Pertence, DJ 15-12-2000 e ADI n. 2.599-MC, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 13-12-02. A reserva de iniciativa prevista no
art. 165, II da Carta Magna, por referir-se a normas concernentes às diretrizes orçamentárias, não se aplica a normas que tratam de
direito tributário, como são aquelas que concedem benefícios fiscais. Precedentes: ADI n. 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 27-
4-01 e ADI n. 2.659, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 6-2-04. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga improcedente”
(ADI 2.464, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 11-4-07, DJ de 25-5-07); “Ação direta de inconstitucionalidade: L. est. 2.207/00,
do Estado do Mato Grosso do Sul (redação do art. 1º da L. est. 2.417/02), que isenta os aposentados e pensionistas do antigo sistema
estadual de previdência da contribuição destinada ao custeio de plano de saúde dos servidores do Estado (...) Processo legislativo:
matéria tributária: inexistência de reserva de iniciativa do Executivo, sendo impertinente à invocação do art. 61, § 1º, II, b, da
Constituição, que diz respeito exclusivamente aos Territórios Federais” (ADI 3.205, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 19-
10-06, DJ de 17-11- 06). No mesmo sentido: ADI 2.392-MC, Rel. Min. Moreira Alves, julgamento em 28-3-01, DJ de 1º-8-03; ADI
2.474, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 19-3-03, DJ de 25-4-03; ADI 2.638, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 15-2-06, DJ
de 9-6-06.
9
Nesse sentido, decidiu o Supremo Tribunal Federal: “Processo legislativo: matéria tributária: inexistência de reserva de iniciativa do
Executivo, sendo impertinente a invocação do art. 61, § 1°, II, b, da Constituição, que diz respeito exclusivamente aos Territórios
Federais” (STF – Pleno – ADin n° 2.304-7/RS – Medida Liminar – Rel. Min. Sepúlveda Pertence. Diário da Justiça, Seção I, 15 dez.
2000, p. 61). Assim, decidiu o Supremo Tribunal Federal que “a Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração
do processo legislativo em tema de direito tributário. A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume
e nem comporta interpretação ampliativa na medida em que – por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo
– deve, necessariamente, derivar de norma constitucional explícita e inequívoca. O ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para
conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, não se equipara – especialmente para os fins de instauração do respectivo processo
legislativo – ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado”.
104
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Art. 52. Compete privativamente ao Senado Art. 63. Não será admitido
Deputados: Federal: aumento da despesa prevista:
IV – dispor sobre sua organização, XIII – dispor sobre sua organização, II – nos projetos sobre
funcionamento, polícia, criação, transformação ou funcionamento, polícia, criação, transformação ou organização dos serviços
extinção dos cargos, empregos e funções de seus extinção dos cargos, empregos e funções de seus administrativos da Câmara
serviços, e a iniciativa de lei para fixação da serviços, e a iniciativa de lei para fixação da dos Deputados, do Senado
respectiva remuneração, observados os respectiva remuneração, observados os Federal, dos Tribunais
parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes Federais e do Ministério
orçamentárias; (Redação dada pela Emenda orçamentárias; (Redação dada pela Emenda Público.
Constitucional nº 19, de 1998) Constitucional nº 19, de 1998)
Os tribunais detêm competência privativa para propor a criação de novas varas judici-
árias (artigo 96, I, “d”, CR). O Supremo Tribunal Federal e os Tribunais Superiores têm
autoridade para propor a criação ou extinção dos tribunais inferiores, bem como a alteração
do número de membros destes, a criação e a extinção de cargos e a fixação de vencimentos
de seus membros, dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, dos serviços auxiliares dos
juízos que lhes forem vinculados, e a alteração da organização e da divisão judiciária (arti-
go 96, II, “a”, “b”, “c” e “d”, CR), observado o disposto no artigo 169, CR, que diz respeito
aos limites de despesa com pessoal (Lei de Responsabilidade Fiscal).
105
EaD Aldemir Berwig
10
Ver Mandado de Injunção nº 107. Relator: Ministro Moreira Alves, In: Diário da Justiça de 21 de setembro de 1990. Também:
“Mandado de injunção. Garantia fundamental (CF, art. 5º, inciso LXXI). Direito de greve dos servidores públicos civis (CF, art. 37,
inciso VII). Evolução do tema na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF). Definição dos parâmetros de competência
constitucional para apreciação no âmbito da Justiça Federal e da Justiça estadual até a edição da legislação específica pertinente, nos
termos do art. 37, VII, da CF. Em observância aos ditames da segurança jurídica e à evolução jurisprudencial na interpretação da
106
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Seção 4.2
A distribuição será feita pelo presidente da Câmara por meio de um despacho de distri-
buição, enviando os projetos às Comissões competentes para apreciação. A definição das
Comissões será feita com base na matéria tratada no projeto.
omissão legislativa sobre o direito de greve dos servidores públicos civis, fixação do prazo de 60 (sessenta) dias para que
o Congresso Nacional legisle sobre a matéria. Mandado de injunção deferido para determinar a aplicação das Leis nºs 7.701/
1988 e 7.783/1989. Sinais de evolução da garantia fundamental do mandado de injunção na jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal (STF). No julgamento do MI n. 107/DF, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 21-9-1990, o Plenário do STF consolidou entendimento
que conferiu ao mandado de injunção os seguintes elementos operacionais: i) os direitos constitucionalmente garantidos por meio
de mandado de injunção apresentam-se como direitos à expedição de um ato normativo, os quais, via de regra, não poderiam ser
diretamente satisfeitos por meio de provimento jurisdicional do STF; ii) a decisão judicial que declara a existência de uma omissão
inconstitucional constata, igualmente, a mora do órgão ou poder legiferante, insta-o a editar a norma requerida; iii) a omissão
inconstitucional tanto pode referir-se a uma omissão total do legislador quanto a uma omissão parcial; iv) a decisão proferida em
sede do controle abstrato de normas acerca da existência, ou não, de omissão é dotada de eficácia erga omnes, e não apresenta
diferença significativa em relação a atos decisórios proferidos no contexto de mandado de injunção; v) o STF possui competência
constitucional para, na ação de mandado de injunção, determinar a suspensão de processos administrativos ou judiciais, com o
intuito de assegurar ao interessado a possibilidade de ser contemplado por norma mais benéfica, ou que lhe assegure o direito
constitucional invocado; vi) por fim, esse plexo de poderes institucionais legitima que o STF determine a edição de outras medidas
que garantam a posição do impetrante até a oportuna expedição de normas pelo legislador. Apesar dos avanços proporcionados por
essa construção jurisprudencial inicial, o STF flexibilizou a interpretação constitucional primeiramente fixada para conferir uma
compreensão mais abrangente à garantia fundamental do mandado de injunção. A partir de uma série de precedentes, o Tribunal
passou a admitir soluções ‘normativas’ para a decisão judicial como alternativa legítima de tornar a proteção judicial efetiva (CF,
art. 5º, XXXV). Precedentes: MI n. 283, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 14-11-1991; MI n. 232/RJ, Rel. Min. Moreira Alves,
DJ 27-3-1992; MI n. 284, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. para o acórdão Min. Celso de Mello, DJ 26-6-1992; MI n. 543/DF, Rel.
Min. Octavio Gallotti, DJ 24-5-2002; MI n. 679/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 17-12-2002; e MI n. 562/DF, Rel. Min. Ellen
Gracie, DJ 20-6-2003. (...) Em razão da evolução jurisprudencial sobre o tema da interpretação da omissão legislativa do direito
de greve dos servidores públicos civis e em respeito aos ditames de segurança jurídica, fixa-se o prazo de 60 (sessenta) dias para que
o Congresso Nacional legisle sobre a matéria. Mandado de injunção conhecido e, no mérito, deferido para, nos termos acima
especificados, determinar a aplicação das Leis n.s 7.701/1988 e 7.783/1989 aos conflitos e às ações judiciais que envolvam a
interpretação do direito de greve dos servidores públicos civis” (MI 708, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 25-10-07,
Plenário, DJE de 31-10-08). No mesmo sentido: MI 670, Rel. p/ o ac. Min. Gilmar Mendes, e MI 712, Rel. Min. Eros Grau,
julgamento em 25-10-07, Plenário, DJE de 31-10-08 (grifos apostos).
