INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES DEL PERÚ

INTRODUCCIÓN

El proceso de descentralización iniciado en el país viene dando un fuerte impulso al

fortalecimiento de una gestión pública en el ámbito local, donde se espera que ésta sea capaz
de gobernar bien para satisfacer las necesidades de los ciudadanos e impulsar un proceso de
desarrollo sostenido y sustentable que asegure la realización de los seres humanos que
conviven en una determinada jurisdicción. Durante toda nuestra vida republicana como
Estado Peruano hemos vivido agobiados por procesos de desarrollo centralistas, las
consecuencias han significado un gran desequilibrio en el grado de desarrollo de los pueblos.
Mientras que la capital, y fundamentalmente las ciudades más importantes de la costa, han
alcanzado mejores oportunidades para el desarrollo humano, los pueblos andinos y
amazónicos mantienen el mayor nivel de atraso. El desarrollo local es un proceso
permanente, para lo cual el Gobierno Local (GL) debe contar con instrumentos de gestión y
diseño de políticas públicas con el necesario consenso y compromiso ciudadano; lo cual es
fundamental para la definición de las actividades y proyectos que respondan a las reales
necesidades de la realización humana y al desarrollo de capacidades territoriales e
institucionales que aseguren el desarrollo sostenible, basados en un incremento constante de
la productividad y competitividad local en el contexto nacional e internacional. De
conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) – Ley N° 27972,
el proceso de planeación en los gobiernos locales debe ser integral, permanente y
participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se
establecen las políticas públicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y
funciones específicas exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades
provinciales y distritales.

Los funcionarios y trabajadores de los gobiernos locales deben familiarizarse con las
herramientas más utilizadas en la fase de planeamiento del proceso gerencial, incluyendo en
estas herramientas aspectos que permitan la inclusión de la participación ciudadana para
definir las acciones que debe realizar la gestión municipal. El presente documento se propone
analizar los diferentes aspectos normativos y teóricos que permitan definir una propuesta de
proceso de planificación local integral y articulado.
 1. Marco institucional del Gobierno Local
El Gobierno Local (GL) en el Perú es una institución definida por la Constitución
Política1, la cual garantiza su jurisdicción, finalidad, ordenamiento jurídico,
organización, ámbito de competencias y los bienes y rentas con los que debe
funcionar con autonomía para representar al ciudadano, promover el desarrollo
integral sostenible, administrar la función pública al nivel local y prestar servicios
públicos locales como el tercer nivel del Estado unitario y descentralizado. En esta
sección se identificarán los elementos que ayudan a configurar la institución edil. La
institución del GL viene siendo fuertemente impactada por el proceso de
descentralización, que es la principal reforma del Estado iniciada en el Perú en el año
2001, a través del cual se están dando pasos importantes para la redistribución del
poder político entre los tres niveles de gobierno, promoviendo la participación
ciudadana en el quehacer público a nivel local y regional; sin embargo, aún son
limitados los esfuerzos por una descentralización fiscal y económica. Un aspecto
relevante a destacar es que en el Perú las autoridades municipales (alcalde =
ejecutivo) (regidores = legislativo y fiscalización), vienen siendo elegidos por votación
popular ininterrumpidamente desde el año 1980, en períodos de gobierno de tres
años hasta 1998, y en adelante en períodos de gobierno de cuatro años, siendo el
alcalde a su vez quien preside el Concejo Municipal.
1.1 Jurisdicción
La Constitución Política del Perú2 establece la institución del Gobierno Local como
el tercer nivel de gobierno, que se constituye y organiza en una determinada
porción del territorio provincial, distrital o de centro poblado de la República;
dentro de un Estado único e indivisible, con tres niveles de gobierno, que incluyen
además a las instituciones del Gobierno Regional y el Gobierno Nacional (GN), las
cuales junto con el Gobierno Local deben preservar la integridad y unidad del
Estado y de la Nación. Las municipalidades provinciales ejercen jurisdicción sobre
el territorio de la respectiva provincia y el distrito del cercado; mientras que la

