Autos C. O. - Relatório I

COMISSÃO PARA O ESTUDO
DO PROCESSO
CONTRA-ORDENACIONAL
ESTRADAL
VO L U M E I
Ministério da Administração Interna

COMISSÃO PARA O ESTUDO
DO PROCESSO
CONTRA-ORDENACIONAL
ESTRADAL
RELATÓRIO PRELIMINAR
Ministério da Administração Interna

- RELATÓRIO PRELIMINAR – DOCUMENTO RESERVADO -
ÍNDICE
VOLUME I
Pág.
A. INTRODUÇÃO
1. Antecedentes 1
2. Constituição da Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional
Estradal – tarefa e pressupostos 2
B. ENQUADRAMENTO E DADOS DE SITUAÇÃO

1. Evolução do processo contra-ordenacional estradal – sinopse 4
2. Descrição do processo de contra-ordenações actual 6
3. Avaliação – identificação dos estrangulamentos e limitações 8
C. PROGRAMA DE REESTRUTURAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL

DO ESTADO – ENQUADRAMENTO E ASPECTOS A TER EM CONTA 18
D. SOLUÇÕES – DESENVOLVIMENTO, VIABILIDADE E

DIFICULDADES DE IMPLEMENTAÇÃO
1. Levantamento do auto de contra-ordenação 19
2. Notificação 20
3. Cobrança 22
4. Registo e recepção 24
5. Processamento 24
6. Impugnação Judicial 28
7. Assinaturas digitais 30
8. Externalização da preparação da decisão 31
E. DIMINUIÇÃO DO NÚMERO DE AUTOS DE CONTRA-ORDENAÇÃO –

OBJECTIVO TRANSVERSAL 34
Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional Estradal – Relatório Preliminar

F. PROPOSTAS 37
G. CONSIDERAÇÕES FINAIS 43
VOLUME II – ANEXOS
Anexo 1
Inspecção Temática n.º 4/2003 da Inspecção-geral da Administração Interna –
Conclusões
Anexo 2
Informação n.º 221/2005 – GJC (PP 118/05), de 9 de Setembro de 2005
Anexo 3
Informação DGV n.º 261/04/GJC, de 31 de Maio de 2006
Anexo 4
Informação DGV n.º 123/GJC/2006, de 13 de Março de 2006
Anexo 5
Lei Orgânica da DGV
Anexo 6
Informação estatística (dados de sinistralidade e de desenvolvimento do
processo contra-ordenacional)
Anexo 7
Notas síntese das reuniões da Comissão
Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional Estradal – Relatório Preliminar

COMISSÃO PARA O ESTUDO DO PROCESSO

CONTRA-ORDENACIONAL ESTRADAL
RELATÓRIO
A. INTRODUÇÃO
1. Antecedentes
O processo de contra-ordenações originado por infracções ao código da estrada e respectiva

legislação complementar, deve desempenhar um papel preponderante na definição dos contornos de
uma política de segurança rodoviária que se ambiciona seja eficiente e capaz de assegurar uma
diminuição consolidada dos índices de sinistralidade rodoviária.
Um processo de contra-ordenações ágil e eficaz contribuirá certamente de forma muito

significativa para a obtenção de um novo quadro de sinistralidade rodoviária, designadamente ao
induzir mudanças de comportamentos e novas atitudes, pelo que a intervenção no pormenor dos
moldes em que assenta actualmente o referido processo se tornou uma decisão incontornável.
Acontecimentos recentes, que vieram enfatizar problemas e dificuldades que já não são novos,
então amplamente noticiados, motivaram à altura que fosse ordenado à Direcção-Geral de Viação
(DGV) uma averiguação profunda das razões e explicações para a verificação de um conjunto de
ocorrências classificadas como inaceitáveis e em que urgia compreender as causas. O resultado da
averiguação desencadeada, mais do que permitir a confirmação, por mero conhecimento analítico das
questões e das dificuldades existentes, deixou clarividente a necessidade de ser incentivado um
trabalho de maior profundidade, capaz obter uma perspectiva global do processo de contra-
ordenações resultantes da infracção ao Código da Estrada, desde logo pela aferição das questões de
natureza institucional, instrumental, relacional e funcional que atravessam todo o processo e que
foram então enunciadas pelo supra identificado relatório da DGV.
Atentas as conclusões do relatório ordenado à DGV, considerado o conjunto de questões,

propostas e intenções que foram sendo levantadas pela mesma DGV ao longo dos últimos anos, mas
Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional Estradal – Relatório Preliminar 1 / 43

que todavia nunca foram incrementadas, e ainda com o propósito de avaliar, com a profundidade que
se justifica, a introdução de medidas que visem a normalização de todo o processo contra-
ordenacional, numa perspectiva integrada e tendo presente a diferente natureza das entidades
envolvidas, foi determinada a criação da Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional
Estradal (adiante referida como Comissão).
2. Constituição da Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional

Estradal – tarefa e pressupostos
A criação e constituição da Comissão foram determinadas por despacho do Senhor Secretário de

Estado da Administração Interna, com data de 15 de Março de 2006.
Após cada uma das entidades constituintes ter indicado o seu representante, a Comissão iniciou
os seus trabalhos integrando os seguintes elementos:
Dr. Raul Oliveira – Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna;
Dr. Miguel Braga – Gabinete do Secretário de Estado da Administração Interna;
Dra. Eliana Pinto – Gabinete do Subsecretário de Estado da Administração Interna;
Major João Fernando Maia – em representação da Guarda Nacional Republicana
Subintendente José Leonardo – em representação da Polícia de Segurança Pública
Por despacho do Secretário de Estado da Administração Interna foi ainda designado

como elemento da Comissão e como coordenador dos trabalhos, o Dr. Rogério Pinheiro,
Director-Geral de Viação.
Conforme bem explicitado no despacho que a constituiu, a tarefa da Comissão assentou

na identificação dos problemas e estrangulamentos existentes e verificados no actual
processo de contra-ordenações por infracção ao Código da Estrada e, nesse seguimento, na
apresentação de soluções capazes de reformular os procedimentos e práticas em vigor,
designadamente pela produção de um novo desenho para todo o processo, tendo também
em conta a existência de mais do que um actor no processo e as particularidades que daí
resultam.

As entidades fiscalizadoras constatam em média, por dia, 3.500 infracções ao Código da Estrada
(no ano de 2005 foram levantados 1.276.521 autos de contra-ordenação). Esta circunstância,
atendendo à especificidade social que representa, ao impacto negativo que induz ao combate à
sinistralidade rodoviária e não deixando de ter presente o empenhamento político que o Governo quer
garantir para esse combate foi o móbil de uma iniciativa especialmente destinada a encontrar novas
soluções que assegurem no futuro que o Código da Estrada é mais respeitado.
No desenvolvimento do seu trabalho, a Comissão assumiu como ponto de partida, as

conclusões resultantes da Inspecção Temática nº 4/2003 da Inspecção Geral da
Administração Interna – Anexo 1 – bem como os relatórios elaborados pelos serviços da
DGV – Anexos 2, 3 e 4 – que procedem a uma reflexão sobre o quadro actual modelo de
processamento e tratamento dos autos de contra-ordenação e que desenvolvem, e
sustentam como enquadráveis, um conjunto de opções que, não tendo sido implementadas
ao longo dos últimos anos, podem vir a constituir uma enorme janela de oportunidade para
concretizar a ambicionada modernização do sistema.
Procurando habilitar os membros da Comissão com a informação suficiente para melhor

compreender as especificidades do processo de contra-ordenações actual, o coordenador da
Comissão entregou um conjunto de documentos que contribuíram para identificar os
principais problemas e estrangulamentos do processo.
No início dos trabalhos foram definidos os seguintes pressupostos orientadores da tarefa

da Comissão:
1. Exposição do quadro completo e actual do processo contra-ordenacional estradal,
pormenorizadamente enunciado, com identificação das diversas etapas e dos actores
intervenientes em cada uma delas, desde o momento em que o auto é levantado até
ao momento em que o processo é remetido comarca criminal competente;
2. Identificação, por enumeração taxativa, dos principais estrangulamentos e
dificuldades que se impõem ao longo do processo contra-ordenacional;
3. Considerações sobre a nova realidade que deriva do estabelecido no Programa de
Reforma da Administração Central do Estado (PRACE) e aferição das implicações que

daí podem resultar para o processo contra-ordenacional estradal, designadamente

quanto à eventual opção pela centralização de todo o processo, ainda que mantendo
determinados actos e diligências a um nível desconcentrado e de forma a não
diminuir a qualidade do serviço prestado aos cidadãos;
4. Assumida a decisão de retirar os governos civis do processo de contra-ordenações.
B. ENQUADRAMENTO E DADOS DE SITUAÇÃO
1. Evolução do processo contra-ordenacional estradal – sinopse
A Direcção Geral de Viação tem competências no domínio do processamento de contra-

ordenações por infracção ao Código da Estrada desde 1994.
Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 114/94, de 3 de Maio, que aprovou um novo Código
da Estrada e revogou o Decreto-Lei n.º 36 672, de 20 de Maio de 1954, foi determinado que as
infracções ao Código da Estrada revestiam a forma de contra-ordenações, salvo se constituírem
crimes, sendo nesse caso puníveis e processadas nos termos gerais das leis penais.
Assim com a entrada em vigor do citado diploma, as contravenções rodoviárias foram

transformadas em contra-ordenações, processadas pela Administração, no caso em concreto, pela
DGV.
A DGV viu-se então confrontada com a necessidade de adaptar rapidamente a sua estrutura de
recursos humanos e de meios a uma nova realidade que manifestamente encerrava uma
complexidade muito maior do que acontecia até esse momento.
Foi então adoptado o Sistema Informático de Gestão de Autos – SIGA, que embora longe de ser
perfeito, permitiu à DGV acautelar o primeiro impacto das novas competências de havia sido investido.
O SIGA, na sua primeira versão, apesar de se ter mostrado bastante adaptado ao processo de
colecta da receita proveniente das contra-ordenações processadas, nunca se revelou suficientemente
eficaz na gestão do processo de decisão e pós-decisão do processo contra-ordenacional.