107
EaD Aldemir Berwig
Seção 4.3
11
Disponível em: <http://www.pimentanocafe102fm.blogspot.com>. Acesso em: 10 jan 2011.
108
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Existe ainda a urgência urgentíssima. É um tipo de urgência que, embora não conste do
Regimento Interno da Câmara e do Senado, está consagrada pelo uso. Significa que o projeto de lei
poderá ser incluído automaticamente na Ordem do Dia da sessão plenária para discussão e votação
imediata, ainda que a sessão já tenha iniciado, caso seja aprovado requerimento nesse sentido.
Seção 4.4
Discussão
Apresentado o projeto de lei ao Poder Legislativo, iniciam-se os debates para votação sobre
a matéria (conjunta ou separadamente, dependendo da matéria, no caso do sistema bicameral).
Nos termos do artigo 165 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD), “discussão é
a fase dos trabalhos destinada ao debate em Plenário”. A disciplina sobre a discussão e instrução
do projeto de lei é estabelecida pelos Regimentos Internos das Casas Legislativas. O projeto de lei
aprovado por uma casa será revisto pela outra em um só turno de discussão e votação.
Não há tempo prefixado para deliberação das Câmaras, salvo quando o projeto for de inici-
ativa do presidente e este formular pedido de apreciação sob regime de urgência (artigo 64, § 1º,
CR). Em caso de regime de urgência, se ambas as Casas não se manifestarem cada qual, sucessi-
vamente, em até 45 dias, o projeto será incluído na ordem do dia, ficando suspensas as delibera-
ções sobre outra matéria até que seja votada a proposição do presidente (artigo 64, §§ 1º e 2º, CR).
Seção 4.5
Proposto o projeto de lei, iniciam-se os debates para sua aprovação. Durante os deba-
tes a proposta poderá ser emendada pelos parlamentares, únicos que no direito brasileiro
detêm competência para emendar o projeto de lei. Deve-se deixar claro, portanto, que nem
109
EaD Aldemir Berwig
todo titular de competência para propor a iniciativa de lei tem competência para emendar a
proposta. A reserva dessa competência aos parlamentares, segundo Ferreira Filho (2002, p.
209), decorre de que eles são membros do órgão que constitui o direito novo, apresentando-
se a emenda como reflexo desse poder.
Isso significa que, após proposto o projeto de lei, o autor não poderá alterá-lo, haven-
do a possibilidade de retirá-lo e apresentá-lo novamente, reformulado. Admite-se, entretan-
to, que o autor altere a proposta sem retirá-lo unicamente nos casos de inclusão de disposi-
tivos na proposta apresentada, jamais para suprimir dispositivo.
Embora se diga que nem todo titular de iniciativa goza do poder de emenda, uma vez
que esta faculdade é reservada aos parlamentares, uma prática comum na tramitação de
projetos de lei é a possibilidade de alteração do projeto mediante a apresentação de mensa-
gens aditivas. Essa alternativa tem seus limites, não podendo ser empregada para suprimir
ou substituir dispositivos. A supressão ou a substituição somente poderá realizar-se pela
retirada e posterior reapresentação do projeto.
Seção 4.6
Deliberação parlamentar
110
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Nos debates nas comissões, o projeto de lei poderá sofrer emendas ou ter substitutivo
apresentado pelos parlamentares da respectiva casa legislativa, os quais serão analisados
quanto aos aspectos constitucionais, legais, jurídicos, regimentais ou de técnica legislativa,
e, no caso de emenda constitucional, de sua admissibilidade.
Uma vez aprovado nas comissões, tratando-se de análise conclusiva, o projeto seguirá
para a Mesa da Casa Legislativa, onde aguardará o prazo recursal do artigo 58, § 2º, I, da
CR; decorrido o prazo, será enviado para redação final e retorna à comissão competente
para aprovação, seguindo novamente para a Mesa, que o encaminhará ao Senado Federal
ou à Presidência da República; no primeiro caso, para revisão, no segundo, como casa revisora
(artigo 58 do RICD).
12
O artigo 32 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados estabelece as Comissões Permanentes e respectivos campos temáticos
ou áreas de atividade, sendo elas: Comissão de Agricultura e Política Rural, Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e
Informática, Comissão de Constituição e Justiça e de Redação, Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias,
Comissão de Defesa Nacional, Comissão de Economia, Indústria e Comércio, Comissão de Educação, Cultura e Desporto, Comissão
de Finanças e Tributação, Comissão de Minas e Energia, Comissão de Relações Exteriores, Comissão de Seguridade Social e Família,
Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público e Comissão de Viação e Transporte, Desenvolvimento Urbano e Interior.
Por sua vez, o artigo 72, do Regimento Interno do Senado Federal, institui as seguintes comissões permanentes: Comissão de Assuntos
Econômicos, Comissão de Assuntos Sociais, Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, Comissão de Educação, Comissão de
Relações Exteriores e Defesa Nacional e Comissão de Serviços de Infraestrutura.
111
EaD Aldemir Berwig
Não se tratando de análise terminativa, o projeto seguirá para o plenário da Casa deliberativa
principal, quando será discutido e votado nos termos do respectivo Regimento Interno.
13
Na Câmara dos Deputados o prazo é de cinco sessões.
112
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Atenção!
Na Casa Revisora, igualmente, o projeto de lei será analisado pelas Comissões, discu-
tido e votado. Se o projeto de lei for aprovado nos mesmos termos da Casa Inicial, seguirá
para o presidente da República.
Sendo rejeitado o projeto de lei, a matéria nele constante somente poderá constituir
objeto de novo projeto na próxima sessão legislativa. Poderá, entretanto, ser reapresentada
mediante proposta da maioria absoluta dos deputados federais ou dos senadores da Repú-
blica, conforme anota o artigo 67 da Constituição da República.
Caso o projeto de lei seja aprovado com alterações, retornará à Casa Legislativa inicial
para análise e votação das alterações em turno único. Na Casa Inicial, as alterações passam
pela Comissão de Constituição e Justiça, seguindo para votação. Importante ressaltar que,
em face do bicameralismo, sempre que hou-
ver emenda ao projeto de lei pela Casa
Revisora o projeto deverá retornar à Casa
Inicial para que seja analisada e aprovada
ou não (artigos 285, 286 e 287 do RISF).
14
Assim, por exemplo, se estiverem presentes os 513 deputados federais, teremos quorum para instalação da sessão, e para a aprovação
do projeto de lei ordinária haverá necessidade da maioria dos presentes, ou seja, 257 deputados. Se, porém, estiverem presentes 300
deputados federais, igualmente teremos quorum para instalação da sessão, porém a aprovação do projeto de lei ordinária dar-se-ia com
151 votos. Se estiverem presentes 260 deputados, haverá necessidade de 131 votos favoráveis para aprovação do projeto de lei. Uma
vez, e somente se aprovado o projeto de lei por uma das Casas, seguirá para a outra, que exercerá o papel de Casa Revisora. A
Constituição Federal determina que o projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra em um só turno de discussão e
votação (CF, artigo 65, caput).
113
EaD Aldemir Berwig
O que é quorum?