1
Artículos 194° y 195° de la Constitución Política del Perú de 1993
2
Artículo 189º, de la Constitución Política del Perú, modificado por la Ley de Reforma Constitucional
del Capítulo XIV del Título IV Sobre Descentralización, Ley Nº 27680, publicada el 7 de marzo de 2002
 municipalidad distrital tiene su jurisdicción en el territorio del distrito que le
determina la respectiva ley de creación. En cambio, las municipalidades de Centro
Poblado, tienen jurisdicción y cumplen las funciones que le determina la
respectiva municipalidad provincial en la Ordenanza de su creación, a propuesta
del Concejo Municipal Distrital3 . En el Perú existen dos niveles de GL, de los
cuales 195 municipios provinciales ejercen jurisdicción directa sólo del distrito
capital de la provincia; y comparten jurisdicción con 1,643 municipalidades
distritales autónomas, que sumadas a los distritos capital, dan la suma total de
1,838 municipalidades. El tamaño de los municipios en el Perú es pequeño, tienen
en promedio menos de 15 mil habitantes en 17 departamentos y en 7
departamentos tienen un tamaño promedio entre 15,000 y 30,000 habitantes,
mientras que los municipios del área metropolitana de Lima tienen en promedio
135 mil habitantes y en el Callao 160 mil habitantes en promedio. Esto es efecto
del centralismo político y económico en el Perú, que tuvo su mayor impacto
migratorio del campo a la capital de la República entre los años ‘40 a los ‘80. El
tamaño muy pequeño de los distritos les impide beneficiarse de las economías
de escala; más aún, se complica el problema de ineficiencia en el uso de recursos,
en la medida que no existe una práctica de asociatividad o mancomunidad para
la prestación de servicios, perjudicando la calidad e incrementándose el costo
que pagan los ciudadanos por los servicios públicos locales. Según datos del INEI,
del total de creaciones políticas en el Perú desde la época de la Independencia
hasta la actualidad, se tiene que el 68% son de provincias y el 85% de distritos se
encuentran sin límites definidos (esto sin considerar la relación con la cartografía
básica). Asimismo, el 85% de los centros poblados que constituyen las provincias
y distritos no poseen reconocimiento oficial de categorías establecidas según la
Ley N° 27795 y el Reglamento de Demarcación Territorial, aprobado por el D.S
044-90-PCM.

3
Artículo 3º de de la LOM, Ley Nº 27972.
 1.2 Finalidad
La Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) define al Gobierno Local, como la
entidad básica de la organización territorial del Estado y canal inmediato de
participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan
con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades; son
los órganos de gobierno, promotores del desarrollo local, con personería jurídica
de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines4. Los
gobiernos locales tienen por finalidad promover el desarrollo y la economía local,
y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las
políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; representan al vecindario
para alcanzar un desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción5.
En cuanto a la finalidad de los gobiernos locales, esta tiene que ser vista en el
marco de los principios del proceso de descentralización, dentro de los cuales se
establece el denominado principio de subsidiariedad; señalado tanto en la Ley de
Reforma Constitucional, Ley de Bases de la Descentralización (LBD), Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales y Ley Orgánica de Municipalidades. El principio de
subsidiariedad es aquel por el cual, las actividades de gobierno, en sus distintos
niveles, alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la población si se
efectúan descentralizadamente. La subsidiariedad supone y exige que la
asignación de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea equilibrada
y adecuada a la mejor prestación de los servicios del Estado a la comunidad. Así,
por ejemplo, queda estipulado en el artículo V del Título Preliminar de la Ley
Orgánica de Municipalidades, que en el marco del proceso de descentralización
y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más cercano a la población
es el más idóneo para ejercer la competencia o función; por consiguiente el
gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más
eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos, a su vez, no deben hacer
aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales.

4
Artículo I, de la LOM, Ley Nº 27972, publicada el 27 de mayo de 2003.
5
Artículo 195º, de la de la Constitución Política del Perú; y el artículo IV, de de la LOM, Ley Nº 27972.
 1.3 Autonomía
La autonomía para la gestión de los intereses de los ciudadanos y la promoción
del desarrollo local de las municipalidades provinciales y distritales, como
institución del GL en sus respectivas jurisdicciones, se confirma con la asignación
constitucional de la autonomía política, económica y administrativa en los
asuntos de su competencia6 ; tal autonomía es el derecho y la capacidad efectiva
para normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia como
responsabilidad y el derecho de promover y gestionar su desarrollo, detallándose
las dimensiones de cada autonomía como sigue7: • La autonomía política: como
la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos
de su competencia dentro del ámbito de su territorio; así mismo, la capacidad de
decidir y normar a través de sus órganos de gobierno para desarrollar las
funciones que le son inherentes de acuerdo a la Constitución y la Ley.
• La autonomía administrativa: como la facultad de organizarse internamente, así
como determinar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad.
• La autonomía económica: como la facultad de crear, recaudar y administrar sus
rentas e ingresos propios, así como de aprobar sus presupuestos institucionales
conforme a la ley; y reconoce el derecho a percibir los recursos que les asigne el
Estado.
De los tres tipos de autonomías que tiene el GL, la más restringida es la
económica, la cual, para su ejercicio en relación con el gasto, debe remitirse a la
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley Anual de Presupuesto del
Sector Público, Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento y la Ley de
Transparencia y Prudencia Fiscal. Por otro lado, la autonomía económica del GL
en relación con los ingresos, referida al establecimiento y recaudación de tributos
tiene una fuerte regulación en la Ley de Tributación Municipal, la Ley de
Descentralización Fiscal y el Código Tributario. También existen restricciones a la
autonomía administrativa, así lo establece el artículo 10º, inciso 10.3, de la LBD,