Concomitantemente, a par da implementação do SIGA, a DGV introduziu profundas alterações ao

nível dos recursos humanos. Foram criadas cinco divisões e secções de contra-ordenações nas
Direcções Regionais de Viação (Porto, Coimbra, Lisboa, Évora e Faro) e nas Delegações Distritais de
Viação (Braga, Viana do Castelo, Vila Real, Bragança, Aveiro, Viseu, Guarda, Leiria, Castelo Branco,
Santarém, Setúbal, Portalegre e Beja).
O desenvolvimento e concretização das diferentes fases do processo contra-ordenacional estradal

assentou desde essa data na intervenção de juristas e de assistentes administrativos que, alocados
aos serviços desconcentrados da DGV, foram procurando conferir o melhor desempenho ao processo.
Ao longo do tempo, a par de um crescimento constante do número de autos de contra-ordenação

levantados, verificou-se existir um entrave suplementar derivado da dificuldade de contratação, em
especial juristas no universo da Administração Pública, o que levou a DGV a recorrer à contratação
fora desse universo em regime de “outsourcing” e de avença.
Acresce ainda, que ao longo dos últimos doze anos o processo contra-ordenacional tem estado
repartido, se considerarmos só a DGV, por três subunidades orgânicas, o Gabinete Jurídico e do
Contencioso no que respeita ao processo propriamente dito, a Direcção de Serviços de Informática no
que concerne ao desenvolvimento e gestão do SIGA I e mais tarde do SIGA II e a Direcção de
Serviços Administrativos relativamente à cobrança dos autos de contra-ordenação, conforme melhor
se percebe pela consulta da Lei Orgânica da DGV – Anexo 5.
O desenvolvimento e a gestão do sistema informático de apoio ao processo, sempre foram

assegurados pelo recurso à contratação externa dos serviços da empresa EDINFOR, o que ainda hoje
se verifica.
A complexidade do processo, associada ao um ímpeto crescente de contestação pelos infractores,

resultante em grande medida do maior conhecimento da legislação e dos seus direitos, o que
determinou um considerável aumento do número de defesas, e o reduzido contributo da primeira
versão do SIGA, levou a que ao longo do tempo a missão da DGV tenha enfrentado alguns
insucessos, caracterizados por:

1. Um grande desfasamento temporal entre o momento em que é cometida a infracção ao Código

da Estrada e o momento em que o infractor é punido, o que reduz o efeito pedagógico da
aplicação da sanção;
2. Um elevado número de prescrições de autos de contra-ordenação, o que valoriza e incentiva o
sentido de impunidade que se instalou no espírito dos condutores prevaricadores;
3. A sensação interiorizada ao longo do tempo de que o Estado era incapaz de fazer cumprir o
Código da Estrada.
Em grande medida, a elevada sinistralidade rodoviária que marca o passado recente explica-se
por uma cultura de irresponsabilidade e impunidade muito implantada nos condutores.
Em 2004, a plena integração do sistema informático SIGA II (resultante da evolução do SIGA I)

permitiu uma melhoria significativa em termos do rigor com que são feitos os registos informáticos.
Ainda assim, o próprio SIGA II continua a não ser um sistema concebido especificamente para tratar
as contra-ordenações, sendo antes sim, e tão só, um sistema de registo do processamento dos autos.
Recentemente as alterações introduzidas ao Código da Estrada vieram facilitar o processo, embora

a disfunção entre o processamento propriamente dito e o suporte informático, que se encontra diluído
por várias aplicações sem interligação entre si, associado a uma permanente redução dos recursos
humanos por efeito de aposentação, permitam inferir que, a não serem introduzidas alterações
profundas, o sistema correrá o risco de, num futuro próximo, eclipesar.
2. Descrição do processo de contra-ordenações actual
Para efeito do trabalho a desenvolver pela Comissão ficou assente desde o início a enorme
conveniência de uma apresentação pormenorizada do processo de contra-ordenações resultantes
da infracção ao Código da Estrada, com identificação das diversas etapas e dos actores
intervenientes em cada uma delas, desde o momento em que é levantado o auto de contra-
ordenação até à eventual remessa do processo para a comarca criminal competente.


3. Avaliação – identificação dos estrangulamentos e limitações
O processo contra-ordenacional actual evidencia vários estrangulamentos nas suas diferentes

etapas, na fase de levantamento do auto de contra-ordenação, na fase da notificação, na fase de
cobrança, na fase de registo e recepção, na fase da decisão e na fase do processamento judicial.
Na FASE DE LEVANTAMENTO DO AUTO DE CONTRA-ORDENAÇÃO (da responsabilidade

das entidades fiscalizadoras – nos termos definidos pelo Código da Estrada), constatam-se deficiências
no processo de autuação efectuado pelas entidades fiscalizadoras no preenchimento dos autos,
designadamente pela omissão de elementos relevantes, pela deficiente descrição sumária dos factos,
pela inserção errada da codificação da infracção ou ainda pela indicação errada do montante da
coima. Quando o auto chega à DGV para ser registado no SIGA II, estes erros e omissões,
determinam em muitos casos a anulação do auto e a necessidade de o mesmo ser devolvido.
Um dos erros mais comuns que ocorre nesta fase consiste no preenchimento de forma incorrecta
e sem objectividade do espaço “descrição sumária” onde, não raras vezes, os factos que deram lugar
ao levantamento do auto de contra-ordenação são descritos de forma ambígua ou incorrecta, o que
facilita ao infractor a produção de defesa ou de impugnação judicial.

Esta situação tem maior premência desde a entrada em vigor do projecto Polícia em Movimento,
atendendo à associação automática de uma proposta de texto à digitação do código de infracção, o
que leva a que, pela excessiva abrangência do texto proposto, sejam descritas várias situações
legalmente enquadradas nesse código de infracção embora o facto ocorrido tenha sido um só.
Por exemplo, quando é digitado o código de infracção nº 2540840102, o sistema propõe

automaticamente como descrição sumária o seguinte texto “Utilização, pelo condutor, durante a
marcha do veículo, de auscultadores sonoros (ou de aparelho radiotelefónico)”. Ora o agente autuante
não pode aceitar como suficiente este texto, tal e qual ele é apresentando, devendo, pelo contrário
editá-lo, eliminando o que não interessa e descrevendo factualmente o ocorrido.
Estes anacronismos associados à dificuldade de notificação, referida a seguir neste relatório,

explicam o elevado número de prescrições verificados logo no domínio da competência das entidades
autuantes.
Na FASE DE NOTIFICAÇÃO (da responsabilidade das entidades fiscalizadoras, nos termos

definidos pelo Código da Estrada), podem verificar-se duas situações, ou a infracção detectada
permite a abordagem imediata do infractor, sendo nessa circunstância levantado de imediato o auto
de contra-ordenação e o infractor notificado no local (infracções directas), iniciando-se, nesse
momento, o desenvolvimento do processo ou a infracção detectada não permite a abordagem
imediata do infractor (infracções indirectas) e, nesse caso, a notificação será feita por via postal para a
residência do proprietário de veículo.
Ora, o acto de notificação do proprietário do veículo, constitui uma das grandes dificuldades do
processo. Ao longo do tempo o condutor foi consolidando a convicção de que a não actualização da
sua morada (quer como proprietário da viatura, quer como titular da carta de condução), o beneficia,
atendendo a que a impossibilidade da notificação corre a favor do infractor, porquanto o processo fica
inviabilizado.

Idêntica situação ocorre quando a viatura é pertença de uma empresa ou constitui um bem
adquirido em processo de “leasing”, “rent-a-car” ou “ALD”, onde a identificação do condutor infractor
raramente é assegurada com sucesso.
Não obstante as alterações introduzidas ao Código da Estrada preverem que, nestes últimos
casos, a sanção acessória de inibição de conduzir é transformada em apreensão da viatura por igual
período de tempo, tal circunstância continua ainda assim a ser favorável para o condutor infractor.
Estas oportunidades de dilação dificultam a utilização de estratégias de fiscalização assentes em

equipamentos de detecção automáticos, como sejam por exemplo os radares digitais fixos ou os
detectores automáticos de transposição de semáforo vermelho, essenciais para superar a carência de
recursos humanos com que se debatem as entidades fiscalizadoras.
As dificuldades verificadas no acto da notificação da infracção, constituem um dos aspectos

essenciais a corrigir no próximo figurino do processo contra-ordenacional, e para cujo objectivo a
Comissão pretende dar o seu contributo.
Na FASE DE COBRANÇA DO AUTO DE CONTRA-ORDENAÇÃO, verificam-se

estrangulamentos resultantes da dificuldade de associar a um determinado auto de contra-ordenação
a informação da liquidação da respectiva coima.
Autos de contra-ordenação levantados com notificação directa
No caso da infracção ser detectada pela entidade fiscalizadora no momento em que ocorre,
procedendo-se de imediato à notificação do infractor, este tem, nos termos da lei, três formas de
proceder de imediato à liquidação voluntária da coima: por cartão Multibanco (através do aparelho
POS), em dinheiro e em cheque.
O pagamento por cartão Multibanco é o mais facilitador para o processo, atendendo a que a
informação de boa cobrança do auto entra directamente no SIGA II e associa-se imediatamente ao
auto ainda antes deste ser registado ou recepcionado pela DGV. Neste caso, quando o auto é
processado, já consta no sistema a informação que a respectiva coima está liquidada.

No caso do infractor pagar a coima em dinheiro ou em cheque, se é um facto que a entidade

fiscalizadora deposita imediatamente os valores na conta da DGV, a listagem ou o comprovativo de
depósito, que confronta os valores cobrados com o número do auto a que dizem respeito, não chega
à DGV de forma tão célere como seria desejável.
Acresce que, quando essa lista ou o comprovativo de depósito dá entrada na DGV (em formato
papel), a informação de boa cobrança tem que ser digitada auto a auto no sistema SIGA II, o que
provoca atrasos na associação de cobrança ao auto a que a mesma diz respeito, não existindo
qualquer automatismo neste procedimento.
Não raras vezes, um auto que está a ser processado pelo jurista e ao qual ainda não foi indexada
a informação de pagamento voluntário que realmente ocorreu, é decidido, erradamente, no
pressuposto de auto não pago. Quando a decisão é notificada ao infractor origina legítima reacção de
desagrado, no mínimo, determina a devolução do auto para fase de elaboração de nova decisão.
Algumas situações deste tipo resultam na imediata impugnação judicial o que coloca a DGV numa
situação particularmente desconfortável.
Ainda neste âmbito, verificam-se por vezes a recepção na DGV de cheques sem provimento, o
que vem introduzir novas dificuldades ao processo.
Autos de contra-ordenação levantados com notificação indirecta
Se o infractor não for notificado no imediato e no local onde cometeu a infracção, a notificação é
enviada para o domicílio, conferindo-se então ao infractor as seguintes formas de pagamento
voluntário da coima: por Multibanco ou nos postos dos CTT.
Ora, o modelo de pagamento por Multibanco tem uma fragilidade, que consiste no facto de o
sistema ser aberto. O que significa que, por exemplo, se o cidadão for liquidar uma coima de 120 € e
se este se equivocar digitando uma quantia de 12 € ou 1200 €, o sistema aceita a liquidação, o que dá
posteriormente lugar a um processo de correcção de pagamento, que é feito de forma manual, ou é
exigido ao cidadão o valor em falta, ou é devolvido, por cheque, o valor cobrado em excesso.