Quorum é a exigência Quorum de deliberação é o número Quorum de maioria absoluta
constitucional ou regimental de mínimo de parlamentares que corresponde a mais da metade dos
número mínimo de parlamentares devem estar presentes em uma membros da casa legislativa.
que devem estar presentes para a reunião de comissão ou sessão do
Quorum qualificado ou especial é
prática de determinado ato ou que Plenário para que se possa deliberar
qualquer quorum superior ao de
devam se manifestar a respeito de sobre qualquer matéria. Esse
maioria simples.
determinada matéria. número é fixado
constitucionalmente e corresponde à Quorum de aprovação é o
Quorum de abertura de sessão é
maioria absoluta do total de número mínimo de votos
o número mínimo de parlamentares
membros da comissão ou da casa necessários para que determinada
exigido para o início de uma
legislativa , conforme o caso. matéria seja aprovada.
sessão.
Seção 4.7
Como vimos, o projeto de lei tramita primeiro nas comissões de mérito para depois
seguir à discussão em Plenário, caso não haja aprovação conclusiva nas comissões. A últi-
ma, em regra, será a Comissão de Constituição e Justiça, para análise de constitucionalidade
do projeto de lei.
No Plenário, a discussão tem início quando for anunciado o projeto na Ordem do Dia.
Em regra, a discussão é sobre o projeto como um todo, mas, quando muito extensa, poderá
ser feita por títulos, capítulos, seções ou grupos de artigos.
O parlamentar que desejar discutir matéria incluída na Ordem do Dia deverá se ins-
crever previamente junto a Mesa e, no momento da inscrição, deverá declarar sua posição
favorável ou contrária à matéria. O orador que não estiver presente no momento em que for
chamado, perderá a oportunidade e não poderá se pronunciar posteriormente. Em regra,
cada parlamentar pode pronunciar-se somente uma vez, durante o tempo estabelecido no
Regimento. Somente o Autor e o Relator do projeto de lei poderão pronunciar-se duas vezes.
É permitida a solicitação de aparte por um parlamentar enquanto outro faz seu pronunci-
amento. O aparte, que deverá ser autorizado pelo orador, consiste em breve intervenção visando
a um esclarecimento ou questionamento sobre algum ponto da matéria em discussão.
114
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
No Senado Federal segue-se a mesma lógica citada. Para aprovar o projeto de lei é
necessária a presença de maioria absoluta dos 81 senadores: portanto, presença mínima de
41. Se for projeto de “lei ordinária”, será preciso o voto favorável de, no mínimo, 21 senado-
res, caso estejam presentes o mínimo de 41; se projeto de “lei complementar ”, será necessá-
rio o voto favorável de 41 senadores.
115
EaD Aldemir Berwig
Importante!
Os projetos de lei deverão, sempre, ser aprovados por ambas as Casas Legislativas;
retornam à Casa Inicial somente em caso de emendas na Casa Revisora; se houver aprova-
ção por uma das Casas e rejeição por parte da outra, o projeto de lei será arquivado, somen-
te podendo ser reapresentado nos termos do artigo 67, da Constituição da República.
Após a aprovação do projeto de lei pelo Congresso Nacional, esse seguirá para o autó-
grafo que constitui o instrumento formal de apresentação do texto definitivamente aprova-
do pelo Poder Legislativo, antes de ser remetido ao presidente da República. O autógrafo
equivale à cópia autêntica da aprovação parlamentar do projeto de lei, devendo refletir, com
fidelidade, em seu conteúdo intrínseco, as transformações introduzidas na proposição
legislativa e o resultado da deliberação parlamentar.
Seção 4.8
A Constituição da República, como regra, não fixou prazo para que o Poder Legislativo
exerça sua função legiferante. Dessa forma, ressalvados os prazos eventualmente fixados no
regimento interno de cada uma das Casas, inexiste outra determinação.
Há, entretanto, uma exceção prevista no artigo 64, § 1º, da Constituição da Repúbli-
ca, que estabelece o chamado “ regime de urgência constitucional” ou “processo legislativo
sumário”. Esse regime não exclui o pedido de urgência para apreciação de determinado
projeto de lei no âmbito de cada uma das Casas Legislativas, porém essa disciplina é regi-
mental.
Para este procedimento legislativo especial, dois são os requisitos constitucionais: pro-
jetos de iniciativa do presidente da República e solicitação ao Congresso Nacional.
116
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Cada uma das Casas Legislativas terá o prazo de 45 dias, sucessivamente, para apreci-
ação do projeto de lei. Além disso, a apreciação de eventuais emendas do Senado Federal
(como Casa Revisora) pela Câmara dos Deputados, deverá ser feita no prazo de dez dias.
Considerando esses prazos, é possível dizer que o processo sumário não poderá exceder a
cem dias.
Caso seja desrespeitado esse prazo em decorrência de que cada uma das casas
legislativas não se manifestar no prazo de 45 dias, será o projeto incluído na ordem do dia,
sobrestando-se a deliberação quanto aos demais assuntos, com exceção das matérias que
tenham prazo constitucional determinado, como é o caso das medidas provisórias, até que
se ultime a votação.
Seção 4.9
117
EaD Aldemir Berwig
Seção 4.10
Votação
15
– maioria simples (maioria dos membros presentes) para aprovação dos projetos de lei
ordinária – desde que presente a maioria absoluta de seus membros: 254 deputados (são 513
no total) na Câmara dos Deputados e 41 senadores (são 81 no total) no Senado Federal
(artigo 47, CR);
– maioria absoluta dos membros das Câmaras para aprovação dos projetos de lei com-
plementar – 257 deputados e 42 senadores – (artigo 69); e,
– maioria de três quintos dos membros das Casas do Congresso para aprovação de
emendas constitucionais – 309 deputados e 51 senadores – (artigo 60, § 2º, CR).
Seção 4.11
15
Disponível em: <http://www.apaginadavida.blogspot.com>. Acesso em: 10 jan. 2011.
118
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Esse não nos parece o melhor entendimento em razão de que o processo de elaboração
legislativa é um conjunto de atos que decorrem do exercício de uma função estatal, a “fun-
ção legislativa”. Afirmar que a participação do Executivo na elaboração da lei não caracte-
riza o exercício de função legislativa, terminaria por nos induzir a afirmar erroneamente que
cada um dos Poderes exerce exclusivamente a sua função precípua, quando é por demais
conhecido entre nós que cada um dos Poderes tem uma função principal mas que a Consti-
tuição da República lhes estabelece outras, de forma secundária, mediante as competências
funcionais.
119
EaD Aldemir Berwig
4.11.2 – SANÇÃO
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA.
Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: (...)
Faço saber que o CONGRESSO NACIONAL aprovou, o Presidente da República, nos termos do
§ 3º do art. 66 da Constituição, sancionou, e eu, NELSON CARNEIRO, Presidente do Senado
Federal, nos termos do § 7º do mesmo artigo, promulgo a seguinte Lei:
Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, produzindo os efeitos a partir de 5 de
outubro de 1990.
Nelson Carneiro
Presidente.
4.11.3 – VETO
Ponto que não apresenta unanimidade entre os doutrinadores diz respeito à natureza
jurídica do veto. Alguns entendem que se trata de um direito; outros, de poder; por fim,
alguns entendem que se trata de um poder-dever. Nos parece que a melhor compreensão é a
terceira, que o entende como um poder-dever ou “dever-poder ”, como afirma Mello (2001).
O chefe do Executivo veta pelas razões expressas no § 1º, do artigo 66, CR, em razão de sua
competência: trata-se de dever; por outro lado, faz uso da competência para atender o inte-
resse maior do ente político-administrativo e da coletividade: é o exercício do poder.
120
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Existem dois fundamentos para o veto do chefe do Executivo: vetá-lo por entendê-lo
inconstitucional (aspecto jurídico) ou contrário ao interesse público (aspecto político). No
primeiro caso teremos o chamado veto jurídico, enquanto no segundo, o veto político.
