Las zonas francas cuestan mucho… ¿cuánto aportan?

13Jun, 2017porLery Laura Piña y Alaiska Cuevas

La comunidad internacional ve a República Dominicana como un ejemplo de éxito en la atracción de
inversión extranjera a través de sus zonas francas. Durante décadas esta modalidad industrial, cuyo mayor
crecimiento tuvo lugar en los 70 y los 80, ha sido fuente de sustento de cientos de miles de dominicanos y
dominicanas.

Apelando a su importancia para atraer la inversión privada extranjera, generar empleos y engrosar las
exportaciones, el Estado dominicano diseñó un ventajoso régimen de incentivos fiscales, a fin de estimular
su crecimiento.

Esta decisión ha permitido desarrollar y mantener un sector de zonas francas de exportación dinámico,
incluso a pesar de que otros países de la región ganaron importancia como hospederos de esta industria.

Su costo tributario resulta muy significativo, por lo que es prudente poner sobre la mesa los costos y
beneficios que, finalmente, tiene para República Dominicana esta política de incentivos.

El mayor costo tributario

Las zonas francas son, por definición y desde su origen, zonas de comercio libre o con regímenes fiscales
menos rígidos que los que imperan en el resto del territorio de un país. En República Dominicana la ley las
define como “Área geográfica del país sometida a los controles aduaneros y fiscales especiales
establecidos, en la cual se permite la instalación de empresas que destinen su producción o servicios hacia
el mercado externo, mediante el otorgamiento de los incentivos necesarios para fomentar su desarrollo”.
En la actualidad hay 68 parques de zonas francas y 645 empresas operan en RD, generando de 163,147
puestos de trabajo directos y exportaciones por US$ 5,493.9 millones. Esto supone el 56% del total
exportado, que asciende a US$ 9,860.3 millones.

Así, desde que empezaron a aparecer (a finales de los 60), las zonas francas han disfrutado de beneficios
fiscales especiales. De hecho, República Dominicana le otorga al sector los mejores estímulos de su política
tributaria.

Este año su costo está estimados en RD$39,690.4 millones, una cifra equivalente al 1.1% del Producto
Interno Bruto (PIB). Representa, asimismo, el 17.2% del total del gasto tributario estimado, que asciende a
RD$231,126 millones.

Solo en los últimos ocho años los costos fiscales que ha generado este sector en suman RD$174, 434.10
millones.

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El aporte al PIB se ha reducido
El aporte al PIB es un indicador que puede ayudar a aproximarnos a una evaluación de la relación
costo/beneficio que del régimen fiscal especial que rige al sector Zonas Francas, al menos en los últimos
años. Cuando se observa su comportamiento histórico desde el año 2000, se halla una línea en declive.
Aunque las zonas francas tuvieron momentos de impresionante impulso llegaron a un periodo de
estancamiento y, en la actualidad, el sector aporta menos al PIB que hace 16 años.

La reducción ha sido significativa, pues pasó de tener una participación de 5.4% del PIB a 3.5%, para
una caída de 35% en el periodo citado, a pesar de ser el sector más estimulado de la economía a través de
medidas fiscales.
Esto refleja que el sector ha crecido muy por debajo del promedio de la economía.

Gráfica 1

Si comparamos este comportamiento con el del turismo, que también ha sido beneficiado con incentivos de
carácter tributario, se hace más notorio el declive de las zonas francas.

El turismo aporta un 7.8% del PIB, una cuota ligeramente superior a la que tenía en el año 2000 (7.48%).

Como se observa en la gráfica 1, sin que el turismo haya elevado sustancialmente su participación en la
producción nacional, ambos indicadores alejado de manera notoria, y se debe a la caída y el posterior
estancamiento de las zonas francas.

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Visto de frente a los demás sectores productivos, Zonas Francas resulta ser el octavo con menor
participación promedio en el PIB desde 2010, en una lista compuesta por 17 rubros.

