CSJ 44/2010(46-0)/CSl

O.S.PERS. de la Construcción e/ Est. Nac. -MO de

Salud y ACC. SOC. -SUPERINT. SERV. DE SALUD- s/
ejecución Ley 23.660 ..

Buenos Aires, ,$1íJ ,de- ~~ aI&~(}/r.

Vistos los autos: "O.S.PERS. de la Construcción c/ Est.

Nac. -MO de Salud y ACC. SOC.-SUPERINT. SERVo DE SALUD- s/ eje-
cución Ley 23.660".

Considerando:

l°) Que la Obra Social del Personal de la Construc-

ción (en adelante, OSPECON) dedujo demanda por cobro de pesos
contra el Estado Nacional, el Ministerio de Salud y Acción So-
cial de la Nación y la Superintendencia de Servicios de Salud
con el objeto de que se ordenara, por intermedio de la Adminis-
tración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), liquidar y transfe-
rir a su cuenta los fondos correspondientes a la compensación
establecida en el arto 24 del Anexo 11 del decreto 576/03 res-
pecto de los trabajadores incluidos en .el inc. a) del arto 10 de
la ley 23.660. Fundó su petición en lo normado por los decretos
. ,
576/93, 292/95, 492/95 Y leyes 23.660 y 23.661.

2°) Que la Sala 1 de la Cámara Federal de la Seguri-

dad Social revocó la sentencia del juez de primera instancia e
hizo lugar a la demanda (fs. 284/286). Para decidir de esa mane-
ra, el tribunal sostuvo que el régimen de obras sociales era un
sistema de gestión delegada por el Estado Nacional -obligado a
otorgar los beneficios de la seguridad social, con carácter in-
tegral e irrenunciable, según el arto 14 bis de la Constitución
Nacional- en las obras sociales, lo que en manera alguna signi-
ficaba que pudiese desligarse, sino que debía hacer vigente el
rol subsidiario frente a los individuos y a las sociedades in-

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i. lesen a f ron t ar e 1 o t or-

,termed:las que por d'lversas razones no pu d'"
gamierrto de prestaciones cuando estas ocurran.

Señaló que aun cuando pareciera no existir una norma

explícita en la ley 23.660 que determine la concreta obligación
del EJtado de hacer frente a la financiación de las obras socia-
I
les ertel período de tres meses indicado en el arto 10 de la ley
I
I

23.66q, no era menos cierto que, frente a un subsistema contri-

butivd como el de las obras sociales, alguien debía financiar
las p~estaciones por dicho período, y que para tal fin, la ley
23.66~ había creado un régimen de asistencia financiera con el
I

objet~vo fundamental de proveer el otorgamiento de prestaciones

I
de sa~ud igualitarias, integrales y humanizadas, a través del
subsi4io previsto por su arto 24.
I

Agregó que la situación de autos debía resolverse a

la luz de los principios básicos de la seguridad social¡ que el
Siste4a Integral de Seguridad Social estaba basado en la respon-
sabilldad individual, la solidaridad y la función supletoria del
I
Estadq¡ que las obras sociales participaban del concepto sus-
tanti~o de seguro social, y que la gestión de tales seguros es-
taba belegada en una sociedad intermedia administrada por los
proPi s4 interesados con participación del Estado, que no sólo
ejercJ el poder de policía, sino que también es parte en el
I
ejerc~cio de los derechos y en el cumplimiento de las obligacio-
I
I
nes. !
i
I 3°) Que, asimismo, el tribunal sostuvo que en el men-
saje he elevación de la ley 23.661 se había hecho referencia" a
t

tres ~iveles de solidaridad que se verían reflejados en la nor-

I

I
!

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f O.S.PERS. de la Construcción e/ Est. Nac. -MO de
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ejecución Ley 23.660.

ma: a) la obligación individual de efectuar aportes y contribu-

ciones (solidaridad grupal de los beneficiarios); b) la integra-
ción del Fondo Solidario de Redistribución formado por aportes
de todas las obras sociales, y c) la intervención del Estado me-
diante los aportes del presupuesto nacional, especialmente para
contribuir a afrontar los gastos que demanda extender la cober-
tura a los desprotegidos.

El a quo advirtió que en el período por el cual se

demandaba el reconocimiento del derecho (junio de 1998), la obra
social actora tenía la obligación legal de cubrir la prestación
médica asistencial a los beneficiarios en los términos del arto
10 de la ley 23.660, sin recibir los fondos necesarios para cum-
plir con esa obligación, por lo que entraba a jugar el segundo y
tercer nivel de solidaridad, esto era, percibir el subsidio del
Fondo y, si correspondiese, del presupuesto nacional.

Afirmó que no existía el vacío legal aludido por el

juez en virtud de la derogación de la Resolución MSyAS n° 633/96
por el decreto 504/98, dado que del espíritu del legislador sur-
gía la responsabilidad del sistema de proveer de los recursos
suficientes para que los agentes de salud cubriesen las presta-
ciones médicas obligatorias, fuese mediante los aportes y con-
tribuciones como también por la solidaridad de los otros agentes
y del propio Estado.

4°) Que la cámara también destacó que el arto 10 de

la ley 23.660 consideraba como "beneficiario" al trabajador no
aportante y que el arto 24, inc. b, ap. 2, de la ley 23.661 dis-
ponía que los recursos del Fondo Solidario de Redistribución se

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 -~

destinaran, entre otras cosas, upara su distribución automática

entre ¡los agentes, con el fin de subsidiar a aquellos que, por
todo doncepto perciban menores ingresos promedios por beneficia-
rio oJligadO, con el propósito de equiparar niveles de cobertura
ObligJtoria, según la reglamentación que establezca la ANSSAL".

I
I Añadió que ambas normas hacían referencia exclusiva-
mente al ubeneficiario", de manera que surgía claramente la
i
obligación del citado fondo de solventar dichas prestaciones en
I
los términos y costos fijados por la reglamentación dictada, que
para ~l período que se reclamaba había sido determinado en la
suma I $ 40 por
de cada bene f" 1C1ar10
. ( decreto 492 / 95 ) ; y que Sl, e 1
proPiJ Poder Ejecutivo había dispuesto integrar la diferencia
!
para ~vitar descompensaciones financieras de los agentes de sa-
lud, Jan más razón debía solventar la totalidad del mismo en ca-
so de ausencia de aportes.

5°) Que, por último, la cámara hizo hincapié en que,

en el caso concreto, la obra social tenía como beneficiarios a
los trabajadores
I
de la construcción, actividad que estaba signa-
da pOf la carencia de estabilidad en el empleo, lo que agudizaba
el prbblema en análisis. Mencionó al sistema de la ley 22.250
como brotectorio del desempleo precisamente por la situación de
precaliedad de la relación laboral, lo que justificaba aún más
la ne~esidad de cubrir los gastos de la obra social de dichos
I
beneftciarios que constantemente transitaban del trabajo al no
I

trabajo, pues de lo contrario se cargaría a dicho agente con una

' I ,~
o bl 19ac1on prestatar1a, d 1 '
e a to costo, Sln que contase con los
recur~os necesarios para afrontarlo, lo que se apartaría del
, 1,
pr1ncrp1o de igualdad que regía en situaciones como la de autos.

I
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ejecución Ley 23.660.

6°) Que contra este pronunciamiento la Superinten-

dencia de Servicios de Salud interpuso el recurso extraordinario
que fue concedido a fs. 434.

La recurrente alega la existencia de cuestión federal

por encontrarse en juego la interpretación de las leyes 23.660 y
23.661, las que a su entender han sido valoradas de manera arbi-
traria. Sostiene que la cámara vulneró los principios de divi-
sión de poderes y de legalidad, pues la obliga a cumplir con una
medida que no surge impuesta por ninguna ley, apartándose de lo
taxativamente establecido en el arto 10 de la ley 23.660 que es-
tablece que las obras sociales deben cubrir obligatoriamente a
sus afiliados por el plazo de tres meses posteriores al distrac-
to laboral aún ante la inexistencia de aportes, incurriendo en
una actividad eminentemente legislativa.