Veto ao artigo 39, inciso X, do Projeto de Lei que dispunha sobre a proteção do consu-
midor, convertido na Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990:
Razões de veto:
O princípio do Estado de Direito (Constituição, art. 1º) exige que as normas legais sejam formu-
ladas de forma clara e precisa, permitindo que os seus destinatários possam prever e avaliar as
conseqüências jurídicas dos seus atos.16
Veto do § 2º do artigo 231 do Projeto de Lei que instituía o Regime Único dos servido-
res públicos.
Razões do veto:
A matéria acha-se adequadamente disciplinada nos arts. 183 e 231, caput. Assim, ao estabe-
lecer que o custeio da aposentadoria é de responsabilidade integral do Tesouro, o § 2º do art.
231 revela manifesta incongruência frente aos textos referidos, podendo gerar equívocos
indesejáveis.
16
Mensagem no 664, de 11 de setembro de 1990, publicada no Diário Oficial da União de 12 de setembro de 1990 (apud Mendes; Forster
Júnior, 2002, p. 108).
121
EaD Aldemir Berwig
b) quanto à forma, o veto deverá ser expresso: sempre decorre da manifestação expressa do
chefe do Executivo, no prazo de 15 dias úteis, pois o silêncio ocasiona a sanção tácita.
c) Quanto à motivação deverá ser motivado: o veto expresso deverá ser sempre motivado
para que se conheçam as razões que levaram a ele. Decorre da necessidade de que se dê
conhecimento ao Poder Legislativo e à sociedade sobre as razões que levaram ao veto; é
necessário, pois o Poder Legislativo deverá examinar as razões do veto para mantê-lo ou
derrubá-lo, visando, neste último caso, a sua promulgação.
d) quanto à extensão, o veto pode ser total ou parcial: o chefe do Executivo poderá vetar
total ou parcialmente o projeto de lei aprovado pelo Legislativo, desde que esta parciali-
dade somente alcance texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea. É
vedado o veto de palavras, frases ou orações isoladas pois fere a boa técnica legislativa.
e) quanto aos efeitos poderá ser apenas supressivo: no Direito brasileiro o veto somente
poderá determinar a supressão de parte da lei, sendo vedado qualquer acréscimo.
f) quanto ao efeito, o veto é relativo: é relativo em razão de que poderá ser derrubado pela
maioria absoluta dos deputados e senadores, em escrutínio secreto e sessão conjunta do
Congresso Nacional. O veto apenas impede a imediata conversão do projeto em lei, sem
prejudicar sua posterior análise pelo Poder Legislativo que poderá, rejeitando -o,
reencaminhá-lo ao Executivo para promulgação e publicação da lei.
Sendo vetado o projeto de lei, ele retorna ao Poder Legislativo, quando será apreciado.
Se parte do projeto tiver veto parcial, apenas o texto vetado retornará ao Legislativo
para apreciação e deliberação. A parte sancionada deverá ser, no prazo de 48 horas, promul-
gada e publicada.
122
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Seção 4.12
Fase Complementar
4.12.1 – PROMULGAÇÃO
Promulgar é atestar que a ordem jurídica foi inovada, declarando que uma lei existe e
deve ser cumprida. A promulgação incide sobre um ato perfeito e acabado, a própria lei. O
projeto aprovado pelo Legislativo torna-se lei com a sanção do chefe do Executivo ou, em
caso de veto, com sua derrubada por parte do Legislativo, uma vez que a promulgação
refere-se à própria lei.
A promulgação das leis compete ao chefe do Executivo (artigo 66, § 7º, CR) no prazo
de 48 horas decorrido da sanção ou da superação do veto. Neste último, não havendo pro-
mulgação, esta competirá ao presidente do Senado Federal, que disporá, igualmente, de 48
horas para fazê-lo; se este não o fizer, deverá fazê-lo o vice-presidente do Senado, em prazo
idêntico.
123
EaD Aldemir Berwig
b) o projeto é vetado, mas o veto é rejeitado pelo Congresso Nacional, que o converte, assim,
em lei.
Não há sanção nesse caso, devendo a lei ser promulgada mediante ato solene (Cons-
tituição, artigo 66, § 5º);
c) o projeto é convertido em lei mediante sanção tácita. Nessa hipótese, compete ao presi-
dente da República – ou, no caso de sua omissão, ao presidente ou ao vice-presidente do
Senado – proceder à promulgação solene da lei.
O Presidente da República: Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguin-
te lei: (...)
b) Promulgação pelo presidente da República de lei resultante de veto total rejeitado pelo
Congresso Nacional:
O Presidente da República: Faço saber que o Congresso Nacional manteve e eu promulgo, nos
termos do art. 66, § 5º, da Constituição, a seguinte Lei: (...)
c) Promulgação pelo presidente do Congresso Nacional de lei resultante de veto total rejeitado:
O Presidente do SENADO FEDERAL promulga, nos termos do art. 66, § 7º, da Constituição
Federal, a seguinte Lei, resultante de Projeto vetado pelo Presidente da República e mantido pelo
Congresso Nacional: (...)
O Presidente da República: Faço saber que o Congresso Nacional manteve e eu promulgo, nos
termos do art. 66, § 5º, da Constituição, o seguinte (ou seguintes dispositivos) da Lei nº ..., de..., de
..., de 1991: (...).
e) Promulgação pelo presidente do Senado Federal de parte vetada pelo presidente da Repú-
blica e mantida pelo Congresso Nacional:
O Presidente do Senado Federal: Faço saber que o CONGRESSO NACIONAL manteve, e eu,
NELSON CARNEIRO, Presidente do Senado Federal, nos termos do § 7º, do art. 66, da Constitui-
ção Federal, promulgo a seguinte parte da Lei nº 7.712, de 22 de dezembro de 1988: (...).
124
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
f) Promulgação pelo presidente do Senado Federal de lei sancionada tacitamente pelo presi-
dente da República:
Faço saber que o CONGRESSO NACIONAL aprovou, o Presidente da República, nos termos do
§ 3º do art. 66 da Constituição, sancionou, e eu, NELSON CARNEIRO, Presidente do Senado
Federal, nos termos do § 7º do mesmo artigo promulgo a seguinte Lei: (...).
Faço saber que o Presidente da República adotou a Medida Provisória nº 293, de 1991, que o Con-
gresso Nacional aprovou e eu, NELSON CARNEIRO, Presidente do Senado Federal, para os efeitos
do disposto no parágrafo único do art. 62 da Constituição Federal, promulgo a seguinte Lei: (...).
Seção 4.13
Publicação
17
A publicação consiste em trazer a conhecimento de toda
a coletividade a existência da lei, de seu conteúdo e do início
de vigência, mediante a inserção do texto promulgado na
íntegra no Diário Oficial, para que se torne de conhecimento
público, sendo condição de vigência e eficácia da lei.
17
Disponível em: <http://www.sites.google.com>. Acesso em: 10 jan. 2011.
18
“A sanção do projeto de lei não convalida o vício de inconstitucionalidade resultante da usurpação do poder de iniciativa. A ulterior
aquiescência do Chefe do Poder Executivo, mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada, não tem
o condão de sanar o vício radical da inconstitucionalidade. Insubsistência da Súmula n. 5/STF. Doutrina. Precedentes.” (ADI 2.867,
Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 3-12-03, DJ de 9-2-07). No mesmo sentido: ADI 2.113, Rel. Min. Cármen Lúcia,
julgamento em 4-3-09, Plenário, DJE de 21-8-09; ADI 1.963-MC, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 18-3-99, DJ de 7-5-
99; ADI 1.070, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 29-3-01, Plenário, DJ de 25-5-01.
125
EaD Aldemir Berwig
A entrada em vigor da lei subordina-se aos seguintes critérios (Mendes; Forster Júnior,
2002, p. 111):
Até o advento da Lei Complementar nº 95, de 1998, a cláusula de vigência era apresenta-
da com a seguinte expressão: “Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”. Hoje, ainda,
a fórmula é indistintamente utilizada, pelo menos no âmbito da legislação municipal.