Solo minería, que ha sido el sector de menor aporte, y algunos servicios, aportaron menos que las maquilas
al PIB en los últimos 16 años.

Declive en aporte al empleo

Como generadoras de empleos las zonas francas también tuvieron un declive a partir de 2004. La caída fue
continua, año tras año, hasta 2009; y desde entonces el sector se mantiene en un rígido estancamiento. De
este modo, un renglón que en el año 2000 generaba el 7% de los empleos, actualmente solo aporta el 4%.

Es justo destacar que esta es una realidad similar la del resto de la industria. Como refiere la gráfica 2, pasó
de aportar un 11% a un 6% de los puestos de trabajo. Es preciso subrayar que las industrias que no están
bajo el régimen especial no disfrutan de todos los estímulos que benefician a las zonas francas de
exportación.

También el sector agropecuario, aunque se mantiene como el tercer generador de empleos más importante,
ha perdido participación en el pastel laboral de República Dominicana, pasando de aportar un 15% a un
12% del empleo.

Gráfica 2

Los demás renglones se mantienen estables o han ganado importancia como generadores de empleo.

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En el caso de las zonas francas de exportación, la reducción de su aporte al empleo no es solo en términos
relativos. Datos del Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación (DNZFE) indican que los puestos
de trabajo directos cayeron también en cantidad, pasando de 195,262 en el año 2000 a 163,147 en 2016.
Esto supone una reducción de un 16.4% con respecto a 16 años atrás.

El gasto tributario en zonas francas es tan alto que, con un monto similar y pagando la mano de obra al
precio del sector, el Estado crearía 193,505 empleos, 30,358 más de los que ellas generan.

Partiendo de que la cantidad de empleos que aporta el sector asciende a 163,147, y el gasto tributario
estimado es de RD$39,690.4 millones, se puede concluir que cada empleo generado equivale a un gasto
tributario de RD$243,280 por año.

Expresado de otro modo: con un monto equivalente al gasto fiscal estimado para zonas francas, el Estado
pudiera generar 163,147 puestos en el rango salarial de los RD$18,000-RD$19,000 al mes; que es
considerablemente superior al promedio ponderado que paga el sector, que se sitúa en RD$15,779.

Pagando la mano de obra a este precio el Estado crearía 193,505 empleos, 30,358 más de los generados por
las zonas francas.

Por supuesto, este ejercicio no considera otros costos laborales que tienen las empresas. Además, como es
sabido, este gasto tributario nunca ha ingresado a las arcas públicas y difícilmente pudieran ser convertido
en ingresos, aún si se cambiasen las reglas del juego para el sector.

Con sus 163,147 empleos, las zonas francas de exportación aportan el 4% del total, siendo el cuarto
rubro menos importante en esta materia.

En la actualidad, con sus 163,147 empleos, las zonas francas de exportación aportan el 4% del total, siendo
el cuarto rubro menos importante en esta materia.

Menor participación sólo tienen la intermediación financiera (2%), el renglón de electricidad, gas y agua
(1%) y la explotación minera (que no llega al 1%). En la gráfica 3 se puede observar cuáles son los sectores
que más aportan.

Gráfica 3

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Importancia en las exportaciones
Por décadas el aporte de las zonas francas a las exportaciones ha tenido una gran importancia en la balanza
comercial de República Dominicana.

En 2016, las zonas francas aportaron el 56% de las exportaciones, que medidas por el valor exportado,
ascendieron a 9,860.3 millones de dólares.

Las principales generadoras de productos de exportación fueron las industrias dedicadas a la fabricación de
equipos médicos y quirúrgicos y, en segundo lugar, las de confecciones textiles. Juntas representaron el
44% del total de las exportaciones del sector Zonas Francas registradas para ese año.

Nominalmente, las exportaciones de las zonas francas crecieron en los últimos cinco años. Pasaron de
suponer unos US$4,194.4 millones en 2010 a US$ 3.9 el año pasado, para un aumento de 31%. Pero
crecieron menos que las exportaciones nacionales, que aumentaron 40% el periodo citado (pasaron de US$
2,621.6 millones a US$ 4,366.4).