O sistema Multibanco tem contudo a particularidade muito favorável de integrar automaticamente

no SIGA II, a informação de boa cobrança de cada auto, embora por vezes o faça com erros.
O modelo de pagamento nos postos dos CTT não evidencia nenhum problema em particular,
atendendo a que os CTT transferem imediatamente a verba recebida para a conta da DGV, para além
de integrarem a informação de cobrança de cada auto, automaticamente no sistema SIGA II, pelo que
a informação de boa cobrança fica imediatamente disponível para o jurista que prepara a decisão, em
igualdade de circunstâncias com o sistema POS ou Multibanco.
Caso especial das cauções de boa conduta
Concomitantemente com este processo ocorre outra manobra de cobrança/devolução que,

embora não tendo que ver directamente com o processo de cobrança de autos, requer uma manobra
complexa, manual, com o consequente empenhamento de recursos humanos.
Trata-se do processo da suspensão da pena de sanção acessória de inibição de conduzir, por

prestação de caução de boa conduta.
Solicitado que seja este procedimento por parte do condutor infractor e desde que a pretensão se
enquadre no preceituado da lei, deve o condutor depositar a favor do Estado uma determinada
quantia, apurada por referência à declaração de IRS do cidadão. Essa quantia fica depositada em
conta bancária da DGV durante o período suspensão da pena (na maior parte dos casos, de seis
meses), findo o qual deve a DGV devolver essa quantia ao cidadão em causa, desde que durante esse
período não tenha sido cometida outra contra-ordenação grave ou muito grave, porque nesse caso a
verba reverte definitivamente a favor do Estado.
Na prática, devido à complexidade da manobra em questão e à permanente carência de recursos

humanos, a DGV só procedia à devolução dessa verba quando o condutor a solicitava. Tal facto foi
recentemente corrigido, tendo a DGV iniciado um processo de regularização das verbas que se
encontravam em condições legais de devolução aos legítimos proprietários.

Este processo, para além de moroso e de absorver consideráveis recursos humanos, não
representa uma vantagem para o Estado, atendendo a que a DGV tem funcionado como um mero
interposto de dinheiro, sem que daí resulte qualquer benefício para além da cobrança de juros.
Urge assim encontrar solução para simplificar este procedimento.
Na FASE DE REGISTO E RECEPÇÃO DO AUTO (da responsabilidade da DGV), o principal

estrangulamento ocorre na correcção dos erros e no preenchimento de dados em falta, com origem
nas entidades fiscalizadoras.
De facto, para que o auto de contra-ordenação seja registado no sistema SIGA II, é necessário
que os dados de identificação do condutor, código de infracção, etc. constantes do auto estejam
totalmente isentos de erros.
Não raras vezes, porque as entidades fiscalizadoras nem sempre têm acesso facilitado a todas as
bases de dados relevantes, dados essenciais estão incorrectos ou mesmo omissos, o que determina
logo à partida a obrigatoriedade de proceder ao reenvio desses autos às entidades que o emitiram ou
à sua própria correcção na DGV.
Na FASE DO PROCESSAMENTO também se verificam estrangulamentos, essencialmente

resultantes da inexistência de um sistema informático que constitua de facto o suporte de todo o
processamento e da própria complexidade do processo contra-ordenacional.
De facto, como já ficou dito atrás, o actual sistema informático SIGA II, para além de só muito
recentemente permitir a continuidade entre as fases de levantamento do auto, notificação e
processamento da decisão, continua a não permitir um processo contra-ordenacional informatizado
em contínuo, fundamentado na produção nula de peças em papel e que enquadre todo o
processamento desde o levantamento do auto até à decisão judicial produzida em tribunal.
Por outro lado, o sistema SIGA II ainda não consegue interagir com a totalidade das bases de
dados do sector automóvel desenvolvidas pela DGV (condutores e veículos, por exemplo), pelo que,

ainda não é possível obter automatismos plenos que facilitariam a integração automática de
informação relevante para o desenvolvimento do processo.
A FASE DO PROCESSAMENTO JUDICIAL enferma de todos os males sobejamente

conhecidos.
Particularmente a transferência do processo contra-ordenacional para os tribunais, quer por

impugnação judicial pelo infractor não conformado com a decisão administrativa proferida pela DGV,
quer pelo não cumprimento da sanção imposta ao infractor, corresponde a um trabalho intenso e
moroso por parte da DGV, que consiste em fotocopiar todo o processo contra-ordenacional e no envio
para tribunal do original em suporte papel (se associado à coima houver sanção acessória, são
enviados ao Tribunal os originais mais uma cópia).
Quando não acontece prescrever antes, não raras vezes o processo acaba por prescrever no
momento em que se encontra no tribunal, adicionado que seja o atraso verificado no âmbito da
intervenção da DGV com o atraso dos mesmos Tribunais.
SISTEMATIZAÇÃO DE ESTRANGULAMENTO DO PROCESSO CONTRA-

ORDENACIONAL
Sistematizando os estrangulamentos do actual processo contra-ordenacional estradal, referimos:
1. Levantamento do auto de contra-ordenação:

1.1. A autoridade administrativa não tem possibilidade de monitorizar o número de livros de autos
e a respectiva distribuição pelas entidades fiscalizadoras.
1.2. Erros e omissões no preenchimento dos dados relativos à identificação do condutor infractor;
1.3. Falta de objectividade na “descrição sumária” da infracção ao Código da Estrada que
determina a autuação;

2. Notificação (da infracção, da decisão administrativa e da decisão judicial):

2.1. Discrepância entre a morada efectiva do infractor e a morada que está inscrita no título de
condução e que consta da base de dados de condutores, em virtude da sua não
actualização;
2.2. Discrepância entre a morada efectiva do proprietário do veículo e a morada que consta da
base de dados de proprietários, devido a não actualização;
2.3. Pessoas colectivas proprietárias de veículos (sistemas de “leasing” e “ALD”) que identificam
como utilizadores habituais dos veículos, outras pessoas colectivas;
2.4. Pessoas colectivas proprietárias argumentam a impossibilidade de identificar o condutor
infractor;
2.5. Proprietárias dos veículos identificam os condutores infractores com dados incorrectos ou
incompletos ou como sendo residentes no estrangeiro;
2.6. Condutores notificados não procedem ao levantamento da correspondência em carta
registada com origem nas entidades fiscalizadoras ou na DGV – trata-se de um procedimento
em expansão consolidado pela sensação de que, enquanto não há notificação não há lugar a
punição;
2.7. Ausência de um sistema informático integrado que permita a emissão automática da
notificação através da introdução de dados simplificados (matrícula do veículo infractor,
data/hora e local da infracção, código de infracção).
2.8. Inexistência de uma ligação informática entre o sistema de envio de notificação registada
(CTT) e o sistema informático de gestão de autos de contra-ordenação (DGV), o que
permitiria uma automatização total do processo.
3. Cobrança de autos de contra-ordenação:

3.1. Falta de um automatismo entre a operação de cobrança e o respectivo processo de contra-
ordenação a que esta diz respeito;
3.2. Liquidação de cobrança através de cheque sem provisão;
3.3. Possibilidade de digitação de quantias desconformes no processo de liquidação por
Multibanco;
3.4. Caso particular do processo de gestão das cauções de boa conduta, que não se encontra
informatizado, nem automatizado.

4. Registo de autos de contra-ordenação:

4.1. Elementos de identificação do condutor infractor registados de forma incompleta ou com
algarismos trocados, por via do preenchimento incorrecto do auto pelas entidades
fiscalizadoras;
4.2. Obrigatoriedade imposta ao funcionário que procede ao registo do auto, de consultar com
frequência o ficheiro de condutores para proceder à respectiva correcção, e quando tal lhe for
possível;
4.3. Obrigatoriedade imposta ao funcionário que procede ao registo do auto de proceder à
devolução do mesmo à entidade fiscalizadora para que se proceda à respectiva correcção.
5. Processamento contra-ordenacional
5.1. O sistema informático regista a cobranças dos autos com atraso, o que determina a
necessidade de anular as decisões que erradamente alegam a não liquidação voluntária da
coima - à data da decisão não constava do registo de autos cobrados, o que se verifica dois
ou três meses mais tarde). Tal facto tem motivado alguns recursos judiciais desnecessários);
5.2. A audição de testemunhas é aproveitada pelos mandatários dos condutores infractores para
retardar a elaboração da decisão, designadamente requerendo a audição de testemunhas
em várias cidades do país;
5.3. Inexistência de um sistema informático que integre as diferentes bases de dados relevantes e
a inexistência de automatismos informáticos que permitam a produção de decisões sobre
modelos automáticos ou semi-automáticos (no caso das contra-ordenações graves e muito
graves sem defesa ou com defesa irrelevante);
5.4. A notificação da decisão padece das mesmas dificuldades registadas na notificação inicial da
contra-ordenação;
5.5. Ambientes de trabalho nem sempre adaptados às particularidades do processo contra-
ordenacional, por vezes com manifesta falta de espaço e arquivos quase sempre
inadaptados;
5.6. Falta de recursos humanos, ainda assim colmatada pela contratação de avençados ou
trabalhadores em regime de “outsourcing”, cuja convivência com os funcionários do quadro
nem sempre se apresenta pacífica;
5.7. Intervenção dos Governadores Civis no processo contra-ordenacional que em muitos casos
provoca uma diluição da responsabilidade do processamento que não favorece o processo;

5.8. Incumprimento, por vezes sistemático, do Manual de Contra-ordenações editado pelo

GJC/DGV, por parte dos vários protagonistas do processo;
5.9. Processo contra-ordenacional repartido por três subunidades orgânicas da DGV, o Gabinete
Jurídico e do Contencioso, no que respeita ao processo propriamente dito, a Direcção de
Serviços de Informática, no que concerne ao desenvolvimento e gestão do SIGA I e SIGA II e
a Direcção de Serviços Administrativos, relativamente à cobrança dos autos de contra-
ordenação;
5.10. Sistema de cobranças complexo, com uma gestão difícil e morosa das várias fases do
processo de arrecadação de receita das contra-ordenações, agravado pelo expediente da
devolução de cauções de boa conduta.
6. Processamento judicial
6.1. Problemas inerentes ao sistema judicial, em particular quanto ao atraso na decisão dos
processos;
6.2. O envio de processos para execução judicial exige o empenhamento de muitos recursos
humanos, pois é necessário proceder à cópia integral de cada processo, que vai em original
para o Tribunal;
6.3. Embora esteja previsto no Código da Estrada que, após notificação do infractor por carta
registada com aviso de recepção e se esta for devolvida, deve a autoridade administrativa
proceder á notificação por carta simples para a morada que conste na carta de condução ou
do proprietário do veículo, considerando-se assim o infractor notificado, verificam-se casos
em que o Juiz determina o arquivamento do processo se dele não constar o aviso de
recepção assinado em conformidade, alegando não ter a certeza da notificação do infractor;
6.4. Nem sempre os Tribunais informam a DGV das decisões proferidas.