Añade que el Fondo Solidario de Redistribución dis-

tribuye sus recursos de manera automática sobre la base de la
nómina salarial y si no hay salario, como ocurre en los casos de
extinción de la relación laboral, no hay compensación posible
pues no hay aporte. Advierte que, si el referido fondo debe com-
pensar a todas y a cada una de las obras sociales el aporte de
las personas que se encuentren en la situación del citado arto
10 de la ley 23.660, se produciría el desfinanciamiento y que-
branto del sistema solidario del seguro de salud.

Por último, señala que si bien es cierto que la reso-

lución 633/96 del Ministerio de Salud y Acción Social de la Na-
ción reconocía el derecho reclamado por la obra social actora,
aquélla fue derogada por el decreto 504/98, y que es el Fondo

-5-

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 1

I
r

NacioJ.l de Empleo el que tendría que aportar la cotización mí-

nima Jeclamada en autos.

7°) Que el recurso extraordinario resulta formalmente

admisJble, pues se encuentra en juego la interpretación de nor-
i

mas dé naturaleza federal leyes -23.660 y 23.661- Y el pronun-

ciamiJnto apelado ha sido contrario al derecho que la codemanda-
da fuddÓ en ellas (art. 14, inc. 3°, de la ley 48).

En este sentido, corresponde señalar que la Corte no

J
se enuentra limitada en su decisión por .los argumentos expresa-
I
dos por las partes o por el a qua, sino que le incumbe realizar
una 1eclaración sobre el punto disputado (conf. Fallos:
I
307: 1457; 310: 2682; 311: 2553; 319: 2931; 327: 5416, entre muchos
otros)l. Asimismo, los agravios fundados en la arbitrariedad de
la sentencia serán tratados en forma conjunta por encontrarse
I
inescfndiblemente vinculados a la cuestión federal.

I .. 8.) Que a los efectos de una adecuada comprensión de

las C¡estl0nes planteadas, con anterioridad a ingresar en su
examen corresponde destacar que tanto el régimen de las obras
1
. 1
SOCla 'es como e 1 Sistema Nacional de Seguros de Salud (leyes
I
23.660 Y 23.661) forman parte de los derechos y garantías del
I
arto t4 bis de la Constitución Nacional, en cuanto dispone que
"El Ektado otorgará los beneficios de la seguridad social, que
tendrl carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley
I
establecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo de
entidldes nacionales o provinciales con autonomía financiera y
J.
econoIf~ca, administradas por los interesados con participación
I
del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes ...".

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• O.S.PERS. de la Construcción
Salud y ACC. SOC.-SUPERINT.
cl Est. Nac. -MO de
SERVo DE SALUD- si
ejecución Ley 23.660.

Esta Corte ha destacado los fines de justicia social

que inspiran a la citada norma, así como también ha establecido
que su contenido actual consiste en ordenar la actividad inter-
subjetiva de los miembros de la comunidad y los recursos con que
ésta cuenta con vistas a lograr que todos y cada uno de sus
miembros participen de los bienes materiales y espirituales de
la civilización, contando con categoría constitucional el prin-
cipio de hermenéutica jurídica in dubio pro justitia socialis
(conf. Fallos: 289:430; 290:179; 291:587; 327:3753 y 328:1602).

En tal sentido, en causas vinculadas a la seguridad

social, el Tribunal ha interpretado que dicha materia rebasa el
cuadro de la justicia conmutativa que regula prestaciones inter-
individuales sobre la base de una igualdad estricta, para inser-
tarse en el de la justicia social, cuya exigencia fundamental
consiste en la obligación, de quienes forman parte de una deter-
minada comunidad, de contribuir al mantenimiento y estabilidad
del bien común propio de ella (conf. Fallos: 306:838 y 322:215).

9°) Que las obras sociales constituyen agentes pro-

pios de la seguridad social por cuyo intermedio -como afirma el
tribunal de alzada- el "Estado cumple con la manda constitucional
de otorgar tales beneficios, de modo que para su organización y
para su financiamiento, tales entes deberán adecuarse a los
principios que se encuentran inmersos en el sistema, entre los
que sin lugar a dudas se encuentra el de solidaridad.

De esto último dan cuenta los antecedentes parlamen-

tarios de la ley 23.661, en donde se hace expresa referencia al
citado precepto como uno de los fundamentos del régimen de segu-

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 J

ro de salud propuesto y a que con el sistema se busca dar cabal

cumpl~miento a insoslayables principios de seguridad social que
garanJizan una más justa distribución de esfuerzos y beneficios
del conjunto de la población.
1

10) Que de esta manera, el arto 2° de la ley 23.661

expresa con claridad que el objetivo fundamental del Sistema Na-
ciona~ del Seguro de Salud es el de proveer el otorgamiento de
prestlciones de salud igualitarias, integrales y humanizadas,
tendiJntes a la promoción, protección, recuperación y rehabili-
I
tación de la salud, que respondan al mejor nivel de calidad dis-
ponible y garanticen a los beneficiarios la obtención del mismo
.
tlPO yI nlve
' 1 d e prestaclones
. e 1"lmlnan do toda farma de d' .,
lscrlml-
nacióJ en base a un criterio de justicia distributiva.

j 11) Que dentro de dicho esquema, el arto lO,

de la ley 23.660 dispone que "en caso de extinción del contrato
de tr bajo, los trabajadores que se hubieran desempeñado en for-
i
inc. a,

ma co~tinuada durante más de tres (3) meses mantendrán su cali-

I

dad d~ beneficiarios durante un período de tres (3) meses, con-

tados I de su distracto, sin obligación de efectuar aportes", lo
que puede resumirse en el deber que tiene la obra social como
agent~ del sistema de seguro de salud de prestar la cobertura
corre~pondiente durante dicho lapso, sin percibir por ello los
corre~pondientes aportes y contribuciones para su cumplimiento.
I
I
12) Que asimismo, el arto 24, inc. b, ap. 2, de la
ley
I
23.661 establece que los recursos del Fondo Solidario de Re-
I
distribución serán destinados para su distribución automática
entre los agentes, con el fin de subsidiar a aquéllos que, por

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todo concepto perciban menores ingresos promedios por beneficia-

rio obligado, con el propósito de equiparar niveles de cobertura
obligatoria "...
según la reglamentación que establezca la ANSSAL".

13) Que sentado ello, cabe señalar que la cuestión

principal sometida a examen del Tribunal se encuentra limitada a
determinar si la obra social actora tiene derecho a percibir de
la Superintendencia de Seguros de Salud, a través del Fondo So-
lidario de Redistribución (art. 24 de la ley 23.661), la suma de
dinero equivalente y necesaria para financiar la citada cobertu-
ra obligatoria de los tres meses posteriores a la extinción del
contrato de trabajo.

14) Que el citado asunto no puede estudiarse sin te-

ner en cuenta que la Obra Social del Personal de la Construcción
posee particularidades que la distinguen del resto en lo que
respecta a los beneficiarios que la integran. En efecto, la ci-
tada entidad tiene como beneficiarios al personal que se desem-
peña en la industria de la construcción, actividad que se en-
cuentra regida por un estatuto especial ~la ley 22.250, modifi-
cada por. las leyes 25.371 y 26;494-, distinto del régimen labo-
ral común.