6
Artículo 194º, de la Constitución Política del Perú; y artículo II, de la LOM, Ley Nº 27972
7
Artículo 8º, de la LBD, Ley Nº 27783, publicada el 20 de julio de 2002, detallándose las dimensiones
de las autonomías en los numerales 9.1, 9.2 y 9.3 del artículo 9º
 donde se precisa que las normas técnicas referidas a los servicios y bienes
públicos, y los sistemas administrativos del Estado, referidos a presupuesto,
tesorería, contaduría, crédito público, inversión pública, contrataciones y
adquisiciones, personal y control, por su naturaleza son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno.
Si bien esta disposición tiene lógica para la conservación de un Estado unitario,
establece una línea muy frágil, que con facilidad es cruzada por los legisladores y
las instancias del GN encargados de la reglamentación, produciéndose en muchos
casos violaciones o infracciones constitucionales reñidas con la autonomía de los
gobiernos locales; o cuando menos, enormes contradicciones con el espíritu de
lograr la responsabilidad y el derecho de los pueblos al autogobierno. En parte,
dichas restricciones se sustentan con argumentos como que la descentralización
es un proceso gradual y que por tanto deben existir reglas impuestas de arriba-
abajo, para mantener el ordenamiento y estabilidad del país. Sin embargo, se
debe resaltar que los gobiernos locales gozan de plena autonomía en lo político
para disponer acciones de gobierno en representación de los ciudadanos de la
jurisdicción, con orientación al desarrollo local sostenible; y, tienen amplia
discrecionalidad para proveer servicios dentro de sus competencias asignadas,
pudiendo libremente asociarse con otros municipios o el sector privado para
organizar la prestación de los servicios.
1.4 Ordenamiento jurídico local
La autonomía política, económica y administrativa de la que goza la institución
del GL, como el derecho y la capacidad efectiva para normar, regular y
administrar, se realizan a través de normas de los órganos de gobierno y
administración, de conformidad con el ordenamiento jurídico de las
municipalidades prevista en la LOM y con sujeción al ordenamiento jurídico
nacional. Las normas y disposiciones municipales se rigen por los principios de
exclusividad, territorialidad, legalidad y simplificación administrativa, sin
perjuicio de la vigencia de otros principios generales del derecho administrativo;
ninguna autoridad puede avocarse a conocer o normar las materias que la LOM
establece como competencia exclusiva de las municipalidades; y, tienen la
 obligación de reconocer y respetar la preeminencia de la autoridad municipal en
los asuntos de su competencia dentro de su circunscripción, no pudiendo
interferir en el cumplimiento de las normas y disposiciones municipales que se
expidan con arreglo a Ley8. Los concejos municipales ejercen sus funciones de
gobierno mediante la aprobación de ordenanzas y acuerdos. Los asuntos
administrativos concernientes a su organización interna, los resuelven a través
de resoluciones de concejo. El alcalde ejerce las funciones ejecutivas de gobierno
señaladas en la LOM mediante decretos de alcaldía, y por resoluciones de alcaldía
resuelve los asuntos administrativos a su cargo. Las gerencias resuelven los
aspectos administrativos a su cargo a través de resoluciones y directivas. Las
normas municipales son de carácter obligatorio y su incumplimiento ocasiona las
sanciones correspondientes, sin perjuicio de las acciones judiciales sobre las
responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar. Las ordenanzas
determinan el régimen de sanciones administrativas por la infracción de sus
disposiciones, estableciendo la escala de multas en función a la gravedad de la
falta, así como la imposición de sanciones no pecuniarias. Las sanciones que
aplique la municipalidad podrán ser de multa, suspensión de autorizaciones o
licencias, clausura, decomiso, retención de productos y mobiliario, retiro de
elementos antirreglamentarios, paralización de obras, demolición, internamiento
de vehículos, inmovilización de productos y otras. La Policía Nacional prestará su
apoyo en el cumplimiento de las sanciones municipales9.
1.5 Organización
La organización del GL está conformada por el Concejo Municipal, integrada por
regidores; y, la Alcaldía, compuesta por el alcalde, quien preside el Concejo
Municipal. Tanto el alcalde como los regidores son funcionarios públicos elegidos
por sufragio directo de los ciudadanos, por un período de cuatro años, pudiendo
ser reelegidos indefinidamente; siendo su mandato irrenunciable, pero revocable
conforme a Ley10. El Concejo Municipal es el órgano que ejerce las funciones