Ponto de situação do tratamento dos autos de contra-ordenação
C. PROGRAMA DE REESTRUTURAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL DO

ESTADO – ENQUADRAMENTO E ASPECTOS A TER EM CONTA
Atento o momento que Portugal atravessa no que respeita à implementação de medidas

estruturais que visam a modernização da Administração Pública, o trabalho da Comissão não poderia
deixar de reflectir um pensamento sobre a forma como no processo de contra-ordenações resultante
da infracção ao Código da Estrada se podem fazer reflectir as orientações aprovadas pelo Governo no
âmbito do PRACE.

Efectivamente pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 39/2006, de 21 de Abril, o Governo

aprovou as orientações gerais e especiais para a reestruturação do conjunto dos ministérios,
determinando na subalínea iii) da alínea b) do n.º 12 a criação do Gabinete de Segurança Rodoviária
(e cuja designação entretanto evoluiu para Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária - ANSR), que
integrará, de entre outras, as atribuições da DGV nos domínios das políticas de prevenção e segurança
rodoviária e de contra-ordenações, as do Conselho Nacional de Segurança Rodoviária e as das
comissões distritais de segurança rodoviária e mais, determinando na subalínea vii) da alínea e) do
mesmo número, que a DGV é extinta, sendo as suas atribuições relativas a veículos, condutores e
infra-estruturas rodoviárias transferidas para o Ministério das Obras Públicas Transportes e
Comunicações (MOPTC).
Coincidindo o momento da constituição da Comissão com o desenvolvimento da supracitada

Resolução de Conselho de Ministros, que de resto se encontra em rápida implementação, puderam os
membros da Comissão, na parte que releva para a tarefa que lhe está incumbida, conhecer as
orientações já definidas que assentam designadamente nos seguintes aspectos principais:
1. A ANSR será dirigida por um Presidente e um Vice-Presidente e o quadro de pessoal
será o da Secretaria-Geral do Ministério da Administração Interna:
2. A ANSR não disporá de serviços desconcentrados;
3. O processo de contra-ordenações estradais, concretamente o tratamento e gestão
das contra-ordenações directas e indirectas, deve ser, nessa circunstância
centralizado, desaparecendo a responsabilidade dos Governadores Civis no processo.
D. SOLUÇÕES – DESENVOLVIMENTO, VIABILIDADE E DIFICULDADES DE

IMPLEMENTAÇÃO
1. Levantamento do auto de contra-ordenação
Como já se referiu é essencial para o bom desenvolvimento de todo o processo de contra-

ordenações, que, desde logo e a montante, o auto seja correctamente levantado e devidamente
preenchidos todos os campos.

Nesse sentido afigura-se muito relevante que possa ser incrementado nas entidades fiscalizadoras,
um conjunto de ferramentas informáticas que lhes permitam processar o auto de contra-ordenação de
forma simplificada e com o menor número de erros.
Por outro lado, devem ser assegurados aos militares e agentes das forças de segurança maior
formação, especificamente dirigida ao preenchimento dos diferentes campos constantes do auto, que
incorpora a definição sumária dos factos de que resulta a autuação do condutor, designadamente
assegurando a inserção correcta do código de infracção.
2. Notificação
As deficiências constatadas nos procedimentos de notificação da infracção, são outro aspecto

muito prioritário a corrigir no novo figurino do processo contra-ordenacional.
Apreciadas as dificuldades e comprovadas que estão estatisticamente, haverá desde logo que
introduzir uma inversão no princípio base vigente. O ónus do condutor que motiva entraves ao normal
desenrolar dos actos de notificação deve cair inequivocamente sobre quem os cria.
Ou seja, é imperativo que o registo do endereço dos condutores, dos proprietários dos veículos ou
dos habituais utilizadores tenha um valor inquestionável, com o mesmo impacte, por exemplo, do
endereço fiscal, que os cidadãos não correm o risco de não actualizar.
A dificuldade na determinação do endereço correcto e eficaz para efeito da notificação,

ou seja o endereço que efectivamente permite encontrar o infractor que se pretende
notificar, pode ser contrariada pela adopção de mecanismos incentivadores de um maior
cumprimento pelos cidadãos da obrigatoriedade de alterarem o endereço registado no título
de condução sempre que se verificar a mudança de morada.
Esta evolução vai constituir um passo firme na ambicionada celeridade do tratamento
dos processos de contra-ordenação estradal.

Quando a notificação é efectuada no endereço que consta do título de condução, deve

considerar-se bem feita e por isso válida, ainda que o infractor tenha entretanto mudado de
residência.
Esta opção traz agregada a necessidade de ponderar outros mecanismos de incentivo à
alteração do endereço do título de condução sempre que se verifica efectivamente a
alteração de morada do seu titular. O que pode passar pela não cobrança de qualquer taxa
de serviço (actualmente o seu custo está nos € 22,00), ou pela agilização dos processos
administrativos necessários (que hoje implicam uma razoável burocracia e um inerente
gasto de tempo).
A questão das notificações, todavia, não se reduz a este entrave criado pela não
actualização das moradas.
Actualmente um infractor apenas se considera notificado – quando tal não acontece no

acto – através de carta registada.
A Comissão avaliou alterações a introduzir às normas vigentes para as notificações no
processo de contra-ordenações estradal, tendo desde logo por base o pressuposto
transversal de diminuir o âmbito da aplicação subsidiária das disposições do Código de
Processo Penal (CPP) às regras definidas para as notificações em sede do processo de
contra-ordenações estradais. Através de uma iniciativa legislativa – alteração do CÓDIGO
DA ESTRADA – deverá ser definido um novo regime legal de notificações específico para o
processo de contra-ordenações estradais, que desde logo considere, sempre que se
demonstrem adaptáveis à realidade, as melhores práticas hoje vigentes, designadamente as
seguidas, e diga-se com bastante sucesso, pela administração fiscal.
A par da questão relacionada com a imposição de ónus negativo pela não alteração do
endereço, a administração fiscal concentra os seus esforços no âmbito da notificação, no
envio de carta registada. Nos casos em que não se obtém sucesso – que, segundo foi
possível apurar são cerca de 10% das situações – recorre à notificação pessoal e à
notificação por aviso postal na residência do cidadão infractor. A Comissão considera que
este modelo pode ser uma solução a importar com sucesso para o processo de contra-
ordenações estradal.

Na aplicação da solução enunciada ao processo contra-ordenacional estradal, o volume

sobrante de notificações, que não tenha conhecido sucesso pela forma de carta registada,
seriam então realizadas por pessoal dotado de poder para o efeito, sendo efectuadas pelas
forças de segurança, no que poderão ser apoiadas por recursos humanos entretanto
disponibilizados no âmbito das alterações derivadas do PRACE.
Evidentemente que se trata de uma opção que encerra dificuldades, designadamente na

sua operacionalidade, mas que ainda assim não será despiciendo apreciar o impacto,
designadamente o financeiro, da solução preconizada, pois do maior sucesso das
notificações, designadamente as pessoais, pode resultar um encaixe financeiro muito
considerável que tem que ser tido em conta na orçamentação das despesas implicadas.
Nas contra-ordenações indirectas o problema assume uma relevância ainda maior

quando estão em causa veículos registados na propriedade de pessoas colectivas,
designadamente os adquiridos por contratos de leasing ou ALD, em que é identificada a
sociedade locadora que, por sua vez, nem sempre identifica o locador perante as entidades
fiscalizadoras ou administrativas. A Comissão ponderou, a título de solução desincentivadora
destes comportamentos prejudiciais a um processo diligente, passar a prever-se uma
cominação maior ou um período mais longo de apreensão do veículo para a empresa
proprietária que não assegura a notificação do infractor condutor de um veículo de que é
proprietária, fazendo-se repercutir com maior intensidade no proprietário do veículo as
desvantagens de não colaborar no processo de notificação.
3. Cobrança
Como já se referiu acima, o processo de cobrança também encerra dificuldades, designadamente

por exigir enorme afectação de recursos humanos.
Face ao exposto, o futuro quadro de procedimentos relativos ao pagamento das coimas, deve
assentar no pressuposto de que qualquer pagamento, seja feito em dinheiro, em cheque ou por
Multibanco ou ainda nos postos dos CTT, é transmitido automaticamente, em módulo “off line” para o

sistema informático de processamento de autos de contra-ordenação, que procederá, também

automaticamente, à associação da boa cobrança ao respectivo auto. Deste modo torna possível numa
fase muito inicial do processo, garantir que a informação está disponível e é considerada por quem
prepara a decisão, que vai contemplar de forma inequívoca na apreciação, a informação de que a
coima foi paga voluntariamente.
É igualmente necessário proceder à alteração do formato de pagamento por Multibanco, de forma

a garantir a impossibilidade da ocorrência de erros de digitação, como os que foram acima descritos.
No que respeita ao processamento de cauções de boa conduta, que como acima foi dito, não
beneficia hoje de qualquer suporte informático, podem ser adoptadas duas soluções: a possibilidade
de requerer a suspensão da execução da sanção acessória de inibição de conduzir pela prestação de
caução de boa conduta é excluída das disposições do Código da Estrada, ou, a manter-se a actual
legislação, seja desenvolvido um módulo informático específico, associado ao sistema principal de
processamento de autos, de forma a automatizar este procedimento.
Na primeira opção, o processo de suspensão da pena de sanção acessória de inibição de conduzir,

manter-se-ia associado ao cumprimento das restantes condicionante previstas nas alíneas b) e c), do
n.º 3, do artigo 141º do Código da Estrada.
Na segunda opção, e numa primeira análise, não se afigura muito complexo que, na fase de
composição da decisão, e em face de solicitação específica nesse sentido, seja criado um automatismo
que produza a decisão determinando a aplicação de caução de boa conduta e definindo o seu valor. A
cobrança da caução cumprirá os mesmos pressupostos da liquidação da coima, sendo produzido um
alerta automático ao fim do tempo de suspensão da pena e emitido de forma automática o cheque no
valor da caução previamente depositada, em nome do condutor infractor que consta do auto.
4. Registo e recepção