Dicha actividad se caracteriza por la falta de esta-

bilidad en la relación laboral -en Fallos:290:179 y 291:587 se
la califica como versátil-, lo que implica no percibir aportes y
contribuciones con la misma periodicidad con que lo reciben
otros agentes del sistema, dato que no puede resultar menor si
se considera que la actora se encuentra inmersa en un sistema
contributivo y está obligada a brindar la cobertura médica en

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 )

los tres meses posteriores a la extinción del vínculo sin perci-

bir por ello aportes y contribuciones. Esto último sumado a la
preca~iedad en la percepción de aportes y contribuciones sin du-
das repercute de alguna manera en su funcionamiento.

15) Que sobre la base de lo anteriormente expresado

cabe ~eñalar que, en lo que respecta al agravio relacionado con
la in~ocada violación del principio de legalidad al declarar el
1

derecHo de la obra social a percibir del Fondo Solidario de Re-

distrJbución una suma de dinero por beneficiario no aportante
comprJndido en el arto lO, inc. a, de la ley 23.660, el a qua ha
efectJado una razonable interpretación armónica de los arts. 10
de lalley 23.660 y 24 de la ley 23.661, de la voluntad del le-
gislador al instaurar el sistema y de los principios que rigen
la maderia.

16) Que ello es así pues, la solución dada al caso

por el a qua con fundamento en el principio de solidaridad que
sostiJne, junto con otros, al sistema de seguridád social -sin
!
que dicho argumento haya sido objeto de una crítica suficiente
I

que cclmduzca a dar una inteligencia diferente a las normas en

cuestJón-, permite que la obra social actora, con las caracte-
rístidas que la identifican pueda hacer frente a la cobertura de
saludlobligatoria de aquellos beneficiarios durante los tres me-
ses c,ntemplados por el arto 10 de la ley 23.660 en los que no
ingreJará una contribución al sistema, mediante recursos que
perciJirá del citado Fondo Solidario de Redistribución.

Este fondo ha sido creado con la finalidad de brindar

apoyo solidario frente a diversas situaciones de necesidad que

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puedan generarse en el sistema nacional del seguro de salud.

Ello es lo que surge, como voluntad del legislador, del debate
parlamentario de la ley 23.661 donde se alude expresamente a su
instauración para equilibrar las finanzas y prestaciones de las
obras sociales más débiles (ver debate parlamentario de la ley
23.661, Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, sesión del
2 de julio de 1987, diputado Cáceres, pág. 2374; sesiones del 16
y 17 de julio de 1987, diputados Pellin y José Rodríguez, págs.
2764 y 2774, respectivamente; Diario de Sesiones de la Cámara de
Senadores de la Nación, sesiones del 24 y 25 de agosto de 1988,
senador Berhongaray, pág. 2217).

17) Que en relación con el citado fondo y el destino

que según la ley debe darse a sus recursos, aun cuando el apar-
tado b, inc. 2, del arto 24 de la ley 23.661 relaciona su dis-
tribución automática con los aportes mínimos que perciban algu-
nos agentes, también es cierto que no sujeta dicho destino sólo
a la existencia de una base salarial con un aporte de fondo para
compensar. Basta realizar una lectura de los diferentes incisos
del citado artículo para advertir que en esa norma se pone de
manifiesto el principio de solidaridad.

En efecto, los recursos con que cuenta el mencionado

fondo se destinan a cubrir diferentes contingencias que no en-
cuentran una compensación salarial directa, tales como brindar
apoyo financiero a las jurisdicciones adheridas con destino a la
incorporación de las personas sin cobertura y carentes de recur-
sos (con aportes del Presupuesto General de la Nación); atender
gastos administrativos y de funcionamiento; apoyar financiera-
mente a los agentes del seguro, en calidad de préstamos, subven-

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ciones y subsidios, y financiar planes y programas de salud des-
tinadJs a beneficiarios del seguro (art. 24, incs. a y b, apar-
I
tados 1, 3 Y 4, de la ley 23.661).

18) Que por lo demás, habida cuenta de que en la ac-

tividad de las obras sociales ha de verse una proyección de los
t
principios de la seguridad social, a la que el arto 14 bis de la
const{tución Nacional confiere carácter integral, los conflictos
I
originados por su funcionamiento deben apreciarse con un crite-
I
rio q~e no desatienda sus fines propios.

Salud
prese,ta
j En consecuencia, si el Sistema Nacional de Seguros de
dentro del cual se desempeña la obra social actora
las características ya mencionadas, tiene como función
que

especifica y obligación primordial brindar una prestación médica

igualItaria, integral, humanizada y óptima (art. 2 o de la ley
23.661), y dentro de dicho régimen el Fondo Solidario de Redis-
I,~
trl'b U<L:l.on,
en cump 1"l.ml.entode una f'~
unCl.on netamente so l' l.darl.a,
,

subsiáia a los agentes que reciben de sus beneficiarios aportes

que n~ alcanzan el mínimo, no cabe concluir sino que la inter-
pretabión otorgada a las normas por la cámara resulta acorde con
la fibalidad y el funcionamiento del sistema.
I
I
I

I 19) Que al margen de que el régimen de la ley 22.250

-modificada por las leyes 25.371 y 26.494- prevé un Fondo de Ce-
se Lahoral que difiere del Fondo Nacional de Empleo de la ley
24. 01~, lo cierto es que este último fondo tampoco resultaría
aPliclble al caso pues la Resolución 1203/2003 de la ANSeS que
estabiece la cotización mínima mensual que se liquidará a favor
I

de la~ obras sociales a las que hubiere aportado el beneficiario

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de la prestación por desempleo, dispone que ello sólo se otorga-

rá respecto de aquellos trabajadores que acrediten, entre otros
requerimientos, haber cesado en la cobertura asistencial que
prevé el arto 10, inc. a, de la ley 23.660.

20) Que, a mayor abundamiento, corresponde hacer hin-

capié en que el tribunal de alzada ha reconocido el derecho de
la actora en los mismos términos en que era contemplado por la
Resolución del MSyAS n° 633/96, que en su artículo 10 establecía
en forma expresa el obligado al pago de la cobertura, que no era
la obra social.

Dicha norma, al restringir el ejercicio del derecho

de opción de cambio de obra social a los trabajadores despedidos
durante el período de tres meses posteriores al distracto labo-
ral, quedando su cobertura durante dicho período a cargo de la
entidad a la que se encontrase afiliado, disponía que "_ la Di-
rección General Impositiva (DGI) tomará las medidas necesarias
que permi tan la transferencia de fondos a la Obra Social para
garantizar la cobertura de los indicados ..., por un monto de pesos
cuarenta ($ 40) por titular y grupo familiar primario".

El decreto 504/98, que ~l sistematizar y adecuar la

reglamentación del citado derecho de opción, implicó el reempla-
zo de la citada resolución -que fue expresamente derogada-, dejó
de lado esta última disposición; las sucesivas normas que regla-
mentaron el ejercicio de tal derecho, al igual que el mencionado
decreto, no hicieron referencia a lá inconveniencia de lo que
disponía la resolución; ninguna otra norma fijó en cabeza de las
obras sociales la obligación de hacerse cargo del costo de dicha

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'.

cOberJura y la autoridad de aplicación no ha expresado que tal

resolJción, en lo que interesa al caso, habría resultado contra-
ria ai sentido que quiso dar el legislador a la norma de fondo y
que aJora se recepta.

bor ello y oída la Sra. Procuradora Fiscal, se declara for-

I
malmerltte admisible el recurso extraordinario y se confirma la
senteJcia apelada. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil

y comircial
I
de la Nación). Notifíquese y devuélvanse las actua-
I

ciones.

RICARDO LUIS LORENZETTI

ÉNRIQUE S. PETRACCHI

CARLOS f.\ UEOA.