8
Artículo 38º, de la LOM, LEY Nº 27972
9
Artículo 46º, de la LOM, LEY Nº 27972.
10
Artículo 194º, de la Constitución Política del Perú
 normativas y fiscalizadoras y la Alcaldía es el órgano que ejerce las funciones
ejecutivas, siendo el alcalde el representante legal del GL y su máxima autoridad
administrativa11. Otro elemento que constituye la organización del GL es la
participación de los ciudadanos y de la sociedad civil en la gestión y fiscalización
de los gobiernos locales. Esto se basa en el carácter de representación directa del
vecindario que tiene el GL, donde la Constitución le otorga la función de
promover, apoyar y reglamentar la participación vecinal en el desarrollo local. La
LOM señala que como parte de la organización del GL se constituyen los órganos
de coordinación como el Consejo de Coordinación Local Provincial o Distrital y la
Junta de Delegados Vecinales; estos órganos tienen la finalidad de promover la
inclusión y participación de los ciudadanos en la definición de políticas de
desarrollo local, determinación de prioridades de gestión de los servicios públicos
e inversión, así como en la fiscalización de las acciones municipales conforme a
Ley12. Asimismo, por disposición de la LBD, la LOM y la Ley Marco del Presupuesto
Participativo, los gobiernos locales en el Perú están obligados a la realización de
Presupuestos Participativos en procesos abiertos de convocatoria a los
ciudadanos y a la realización de foros públicos en los cuales los vecinos de cada
localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la
gestión municipal. La organización del gobierno local se complementa, en el
ámbito del ejercicio de las funciones ejecutivas de la Alcaldía, a través de los
órganos de administración, los cuales son determinados con autonomía por cada
GL, de acuerdo con las demandas y necesidades en el cumplimiento de sus
funciones y competencias, así como a la disponibilidad de recursos
presupuestarios de los que disponen. La determinación de los órganos de
administración municipal que establezca el respectivo Concejo Municipal, a
propuesta del alcalde, adopta una estructura gerencial atendiendo a los procesos
de programación, dirección, ejecución, supervisión, control concurrente y

11
Artículo 194º, de la de la Constitución Política del Perú; y artículos 4º, 5º y 6º, de la LOM, Ley Nº
27972
12
Artículo 197º y 199º, de la de la Constitución Política del Perú; el artículo 7º y 21º, de la LBD, Ley Nº
27783; y los artículos 7º, 31º, 98º, 100º, 102º, 104º, 106º y 107º, de la LOM, Ley Nº 27972.
 posterior; y está sustentada en los principios de legalidad, economía,
transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participación y segundad
ciudadana13. Otro elemento en debate, referido a la organización municipal, es el
de la constitución de Centros Poblados, el cual se denomina a su vez como el
proceso de descentralización submunicipal, que está definido por la propia LOM,
la cual legisla que las municipalidades de centros poblados deben ser creadas por
Ordenanza Municipal Provincial, con opinión favorable de la municipalidad
distrital. En un proceso de descentralización que avanza hacia la integración
territorial con la conformación de macro regiones, sería mejor establecer
también incentivos y avanzar hacia la integración territorial a nivel local. El tema
de fondo es el diseño de una adecuada estrategia de ordenamiento y control
territorial del Estado.
1.6 Ámbito de competencias
Otro aspecto que define la institución del GL es el ámbito de competencias, o
conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas.
Estas competencias, de acuerdo con la legislación pueden ser exclusivas,
compartidas o delegadas; son las que definen el nivel de poder y responsabilidad
que tiene el GL para su accionar, fundamentalmente en la función ejecutiva del
Estado. El GL tiene amplio margen de competencias no discrecionales, en tanto
que velar por el desarrollo integral y sostenible así lo haría suponer; sin embargo,
la mayor parte de municipios, fundamentalmente por sus debilidades en falta de
recursos y equipos humanos profesionales, sólo se limitan a la prestación más o
menos eficiente de algunos servicios locales básicos como limpieza pública,
abastecimiento de agua potable y saneamiento, infraestructura pública, etc. Las
competencias discrecionales fundamentales, como la educación y salud primaria,
siguen bajo administración directa del GN, en proceso incipiente actual de
descentralización a los gobiernos regionales14. Sin embargo, ello no impide a los

13
Artículo 8º y 27º, de la LOM, Ley Nº 27972
14
El nuevo GN, según el discurso de ascensión de mando del Presidente de la República, se ha
propuesto la descentralización de la educación y la salud primaria a los gobiernos locales durante el
próximo quinquenio.
 gobiernos locales, por ejemplo, prestar servicios de salud preventiva y primaria
en centros de salud bajo su administración, en paralelo a los que puedan existir
por parte del gobierno nacional, claro está con sus propios recursos, sin ninguna
contribución o subsidio del Tesoro Público, son centros subvencionados por el
gobierno local, con pago a precios módicos por los propios ciudadanos. En el Perú
el ámbito de competencias básicas del GL, para el cumplimiento de las funciones
de representación, gobierno, administración y provisión de servicios públicos, es
establecido por la Constitución. Este marco básico de competencias asegura la
garantía institucional de la existencia y funcionamiento del GL, dado que ninguna
ley o norma del Estado puede limitar o pretender que el GL actúe con autonomía
en dicho ámbito de competencias otorgados por la Constitución. Estas
competencias constitucionales asignadas al GL son15:
• Aprobar su organización interna y su presupuesto.
• Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil.
• Administrar sus bienes y rentas.
• Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos
municipales, conforme a Ley.
• Organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su
responsabilidad.
• Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la
zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial.
• Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la
ejecución de proyectos y obras de infraestructura local.
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitución y la
LBD, a su vez son definidas de manera específica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM, asignándole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel. Además de las funciones
exclusivas o compartidas que de manera específica la legislación asigna a los
gobiernos locales, estos las pueden recibir en vía de delegación funciones y