O registo e a recepção dos autos devem ser efectuados pelas próprias entidades fiscalizadoras,
que deste modo estarão numa posição privilegiada para proceder à correcção dos erros e omissões
que eventualmente fiquem associados ao auto no momento em que é levantado.
Aliás no âmbito do trabalho desenvolvido pela Comissão, ficou assente como elemento transversal
e estruturante a todas as soluções contempladas no Relatório, a emergência do processo contra-
ordenacional assentar num sistema informático único. Ou seja desde o momento em que o auto de
contra-ordenação é levantado até à eventual remessa do processo para o competente foro judicial,
todos os procedimentos correm no mesmo sistema informático, assegurados os devidos acessos e os
necessários cruzamentos de dados entre as entidades fiscalizadoras, a entidade competente para
preparar a decisão e a entidade competente para decidir.
5. Processamento
No domínio do processamento e em particular no que toca ao papel a desempenhar pelos

sistemas informáticos, salienta-se que qualquer que seja o sistema informático de apoio ao processo
contra-ordenacional, este contemple os seguintes requisitos:
1. Sistema contínuo entre o início do processo de contra-ordenação com o levantamento do
auto, e a eventual remessa do processo para decisão judicial produzida pelo tribunal;
2. Um sistema que elimine na totalidade a existência de papel, através da produção de
“templates” ou da digitalização de documentos imprescindíveis, como sejam as notificações, a
defesa, a decisão, etc.;
3. Um sistema que permita o acesso a todas as bases de dados detentoras de informação
relevante para o processo, como sejam as dos veículos e as dos condutores, RIC, RIO, etc.,
permitindo assim a automatização de procedimentos e preenchimentos;
4. Um sistema que generalize o conceito de “jurista virtual”, não só para as contra-ordenações
de estacionamento, não pagas e sem defesa, como acontece hoje, mas que se estenda o
conceito a todas as contra-ordenações leves, graves e muito graves, pagas ou não pagas,
com ou sem defesa. O sistema, ao invés de ter cerca de duzentos modelos de decisões
disponíveis, como se passa actualmente, deve ter a capacidade de ir produzindo (leia-se
“compondo”) a decisão automaticamente em função das informações que lhe são

disponibilizadas, fundamentando-se num modelo “if X-than Y” (o detalhe desta proposta,

constitui o Anexo 3 deste relatório).
5. Um sistema, que através da emissão de alertas, permita uma auditoria permanente ao
processo contra-ordenacional, de forma a possibilitar a detecção e correcção rápida de desvios
temporais do processamento.
DESENVOLVIMENTO DO CONCEITO DE JURISTA VIRTUAL
Actualmente, o sistema SIGA II disponibiliza ao jurista que está a analisar o auto de contra-
ordenação e a preparar a respectiva decisão, cerca de duzentas propostas de decisão abertas (leia-se,
possíveis de edição), que tentam abranger a totalidade das opções possíveis que se apresentam ao
jurista, e que influenciam a produção da decisão.
Como é evidente, ninguém consegue memorizar esta quantidade de opções e optimizar a sua
escolha. O que realmente se passa é que cada jurista domina cerca de uma dezena de modelos,
conseguindo produzir cerca de 80% das suas decisões, editando a opção que melhor se adapta às
condicionantes do auto que está a processar. Os restantes 20% obrigam-no a produzir uma decisão
de raiz.
Por outro lado, o sistema SIGA II não permite a ligação automática a nenhuma base de dados
actualmente disponível, quer da DGV, como seja o Registo Individual do Condutor, Base de
Condutores, quer, por exemplo da DG de Registos e Notariados (base de proprietários).
Esta circunstância, obriga a que o jurista em fase de processamento do auto, seja

permanentemente obrigado a sair do sistema SIGA II para aceder a essas bases, para consultar dados
relevantes para a fundamentação da decisão.
Ainda na actualidade, existem dois processos facilitados no universo da totalidade dos autos de
contra-ordenação. Um dos processos é o que contempla o arquivo directo na própria entidade
fiscalizadora, das contra-ordenações leves, pagas e sem defesa. Outro do processo facilitado é o das
contra-ordenações resultantes de estacionamento ilegal, sem defesa, não pago (excepto se se verificar
sobre passadeiras), e que é sujeito a um processo automático, designado por “jurista virtual”, que
produz uma decisão que determina ao arguido o pagamento da respectiva coima, acrescida de custas.

A proposta da comissão consiste na extensão desta facilidade à totalidade do universo das contra-
ordenações, quer sejam leves, graves ou muito graves, com ou sem pagamento voluntário, com ou
sem defesa, seja ou não o condutor reincidente.
Para tanto, é necessário que o sistema informático a desenvolver interaja na totalidade com todas
as bases de dados detentoras de informação relevante e que condicione a decisão.
Qualquer que seja a tipologia e gravidade da contra-ordenação em análise, desde que o acesso a
essas bases de dados se processe de uma forma “on-line”, é necessário que o sistema informático vá
“compondo” a decisão através de frases chave associadas a realidades inerentes à contra-ordenação,
ao cadastro do condutor, à circunstância de a coima ter sido ou não paga voluntariamente, e assim
sucessivamente até que a decisão esteja completa, sem que o jurista tenha editado o que quer que
seja.
Por exemplo, imaginando uma contra-ordenação grave, com pagamento voluntário da coima por
parte do arguido:
1. Através de um processo de “jurista virtual”, a folha de decisão, quando for aberta, importará
automaticamente (do próprio auto de contra-ordenação levantado pela entidade fiscalizadora no
mesmo sistema informático) o NOME, MORADA (que será colocada automaticamente no espaço
próprio visível sob a janela do envelope de expedição postal), Nº DE BI e CARTA DE CONDUÇÃO
DO ARGUIDO, Nº DO AUTO, e o CÓDIGO DE INFRACÇÃO.
2. A partir daqui, o sistema informático é possuidor de informação base que lhe permite começar a
produzir um texto preestabelecido, com preenchimento de espaços em branco com informação
relevante.
3. Ao identificar o CÓDIGO DE INFRACÇÃO, e porque detecta que se trata de uma contra-ordenação
grave, o sistema deve automaticamente aceder, através do Nº DE BI ou da CARTA DE
CONDUÇÃO, ao RIC (cadastro) e introduz automaticamente, em espaço próprio na folha de
decisão, as contra-ordenações graves ou muito graves que eventualmente constarão no RIC.
4. Por essa consulta ao RIC, o sistema assume uma de duas informações: ou o arguido é primário
(cadastro limpo) ou o arguido tem em registo outras contra-ordenações graves ou muito graves
(portanto reincidente), o que lhe permite automaticamente produzir texto em conformidade com a
informação de que dispõem.

5. Concomitantemente, analisando outra informação relevante já anteriormente introduzida no

sistema, com seja a atempada liquidação voluntária da coima ou não, volta a ser possível ao
sistema produzir automaticamente texto preestabelecido em função das duas variáveis.
6. E assim sucessivamente, num processo de “if X, than Y” até que a decisão seja automaticamente
produzida e disponibilizada para o decisor final que ainda dentro do sistema a valide, assinando a
decisão através de assinatura digital ou digitalizada, dando então início ao processo, também
automático de impressão, dobragem, envelopagem e expedição postal da decisão administrativa
para o arguido (esta última fase de pós decisão, já é automatizada actualmente).
O processo acima descrito é válido e adaptável a toda a tipologia de auto de contra-ordenação

desde que o arguido não apresente “defesa”. Contudo também neste caso os automatismos acima
descritos são aplicáveis, com a condicionante de que ao ser accionada uma janela de defesa, será
automaticamente aberto no texto uma janela de edição de texto livre, que permite ao jurista que está
a processar o auto, fazer uma apreciação da defesa, seguindo então com o automatismo de produção
de texto da decisão:
Se o jurista considerar a defesa procedente, accionando comando próprio nesse sentido, atendendo a
que não necessita de justificar esse facto, o sistema não abre janela de texto de edição livre e limita-se
a produzir um texto de “arquivamento do auto”.
Se por outro lado, o jurista considerar a defesa totalmente improcedente, o sistema deve abrir uma
janela de edição livre de texto, onde tem que justificar os fundamentos da improcedência, findo o qual
o sistema produz automaticamente a decisão de punição como se de um auto sem defesa se tratasse.
O processo fica assim simplificado, inibe dissertações desnecessárias, o jurista só edita texto
no caso de apresentação de defesas consideradas improcedentes, as decisões evidenciarão
uma homogeneidade de texto e parafraseado constante.
O desenvolvimento de um sistema informático deste tipo obriga à criação de um grupo de

trabalho muito coeso, constituído por juristas conhecedores do processo contra-
ordenacional e informáticos com elevados conhecimentos em programação e
desenvolvimento informático.

É ainda necessário que o processo contra-ordenacional seja antecipadamente simplificado

até ao limite máximo do legalmente admissível e ainda, que não hajam dúvidas quanto ao
desenvolvimento do mesmo.
6. Impugnação Judicial
Atento o facto de se ter constatado como indispensável que os processos de contra-ordenação

estradal continuem a ser julgados por tribunais comuns, até pela consagração constitucional dessa
obrigatoriedade, a Comissão debateu a possibilidade de serem criados foros específicos, pelo menos
nas comarcas distritais, especificamente vocacionadas para a decisão judicial dos processos de contra-
ordenação resultantes da infracção ao Código da Estrada.
Entende a Comissão ser exequível a criação de secções específicas nos Tribunais de Pequena
Instância Criminal para decisão dos recursos das decisões administrativas, das execuções e para a
promoção de acções crime pela não entrega do título de condução para cumprimento de sanção
acessória.
Do mesmo modo, não obstante reconhecer-se a complexidade da solução, valerá a pena

ponderar a importação para o processo de contra-ordenações estradais, naturalmente com as
necessárias adaptações, do sistema dos julgados de paz, que inclusivamente poderia vigorar apenas
para uma parte das contra-ordenações. Simultaneamente, ponderar-se uma previsão legal que
determine a não admissão de recurso da decisão administrativa proferida em sede de processo de
contra-ordenação para determinado tipo de infracções.
Tais secções seriam criadas de imediato nos tribunais com maior volume de processos,
designadamente, Lisboa, Porto, Aveiro, Leiria, Coimbra, Santarém, Setúbal e Faro, ainda que, em
termos ideiais, a melhor opção seria criar estas secções em todas as capitais de Distrito.
A solução evidencia como grandes vantagens a criação de uma homogeneidade jurídica na

apreciação dos processos e a criação de condições para a informatização total dos procedimentos

entre a autoridade administrativa e a autoridade judicial, permitindo a continuidade do processo

contra-ordenacional (18 ligações de rede, adicionados a tantos computadores quantos os juízos
criados, isto no caso de ser possível a solução ideal preconizada no parágrafo anterior).
A um outro nível e assegurado que esteja a manutenção das garantias do cidadão, que se
consideram indiscutivelmente salvaguardadas, deve implementar-se na prática a consagração legal
prevista na alínea bb) do artigo 3º, da Lei n.º 53/04, de 4 de Novembro, que autorizou o Governo a
proceder à revisão do Código da Estrada, e onde se determina a inadmissibilidade do recurso de
decisões judiciais em sede de impugnação judicial de decisões administrativas, com excepção da
decisão de cassação do título de condução.
Ainda neste domínio, na fase de impugnação judicial, em relação aos autos indirectos e
contestados, de acordo com dados disponíveis na DGV, verifica-se que em sede judicial
muitos dos procedimentos vêm a cair em razão de um insuficiente ou mesmo deficiente
acompanhamento dos mesmo, que considere e tenha presente os aspectos específicos do
regime das contra-ordenações estradais, sendo frequentemente negligenciados na
apreciação judicial pormenores jurídicos de enorme relevância, essenciais para a formulação
de um juízo condenatório.
Ora, em fase de apreciação judicial, pós-impugnatória, a representação do Estado está,

nos termos da lei, cometida ao Ministério Público. É certo que, nos termos genericamente
previstos no artigo 70.º do RGCO, a autoridade administrativa pode participar na audiência,
de forma a trazer à mesma «(…) elementos que reputem convenientes para uma correcta
decisão do caso (…)». Porém, tal susceptibilidade parece constituir uma prerrogativa do
Juiz, sob solicitação da autoridade administrativa, sem que esteja convenientemente clara e
solidificada a posição processual e poderes instrumentais de que esta goza.
Assim sendo, a posição da autoridade administrativa in casu, até por força da aplicação
subsidiária das regras processuais penais, é a que goza qualquer outra entidade que, ao
abrigo do artigo 340.º do CPP, entenda o Juiz dever ouvir para o bom julgamento da causa.