A Lei Complementar nº 95/1998 dispôs em seu artigo 8º que as leis passariam a indicar
o início da vigência de forma expressa e de modo a contemplar prazo razoável para que
delas se tenha conhecimento, reservando-se a expressão referida apenas para as leis de pe-
quena repercussão.
Assim, no caso das leis que tenham impacto nas relações jurídicas, a cláusula padrão
passou a ser:
Esta Lei entra em vigor após decorridos .....dias de sua publicação oficial.
Caso a lei silencie sobre o início da vigência da lei, deverá ser aplicado o princípio
estabelecido no artigo 1º da Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei nº 4.657, de 4
de setembro de 1942, artigo 1º):
Salvo disposição contrária, a lei começa a vigorar em todo o país 45 dias depois de oficialmente
publicada.
126
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Diferentemente do que se possa entender, não é apenas durante o prazo que a lei
estabelece para que entre em vigor, que se verifica a vacatio legis. Ocorre também quando
esta, para ser executada, reclama ou exige a edição de normas complementares, suplemen-
tares ou regulamentares (Rao apud Mendes; Forster Júnior, 2002, p. 112). Tem-se pois, nes-
se caso, um intervalo de tempo entre a publicação da lei e o início de sua obrigatoriedade,
que há de se encerrar, em princípio, com a entrada em vigor dessas normas derivadas ou
secundárias.
Caso o ato normativo contenha incorreções ou erros materiais ao ser publicado, deve-
rá ocorrer nova publicação, parcial ou total, com o texto retificado.
127
EaD Aldemir Berwig
SÍNTESE DA UNIDADE 4
Nesta quarta Unidade abordamos as fases de desenvolvimento do
processo legislativo indicando a atribuição de cada órgão na ela-
boração da lei, desde a iniciativa até a sua publicação.
128
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Unidade 5
• Analisar as especificidades necessárias para produzir uma boa lei e torná-la facilmente
interpretável, isenta de controvérsias, e a necessidade atual de consolidação legislativa
como forma de tornar mais claro o ordenamento jurídico.
129
EaD Aldemir Berwig
O artigo 2º da lei nos revela a dimensão das normas que deverão seguir seus dispositi-
vos: as emendas à Constituição Federal e as leis complementares, ordinárias e delegadas,
aparentemente em virtude do respeito à autonomia dos entes político-administrativos.
A Lei Complementar nº 95/1998 estabelece a estrutura que a lei a ser elaborada deve
apresentar, composta por dois elementos básicos: a ordem legislativa e a matéria legislada.
A ordem legislativa compreende a parte preliminar e o fecho da lei; a matéria legislada diz
respeito ao texto ou corpo da lei.
Seção 5.1
Ordem Legislativa
b) A parte normativa, que é o texto das normas de conteúdo substantivo relacionadas com
a matéria regulada;
c) A parte final, que diz respeito às disposições pertinentes às medidas necessárias à intro-
dução das normas de conteúdo substantivo, às disposições transitórias, se for o caso, à
cláusula de vigência e à cláusula de revogação, quando couber.
5.1.1 – EPÍGRAFE
A epígrafe é a parte do ato que o qualifica na ordem jurídica e o situa no tempo, por
meio da data, da numeração e da denominação. É grafada em caracteres maiúsculos, propi-
ciando a identificação numérica singular à lei, formada pelo título designativo da espécie
normativa, pelo número respectivo e pelo ano de promulgação. Na prática, a epígrafe traz a
data de promulgação por extenso.
130
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Exemplo de epígrafe:
A ementa é a parte inicial do ato normativo, logo após sua identificação, que, de modo
conciso, sintetiza o conteúdo da lei, a fim de permitir, de modo imediato, o conhecimento da
matéria legislada.
Exemplos de ementa:
Consolida a legislação relativa à pessoa com deficiência no Estado do Rio Grande do Sul.
5.1.3 – PREÂMBULO
Exemplo de autoria:
O Presidente da República
Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei (...)
131
EaD Aldemir Berwig
b) a lei não conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por afinidade,
pertinência ou conexão;
c) o âmbito de aplicação da lei será estabelecido de forma tão específica quanto o possibilite
o conhecimento técnico ou científico da área respectiva;
d) o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a
subsequente se destine a complementar lei considerada básica, vinculando-se a esta por
remissão expressa.
Seção 5.2
Vigência da Lei
A vigência da lei será indicada de forma expressa e de modo a contemplar prazo razoável
para que dela se tenha amplo conhecimento. A vigência imediata mediante a cláusula “entra
em vigor na data de sua publicação” será utilizada apenas para leis de pequena repercussão.
As leis que estabeleçam período de vacância determinam a cláusula “esta lei entra em vigor
após decorridos (o número de) dias de sua publicação oficial”. Trata-se, portanto, de dar publici-
dade à norma jurídica para que o cidadão tenha conhecimento da lei, para que só posteriormente
ela tenha exigibilidade. Ainda, para a contagem do prazo de entrada em vigor, inclui-se o primeiro
e o último dia do prazo para que a vigência inicie no dia subsequente a sua contagem.
Caso a lei não consigne data ou prazo para entrada em vigor, aplica-se preceito cons-
tante do artigo 1º da Lei de Introdução ao Código Civil, segundo o qual, salvo disposição
em contrário, a lei começa a vigorar em todo o país 45 dias após a sua publicação.
Seção 5.3
Cláusula de Revogação
Uma norma essencial para a clareza das normas jurídicas está estabelecida com a
obrigatoriedade de cláusula expressa de revogação, que deve enumerar, expressamente, as
leis ou disposições legais revogadas. É vedada, portanto, a revogação genérica de dispositi-
vos ou leis mediante o uso de cláusulas gerais como a seguinte, muito utilizada no
ordenamento jurídico brasileiro: “ revogam-se os dispositivos em contrário”.
132
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Tal dispositivo é vedado em razão de que acarreta uma afronta ao princípio da segu-
rança jurídica em razão de uma complexidade na interpretação, uma vez que não expressa
as normas que podem ter sido revogadas. A melhor técnica legislativa, portanto, estabelece
que o legislador deve ter o cuidado em dizer quais as normas que estão sendo revogadas e
que estão fora do ordenamento jurídico para evitar a sua invocação extemporânea.
Revogam-se a Lei no 3.071, de 1º de janeiro de 1916 – Código Civil e a Parte Primeira do Código
Comercial, Lei nº 556, de 25 de junho de 1850.
Seção 5.4
Repristinação
Repristinação é o fenômeno que ocorre quando uma lei revogada entra em vigor nova-
mente em razão de que a lei revogadora foi revogada. É a restauração da vigência da lei
para que possa voltar a produzir efeitos novamente. Em nosso Direito, a repristinação é
proibida pelo artigo 2°, § 3°, da Lei de Introdução ao Código Civil, que estabelece: “Salvo
disposição em contrário, a lei revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido a
vigência”.
133
EaD Aldemir Berwig
Seção 5.5
Fecho da Lei
Seção 5.6
Assinatura e Referenda
Seção 5.7
A parte normativa da lei é o seu corpo; o conjunto de normas jurídicas que estabelece
as regras de condutas a serem observadas por todos.
134
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Disso decorre que o legislador, ao atuar para dar ênfase à produção legislativa, deve
exercer suas competências de acordo com o sistema constitucional vigente, de modo que as
leis resultantes sejam harmônica e coerentemente dispostas no ordenamento jurídico.
O legislador deve redigir as leis dentro do espírito do sistema normativo de forma que
exista interna e externamente coerência e harmonia de suas disposições, de modo que as
leis sejam adequadamente inseridas no ordenamento jurídico.