-jj-DISI-

CARLOS S. FATI

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-//-DENCIA DE LA VICEPRESIDENTA DOCTORA DOÑA ELENA l. HIGHTON DE

NOLASCO y DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT

Considerando:

1 0) Que la Obra Social del Personal de la Construc-

ción (en adelante OSPECON) demandó por cobro de pesos al Estado
Nacional (Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación - Su-
perintendencia de Servicios de Salud), con el objeto de que se
le ordene a este último liquidar y transferir los fondos corres-
pondientes al subsidio establecido en el arto 24, inc. b), ap.
2, de la ley 23.661 Y en el art. 24' del anexo 11 del decreto
576/93 con relación a 'otro supuesto: el de los trabajadores in-
cluidos en el inc. a) del arto 10 de la ley 23.660. Ello, por el
período que se reclamó (junio de 1998) y en las liquidaciones
posteriores,mensuales regulares (fs. 24/28).

La actora pretendió que el subsidio automático esta-

blecido a favor de las obras sociales -previsto en el decreto
576/93 recién mencionado, para aquellos beneficiarios que perci-
bieran menores ingresos, con el propósito de equiparar niveles
de cobertura obligatoria y con los que garantizaba $20 de coti~
zación mínima mensual por beneficiario- se haga extensivo a
aquellos previstos en la ley 23.660 (art. 10, inc. a). Esto es,
a las personas que continúan beneficiadas por su obra social du-
rante los tres meses posteriores al distracto laboral, sin obli-
gación de efectuar aportes.

2°) Que la Sala 1 de la Cámara Federal de Seguridad

Social, al revocar el pronunciamiento de la instancia anterior,
hizo lugar al reclamo de OSPECON declarando el derecho a perci-

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bir p0r parte de la demandada la suma de $40 (monto actualizado
por e~ decreto 492/95) por cada beneficiario no aportante com-
I
prendido en el arto lO, inciso a) de la ley 23.660 (fs.
I
284/286). Contra esta decisión, la parte demandada dedujo recur-
so ex!traordinario -contestado a fs. 421/431 Y concedido a fs.
434-.

3 0) Que el remedio federal es formalmente admisible

I
en cuanto se halla en tela de juicio la interpretación_de normas
i
que rbvisten carácter federal y la decisión definitiva fue con-
traril al derecho que la recurrente fundó en ellas (art. 14,

inc. 10 de la ley 48). En el caso, también se han invocado cau-

sales I de arbitrariedad que son inescindibles de aquellos temas
federales en discusión y deben ser examinadas conjuntamente (Fa-
llos: I 323: 1625, entre muchos otros), tarea para la cual esta
Corte: no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal
apela10 ni por los argumentos expresados por las partes (Fallos:
I
323:1491 y sus citas, entre muchos otros).

4°) Que el a qua, al resolver las cuestiones plantea-

das, ~esaltó que "el que está obligado esencialmente a otorgar
los bbneficios
I
de la seguridad social, con carácter integral e
irren~nciable, es el Estado según el arto 14 bis de la Constitu-
. ~ Naclona
Clan I . 1, que, en e 1 caso concreto, de 1ega esa facultad en
I
las 0rra~ sociales". En ese sentido, se refirió a tres niveles
de solidaridad que "se reflejan en la práctica en la obligación
I
indivtdual de hacer aportes y contribuciones (art. 16 de la ley
23.660),
I
en la integración del Fondo Solidario de Redistribución
a que! alude el arto 24 de la ley 23.661 y a la necesaria inter-

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Salud y ACC. SOC. -SUPERINT. SERV. DE SALUD- s/
ejecución Ley 23.660.

ción del Estado en cuanto tal, a través del presupuesto nacional

(art. 14 bis de la CN)".

Puntualizó que en el caso concreto "en el período por

el cual se solicita se declare la existencia de derecho ...
(junio
de 1998), la obra social actora tenía la obligación legal de
prestar la prestación médica asistencial a los beneficiarios 'en
los términos del arto 10 de la ley 23.660 y por el contrario no
recibía los fondos necesarios para cumplir con dicha obliga-
ción...
(E)ntra a jugar el segundo y tercer nivel de solidaridad a
que hacían alusión el poder ejecutivo y es así como nace la
puesta en marcha de recibir el subsidio del Fondo y en su caso,
si así correspondiese, del presupuesto nacional.

En la resolución que se recurre la Sra. Juez a qua

resolvió rechazar la demanda en el entendimiento' que derogada
que fue la Res. 633/96 del M.S. y A.S. por el Dec. 504/98, exis-
tía un vacío legal.

Tal criterio no puede mantenerse debido a que tal va-

cío no existe. En efecto cabe analizar el espíritu del legisla-
dor, que en todo momento surge de los debates previos a la pro-
mulgación, que ha destacado la responsabilidad del Sistema de
proveer de los recursos suficientes para que los agentes de sa-
lud cubran las prestaciones médicas obligatorias, ya sea a tra-
v~s de los aportes y contribuciones como también a través de la
solidaridad de los otros agentes de salud y del' propio Estado
por su obligación primaria de garantizar salud (conf. art. 14
bis de la Constitución Nacional)".

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 Por otro lado, observó que la ley 23.660 "ha conside-
rado qomo beneficiario a aquel trabajador no aportante al siste-
ma quJ hubiera desempeñado servicios por más de tres meses, has-
ta trks meses de extinguida la relación laboral (conf. arto 10
de lalley 23.660) permitiéndole gozar de la prestación de salud
provista por la Obra Social.
. I
! Sentado ello, por su lado el arto 24 inc. b) ap. 2 de
I
I
la ley 23.661, dispone que los recursos del Fondo Solidario de
RedisJribución se destinan entre otras cosas 'para su distribu-
ción lutomática entre los agentes, con el fin de subsidiar a
I
aquel tOS que, por todo concepto perciban menores ingresos prome-
I
d.lOS por b ene f"l.Cl.arl.O
. obl 19a
. d o, con el propósito de equiparar
nivelEks de cobertura obligatoria, según la reglamentación que
estabiezca la ANSSAL'. (Lo destacado no es original) .

Se debe destacar que los términos del arto 24 de la

ley 23.661 hacen referencia exclusivamente a 'beneficiario' en
I

consohancia con la misma terminología utilizada por el arto 10

I .

de lar ley 23.660, de manera tal que surge claramente la obliga-

ción le~ Fondo Solidario de Redistribución de solventar dichas
prestaclones en los términos y costos fijados por la reglamenta-
ción ~ue a tal efecto dictó la ANSSAL, que para el período que
I .
se re~lama fue determinado en la suma de $40 por cada beneficia-
I

rio (hecreto 492/1995)".

Asimismo, señaló que "si el propio Poder Ejecutivo ha

dispuesto integrar la diferencia para evitar descompensaciones
finan~ieras de los agentes de salud, con más razón debe solven-
tar lk totalidad del mismo en caso de ausencia de aportes".

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 -~,t"'-......
~". •

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O.S.PERS. de la Construcción cl Est. Nac. -MO de
Salud y ACC. SOC. -SUPERINT. SERV. DE SALUD- si
ejecución Ley 23.660.

Por último, apuntó que "la obra social actora ...

tiene
como afiliados y por ende beneficiarios a los trabajadores de la
construcción, cuya actividad está signada por la carencia de es-
tabilidad en el empleo y en consecuencia el constante tránsito
entre el desempleo y el nuevo empleo, lo cual agudiza el proble-
ma...
de arribar a una conclusión distinta se le cargaría a la obra
social una obligación prestataria de alto costo, sin que cuente
con los recursos necesarios para afrontarlos, lo cual sin duda
se aparta del principio de igualdad ...
".

5°) En el memorial sub examine la recurrente se agra-

via en cuanto considera conculcados diversos derechos, garantías
y principios constitucionales.