Sem prejuízo da indispensável consideração dos aspectos financeiros e organizacionais

subjacentes, designadamente em sede de custo/benefício, crê-se que a extensão do
acompanhamento dos processos desde a sua análise e preparação para decisão
administrativa, até à conclusão judicial, nos casos em que esta comporte audiência de
discussão e julgamento, poderia constituir um relevante contributo para a eficácia quer
repressiva, quer mesmo preventiva, tanto geral, como específica, no âmbito do ilícito
estradal.
Sugere-se assim, caso se pretenda rever o processo contra-ordenacional estradal, quer

seja avaliada a vantagem em contemplar norma expressa pela qual, no caso em apreço, a
posição da autoridade administrativa ganhe contornos de especial colaborador do Ministério
Público, por inspiração na figura do Assistente em processo penal, com direitos processuais
a fixar em concreto.
7. Assinaturas digitais
Atento o espírito das soluções preconizadas pelo Relatório, fica clara a necessidade de encontrar
soluções para um outro aspecto muito relevante relacionado com as assinaturas digitais.
Em diferentes casos, tem-se verificado a existência de decisões judiciais que vão no sentido de
considerar que uma decisão administrativa, pelo facto de não se mostrar assinada pelo punho da
autoridade administrativa, comportando folhas impressas sem qualquer assinatura e uma final na qual
tem aposta uma assinatura digitalizada, enferma de inexistência jurídica por não ter sido aposta na
decisão recorrida qualquer assinatura manuscrita.
Estas decisões fundamentam-se na aplicação subsidiária do disposto no CPP ao processo contra-

ordenacional estradal.
Nesse sentido a Comissão, conhecidas inclusivamente as informações recentes que os serviços da

DGV produziram, assumiu como solução para o estrangulamento em causa, que, através de iniciativa
legislativa, seja alterada a actual redacção do Código da Estrada no sentido de permitir a assinatura
digitalizada nas decisões administrativas proferidas no âmbito do processo de contra-ordenação

rodoviária, o que significará abandonar a aplicação dos dispositivos do processo penal a esta questão
concreta.
8. Externalização da preparação da decisão
As considerações expendidas em B. 3. deste Relatório e que, conforme aí se afirma, constituem

um elemento a considerar quanto às soluções a desenvolver pela Comissão, encaminha-nos para a
necessidade de responder ao desafio da centralização do processo de contra-ordenações resultante da
infracção ao Código da Estrada.
Ora, assumido o facto da ANSR não dispor de serviços desconcentrados, e que inclusivamente a
referida entidade fará assentar o seu funcionamento administrativo no apoio disponibilizado pelo
quadro de pessoal da Secretaria-geral do Ministério da Administração Interna, a opção por externalizar
parte dos procedimentos inerentes ao processo afigurou-se desde cedo como uma solução a
ponderar.
Aliás, mais considerando a verificada dificuldade de dispor de juristas do quadro da administração

pública, como bem testemunha a realidade sentida ao longo dos últimos anos pela DGV, que
inclusivamente se viu obrigada à contratualização de juristas em regime de avença e ainda ao apelo a
protocolos com instituições do ensino superior para cedência de licenciados em direito, o que, em bom
rigor, nunca foi do ponto de vista da eficiência, uma solução com grandes resultados.
São precisamente estas aferições que nos levam a excluir a opção por soluções mistas e a propor
a opção pelo recurso a soluções de externalização, designadamente o recurso ao outsourcing.
Tendo estudado a questão a Comissão concluiu como viável a opção de, no tratamento
dos processos de contra-ordenação, toda a componente relativa à preparação da decisão
ser externalizada, recorrendo ao regime de “outsourcing”. Naturalmente desde que fique
salvaguardado que a decisão do processo estará sempre e necessariamente fora desse
âmbito, sendo assegurada por funcionários públicos com competências delegadas para o
efeito.

A externalização de serviços atinentes ao processo terá como vantagens o aumento da

eficiência, pois a contratualização seria realizada com o pressuposto de que a entidade teria
capacidade para corresponder às necessidades inerentes a um procedimento desta
dimensão. A restrição nos custos representa uma outra vantagem, uma vez que a
externalização implicaria uma redução nos quadros de funcionários actuais, bem como uma
ocupação menor de espaço físico consagrado a áreas de trabalho e arquivo.
E quanto a custos, constatou-se ainda que a necessidade de afectar funcionários

públicos à decisão do processo contra-ordenacional implica dispor de um número adequado
de funcionários, que terá seguramente que ser superior ao número de delegados regionais
e delegados de viação que hoje têm essa competência. Isto porque sendo a preparação da
decisão assegurada por entidade externa, será conveniente que o tempo necessário para o
decisor apreciar cada processo seja substancialmente maior do que hoje dispõe o decisor
competente. Estima-se ser necessário um número aproximado de 45 decisores, que
analisariam e assinariam uma média de 60 decisões diárias, previamente preparadas pela
entidade privada contratada, que deve igualmente assegurar o desenvolvimento e
manutenção do sistema informático.
A este propósito diga-se, e no seguimento da ideia já acima expressa, que não é exacto
que se afigure simples assegurar, no quadro disponível na administração pública, o número
de juristas necessário para exercerem as competências de decisão nos moldes aqui
preconizados.
Como salvaguarda e em alternativa ao outsourcing puro, a Comissão apreciou as

premissas de um eventual recurso a Parcerias Público-Privadas (PPP), cuja utilização em
Portugal tem obtido resultados díspares em função da área de implementação, concluindo
que a solução implicaria eventualmente dificuldades ao nível do período de vigência e
eventual rescisão dos respectivos contratos, não constituindo uma vantagem em relação à
opção pelo outsourcing puro.

A Comissão alerta contudo que, optando-se pela externalização de procedimentos, é

fundamental antecipadamente definir os limites do âmbito da sua intervenção, bem como
determinar o modo de funcionamento da entidade privada, contratada para elaborar as
propostas de decisão que posteriormente funcionários públicos vão analisar, decidir e apor a
respectiva assinatura.
Aliás, no quadro dessas salvaguardas, particularmente quanto ao acesso à base de dados

pessoais, considera a Comissão que, quanto ao acesso aos registos individuais dos
condutores, em particular quanto ao Registo Individual do Condutor (RIC), a solução deve
passar por um sistema informático que permita, no momento da introdução do auto de
contra-ordenação no suporte informático (que deve ser único desde o momento do
levantamento do auto até à eventual remessa do processo para o foro judicial), seja
assegurado através de um cruzamento de dados com o RIC, que a informação constante do
mesmo e relativa ao condutor infractor em causa, seja desde aí remetida para o sistema,
podendo os juristas responsáveis pelo processo elaborar a proposta de decisão com base
nos dados relevantes para o efeito, i.e., as referências às contra-ordenações graves e muito
graves previamente cometidas ao infractor em causa. Desta forma, o funcionário
responsável pelo processo, não terá acesso a informações pessoais e confidenciais dos
condutores em geral, mas apenas às relevantes para a análise casuística, até porque não
lhe é assegurado o acesso aberto ao sistema do RIC.
Esta solução não preconiza alterações de fundo às regras vigentes para o acesso ao
RIC, não exige assegurar esse acesso aos agentes de um eventual outsourcing e tem todas
as condições para ser validada pela Comissão de Protecção de Dados Pessoais, cujo
parecer, a ser validado este Relatório, deve, ainda assim, ser solicitado.
Neste domínio da externalização de procedimentos, considera-se muito relevante ponderar a

possibilidade de atribuir às forças de segurança a responsabilidade de assegurarem as
audições inerentes às diferentes fases do processo de contra-ordenações, designadamente
dos condutores infractores e das testemunhas arroladas em cada processo (aliás na prática
já se verifica esta situação em alguns dos distritos), bem como da competência para receber
e entregar os títulos de condução (nos casos em que estiver em causa a aplicação da

sanção acessória de inibição de conduzir decidida pelo ANSR ou pelos tribunais), podendo
par o efeito integrar, como pessoal civil, funcionários que actualmente desempenham
funções nos serviços desconcentrados, isto atenta a previsível necessidade das forças de
segurança disporem de um reforço de pessoal.
E. DIMINUIÇÃO DO NÚMERO DE AUTOS DE CONTRA-ORDENAÇÃO – OBJECTIVO

TRANSVERSAL
Para lá da tarefa incumbida à Comissão nos termos melhor definidos em A. 2. deste Relatório –
identificar os problemas e estrangulamentos existentes e verificados no actual processo de
contra-ordenações por infracção ao CÓDIGO DA ESTRADA e, na sequência, a apresentação
de soluções capazes de reformular os procedimento – entendeu a Comissão aproveitar a
oportunidade para analisar o processo de contra-ordenações numa outra dimensão, desta
feita mais estrutural. Ou seja, para além de encontrar respostas para tratar melhor o actual
número de processos de contra-ordenação registados em cada ano, melhor ainda seria
poder encontrar soluções para tratar de forma mais expedita um número de processos
consideravelmente menor do que hoje se verifica existir.
Partindo deste desafio, a Comissão teria necessariamente que enquadrar as soluções a

imaginar, na condição que essas mesmas soluções não coloquem em crise a actual filosofia
subjacente ao estabelecimento das molduras previstas no Código da Estrada para cada uma
das infracções ao mesmo diploma legal. Pelo menos que essas soluções não contrariassem
o corpo nuclear dessa previsão legal, porquanto estaria a Comissão a formular respostas
que podem contrariar radicalmente a concepção de política de segurança rodoviária actual.
A Comissão entendeu não ser, de todo, essa a sua tarefa.
A Comissão definiu então como restrições à equação de iniciativas que contribuam para
a diminuição do número de autos de contra-ordenação registados em cada ano e que por
norma dão origem a defesa, as seguintes constatações:
1. Que a verdadeira pressão tendente a combater os comportamentos de risco
evidenciados pelos utentes da via e que pode ser exercida sobre o condutor
infractor, não se assegura tanto pela aplicação de coimas de valor elevado (por