A sistemática interna da lei se refere ao conjunto de normas que estão dispostas na lei,
as quais não podem apresentar contradições lógicas, teleológicas, ou valorativas. Na con-
tradição lógica, a conduta autorizada pela norma “A” é proibida pela norma “B”; a contra-
dição valorativa é uma contradição principiológica, como o estabelecimento de normas
discriminatórias dentro de um sistema que determina a igualdade como princípio basilar; a
contradição teleológica ocorre com a contradição entre os objetivos perseguidos por dispo-
sições diversas, de modo que a observância de um preceito importa a nulificação dos objeti-
vos visados pela outra (Mendes; Forster Júnior, 2002, p. 79).
135
EaD Aldemir Berwig
A sistemática externa diz respeito à forma como a lei se apresenta; é a estrutura básica
da lei. Considera o desdobramento dela em diversos fragmentos menores para a melhor dis-
tribuição de seu conteúdo.
CAPÍTULO III
PREÂMBULO
DOS ESTADOS FEDERADOS
TÍTULO I CAPÍTULO IV
DOS MUNICÍPIOS
DOS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS
CAPÍTULO V
TÍTULO II
DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS
DOS DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS
Seção I
CAPÍTULO I Do Distrito Federal
DOS DIREITOS E DEVERES INDIVIDUAIS E
Seção II
COLETIVOS
Dos Territórios
CAPÍTULO II
CAPÍTULO VI
DOS DIREITOS SOCIAIS
DA INTERVENÇÃO
CAPÍTULO III
CAPÍTULO VII
DA NACIONALIDADE
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CAPÍTULO IV
Seção I
DOS DIREITOS POLÍTICOS
Disposições Gerais
CAPÍTULO V
Seção II
DOS PARTIDOS POLÍTICOS
Dos Servidores Públicos
TÍTULO III
Seção III
DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO
Dos Militares dos Estados, do Distrito Federal
CAPÍTULO I e dos Territórios
DA ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-
Seção IV
ADMINISTRATIVA
CAPÍTULO II Das Regiões
DA UNIÃO
5.7.1.2.1 – Artigo
136
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
deverá haver um espaçamento simples, sem traço ou qualquer outro dispositivo. O texto do
artigo será iniciado com letra maiúscula e encerrado com ponto final, exceto quando tive-
rem incisos, caso em que serão encerrados por dois-pontos.
Os artigos podem desdobrar-se, por sua vez, em parágrafos e incisos; e estes, em alíne-
as; e as alíneas, em ítens.
5.7.1.2.2 – Parágrafo
Na elaboração dos artigos devem ser observadas algumas regras básicas, tal como
recomendado por Pinheiro (apud Mendes; Forster Júnior, 2002, p. 81):
d) as expressões devem ser usadas em seu sentido corrente, salvo quando tratar de assunto
técnico, em que, então, será preferida a nomenclatura técnica, peculiar ao setor de ativi-
dades sobre o qual se pretende legislar;
137
EaD Aldemir Berwig
f) nos atos extensos, os primeiros artigos devem ser reservados à definição dos objetivos
perseguidos pelo legislador e à limitação de seu campo de aplicação.
Como deverão ser utilizados na lei o artigo, o parágrafo, o inciso e a alínea, em exemplo tirado da
Constituição da República:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de LXXII – conceder-se-á habeas-data:
qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos a) para assegurar o conhecimento de informações
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do relativas à pessoa do impetrante, constantes de
direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e registros ou bancos de dados de entidades
à propriedade, nos termos seguintes: governamentais ou de caráter público;
(...) b) para a retificação de dados, quando não se prefira
LXXX – conceder-se-á mandado de injunção sempre fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou
que a falta de norma regulamentadora torne inviável administrativo;
o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e (...)
das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à § 1º As normas definidoras dos direitos e garantias
soberania e à cidadania; fundamentais têm aplicação imediata.
§ 2º Os direitos e garantias expressos nesta
Constituição não excluem outros decorrentes do
regime e dos princípios por ela adotados, ou dos
tratados internacionais em que a República
Federativa do Brasil seja parte.
A Seção é o conjunto de artigos que versa sobre o mesmo tema. As seções são indicadas
por algarismos romanos (Seção I; Seção II) e grafadas em letras minúsculas em negrito.
Eventualmente, as Seções subdividem-se em Subseções.
Nas leis mais extensas os conjuntos de Títulos são reunidos em Livros e estes podem
ser reunidos em Partes. Quando a lei for composta de apenas duas Partes, poderão ser deno-
minadas Parte Geral e Parte Especial; se a lei tiver várias partes, serão nominadas com nú-
meros ordinais: Parte Primeira; Parte Segunda.
138
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Quais os princípios estabelecidos pela LC nº 1 95/1998 para a articulação e redação das leis?
Art. 10. Os textos legais serão articulados com V – o agrupamento de artigos poderá constituir
observância dos seguintes princípios: Subseções; o de Subseções, a Seção; o de Seções, o
I – a unidade básica de articulação será o artigo, Capítulo; o de Capítulos, o Título; o de Títulos, o Livro
indicado pela abreviatura "Art.", seguida de e o de Livros, a Parte;
numeração ordinal até o nono e cardinal a partir VI – os Capítulos, Títulos, Livros e Partes serão
deste; grafados em letras maiúsculas e identificados por
II – os artigos desdobrar-se-ão em parágrafos ou algarismos romanos, podendo estas últimas
em incisos; os parágrafos em incisos, os incisos em desdobrar-se em Parte Geral e Parte Especial ou ser
alíneas e as alíneas em itens; subdivididas em partes expressas em numeral ordinal,
III – os parágrafos serão representados pelo sinal por extenso;
gráfico "§", seguido de numeração ordinal até o nono VII – as Subseções e Seções serão identificadas em
e cardinal a partir deste, utilizando-se, quando algarismos romanos, grafadas em letras minúsculas e
existente apenas um, a expressão "parágrafo único" postas em negrito ou caracteres que as coloquem em
por extenso; realce;
IV – os incisos serão representados por algarismos VIII – a composição prevista no inciso V poderá
romanos, as alíneas por letras minúsculas e os itens também compreender agrupamentos em Disposições
por algarismos arábicos; Preliminares, Gerais, Finais ou Transitórias, conforme
necessário.
Seção 5.8
Como afirmam Mendes e Forster Júnior (2002, p. 85), muitas iniciativas, no plano
legislativo, são determinadas por circunstâncias ou eventos imprevistos ou imprevisíveis,
que exigem uma pronta ação do legislador, uma vez que a falta de lei significa a liberdade
de ação em determinada circunstância ou situação. Nesses casos, portanto, haverá necessi-
dade de legislar mesmo sem qualquer planejamento. É por essas razões que, embora possa
haver planejamento sobre algumas questões, ele não será absoluto.
139
EaD Aldemir Berwig
Claro que seria muito interessante um planejamento estabelecido a partir das normas
constitucionais. Sabemos que existem dispositivos constitucionais que estão esperando por
regulamentação por lei há mais de 20 anos; nestes casos, fica evidente que a falta de regu-
lamentação decorre da discricionariedade política, pois não há, em tese, uma obrigatoriedade
de proposição. Por outro lado, apenas em algumas poucas hipóteses é que verificaremos que
existe expresso dever de agir.
a lei assegurará aos autores de inventos industriais privilégio temporário para sua utilização,
bem como proteção às criações industriais, à propriedade das marcas, aos nomes de empresas e
a outros signos distintivos, tendo em vista o interesse social e o desenvolvimento tecnológico e
econômico do País;
São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua
condição social:
I – relação de emprego protegida contra despedida arbitrária ou sem justa causa, nos termos de
lei complementar, que preverá indenização compensatória, dentre outros direitos;
(...)
IV – salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessida-
des vitais básicas e às de sua família, com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestu-
ário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o
poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim;
(...)