Menciona en primer término el principio de legalidad

en cuanto "con la decisión recaída -la que conlleva ínsita una
interpretación errónea y la falta de aplicación de normas fede-
rales- se vulnera, violenta e incumple lo dispuesto por dichas
leyes de carácter federal, como son la ley 23.660 y la 23.661",
pues por intermedio del Fondo Solidario. de Redistribución se
obliga a la demandada a una medida que no surge impuesta por
ninguna ley. Afirma que "resulta claro y taxativo que por el pe-
ríodo de tres meses posterior al distracto y cumplidas las pau-
tas y requisitos indicados en esa norma, las Obras Sociales de-
ben cubrir obligatoriamente a sus afiliados aún ante la inexis-
tE~ncia de aportes".

Luego sostiene que en la decisión del a qua se evi-

dencia una vulneración del derecho de defensa en juicio en cuan-

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 l'

to omitió tratar las' normas que regulan el Sistema Nacional de

I
Segur<D.

Asimismo, denuncia que se afectó la división de pode-

res en cuanto con la interpretación del arto 10 de la ley 23.660
I

con e~ correlato efectuado del arto 24 de la ley 23.661 se in-

cursibnó en una actividad eminentemente legislativa.

Por último, agrega que la sentencia ataca el derecho

a la salud "por cuanto la misma exégesis aludida provocará
inexorablemente un daño patrimonial de consecuencias catastrófi-
cas al todo el Sistema Nacional del Seguro de la Salud estatuido
por las leyes 23.660 y 23.661" y, con fundamento en ello, invoca
la cahsal de gravedad institucional.

I 6°) Que, sentado lo anterior, cabe señalar que la re-

currehte argumenta que la compensación reclamada no puede pros-
perarl porque el Fondo Solidario de Redistribución compensa de
manera automática sobre la base de la nómina salarial y si no
hay s~lario, como en el caso de aquel que extinguió la relación,
no h aI
r . ~
compensac10n
no hay compensación.
pOS1'bl e, pues re1tera
. que Sl. no h ay aporte

Por otra parte, apunta que la resolución 633/96 del

MSyAS que anteriormente reconocía el derecho que se reclama fue
derogada por el decreto 504/98.
I
I Finalmente, puntualiza que no se tiene en cuenta en
I
el fallo que la situación denunciada se encuentra cubierta por
la le1y 24.013 y, por lo tanto, afirma que la situación de los
que JxtingUierOn el vínculo debería ser cubierta por el Fondo

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• ( CSJ 44/2010 (46-0)ICS1
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ejecución Ley 23.660.

Nacional de Empleo y no por el Fondo Solidario de Redistribu-

ción. Agrega que ello se encuentra reconocido por el arto 119 de
la ley 24.013 y la resolución 1203/03 que dispone que los bene-
ficiarios titulares y, el grupo familiar primario por el cual
percibe las asignaciones familiares tendrán derecho a continuar
recibiendo cobertura médica mientras dure la prestación por des-
empleo.

7°) Que corresponde en un principio abordar conjunta-

mente los agravios del recurrente referidos a la vulneración de
las garantías constitucionales citadas ya que están íntimamente
relacionados.

El régimen legal que rige la OSPECON se encuentra

sustancialmente en las leyes 23.660 y 23.661, ambas de naturale-
za federal (conf. Fallos: 312:985).

Esta Corte ha entendido que las citadas normas fueron

dictadas con base en la "cláusula del progreso" prevista en el
inc. 18 del arto 75 de la Constitución Nacional. Así, ha soste!
nido que por la materia que regulan, parece indudable inferir
que ella's tienen el propósito de "proveer lo conducente a la
prosperidad del país", en los términos del citado artículo. En
esa línea argumentativa, este Tribunal ha considerado que es
atribución del Congreso de la Nación legislar en una materia con
base en la referida cláusula (Fallos: 302:231, 320:786).

Los incisos 18, 19 Y 32 del arto 75 de la Constitu-

ción Nacional facultan al poder legislativo para hacer todas las
leyes y reglamentos que sean convenientes para poder poner en
ejercicio los poderes atribuidos al gobierno de la Nación. En

-21-

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consecuencia, todo aquello que es necesario y esencial para la
existJncia, seguridad y bienestar nacional, está comprendido
dentrJ de los poderes de reglamentación atribuidos al Congreso.

l En este orden de ideas, como también se ha sostenido

reite adamente, "es principio del ordenamiento jurídico que rige
en lalRepÚblica que tanto la organización social como política y
económica del país reposan en la ley" (Fallos: 234:82, su cita y
I
otros),.

8 O) Que la actora concurrió a los estrados preten-

diendl que por analogía se le otorgara judicialmente un subsidio
frentk a un problema financiero de flujo de fondos, consignado
por l~s particularidades de la industria de la construcción en
cuantb a la estabilidad en el empleo.

El a qua sostuvo que "si bien parecería cierto que no

existe una norma explícita en la ley 23.660, que determine la
correlta obligación del Estado de hacer frente a la financiación
de la~
¡
obras sociales en el período de tres meses indicados en
el arto 10 de la ley 23.660, no es menos cierto que, frente a un
subsi~tema contributivo corno es el de las obras sociales, al-
guien debe financiar las prestaciones de dicho período". En vis-
ta de las cuestiones planteadas, aquel tribunal entendió que la
situabión de autos debía resolverse a la luz de los principios
básicbs de la seguridad social y de cosmovisión legislativa, in-
sertáhdose en el plexo legislativo protectorio de la salud plas-
mado bn las leyes 23.660 y 23.661. Por ello -y luego de un aná-
liSisl de los antecedentes legislativos de las normas citadas-,
conclhyó que "si el propio Poder Ejecutivo ha dispuesto integrar

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• (. CSJ 44/2010 (46-0)ICS1
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ejecución Ley 23.660.

la diferencia para evitar descompensaciones financieras de los

agentes de salud, con más razón debe solventar la totalidad del
mismo en caso de ausencia de aportes".

Es decir, el a qua reconoció que de la letra de la

ley surge la inexistencia de la obligación en cabeza del Estado.
Asimismo, que, con el fin de evitar descompensaciones financie-
ras de los agentes de salud, es el poder ejecut iva quien en
ejercicio de sus atribuciones decide subsidiar las diferencias
faltantes.

De esta manera, se infiere que el tribunal fue más

allá del lenguaje de la normativa, de su espíritu y de lo expre-
sado por los miembros informantes en los debates que precedieron
a la sanción de la ley en cuestión, y creó un subsidio. El a qua
otorgó a la OSPECON recursos económicos -por definición limita-
dos- mediante derivación de fondos cuya determinación, en prin-
cipio, no corresponde al poder judicial.

9°) Que no debe soslayarse que los otros poderes del

gobierno de la Nación se encuentran también vinculados con el
propósito inspirador del dictado de la Constitución -que tanto
vale como su propia razón de ser- integrado por los enunciados
del Preámbulo, entre éstos el de "afianzar la justicia" y "pro-
mover el bienestar general".

Ahora bien, dentro del sistema jurídico argentino, se

adopta el principio de división de poderes que obliga a los ma-
gistrados a respetar la independencia de las otras autoridades
de la Nación, sin que les sea posible juzgar el modo en que
ellas ejercen sus competencias (Fallos: 254:43, 321:3236, consi-

-23-

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derando 16). Más aún, el control de constitucionalidad no auto-
riza 1 la I
Corte Suprema a sustituir en su función a los otros
poderes del gobierno (Fallos: 256:386 y sus citas).

Esta Corte ha afirmado que "existiendo la facultad de

legislar en el Congreso, corresponde a éste apreciar las venta-
jas el inconvenientes de las leyes que dictare, siendo todo lo
referente a la discreción con que hubiera obrado el cuerpo le-
giSlaJivo ajeno al poder judicial" (Fallos: 68:238).