maior que seja) mas, antes pelo contrário, pela aplicação da sanção acessória de
inibição de conduzir;
2. Que um abrandamento da pressão sobre o condutor, seja em termos gerais, seja
apenas no domínio da inibição de conduzir, pode ter efeitos muito nefastos nos
índices de sinistralidade que têm vindo a descer de uma forma sustentada;
3. Que o número de autos não tem tendência a diminuir, especialmente tendo presente
a previsível implementação do projecto de instalação de radares digitais fixos, que,
em última instância, ao aumentarem a fiscalização, vão seguramente aumentar o
número de processo de contra-ordenação.
Assim, não sendo previsível que da definição de soluções que passem pela diminuição
da fiscalização ou da redução do grau de penalização resulte alguma vantagem para a
política de sinistralidade rodoviária, o desafio de diminuir sustentadamente o número de
autos de contra-ordenação verificados em cada ano, pode ser atingido, pelo menos no
médio prazo, pela formação da convicção nos cidadãos em geral e nos condutores em
particular, que o processamento dos autos de contra-ordenações é muito eficaz, é ágil, que
as decisões são bem preparadas tecnicamente e bem habilitadas do ponto de vista da
fundamentação, o que é assegurado, entre outras, pelas soluções aqui preconizadas por
exemplo para a notificação, para o mecanismo do “jurista virtual” e pelo sistema informático
único do processo.
Mais do que isso, esse objectivo será alcançado fazendo notar aos cidadãos que a
implementação dessas novas soluções vai permitir que os índices de prescrição de
processos seja cada vez menor e, passo a passo, até residual, aspecto que, atendendo à
convicção que a generalidade dos infractores hoje têm que o processo até pode prescrever
e portanto existem todos as razões para reclamar, pode ter resultados surpreendentes.
Não obstante, a Comissão ponderou uma inovação, que, sem prejuízo de necessitar de
melhor apreciação técnico-jurídica, inclusivamente com a colaboração de outros sectores da
administração pública, designadamente quanto ao valor e ao âmbito de aplicação (note-se
que foi intenção da Comissão manter a tarefa cingida, de momento, ao âmbito da tutela do

MAI), pode surtir efeitos positivos e relevantes – a introdução de uma taxa administrativa a
pagar pelo infractor no momento da apresentação de defesa ou impugnação.
Esta solução, como foi dito atrás, necessita de ser melhor estudada do ponto de vista da
forma, mas pareceu à Comissão que, do ponto de vista substantivo, tem todo o cabimento,
até comparado com a prática seguida ao nível dos tribunais comuns, que como se sabe
serve em muitos aspectos de referência ao processo contra-ordenacional estradal.
Consideram os membros da Comissão que, num primeiro alcance, esta solução faria
com que os condutores infractores que tomam conhecimento de uma decisão administrativa
muito bem fundamentada ou que têm a consciência que cometeram essa mesma infracção
(por exemplo quando o excesso de velocidade ficou registado, ou quando a taxa de
alcoolemia foi mecanicamente verificada) e que hoje têm todas as razões para apresentar
defesa por não terem nada a perder e muito a ganhar (desde logo com a prescrição do
processo) possam ponderar de futuro sobre as verdadeiras vantagens de apresentar essa
defesa.
Isto na convicção de que seremos capazes de vir a ter um processamento de autos

muito mais eficaz que reduza significativamente os índices de prescrição e esse não seja
mais o móbil de apresentação de defesas pelos infractores.
Sem prejuízo do exposto, designadamente na parte inicial deste E., a Comissão está
disponível para, numa fase posterior e aferida superiormente a validade das soluções
preconizadas neste Relatório preliminar, avaliar novas soluções que possam estar para lá
das limitações que nos impusemos em matéria de política de segurança rodoviária, e vir a
explorar alterações mais radicais quanto à filosofia que hoje prevalece e, então sim, estudar
por exemplo a realidade de outros países, designadamente a verificada em Espanha que
utiliza o sistema habitualmente designado de “carta por pontos”.
F. PROPOSTAS

Cumpre sintetizar as soluções enunciadas ao longo do Relatório, o que, em bom rigor, se traduz
verdadeiramente no conjunto de alterações que, merecendo a validação superior, serão introduzidas
no desenho do actual processo de contra-ordenações por infracção ao Código da Estrada e respectiva
legislação complementar:
Sistematizando as propostas de alteração ao actual processo contra-ordenacional

estradal que a Comissão preconiza, referimos:
1. Levantamento do auto de contra-ordenação

1.1. Implementação de um sistema automático de controlo que permita à autoridade
administrativa, acompanhar a distribuição do número de auto de contra-
ordenação (no caso do projecto “Polícia em Movimento”) ou do número dos
livros de autos (para o caso das unidades ainda não integradas no projecto
“Polícia em Movimento”)e pelas respectivas entidades fiscalizadoras: no primeiro
caso a solução passa por criar um automatismo próprio no sistema informático e
no segundo caso é resolúvel por assegurar o cruzamento de informação entre as
entidades fiscalizadoras e a autoridade administrativa no momento em que é
efectuada a requisição dos livros de autos à Imprensa Nacional Casa da Moeda;
1.2. No procedimento de identificação do condutor infractor, os autos de contra-
ordenação terão que ser preenchidos sem erros e sem comportarem omissões de
informação relevante: este desiderato pode ser alcançado com a implementação
de automatismos informáticos que permitam o preenchimento automático dos
campos em função da digitação de dados correlacionáveis (por exemplo, o
preenchimento automático do nome e morada através da digitação do número
de carta de condução);
1.3. Preenchimento com a máxima objectividade do campo referente à descrição
sumária da infracção que determina o levantamento do auto. Neste particular, é
necessário rever os mecanismos de correlação actualmente em uso entre o
código de infracção e a “descrição sumária” correspondente que é disponibilizada
ao agente, para que este edite e valide os factos objectivos que ocorreram.
2. Notificação (da infracção, da decisão administrativa e da decisão judicial):

2.1. É premente valorizar junto dos condutores e dos proprietários dos veículos, a
importância da actualização do endereço registado nas bases de dados de
condutores e de veículos. Este objectivo será amplamente alcançado quando;
2.1.1. Forem facilitados os procedimentos administrativos a seguir pelo cidadão
permitindo o requerimento por Internet;
2.1.2. Esta correcção não representar despesa para o cidadão;
2.1.3. Quando a coima a pagar pelo não cumprimento da determinação legal de
proceder à alteração do endereço do título de condução, que já hoje é
obrigatória, seja incrementada para valores dissuasores;
2.1.4. Quando efectivamente a administração conseguir, através de
procedimentos claros, demonstrar ao cidadão que a não actualização do
endereço associado ao título de condução não representa um benefício,
como hoje é considerado, mas antes um prejuízo que pode ser penoso, em
função do cidadão se considerar notificado sempre que o for para o endereço
registado na base de dados dos condutores como sendo actual.
2.2. Ainda neste domínio, propõe-se introduzir na redacção do actual Código da
Estrada, no que concerne à alternativa actualmente concedida às pessoas
colectivas proprietárias de veículos (sistemas de “leasing” e “ALD”, empresas,
etc.) que não identificam condutores infractores ou que identificam condutores
residentes no estrangeiro ou ainda que identificam outras pessoas colectivas, de
procederem à permuta da eventual sanção de inibição de conduzir por igual
período de apreensão do veículo com que a infracção foi cometida, sendo que o
período de apreensão do veículo é multiplicado por um factor que seja entendido
como verdadeiramente dissuasor do recurso a esta opção.
2.3. Afigura-se claro que o acto da notificação beneficiará muito se o sistema
informático permitir a emissão automática da mesma através da introdução de
dados simplificados (matrícula do veículo infractor, data/hora e local da
infracção, código de infracção), no que será acompanhado da criação uma
ligação informática entre o sistema de envio de notificação registada (CTT) e o
sistema informático de gestão de autos de contra-ordenação, permitindo deste
modo a automatização total do processo.

2.4. É necessário valorizar junto dos Tribunais a norma do Código da Estrada que
considera o cidadão notificado, quando após o envio, sem sucesso, de carta
registada com aviso de recepção, é enviada carta simples. Não raras vezes, os
Tribunais têm considerado não notificado o infractor que não assinou o aviso de
recepção, desvalorizando o Código da Estrada, em detrimento do Código do
Processo Penal, que diga-se, tem aplicação subsidiária ao processo de contra-
ordenações estradal.
3. Cobrança de autos de contra-ordenação:

3.1. No domínio das cobranças, impõe-se que seja desenvolvido no âmbito do
sistema informático de gestão de autos, um automatismo que proceda à ligação
entre a cobrança e o auto de contra-ordenação a que respeita. Esse cruzamento
de informação deve ser tão imediato quanto possível por forma a que o jurista
que está a preparar a decisão não proponha uma punição no pressuposto de
“não pago”, quando efectivamente a coima já se encontra liquidada pelo
cidadão. Para tanto, bastará que todas as entidades bancárias ou de gestão de
pagamentos intervenientes no processo de cobrança, enviem para o sistema
informático de gestão de autos, em formato digital, uma tabela com informação
relevante “n.º do auto – quantia paga – data de pagamento” e que esta seja
automaticamente assimilada por aquele, fazendo recair sobre o auto a
informação de liquidação da coima.
3.2. A fragilidade demonstrada hoje pelo sistema Multibanco, ao aceitar a digitação
de quantias não coincidentes com a efectiva quantia a liquidar pelo cidadão, será
ultrapassada se, no momento em que é produzida a notificação para pagamento
da coima, o próprio sistema informático de gestão de autos possa produzir uma
tabela “n.º de auto – quantia a liquidar – data limite de pagamento” que envia
automaticamente para a SIBS. Desta forma a liquidação do auto passa a ser feita
em sistema fechado, em tudo idêntico a outros modelos de pagamento via
Multibanco (água, electricidade, etc.);
3.3. O caso particular do processo de gestão das cauções de boa conduta, terá muito
a ganhar se o seu processamento vier a ser integrado no sistema informático de
gestão de autos.