15
Artículo 195º, de la Constitución Política del Perú
 competencias del Poder Ejecutivo (GN). La delegación de funciones o
competencias del GN al GL, puede ser en forma general a todos los municipios o
en forma selectiva, mediante convenios suscritos por ambas partes, sujetos a las
capacidades de gestión requeridas para ello, debiendo coparticipar en el
desarrollo de las mismas, estableciendo la factibilidad de optimizar la prestación
de los servicios públicos a la ciudadanía, de conformidad con las normas
establecidas en la Ley16.

16
Artículo 52º, de la LBD, Ley Nº 27783
2. Marco normativo de la planificación local

2.1 Acuerdo Nacional

(Aprobado como pacto político el 22/07/2002)

El marco normativo comprende también aquellas disposiciones que sin estar

enmarcadas en un contexto propiamente del ordenamiento jurídico nacional,
son normas de carácter político que por su naturaleza y el procedimiento para
su adopción constituyen una obligación ética y moral, especialmente en el
ámbito de la gestión pública. El principal instrumento normativo de esta
naturaleza en nuestro país es el denominado Acuerdo Nacional, que fuera
suscrito por los representantes de las organizaciones políticas, religiosas, de
la sociedad civil y del Gobierno. Dichas instituciones, sin perjuicio de sus
legítimas diferencias, aprobaron un conjunto de políticas de Estado, a cuya
ejecución se comprometieron para alcanzar los objetivos de Democracia y
Estado de Derecho, Equidad y Justicia Social, Competitividad del país y
Estado eficiente, transparente y descentralizado.

Dentro de cada objetivo nacional a su vez se acordaron objetivos específicos

y políticas de Estado que reseñamos a continuación y que guardan relación
con el proceso de planificación del desarrollo.

 Cuarta Política de Estado: Institucionalización del Diálogo y la

Concertación17

Nos comprometemos a fomentar el diálogo y la concertación entre todas las

organizaciones, tanto políticas como de la sociedad civil, en base a la
tolerancia, la afirmación de las coincidencias y el respeto a las diferencias de
identidad, garantizando las libertades de pensamiento y de propuesta. Con
este objetivo el Estado:

a) promoverá y consolidará una cultura de diálogo y concertación;

17
http://www.acuerdonacional.pe/AN/politicas/textog4.htm
 b) institucionalizará los canales y mecanismos de participación ciudadana
que contribuyan al mejor ejercicio de las funciones ejecutivas y
legislativas en los niveles nacional, regional y local; y
c) institucionalizará la concertación en los procesos de prospectiva
nacional, formulación presupuestal y planeamiento estratégico.

 Quinta Política de Estado: Gobierno en Función de Objetivos con

Planeamiento Estratégico, Prospectiva Nacional y Procedimientos
Transparentes18
a) impulsará la creación de un sistema nacional de planeamiento
estratégico sectorial e institucional, con una clara fijación de
objetivos generales y objetivos específicos que establezcan
metas a corto, mediano y largo plazo, así como los indicadores
de medición correspondientes;
b) promoverá que la gestión gubernamental alcance los objetivos
establecidos en los planes estratégicos, respaldada por un
sistema de control del cumplimiento de los objetivos y las metas
presupuestarias;
c) garantizará el informe periódico de la gestión del Poder
Ejecutivo, sobre el avance del cumplimiento de los objetivos
trazados; y
d) promoverá que los funcionarios públicos orienten su gestión
hacia el logro de las metas establecidas y que sean
permanentemente capacitados en el desarrollo de las
habilidades y los atributos necesarios para alcanzarlos.

18
http://www.acuerdonacional.pe/AN/politicas/textog5.htm
 2.2 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ

(Modificada por la Ley de Reforma Constitucional, Ley Nº 27680–

07/03/2002)

Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la

prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las
políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Se establece que son
competentes para aprobar el plan de desarrollo local concertado con la
sociedad civil (artículo 195º, inciso 2).

Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación

vecinal en el desarrollo local (artículo 197º).

Los gobiernos locales formulan sus presupuestos con la participación de la

población y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, bajo responsabilidad,
conforme a Ley (artículo 199º).

2.3 LEY DE BASES DE LA DESCENTRALIZACIÓN

(Aprobada por Ley Nº 27783 – 20/07/2002)

La autonomía política es la facultad de adoptar y concordar las políticas,

planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus
normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones
que le son inherentes; la autonomía administrativa es la facultad de
organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios públicos de
su responsabilidad; y la autonomía económica es la facultad de crear, recaudar
y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos
institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las
Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a
percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus
funciones y competencias (artículo 9º, incisos 9.1, 9.2 y 9.3).
Los gobiernos locales están obligados a promover la participación ciudadana
en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y
presupuesto y en la gestión pública.