Además, como porcentaje de las exportaciones totales las de las zonas francas se han reducido
considerablemente. En el año 2000 las zonas francas aportaban el 70% del total y, como se ha expuesto
previamente, en 2016, había descendido al 56%. La gráficas 4 lo expresa.

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Gráfica 4

A esto se suma que, en materia de exportación, las zonas francas que operan en el país son menos intensivas
que las de otros países de la región. Este aspecto fue destacado por Artana y Templado en su estudio La
eficacia de los incentivos fiscales:
“En República Dominicana hay alrededor del doble de empresas acogidas a los beneficios del régimen de
zonas francas en comparación con Costa Rica (algo menos de 600 empresas en relación con algo menos
de 300 empresas) y también el empleo es aproximadamente el doble. Sin embargo, las exportaciones de
las empresas del régimen en Costa Rica son alrededor de un 60% mayores que en República
Dominicana”.
Esto, añade el informe, hace que las exportaciones de Costa Rica por cada trabajador “sean alrededor de
tres veces más altas que las de República Dominicana”. Y la diferencia “no se explica, al menos totalmente,
por divergencias en la composición sectorial de las actividades radicadas en las zonas francas”.

Por otro lado, también es necesario apuntar que las empresas de este sector son también grandes
importadores y, en este aspecto, ejercen una presión opuesta al valor que agregan en la balanza comercial.

Gráfica 5-

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Como se observa en la gráfica 5, las importaciones de este sector tienen un valor bastante alto. En 2016
representaron el 25% del total importado por la República Dominicana. Aún así, dado que generaron más
de la mitad de las exportaciones, el saldo es positivo por US$1,964 millones.

¿Más incentivos = mayor desarrollo?

¿Más incentivos fiscales supone necesariamente mayor crecimiento y desarrollo del sector beneficiado? En
el caso en cuestión esta relación no parece correcta. Como se ha explicado previamente, Zonas Francas es
el sector productivo que ha sido más estimulado en las últimas décadas en el país, pero, pasados los años,
su desempeño es inferior al de la economía.

Aunque mantiene su importancia, el renglón se ha estancado como generador de empleos y su aporte al PIB
y a las exportaciones se ha reducido proporcionalmente.

A esto hay que sumar el hecho de que las exoneraciones del ISR a las empresas “puede favorecer a
proyectos de alta rentabilidad que quizás se hubieran concretado de todas maneras”, como indican
Artana y Templado en su investigación.
Entre las conclusiones del estudio, aplicado a República Dominicana, El Salvador y Costa Rica, los
investigadores sugieren que “este riesgo sería elevado”.

Agrega que el análisis para El Salvador y República Dominicana “permite concluir que las empresas con
beneficios (fiscales) tendrían utilidades iguales o superiores a las de empresas sin beneficios dentro del
mismo país”.

¿Es la industria que debemos impulsar?

A pesar de este escenario, para la economista Germania Montás, experta en materia impositiva, las zonas
francas son un sector “definitivamente valioso para la economía dominicana”, sobre todo por ser “un
paliativo importante para los actuales niveles de desempleo” y por los US$5,493 millones que exportan.

Montás sostiene, además, que los montos que se han estimado como gasto tributario en el sector están
“evidentemente sobreestimados para algunos impuestos”.

Aún así, y al margen de la posibilidad real de recaudar esos montos estimados como gasto tributario,
entiende que es preciso, como país, replantearse el tema del apoyo tributario otorgado a este renglón
industrial.

“No obstante en algún momento habrá que detenerse a pensar si a futuro este es el tipo de industria
de exportación y el tipo de empleo que queremos impulsar con incentivos tributarios y decidir si
mantendremos dos sistemas impositivos para el fomento de las exportaciones”, expresa.
El esperado pacto fiscal, considera Montás, debe ser, necesariamente, escenario de estas discusiones.