4. Registo de autos de contra-ordenação:

4.1. As dificuldades e estrangulamentos hoje verificados na fase de registo e
recepção dos autos de contra-ordenação, estarão consideravelmente resolvidas
se vier a ser adoptado um sistema informático de gestão de autos contínuo e
único, desde o momento do levantamento do auto até à eventual remessa do
processo para Tribunal, bem como com a integração de todas as bases de dados
que registam informação relevante para o processo contra-ordenacional.
Desse modo seria consideravelmente esbatido o efeito perturbador para o
processo que hoje representa o condicionalismo do funcionário que procede ao
registo do auto ter que consultar, com muita frequência, a base de dados dos
condutores e veículos para confirmação de dados e, no caso de erro ou omissão, o
auto ter que ser devolvido à entidade fiscalizadora para ser corrigido. O acesso
automático assegurado por um sistema informático único e contínuo pode
permitir ultrapassar este enorme condicionalismo.
4.2. Esta fase do processamento – registo do auto de contra-ordenação – que
actualmente é elaborada pela DGV, pode passar a ser da responsabilidade das
entidades fiscalizadoras sem incremento de trabalho.
5. Processamento contra-ordenacional
5.1. Relativamente ao processo contra-ordenacional em sentido estrito, propõe-se
que o mesmo assente num sistema informático poderoso, instalado em rede, que
permita o acesso de todos os intervenientes no processo, que integre todas as
bases de dados relevantes para o processo, que seja único ou pelo menos
contínuo desde o início até ao fim do processo (isto é, desde o levantamento do
auto, passando pela notificação, proposta e emissão de decisão, notificação da
decisão, análise do cumprimento da decisão, envio do processo a Tribunal,
processamento jurídico em Tribunal). Um sistema informático concebido nestes
termos, assente em automatismos de construção da decisão, composta em
função de “inputs” relevantes (liquidação da coima voluntária ou não,
apresentação de defesa ou não, etc), num princípio de “jurista virtual”, permitirá
certamente uma evolução consolidada na qualidade do processamento, uma

redução dos recursos humanos e do tempo, na expectativa última de assegurar

uma redução muito significativa da taxa de prescrições que actualmente se
verifica.
5.2. No que respeita à audição de testemunhas, bem como a outras diligências do
processo de contra-ordenações, que exijam contacto presencial com os cidadãos,
a Comissão propõe que, para que se mantenha a qualidade dos serviços,
designadamente pelo critério de proximidade às populações, que sejam criados
postos de atendimento específicos para o processo contra-ordenacional, dotados
de um terminal com o sistema informático de gestão de autos e de recursos
humanos excedentes de outros serviços, atendendo a uma eventual
centralização do processo.
5.3. Com o processo de preparação da decisão apoiado pelo sistema informático
moldado nos termos propostos, irá verificar-se uma considerável redução dos
recursos humanos envolvidos no processo. Assim, e para obviar as questões de
desenquadramento actualmente sentidas quando intervêm simultaneamente
funcionários do quadro da DGV, avençados e funcionários em regime de
“outsourcing”, propõe-se que o processo de preparação da decisão seja
assegurado por contratação externa de serviços, sendo que a decisão, pela
responsabilidade que representa é assegurada por funcionários públicos a
exercer funções no âmbito da ANSR;
5.4. Todo o processo contra-ordenacional estradal deve ser centralizado na ANSR,
devendo ser eliminada a intervenção dos Governos Civis;
5.5. Produção de um Manual de Contra-ordenações Rodoviárias que, após aprovação
global, será cumprido por todos os protagonistas intervenientes no processo;
5.6. Centralização numa única unidade de todo o processo contra-ordenacional, que
será dotada de meios para proceder ao controlo e acompanhamento do processo
em termos jurídicos, informáticos e de processamento da cobrança. Deste modo
serão atenuados os casos de diluição de responsabilidade que hoje se verifica na
DGV, onde este processo é garantido por três direcções de serviço;
6. Processamento judicial

6.1. No que concerne ao processo judicial desenvolvido nos Tribunais, a Comissão

sentiu algumas dificuldades em encontrar soluções.
Tendo noção do grau de inovação que encerra, propõe-se como determinante
para a melhoria do processo, a criação de foros específicos de direito rodoviário,
pelo menos nas Comarcas Distritais, garantindo-se melhores condições de
informatização ao nível dos tribunais envolvidos, integrando-os no circuito único e
informatizado autoridade administrativa – autoridade judicial.
A criação destes foros judiciais específicos, permitiria um melhor entrosamento
entre a autoridade administrativa e autoridade judicial, obviando assim alguns
erros processuais actualmente cometidos de parte a parte, através do
desenvolvimento de reuniões sistemáticas entre os responsáveis das duas
entidades. Por esta via, eventuais erros processuais sistemáticos cometidos a
montante do processo judicial seriam discutidos e corrigidos atempadamente, ao
contrário do que acontece agora, onde a autoridade administrativa só reage em
função de sentenças de arquivamento por erro processual. De igual forma,
situações como a consideração por parte do poder judicial de arguido não
notificado, mesmo quando a autoridade administrativa cumpriu todos os
procedimentos previsto na lei, poderiam ser imediatamente corrigidos.
6.2. Na impossibilidade da implementação desta medida, a Comissão preconiza o
desenvolvimento de conversações de nível político com o Ministério da Justiça
para, pelo menos, se procurar uma simplificação de procedimentos no envio dos
processos para Tribunal, no sentido de prescindir do envio das peças
documentais em original e aceitar a remessa do processo em cópias produzidas
pelos sistemas informáticos e de documentos digitalizados. Deste modo seria
possível cumprir o grande objectivo de se eliminar o arquivo em suporte papel no
processo contra-ordenacional estradal.
G. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Comissão entendeu ter como tarefa, definir soluções capazes de reformular o processo de
contra-ordenações estradais, designadamente a produção de um novo desenho, tendo

especialmente em conta a existência de mais do que um actor nesse processo e as

particularidades daqui resultantes e a capacidade que essas soluções possam representar
para um procedimento mais expedito, mais prático e funcional, e que, desde logo,
combatessem os índices de prescrição de todo desmobilizadores do efeito pretendido sobre
os condutores infractores.
Foi propósito da Comissão indicar caminhos e definir soluções que se afigurem viáveis,
ciente contudo que, a serem as mesmas patrocinadas superiormente no âmbito da decisão politica,
será com toda a certeza muito pertinente que se verifique o tratamento mais pormenorizado das
especificidades inerentes à implementação de cada uma delas. Tais tarefas podem ser asseguradas
por uma comissão de execução, a quem poderá ser incumbida a missão de operacionalizar e integrar
cada solução.
Desde logo é muito relevante que seja assegurado um casamento perfeito entre o
desenvolvimento das soluções de natureza jurídica e as soluções de natureza informática que devem
conjugar as respectivas especificidades de forma milimétrica.
Mais pretende a Comissão, disponibilizar-se para, se assim superiormente for entendido como
vantajoso e pertinente, assegurar o acompanhamento periódico do processo de implementação das
medidas que preconiza no seu Relatório, fazendo o respectivo “follow up” quanto ao grau de sucesso
do processo.

Autos C. O. - Relatório I

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COMISSÃO PARA O ESTUDO

Ministério da Administração Interna

Ministério da Administração Interna

B. ENQUADRAMENTO E DADOS DE SITUAÇÃO

C. PROGRAMA DE REESTRUTURAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL

D. SOLUÇÕES – DESENVOLVIMENTO, VIABILIDADE E

E. DIMINUIÇÃO DO NÚMERO DE AUTOS DE CONTRA-ORDENAÇÃO –

Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional Estradal – Relatório Preliminar

Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional Estradal – Relatório Preliminar

COMISSÃO PARA O ESTUDO DO PROCESSO

O processo de contra-ordenações originado por infracções ao código da estrada e respectiva

Um processo de contra-ordenações ágil e eficaz contribuirá certamente de forma muito

Atentas as conclusões do relatório ordenado à DGV, considerado o conjunto de questões,

Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional Estradal – Relatório Preliminar 1 / 43

2. Constituição da Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional

A criação e constituição da Comissão foram determinadas por despacho do Senhor Secretário de

Por despacho do Secretário de Estado da Administração Interna foi ainda designado

Conforme bem explicitado no despacho que a constituiu, a tarefa da Comissão assentou

Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional Estradal – Relatório Preliminar 2 / 43

No desenvolvimento do seu trabalho, a Comissão assumiu como ponto de partida, as

Procurando habilitar os membros da Comissão com a informação suficiente para melhor

No início dos trabalhos foram definidos os seguintes pressupostos orientadores da tarefa

Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional Estradal – Relatório Preliminar 3 / 43

daí podem resultar para o processo contra-ordenacional estradal, designadamente

B. ENQUADRAMENTO E DADOS DE SITUAÇÃO

1. Evolução do processo contra-ordenacional estradal – sinopse

A Direcção Geral de Viação tem competências no domínio do processamento de contra-

Assim com a entrada em vigor do citado diploma, as contravenções rodoviárias foram

Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional Estradal – Relatório Preliminar 4 / 43

Concomitantemente, a par da implementação do SIGA, a DGV introduziu profundas alterações ao

O desenvolvimento e concretização das diferentes fases do processo contra-ordenacional estradal

Ao longo do tempo, a par de um crescimento constante do número de autos de contra-ordenação

O desenvolvimento e a gestão do sistema informático de apoio ao processo, sempre foram

A complexidade do processo, associada ao um ímpeto crescente de contestação pelos infractores,

Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional Estradal – Relatório Preliminar 5 / 43

1. Um grande desfasamento temporal entre o momento em que é cometida a infracção ao Código

Em 2004, a plena integração do sistema informático SIGA II (resultante da evolução do SIGA I)

Recentemente as alterações introduzidas ao Código da Estrada vieram facilitar o processo, embora

2. Descrição do processo de contra-ordenações actual

Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional Estradal – Relatório Preliminar 6 / 43

Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional Estradal – Relatório Preliminar 7 / 43

3. Avaliação – identificação dos estrangulamentos e limitações

O processo contra-ordenacional actual evidencia vários estrangulamentos nas suas diferentes

Na FASE DE LEVANTAMENTO DO AUTO DE CONTRA-ORDENAÇÃO (da responsabilidade

Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional Estradal – Relatório Preliminar 8 / 43

Por exemplo, quando é digitado o código de infracção nº 2540840102, o sistema propõe

Estes anacronismos associados à dificuldade de notificação, referida a seguir neste relatório,

Na FASE DE NOTIFICAÇÃO (da responsabilidade das entidades fiscalizadoras, nos termos

Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional Estradal – Relatório Preliminar 9 / 43

Estas oportunidades de dilação dificultam a utilização de estratégias de fiscalização assentes em

As dificuldades verificadas no acto da notificação da infracção, constituem um dos aspectos

Na FASE DE COBRANÇA DO AUTO DE CONTRA-ORDENAÇÃO, verificam-se

Autos de contra-ordenação levantados com notificação directa

Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional Estradal – Relatório Preliminar 10 / 43

No caso do infractor pagar a coima em dinheiro ou em cheque, se é um facto que a entidade

Autos de contra-ordenação levantados com notificação indirecta

Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional Estradal – Relatório Preliminar 11 / 43

O sistema Multibanco tem contudo a particularidade muito favorável de integrar automaticamente

Caso especial das cauções de boa conduta

Concomitantemente com este processo ocorre outra manobra de cobrança/devolução que,

Trata-se do processo da suspensão da pena de sanção acessória de inibição de conduzir, por

Na prática, devido à complexidade da manobra em questão e à permanente carência de recursos

Comissão para o Estudo do Processo Contra-ordenacional Estradal – Relatório Preliminar 12 / 43