Para lograr la participación ciudadana en los planes y presupuestos deberán

garantizar el acceso a todos los ciudadanos a la información pública, con las
excepciones que señala la ley, así como la conformación y funcionamiento de
espacios y mecanismos de consulta, concertación, control, evaluación y
rendición de cuentas. Sin perjuicio de los derechos políticos que asisten a
todos los ciudadanos de conformidad con la Constitución y la ley de la materia,
la participación de los ciudadanos se canaliza a través de los espacios de
consulta, coordinación, concertación y vigilancia existentes, y los que los
gobiernos locales establezcan de acuerdo a ley (artículo 17º, inciso 17.1 y
17.2).

Los planes y presupuestos participativos son de carácter territorial y expresan

los aportes e intervenciones tanto del sector público como privado, de las
sociedades regionales y locales y de la cooperación internacional. La
planificación y promoción del desarrollo debe propender y optimizar las
inversiones con iniciativa privada, la inversión pública con participación de la
comunidad y la competitividad a todo nivel (artículo 18º, inciso 18.2 y 18.3).

Los gobiernos locales aprueban su presupuesto de acuerdo a la Ley de

Gestión Presupuestaria del Estado y demás normatividad correspondiente. El
Ministerio de Economía y Finanzas dictará en forma anual las directivas que
regulan la programación, formulación, aprobación, ejecución, evaluación y
control de los presupuestos, respetando las competencias de cada nivel de
gobierno, en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública, que se
desarrollará y descentralizará progresivamente en el ámbito regional y local
(artículo 19º, inciso 19.1 y 19.2).
Las Municipalidades se sustentan y rigen por presupuestos participativos
anuales como instrumentos de administración y gestión, los mismos que se
formulan y ejecutan conforme a Ley, y en concordancia con los planes de
desarrollo concertados. Los presupuestos de inversión se elaboran y ejecutan
en función a los planes de desarrollo y programas de inversiones debidamente
concertados conforme a lo previsto en esta Ley, sujetándose a las normas
técnicas del Sistema Nacional de Inversión Pública. Los presupuestos
operativos se financian con los ingresos propios, y complementariamente con
los recursos transferidos dentro de los límites establecidos en la ley (artículo
20º, inciso 20.1, 20.2 y 20.3).

Son competencias exclusivas municipales planificar y promover el desarrollo

urbano y rural de su circunscripción, y ejecutar los planes correspondientes.
Corresponde a las municipalidades aprobar su presupuesto institucional
conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales
de Presupuesto.

El municipio tiene competencia para formular y aprobar el plan de desarrollo

local concertado con su comunidad; y para aprobar y facilitar los mecanismos
y espacios de participación, concertación y fiscalización de la comunidad en la
gestión municipal (artículo 42º, literal a, d, e y g).

2.4 LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES

(Aprobada por Ley Nº 27972 – 27/05/2003)

Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia

en la micro y pequeña empresa, a través de planes de desarrollo económico
local aprobados en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales
de desarrollo; así como el desarrollo social, el desarrollo de las capacidades y
la equidad en sus respectivas circunscripciones (artículo VI).

El proceso de planeación local es integral, permanente y participativo,

articulando a las municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se
establecen políticas públicas de nivel local, teniendo en cuenta las
competencias y funciones específicas exclusivas y compartidas establecidas
para las municipalidades provinciales y distritales. El sistema de planificación
tiene como principios la participación ciudadana a través de sus vecinos y
organizaciones vecinales, transparencia, gestión moderna y rendición de
cuentas, inclusión, eficiencia, equidad, imparcialidad y neutralidad,
subsidiariedad, consistencia con las políticas nacionales, especialización en
las funciones, competitividad e integración (artículo IX).

Los gobiernos locales promueven el desarrollo integral, para viabilizar el

crecimiento económico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental. La
promoción del desarrollo local es permanente e integral. Las municipalidades
provinciales y distritales promueven el desarrollo local, en coordinación y
asociación con los niveles de gobierno regional y nacional, con el objeto de
facilitar la competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida de
su población (artículo X).

El Concejo Municipal aprueba los Planes de Desarrollo Municipal Concertado

y el Presupuesto Participativo; así como, aprueba, monitorea y controla el plan
de desarrollo institucional y el programa de inversiones, teniendo en cuenta
los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y sus Presupuestos
Participativos. Debe también aprobar normas que garanticen una efectiva
participación vecinal; aprobar el presupuesto anual y sus modificaciones
dentro de los plazos señalados por ley, bajo responsabilidad; y, aprobar los
espacios de concertación y participación vecinal, a propuesta del alcalde, así
como reglamentar su funcionamiento (artículo 9º, inciso 1, 2, 9, 14, 16 y 34).