140
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Por outro lado, Mendes e Forster Júnior (2002, p. 86) afirmam que o dever constituci-
onal de legislar pode derivar de princípios gerais consagrados na Constituição, como os
postulados da Democracia, do Estado de Direito e Social e da dignidade da pessoa humana.
Outras vezes esse dever torna-se manifesto em virtude de uma decisão judicial proferida
pelo Supremo Tribunal Federal nos processos de mandado de injunção ou na ação direta de
controle da omissão (Constituição, artigos 5º, LXXI, e 103, § 2º).
O texto da lei é o conteúdo que altera a ordem jurídica quanto à matéria. É composto
por artigos dispostos em ordem numérica que enunciam as regras estabelecidas para a ma-
téria legislada. O artigo constitui a unidade básica de apresentação da norma jurídica e
poderá ser apresentado como o agrupamento de fragmentos menores ou agrupado em fra-
ções maiores. Serão subdivididos em fragmentos menores quando o assunto tratado no arti-
go tiver particularidades ou exceções que demandam tratamento distinto. Para o desdobra-
mento dos artigos aparecem os parágrafos, os incisos, as alíneas e os itens.
Seção 5.9
141
EaD Aldemir Berwig
Assim, se houver necessidade de subdividir a lei em partes, elas poderão ser denomina-
das Parte Geral e Parte Especial ou então ser subdivididas em partes expressas em numeral
ordinal, por extenso.
Seção 5.10
Critérios de Sistematização
a) matérias que guardem afinidade objetiva devem ser tratadas em um mesmo contexto;
c) a sistemática da lei deve ser concebida de modo a permitir que ela forneça resposta à
questão jurídica a ser disciplinada e não a qualquer outra indagação;
d) deve-se guardar fidelidade básica com o sistema escolhido, evitando a constante mistura
de critérios;
142
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
PARTE ESPECIAL
TÍTULO I – DOS CRIMES CONTRA A PESSOA
TÍTULO II – DOS CRIMES CONTRA O PATRIMÔNIO
TÍTULO III – DOS CRIMES CONTRA A PROPRIEDADE IMATERIAL
TÍTULO IV – DOS CRIMES CONTRA A ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO
TÍTULO V – DOS CRIMES CONTRA O SENTIMENTO RELIGIOSO E CONTRA O RESPEITO AOS MORTOS
TÍTULO VI – DOS CRIMES CONTRA OS COSTUMES
TÍTULO VII – DOS CRIMES CONTRA A FAMÍLIA
TÍTULO VIII – DOS CRIMES CONTRA A INCOLUMIDADE PÚBLICA
TÍTULO IX – DOS CRIMES CONTRA A PAZ PÚBLICA
TÍTULO X – DOS CRIMES CONTRA A FÉ PÚBLICA
TÍTULO XI – DOS CRIMES CONTRA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
143
EaD Aldemir Berwig
Art. 12. A alteração da lei será feita: pelo Supremo Tribunal Federal ou de execução
I – mediante reprodução integral em novo texto, suspensa pelo Senado Federal em face de decisão
quando se tratar de alteração considerável; do Supremo Tribunal Federal, devendo a lei
II – mediante revogação parcial (Redação dada alterada manter essa indicação, seguida da
pela Lei Complementar nº 107, de 26.4.2001); expressão “revogado”, “vetado”, “declarado
III – nos demais casos, por meio de substituição, inconstitucional, em controle concentrado, pelo
no próprio texto, do dispositivo alterado, ou Supremo Tribunal Federal”, ou “execução suspensa
acréscimo de dispositivo novo, observadas as pelo Senado Federal, na forma do art. 52, X, da
seguintes regras: Constituição Federal” (Redação dada pela Lei
a) revogado (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 26.4.2001);
Complementar nº 107, de 26.4.2001); d) é admissível a reordenação interna das
b) é vedada, mesmo quando recomendável, unidades em que se desdobra o artigo,
qualquer renumeração de artigos e de unidades identificando-se o artigo assim modificado por
superiores ao artigo, referidas no inciso V do art. alteração de redação, supressão ou acréscimo com
10, devendo ser utilizado o mesmo número do as letras “NR” maiúsculas, entre parênteses, uma
artigo ou unidade imediatamente anterior, seguido única vez ao seu final, obedecidas, quando for o
de letras maiúsculas, em ordem alfabética, tantas caso, as prescrições da alínea "c" (Redação dada
quantas forem suficientes para identificar os pela Lei Complementar nº 107, de 26.4.2001).
acréscimos (Redação dada pela Lei Complementar Parágrafo único. O termo “dispositivo”
nº 107, de 26.4.2001); mencionado nesta Lei refere-se a artigos,
c) é vedado o aproveitamento do número de parágrafos, incisos, alíneas ou itens (Parágrafo
dispositivo revogado, vetado, declarado incluído pela Lei Complementar nº 107, de
inconstitucional 26.4.2001).
Seção 5.11
Remissões Legislativas
Em um ordenamento jurídico, qualquer que seja sua dimensão, será impossível regu-
lamentar as situações sem fazer uso da remissão legislativa. A remissão é técnica legislativa
que pode ser utilizada tanto dentro da sistemática interna quanto da externa. A remissão
interna, quando uma norma jurídica refere-se a um dispositivo da mesma lei, não apresenta
qualquer complexidade, embora o legislador deva ter alguns cuidados; no caso da remissão
externa, quando a norma jurídica refere-se a dispositivos de outra lei, apresentam alguma
complexidade e são passíveis de sofrer objeções de índole constitucional, pois podem afetar
a clareza e precisão da norma jurídica.
144
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
É necessário, todavia, ressaltar que a remissão entre textos legais deverá guardar co-
erência com a hierarquia dos textos legais sem fazer referência a textos normativos secun-
dários. Como afirmam Mendes e Forster Júnior (2002, p. 85), “a remissão a atos secundári-
os, como regulamentos ou portarias, pode configurar afronta aos princípios da reserva legal
e da independência entre os poderes”.
Agora, vamos verificar alguns exemplos de remissão interna e externa, todos retirados
da Lei nº 8.987/95. Para melhor visualização grifei todos eles. Nos artigos 11 e 42, temos
exemplos de remissões internas; no artigo 45, interna e externa.
Art. 11. No atendimento às peculiaridades de cada serviço público, poderá o poder concedente
prever, em favor da concessionária, no edital de licitação, a possibilidade de outras fontes prove-
nientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, com ou
sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, observado o disposto no art.
17 desta Lei.
Art. 42. As concessões de serviço público outorgadas anteriormente à entrada em vigor desta Lei
consideram-se válidas pelo prazo fixado no contrato ou no ato de outorga, observado o disposto
no art. 43 desta Lei.
§ 1o Vencido o prazo mencionado no contrato ou ato de outorga, o serviço poderá ser prestado
por órgão ou entidade do poder concedente, ou delegado a terceiros, mediante novo contrato
(Redação dada pela Lei nº 11.445, de 2007).
§ 2o As concessões em caráter precário, as que estiverem com prazo vencido e as que estiverem em
vigor por prazo indeterminado, inclusive por força de legislação anterior, permanecerão válidas
pelo prazo necessário à realização dos levantamentos e avaliações indispensáveis à organização
das licitações que precederão a outorga das concessões que as substituirão, prazo esse que não
será inferior a 24 (vinte e quatro) meses.