I No les corresponde a los jueces decidir sobre la con-

venielcia o acierto del criterio adoptado por el legislador en
I
el ámbito propio de sus funciones (Fallos: 318:785) i ni pronun-
ciars~ sobre la oportunidad o discreción en el ejercicio de
aquéllas (Fallos: 224:810) y, menos aún, imponer su criterio de
eficabia I
económica o social al Congreso de la Nación (Fallos:
311: 1t65) .
I

Una de las misiones de este Tribunal es velar por que

se respeten los ámbitos de competencias y potestades de cada uno
de 106 poderes del Estado y es por ello que el control judicial
debe ~er ejercido con la mayor mesura posible pues "la misión
más delicada de los jueces es saber mantenerse dentro de su ór-

r
bita,1 sin menoscabar las funciones que incumben a otros poderes

,3:: : s:a:: t:~m: Be',69:~ ::r: ::~o:~er

ado 2
del 'p::a::o:~n::~ i
lugarl a la pretensión -de la parte_actora implicaría que el poder

nes 1
judicIial ejerciera atribuciones que- le son ajenas a sus funcio-
de incumbencia propia del Congreso de la Nación -o en su
I

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 CSJ 44/2010(46-01/cSl
O.S.PERS. de la Construcción cl Est. Nac. _~o de f
Salud y ACC. SOC.-SUPERINT. SERVo DE SALUD- si
ejecución Ley 23.660.

defecto, como en este caso, del poder ejecutivo- (Fallos:

247:646, 259:121, entre otros).

En tales condiciones, la decisión adoptada por el a

qua se aparta del principio primario de sujeción de los jueces a
la ley, con arreglo al cual no deben sustituir al legislador pa-
ra crear excepciones no admitidas por la norma ni efectuar una
interpretación que equivalga a su prescindencia, en tanto no me-
die una concreta declaración de inconstitucionalidad (Fallos:
279:128; 313:1007; 329:4688).

10) Que, cabe agregar que, si bien el reclamo que ex-

pone la actora y en el que funda su presentación es revelador de
una situación no contemplada por la normativa y que muestra sus
inquietudes sobre el régimen de las obras sociales y el seguro
de salud, no puede ser considerado ni resuelto por esta Corte
toda vez que no es de su competencia valorar o emitir juicios
generales de las situaciones cuyo gobierno no le está encomenda-
do toda vez que la naturaleza específica de sus funciones en el
marco de las instituciones fundamentales se lo impide (Fallos:
300:1282, 301:771). Así se ha sostenido con acierto que la apre-
ciación de ciertas exigencias debe encontrar remedio en los co-
micios y no en los estrados de esta Corte, porque no es a ella a
la que la Constitución encomienda la satisfacción del bienestar
general en los términos del arto 75 incs. 18 y 32 de la Consti-
tución Nacional (doctrina de Fallos: 251:53).

Por todo lo expuesto, asiste razón al recurrente en

lo que respecta a los agravios reseñados.

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 11) Que, por último, en atención a la forma en que se
[ .
resuelve el plelto, deviene inoficioso el tratamiento de los de-
~
mas I .
agravlos de 1a recurren t e.

I
Por ello, habiendo dictaminado la señora procuradora Fis-
cal, ~e
1
declara procedente el recurso extraordinario interpuesto
en auJos, y se revoca la sentencia apelada en cuanto ha sido ma-
teria de recurso, rechazándose la demanda (art. 16, segunda par-
te ley 48). Costas por su orden, pues en razón de la compléjidad
de lal materia que originó este pleito, y a la inexistencia de
precedentes, la parte actora pudo creerse fundadamente con dere-
cho a litigar. Notifíquese y devuélvase.

ELENAI.HIGHT~SCO

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, (
CSJ 44/2010(46-0)/CSl
O.S.PERS. de la Construcción c/ Est. Nac. -MO de
Salud y ACC. SOC. -SUPERINT. SERV. DE SALUD- s/
ejecución Ley 23.660.

Recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional -Superintendencia de

Servicios de Salud, demandada en autos, representada por la Dra. Silvana Habel

Albino, en calidad de apoderada.

Traslado contestado por la Obra Social del Personal de la Construcción, actora

en autos, representada por la Dra. Harta Hebe Pujadas, en calidad de apodera-
.da.

Tribunal de origen: Sala I de la Cámara Federal de la Seguridad Social.

Tribunales que intervinieron con anterioridad: Juzgado Federal de Primera Ins-

tancia de la Seguridad Social N° 6.

-27-

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-28-

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S. C. O. nO 44, L. XLVI.

Suprema Corte:

- I-

Los jueces de la Sala I de la Cámara Federal de la Seguridad Social,

al revocar el pronunciamiento de la instancia anierior hicieron lugar ai reclamo de la Obra

Social del Personal de la Cor:sirucción (OSPECON) declarando el derecbo a percibir de la

demandada la suma dE. cuarenta pesos ($40, Decreto 492/95) por cada beneficiario no

aportante comprendido en el arto 10, inciso a) de la ley 23.660 (v. fs. 284/286 y fs. 248/252,

respectivamente, de los autos principales que se citarán en lo sucesivo, salvo indicación en

contrario) .

Para así decidir, señalaron que existe un imperativo legal que

establece que los trabajadores tienen derecho a gozar de la prestación médica obligatoria

por tres meses después deiadisoiución del contrato- -aer trabajo sin que las partes

involucradas ell esa relación l<lboral realicen los aportes y contribuciones (art. 10 de la ley

23.660).

Sostuvo que'31 Estado es el obligado esencial en otorgar los

beneficios de la seguridad social, con carácter integral e irrenunciable, según el arto 14 bis de

la Constitución Nacional. que en la gestión de prestar salud delega a las Obras Sociales (art.

3 de la ley 23.660), sin que ello signifique que se desligue de la obligación constitucional a su

cargo, que se mantiene vigente con carácter subsidiario. Entendió que si bien no hay una

norma expresa que contemple la situación de los no aportantes, por el período de tres meses

posterior al cese, en un sistema contributivo como el de las Obras Sociales alguien debe

financiar las coberturas por dicho período. En tal sentido, explicó que las Obras Sociales

participan del concepto sustantivo de seguro social, en la forma que la doctrina y la

jurisprudencia lo han descripto, y que la gestión de tales seguros sociales, está delegada en

una sociedad intermedia administrada por los propios interesados con participación del

1/9

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Estado, no solamente en el ejercicio del poder de policía. sino como parte de los derechos y

cumplimiento de las obligaciones en este tElma espHcífico.

Recordó que el mensaje de elevación del Poder Ejecutivo del

proyecto de la ley n' 23.661 establecía tres niveles de solidaridad, que luego se reflejaron en

la norma sancionada. En primer lugar, en la obligación individual de realizar aportes y

contribuciones (art. 16 de la ley 23.660); en segundo lugar, en la integración del Fondo

Solidario de Redistribución (art. 24 de la ley 23.661) y, por último, en la intervención del

Estado a través del presupuesto nacional (art. 14 Sis, eN).

En esa línea, sElñaló que en junio de 1998 la obra social actora tenía

la obligación legal de otorgarla prestacióli medica asistencial a los beneficiarios en los

términos del art.1 O de la ley 23.660 y por el contrario no recibía los fondos necesarios para

cumplir con dicha obligación. A partir de ello,puntUalizó', entra a jugar el segundo y tercer

nivel de solidaridad, es decir - definió -, recibir el subsidio del Fondo de Redistribución y en

su caso, sí así correspondiese, del presupuesto nacional.

Afirma que no existe el mencionado vacío legal que sostuvo la juez

de primera instancia con la derogación de la Resolución 633/96 del M. S. y A. S. por el

decreto 504/98, pues de los debates previos (del Réginlen Legal de Obras Sociales -Ley n'

23.660-.. y del Sistema Nacional del Seguro de Salud -·Ley n' 23.661-) surge la

responsabilidad del sistema de proveer de los recursos suficientes para que los agentes de

salud cubran las prestaciones médicas obligatorias, reiterando que puede ser a través de los

aportes y contribuciones, de la solidaridad de los otros agentes de salud y del propio Estado

por su obligación primaria de garantizar la salud (art. 14 bis. eN).