Corresponde al alcalde dirigir la formulación y someter a aprobación del

Concejo el plan integral de desarrollo sostenible local y el programa de
inversiones concertado con la sociedad civil; dirigir la ejecución de los planes
de desarrollo municipal; someter a aprobación del Concejo Municipal, el
Presupuesto Municipal Participativo, debidamente equilibrado y financiado; y
aprobar el presupuesto municipal, en caso de que el Concejo Municipal no lo
apruebe dentro del plazo previsto en la Ley (artículo 20º, inciso 7, 8, 9 y 10).

Las municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales como

instrumentos de administración y gestión, los cuales se formulan, aprueban y
ejecutan con forme a la ley de la materia, y en concordancia con los planes de
desarrollo concertados de su jurisdicción. El Presupuesto Participativo forma
parte del sistema de planificación. Las municipalidades, conforme a las
atribuciones que les confiere el artículo 197º de la Constitución, regulan la
participación vecinal en la formulación de los presupuestos participativos. El
presupuesto municipal debe sustentarse en el equilibrio real de sus ingresos y
egresos y estar aprobado por el concejo municipal dentro del plazo que
establece la normatividad sobre la materia. Para efectos de su administración
presupuestaria y financiera, las municipalidades provinciales y distritales
constituyen pliegos presupuestarios cuyo titular es el alcalde respectivo
(artículo 53º).

Basándose en los Planes de Desarrollo Municipal Distritales Concertados y

sus Presupuestos Participativos, el Consejo de Coordinación Local Provincial
procede a coordinar, concertar y proponer el Plan de Desarrollo Municipal
Provincial Concertado y su Presupuesto Participativo, el cual luego de
aprobado es elevado al Consejo de Coordinación Regional para su integración
a todos los planes de desarrollo municipal provincial concertados de la región
y la formulación del Plan de Desarrollo Regional Concertado.

Estos planes deben responder fundamentalmente a los principios de

participación, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas,
inclusión, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y
neutralidad, subsidiaridad, consistencia de las políticas locales,
especialización de las funciones, competitividad e integración. Los planes de
desarrollo municipal concertados y sus presupuestos participativos tienen un
carácter orientador de la inversión, asignación y ejecución de los recursos
municipales. Son aprobados por los respectivos concejos municipales. Las
municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en
el desarrollo local, conforme al artículo 197º de la Constitución (artículo 97º).

El Consejo de Coordinación Distrital es un órgano de coordinación y

concertación de las Municipalidades Distritales. Está integrado por el Alcalde
Distrital que lo preside y los regidores distritales, y por los representantes de
las organizaciones sociales de base, asociaciones, organizaciones de
productores, gremios empresariales, juntas vecinales y cualquier otra forma de
organización de nivel distrital, con las atribuciones que le señala la presente
ley.

La representación de la sociedad civil será del 40% del número legal del
Concejo Municipal. Los representantes de la sociedad civil son elegidos
democráticamente, por un período de dos años, de entre los delegados
legalmente acreditados de las organizaciones de nivel distrital, que se hayan
inscrito en el registro que abrirá para tal efecto la Municipalidad Distrital,
siempre y cuando acrediten personería jurídica y un mínimo de tres años de
actividad institucional comprobada. La elección de representantes será
supervisada por el organismo electoral correspondiente. Una misma
organización o componente de ella no puede acreditarse simultáneamente a
nivel provincial y distrital (artículo 102º).

2.5 Ley Sistema Nacional de Planificación Estratégica

(Aprobada por Ley Nº 28522 – 26/05/2005, modificada por el

Decreto Legislativo Nº 1088 – 28/06/2008)

El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico está integrado por: a) el

Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, como órgano rector del
Sistema; b) los órganos del gobierno nacional y, con salvaguarda de su
autonomía, de los demás poderes del Estado, de los organismos
constitucionales autónomos y de los gobiernos regionales y locales con
responsabilidades y competencias en el planeamiento estratégico; y c) el Foro
del Acuerdo Nacional, que actúa como instancia de concertación de la
planificación estratégica nacional cuando su intervención es solicitada, en su
orden, por el Presidente del Consejo de Ministros o el Presidente del Consejo
Directivo del CEPLAN. (Artículo 3º, numeral 3.1)

Son objetivos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico: constituirse