§ 3º As concessões a que se refere o § 2o deste artigo, inclusive as que não possuam instrumento
que as formalize ou que possuam cláusula que preveja prorrogação, terão validade máxima até
o dia 31 de dezembro de 2010, desde que, até o dia 30 de junho de 2009, tenham sido cumpridas,
cumulativamente, as seguintes condições: (incluído pela Lei nº 11.445, de 2007)
I – levantamento mais amplo e retroativo possível dos elementos físicos constituintes da infra-
estrutura de bens reversíveis e dos dados financeiros, contábeis e comerciais relativos à presta-
ção dos serviços, em dimensão necessária e suficiente para a realização do cálculo de eventual
indenização relativa aos investimentos ainda não amortizados pelas receitas emergentes da
concessão, observadas as disposições legais e contratuais que regulavam a prestação do serviço
ou a ela aplicáveis nos 20 (vinte) anos anteriores ao da publicação desta Lei; (incluído pela Lei
nº 11.445, de 2007).
145
EaD Aldemir Berwig
III – publicação na imprensa oficial de ato formal de autoridade do poder concedente, autori-
zando a prestação precária dos serviços por prazo de até 6 (seis) meses, renovável até 31 de
dezembro de 2008, mediante comprovação do cumprimento do disposto nos incisos I e II deste
parágrafo (incluído pela Lei nº 11.445, de 2007).
§ 6o Ocorrendo acordo, poderá a indenização de que trata o § 5o deste artigo ser paga mediante
receitas de novo contrato que venha a disciplinar a prestação do serviço (incluído pela Lei nº
11.445, de 2007).
Art. 45. Nas hipóteses de que tratam os arts. 43 e 44 desta Lei, o poder concedente indenizará as
obras e serviços realizados somente no caso e com os recursos da nova licitação.
Parágrafo único. A licitação de que trata o caput deste artigo deverá, obrigatoriamente, levar
em conta, para fins de avaliação, o estágio das obras paralisadas ou atrasadas, de modo a
permitir a utilização do critério de julgamento estabelecido no inciso III do art. 15 desta Lei.
Art. 7º Sem prejuízo do disposto na Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990, são direitos e
obrigações dos usuários:
Art. 23-A. O contrato de concessão poderá prever o emprego de mecanismos privados para reso-
lução de disputas decorrentes ou relacionadas ao contrato, inclusive a arbitragem, a ser realiza-
da no Brasil e em língua portuguesa, nos termos da Lei no 9.307, de 23 de setembro de 1996
(incluído pela Lei nº 11.196, de 2005).
146
EaD PROCESSO E TÉCNICA LEGISLATIVA
Seção 5.12
Consolidação da Legislação
Quinze anos mais tarde retornaram eles com camelos trazendo apenas quinhentos volumes...
Contudo, bem excessivo ainda era este número; por isso o rei mandou se pusessem à obra nova-
mente. Mais dez anos se volveram, quando reapareceram, já agora exibindo somente cinqüenta
volumes. O rei, no entanto, já estava velho e exausto. Tempo não tinha ele para ler nem mesmo
esses poucos volumes. Determinou, assim, que reduzissem ainda o número de tomos... Voltaram ao
término de mais cinco anos. Anciãos já eram quando, nessa última vez, depuseram, em mãos do rei,
o resultado de seu labor. Acontece, entretanto, que o monarca, moribundo, não teve tempo de ler o
que lhe trouxeram. Esse era o livro por cujo encontro suspirava SOMERSET MAUGHAM; e pelo
qual suspiram todos quantos percorrem a via forense (Moraes, apud Rizek Junior, 2009, p. 11).
Além disso, estabelece que é possível a edição de projeto de lei de consolidação com a
finalidade de revogar expressamente leis que estejam implicitamente anuladas, ou inclusão
de dispositivos de leis esparsas em leis preexistentes, revogando-se formalmente as leis já
consolidadas (incisos I e II, § 3º, do artigo 14, LC nº 95/1998). Segundo o § 1º do artigo 14
da LC nº 95/1998, não poderá ser incluída na consolidação a medida provisória ainda não
convertida em lei.
O projeto de Lei de Consolidação deve manter o conteúdo normativo original dos dis-
positivos consolidados, não sendo meio hábil para alterar opções políticas anteriormente
tomadas. Isto, no entanto, não significa vedação de alteração no texto das normas. Quan-
do se fala em consolidação, deve-se pensar no agrupamento das leis esparsas sobre determi-
nada matéria. As alterações possíveis em uma consolidação estão previstas nos 8 incisos do
§ 2º do artigo 13 da LC nº 95/1998.
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O que a LC nº 95/1998 estabelece para que a lei tenha clareza, precisão e ordem lógica?
Art. 11. As disposições normativas serão redigidas com c) evitar o emprego de expressão ou palavra que confira
clareza, precisão e ordem lógica, observadas, para esse duplo sentido ao texto;
propósito, as seguintes normas: d) escolher termos que tenham o mesmo sentido e
I – para a obtenção de clareza: significado na maior parte do território nacional, evitando o
a) usar as palavras e as expressões em seu sentido uso de expressões locais ou regionais;
comum, salvo quando a norma versar sobre assunto e) usar apenas siglas consagradas pelo uso, observado
técnico, hipótese em que se empregará a nomenclatura o princípio de que a primeira referência no texto seja
própria da área em que se esteja legislando; acompanhada de explicitação de seu significado;
b) usar frases curtas e concisas; f) grafar por extenso quaisquer referências a números e
c) construir as orações na ordem direta, evitando percentuais, exceto data, número de lei e nos casos em que
preciosismo, neologismo e adjetivações dispensáveis; houver prejuízo para a compreensão do texto (Redação
d) buscar a uniformidade do tempo verbal em todo o dada pela Lei Complementar nº 107, de 26.4.2001);
texto das normas legais, dando preferência ao tempo g) indicar, expressamente o dispositivo objeto de
presente ou ao futuro simples do presente; remissão, em vez de usar as expressões “anterior”,
e) usar os recursos de pontuação de forma judiciosa, “seguinte” ou equivalentes; (Alínea incluída pela Lei
evitando os abusos de caráter estilístico; Complementar nº 107, de 26.4.2001);
II – para a obtenção de precisão: III – para a obtenção de ordem lógica:
a) articular a linguagem, técnica ou comum, de modo a a) reunir sob as categorias de agregação-subseção,
ensejar perfeita compreensão do objetivo da lei e a permitir seção, capítulo, título e livro – apenas as disposições
que seu texto evidencie com clareza o conteúdo e o alcance relacionadas com o objeto da lei;
que o legislador pretende dar à norma; b) restringir o conteúdo de cada artigo da lei a um único
b) expressar a idéia, quando repetida no texto, por meio assunto ou princípio;
das mesmas palavras, evitando o emprego de sinonímia c) expressar por meio dos parágrafos os aspectos
com propósito meramente estilístico; complementares à norma enunciada no caput do artigo e as
exceções à regra por este estabelecida;
d) promover as discriminações e enumerações por meio
dos incisos, alíneas e itens.
SÍNTESE DA UNIDADE 5
Nesta quinta Unidade apresentamos as disposições da Lei Com-
plementar nº 95/1998, enfatizando as regras de elaboração
normativa e seu alcance.
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Conclusão
Dito isso, é satisfatório afirmar que a lei, como parte do Direito, tem de se concretizar
com fundamento em valores fundamentais e deve ser o mecanismo para assegurar esses
próprios valores. Para garantir a desenvoltura desses valores fundamentais, é necessário
que todos, mas principalmente os órgãos estatais e seus agentes públicos, de qualquer esfe-
ra, os utilizem como diretrizes para o desempenho da função pública legislando para a cole-
tividade.
Este entendimento demonstra que a reflexão a que este componente se propôs é ne-
cessária e urgente. Temos observado que o nosso ordenamento jurídico é muito complexo,
que existe um universo de leis que, em tese, estão em vigor mas não são eficazes. Essa
universidade de leis está em todas as órbitas governamentais. É urgente, portanto, que se
desenvolva um debate sobre as leis, sua eficácia, sua necessidade e seus impactos na socie-
dade. Esse debate deve acontecer em todos os âmbitos da sociedade para que se possa dizer
que realmente vivemos em um Estado Democrático de Direito.
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