Destacó que el régimen legal considera como beneficiario a aquel

trabajador no aportante al sistema que hubiera desempeñado por más de tres meses, hasta

tres meses de extinguida la relación laboral, permitiéndole gozar de la prestación de salud

provista por la Obra Social (art. 10 de la ley 23.660)

2/9

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S. C. O. n° 44, L. XLVI.

Agregó que el Sistema de seguro de Salud dispone que los recursos

del Fondo Solidario de Redistribución se destinan entre otras cosas "". para su distribución

automática entre los agentes, con el fin de subsidiar a aquellos que, por todo concepto

perciban menores ingresos promedios por beneficiarios obligados, con el propósito de

equiparar niveles de cobertura obligatoria, según la reglamentación que establezca la

ANSSAL"." (art. arto 24, inc. b, ap. 2 de la 23.661).

Enfatizó que los términos del arto 24 de la ley 23.661 hacen

referencia exclusivamente a "beneficiario" en consonancia con la misma terminología

utilizada por el arto 10 de la Ley 23.660, de manera tal que surge claramente la obligación del

Fondo Solidario de redistribución de solventar dichas prestaciones en los términos y costos

fijados por la reglamentación que al efectodicló la ANSSAL, que para el período que se

reclama fue determinado en la suma de $40 por cada beneficiario (decreto n° 492/95).

Resaltó que en el caso concreto, la Obra Social actora tiene como

beneficiarios a los trabajadores de la construcción, cuya aCtividad está signada por la

carencia de estabilidad en el empleo y en consecuencia el constante tránsito entre el

desempleo y el nuevo empleo que agrava el esquema analizado. Añadió que el Estatuto de

la Construcción (ley n° 22.250) cuenta con un sistema protectorio de desempleo particular

precisamente por la situación de precariedad de los trabajadores que pertenecen a este ente

colectivo. Dicha particularidad justifica la necesidad de cubrir los gastos de la obra social

respecto de aquellos beneficiarios con sucesivos cambios habituales en situación de empleo

y extinción del vínculo frecuente. De lo contrario, agregó, se le cargaría a la Obra Social una

obligación prestataria de alto costo sin contar con los recursos para afrontarlo, lo cual se

apartaría del principio de igualdad.

-11-

Contra tal pronunciamiento, la demandada dedujo el recurso

extraordinario, el que contestado fue concedido (v. fs. 291/304, fs. 407/416, fs. 434).

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 La recurrente se agravia - en síntesis - porque a' su entender se

afectaron diversos derechos y garantías constitucionales. Menciona en primer término el

principio de legalidad en cuanto incumple con lo normado por las leyes federales 23.660 y

23.661, pues por intermedio del Fondo Solidario de Redistribución se obliga a la demandada

a una medida que no surge impuesta por ninguna ley. Afirma que resulta claro y taxativo que

por el período de tres meses posterior al distracto y cumplidas las pautas exigidas, según el

texto expreso del arto 10 de la ley 23.660, son las Obra Sociales las que deben cubrir

obligatoriamente a sus afiliados aún ante la inexistencia de aportes. Sostiene que en la

solución propuesta se evidencia un apartamiento del texto legal y una vulneración del

derecho de defensa en juicio en cuanto se omitió tratar las normas que regulan el Sistema

Nacional de Seguro de Salud. Denuncia que se afectó la división de poderes en cuanto la

interpretación del arto 10 de la ley 23.660 con el correlato efectuado del arto 24 de la ley

23.661 se incursionó en una actividad eminentemente legislativa. Agrega también que se

provocará un daño patrimonial con consecuencias en el Sistema Nacional de Seguro de

Salud estatuido por las mencionadas leyes 23.660 y 23.661. Entiende que de seguirse con el

fallo cuestionado se produciría una gravedad institucional porque la compensación del aporte

de todas aquellas personas que se encuentren en la situación del arto 10 de la ley 23.660

estarían en la posibilidad de un inminente quebranto del sistema solidario del seguro de

salud.

Enfatiza que la compensación reclamada no puede prosperar porque

el Fondo Solidario de Redistribución compensa de manera automática sobre la base de la

nómina salarial y si no hay salario, como el caso de aquél que extinguió la relación, no hay

compensación posible, pues reitera que si no hay aporte no hay compensación. Comenta

que la Resolución 633/96 del MSyAS que anteriormente reconocía el derecho que se

reclama fue derogada por el decreto na 504/98. Puntualiza que no se tiene en cuenta en el

fallo que la situación denunciada se encuentra cubierta por la Ley Nacional de Empleo (na

24.013) Y por lo tanto, afirma, la situación de los que extinguieron el vínculo deberían ser

4/9

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S. C. O. nO 44, L. XLVI.

cubiertos por el Fondo Nacional de Empleo y no por el Fondo Solidario de Redistribución.

Agrega que ello se encuentra reconocido por el arto 119 de la Ley de Empleo (24.013) y

Resolución n° 1203/03 que dispone que los beneficiarios titulares y el grupo familiar primario

por el cual percibe las asignaciones familiares tendrán derecho a continuar recibiendo

cobertura médica mientras dure la prestación por desempleo.

-11-

Considero que el recurso extraordinario es formalmente admisible por

cuanto se halla en tela de juicio la interpretación de normas que revisten carácter federal y la

decisión definitiva fue contraria al derecho que la recurrente fundó en ellas (art. 14, inc. 3° de

la ley 48). Al respecto, cabe tener presente que, en la tarea de esclarecer la inteligencia de

aquel tipo de normas, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del a qua ni de las

partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (doctrina de

Faiios: 323:i49i y sus citas); el que -no es ocioso apuntarlo- involucra aquí, prima facie,

cuestiones concernientes al funcionamiento del sistema de salud implementado por el

Estado Nacional, que compromete a las Obras Sociales y a las restantes prestadores de

servicios médicos. Asimismo, corresponde examinar las causales de arbitrariedad

planteadas por el recurrente en la medida en que ellas se encuentran inescindiblemente

unidas a la cuestión federal referida (Fallos 314:529; 315:511, 321 :704, entre otros),

En cuanto al primer agravio referido al planteo con fundamento en la

vulneración del principio de legalidad, opino que no se advierte configurada tal afectación en

la medida que el a qua antes que prescindir del texto legal aplicable lo tiene en cuenta, en

cuanto hace una interpretación armónica del arto 10 de la ley 23.660 y el arto 24 de la ley

23.661 sin que se advierta la ilegitimidad que se predica.

En efecto, el a qua interpretó que la Obra Social debe recibir un

aporte del Fondo Solidario de Redistribución para sostener la cobertura del beneficiario, en el

transcurso de los tres meses posteriores a la extinción de vínculo laboral, como impone el

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art. 10 de la ley 23.660, lapso durante el cual el agente del seguro de salud no recibe aportes

del afiliado, ni contribuciones del empleador.

Dicha norma establece '-en io que intemsa y es motivo de debate -

que en caso de extinción del contrato de trabajo, el carácter de beneficiario otorgado en el

inciso a) del artículo 8 y en los incisos a) y b) del artículo 9 de ley na 23.660, se mantendrá

durante un período de tres (3) meses, contados desde su distracto, sin obligación de efectuar

aportes (inciso a, del arto 10 de la ley 23.660). El texto legal ciiado no expresa con qué

recursos se hará la cobertura de los trabajadores que hayan extinguido el vínculo, en cambio

sí regula expresamente que ellos mantendrán la calidad de ·'beneficiarios". A su vez, en el

párrafo final de la citada norma, se facuita a la autoridad de aplicación para resolver los

casos no contemplados, como también los supuestos y condiciones en que subsistirá el

derecho al goce de las prestaciones del trabajado;- o su grupo familim primario, pudiendo

ampliar los plazos de las coberturas cuando así lo considere, pero no surge que se autorice

a dicho poder público imponer a las obras sociales la carga de solventar la cobertura a los

beneficiarios inactivos por extinción del contrato de trabajo, con lo recaudado por los aportes

y contribuciones de los que se encuentran en actividad.

El planteo de la recurrente con fundamento en que el Fondo Solidario

de Redistribución compensa de manera automática sobre la base de la nómina salarial y que

si no hay salario, como el caso de aquél que extinguió la relación, no hay compensación

posible, omite tener en cuenta que el arto 24 de la ley 23.661, también destina sus fondos a

las personas sin cobertura y carentes de recursos (inciso' a); atiende los gastos

administrativos y de funcionamiento (inciso b, punto 1); subsidia a los de menores ingresos

para equipararlos a los niveles de cobertura obligatoria (inciso b, 2); apoya financieramente a

los agentes del seguro, en calidad de prestamos, subvenciones y subsidios (inciso b, punto

3); financia planes y programas de salud destinados a beneficiarios del seguro (inciso b,

punto 4). Es decir, que la inquietud del recurrente sustentada en que si no hay salario no hay

compensación posible, no asume que dicho arto 24 de la ley 23.661 distribuye sus fondos en .í
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muchos supuestos en que no hay una base salarial de apoyo para compensarlo. Sin

perjuicio de tener en cuenta, para e[ caso, que [a distribución automática motivo de

interpretación y aplicación por e[ a qua, se advierte que expresamente señala que tiene e[

propósito de equiparar niveles de cobertura obligatoria (art. 24, inciso b.2 de [a ley 23.661);

por [o tanto, si cubre a [os de menores ingresos se justifica que también cubra a [os que no

tienen ninguno, como en e[ caso que solamente debe hacerlo por tres meses.

Tampoco alcanza para descalificar e[ sustento de [a sentencia que

hizo hincapié en [os términos del mencionado arto 24, en cuanto e[ a qua hace referencia

exclusivamente a "beneficiario" en consonancia con [a misma terminología utilizada por [a

norma que impone [a cobertura en debate. En efecto, e[ mencionado artículo 24, dispone que

[os recursos del Fondo Solidario de Redistribución se destinan, entre otras cosas, "... para su

distribución automática entre [os agentes, con e[ fin de subsidiar a aquellos que, por todo

concepto perciban menores ingresos promedios por beneficiarios obligados, con e[ propósito

de equiparar niveles de cobertura obligatoria, según [a reglamentación que establezca [a

ANSSAL ... " (art. 24, inc. b, ap. 2 de [a 23.661). Por tal motivo, es que e[ a qua dio relevancia

a[ término "beneficiario" tal como [o denomina e[ arto 10 de [a Ley 23.660, para entender que

e[ Fondo Solidario de Redistribución debe asistir a [os agentes de seguro de salud, sujeto a

[os términos y costos fijados por la reglamentación que al efecto dictó [a ANSSAL (v. fs. 285,

párrafo 6°).

Desde esa perspectiva, e[ examen de [a norma de fondo por la

decisión apelada en cuanto a [os denominados niveles de solidaridad que preside todo e[

sistema de [a seguridad social (v. fs. 285, párrafo 1°) Y del cual se desprende e[ fundamento

del por qué es, en definitiva, la solución para [a obra social reclamante para realizar [a

cobertura de salud a [os beneficiarios que no ingresan recursos a[ sistema por tres meses,

encuadrados en el arto 10 de la ley 23.660, no se advierte irrazonable de [o contrario debería

ser asumido por la Obra Social sin que tenga la afectación de recursos para tal fin, alterando

e[ esquema contributivo que caracteriza a[ sistema. Por tal razón cobra sentido que tales

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beneficiarios especiales deban ser cubiertos por un sistema que comprenda el principio de

solidaridad como es el funcionamiento del Fondo de Distribución, al cual se aporta un

porcentaje de los recursos que se obtienen sobre la ba~e de los contribuyentes al sistema.

Además el recurrente no demuestra que tal extrerno importa por sí un quebranto del sistema

de redistribución solidario del seguro de salud, y que de tal manera produzca una gravedad

institucional por la compensación del aporte de todas aquellas personas que se encuentren

en la situación del arto 10 de la ley 23.660.

Tampoco parece alterado el texto legal, en la medida que, con la

misma redacción de la ley, por un período determinado, existió una norma de rango inferior

(Resolución n° 633/96 del MSyAC, arto 10) qUé) reglamentaba expresamente la redistribución

que ahora se admite en el pronunciamiento y no hubo ninguna manifestación por parte de la

autoridad de aplicación que expresara ql:le dicha resolución fuese contraria al sentido que

intentó dar el legislador a la norma de fondo y que ahora receptan los jueces. El art. 10 de la

Res. 633/96 del MSyAS disponía que "".no podrán ejercer derecho de opción [aJ los

despedidos durante el período de TRES (3) meses poste/jores al distracto laboral, quedando

su cobertura durante dicho período a cargo de la Obra Social a la que encontraban afiliados.

Al final de la norma disponía "[. . .] la dirección General Impositiva (DGI) tomará las medidas

necesarias que permitan la transferencia de fondos a la Obra Social para garantizar la

cobertura de los indicados en los incisos [aJ, por un monto de Pesos Cuarenta ($40) por

titular y grupo familiar". Si tal norma reglamentaria, en su momento, no alteraba en sustancia

el texto legal, no habría motivo razonable para entender que la decisión que interpreta la ley

de fondo en el mismo sentido que dicha reglamentación adoleciera de ilegitimidad, pues no

se advierte que se altere el contenido de la ley aplicable. El juzgador la interpretó en ese

mismo sentido, máxime que la derogación por decreto de ·Ia resolución (Decreto 504/98, arto

18) fue de manera genérica y no específica, pues tuvo por finalidad sistematizar y adecuar la

reglamentación del derecho de opción de cambio de los beneficiarios del Sistema Nacional

de Seguro de Salud, sin que de sus consideraciones, ni de su articulado surgieran razones

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del porque se suprimió la resolución en dicho punto, por lo que el sentido que intentó

imprimir el legislador en el arto 10 de la ley 23.660 yel arto 24, inciso b.2 de la ley 23.661 - Y

que es receptado por los jueces de la Cámara - no pudo verse alterado porque un decreto

haya derogado sin explicación alguna y en forma genérica la resolución 633/96 desde que la

finalidad central de ambos se refería a la sistematización del ejercicio del derecho a opción

de cambio de obra social cuyo contenido central regulaba el derecho de los beneficiarios a

elegir las Obras Sociales.

Por último, la recurrente plantea que el reclamo dirigido al Fondo

Solidario de Redistribución es improcedente por cuanto, a su entender, correspondería haber

dirigido la pretensión al Fondo Nacional de Empleo conforme el inciso b, del artículo 119 de

la ley 24.013. Sin embargo, como bien lo señala la aclora en la contestación al recurso

extraordinario federal (v. fs. 412/413), para los trabajadores de la construcción rige la ley

25.371 (v. asimismo arto 112 2° párrafo de la ley 24.013) que genera un sistema de

prestaciones por desempleo propio, por las particularidades de dicha actividad. En tal sentido

rige la Resolución n° 1203/03 en cuanto dispone que la cobertura de salud, en situación de

desempleo, en este sistema opera después que el trabajador cesó en la cobertura asistencial

que prevé el arto 10 de la ley 23.660 (art. 3, inciso b), razón por la cual no es alcanzado por

la norma que invoca la recurrente en su defensa.

-IV -

Por lo expuesto, considero que corresponde desestimar el recurso

deducido.

Buenos Aires, A3de r 2011.-

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