en el espacio institucionalizado para la definición concertada de una visión de
futuro compartida y de los objetivos y planes estratégicos para el desarrollo
nacional armónico, sustentable, sostenido y descentralizado del país; articular
e integrar en forma coherente y concertada las diferentes propuestas y
opiniones para la elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y los
planes nacionales, sectoriales, institucionales y subnacionales, así como las
orientaciones, los métodos, los procesos y los instrumentos para el
planeamiento estratégico; promover y articular los programas de
fortalecimiento de capacidades para el planeamiento estratégico; desarrollar
los procesos y las acciones para el monitoreo de la gestión para resultados de
mediano y largo plazo, en coordinación con el Consejo Nacional de
Competitividad, basada en los diferentes instrumentos de planeamiento
estratégico y con orientación hacia la promoción de la modernización
administrativa y el logro de estándares de eficiencia al servicio del ciudadano,
así como de la mejora de los índices de competitividad del país para
aprovechar las oportunidades que la dinámica internacional ofrece en el marco
de los tratados internacionales de promoción, asociación y cooperación
económica y comercial de los que el Perú es parte; promover la cooperación
y acuerdos entre los sectores público y privado en el proceso de formulación
de los planes estratégicos nacionales, sectoriales, institucionales y
subnacionales, así como en la ejecución de los programas y proyectos
priorizados en esos ámbitos, para asegurar el desarrollo nacional y la mejora
constante de la competitividad del país; y promover la formulación de planes
estratégicos, programas y proyectos con visión prospectiva de mediano y largo
plazo, así como el desarrollo de los aspectos teóricos que los sustentan,
aplicando un enfoque nacional contextualizado en el ámbito internacional, con
prioridad en las relaciones y oportunidades que tienen su origen en los
acuerdos internacionales de los que el Perú es parte (artículo 4º).

Todos los proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema Nacional de

Inversión Pública se rigen por las prioridades que establecen los planes
estratégicos nacionales, sectoriales, regionales y locales; por los principios de
economía, eficacia y eficiencia durante todas sus fases; y por el adecuado
mantenimiento en el caso de la infraestructura física para asegurar su utilidad
en el tiempo (Disposición Complementaria Sexta que modifica el artículo 4º de
la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública)
3. MARCO TEÓRICO DE LA PLANIFICACIÓN LOCAL

3.1 Ámbitos, principios y enfoques que orientan la planificación del

desarrollo local

El desarrollo local no es un proceso aislado, se produce en un contexto

territorial determinado dentro de una nación o un país, y éste a su vez tiene
una relación de interdependencia con otros países; al mismo tiempo, el
desarrollo local en un determinado territorio debe entenderse como un
conjunto de dinámicas políticas, sociales, institucionales, económicas,
ambientales y culturales, que interactúan favorable o desfavorablemente
generando condiciones para el desarrollo humano integral y sostenible.

La mayor parte de las estrategias del desarrollo humano se basan

fundamentalmente en lograr equidad en la distribución de la riqueza,
desarrollar fuertes mecanismos de inclusión social y garantizar la seguridad
para la vida de las personas.

Principios del Desarrollo Humano

Hacer posible que las personas aumenten su productividad y
Productividad participen plenamente del proceso de generación de ingresos y
en el empleo remunerado
Las personas deben tener acceso a la igualdad de
Equidad oportunidades, se deben eliminar todas las barreras que
obstaculizan las oportunidades económicas y políticas.
Es necesario asegurar el acceso a las oportunidades no sólo para
Sostenibilidad las generaciones actuales, sino también para las futuras. Deben
reponerse todas las formas de capital: físico, humano, natural y
social.
El desarrollo debe ser efectuado por las personas, ellas deben
Participación participar plenamente en las decisiones y los procesos que
conforman sus vidas.
Para distribuir riqueza hay que crearla, por ello la importancia que la
Constitución Política del Perú (Ley de Reforma Constitucional del 2002), da a
los gobiernos subnacionales (Gobierno Regional y Gobierno Local) en lo
referente a la competencia de promover el desarrollo económico local y la
generación de empleo.

El motor del desarrollo es la economía local y regional, el reto de los gobiernos

regionales y locales será alcanzar cambios significativos en la estructura
productiva de los territorios para generar empleos y permitir un mayor ingreso
para las personas y sus familias; a su vez, la estructura productiva requiere de
una gran dosis de innovación tecnológica que aproveche los recursos
disponibles en cada localidad con los avances de la ciencia y la tecnología, en
función al desarrollo de grandes mercados externos, a través de la exportación
de nuestra producción, para ello la inversión en capital humano y social serán
la clave y la diferencia entre los pueblos que alcancen desarrollo y los que se
queden a la zaga.

Todos los modelos de desarrollo local y regional se basan en la capacidad de

las instancias de gobierno en esos niveles para generar el denominado
desarrollo endógeno, que significa desarrollar potencialidades basadas en los
recursos disponibles en el territorio, haciendo que toda la comunidad se
comprometa en los procesos de innovación y competitividad.

3.2 LA PLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO LOCAL

Liderar el desarrollo local supone que las autoridades y funcionarios logren

desarrollar sus acciones en base a una gerencia profesional moderna, que
implica definir correctamente los objetivos y establecer un curso a seguir para
alcanzar los resultados esperados.

El desarrollo local es el de un área geográfica determinada, su objetivo es el

desarrollo humano sustentable de la población que habita en dicho territorio,
el cual presenta problemas y potencialidades que establecen límites y
oportunidades para mejorar la calidad de vida y el logro de las expectativas de
desarrollo personal y comunitario.

La gestión del desarrollo local es entonces un proceso permanente que debe

permitir al GL contar con instrumentos de gestión y diseño de políticas públicas
formuladas con el necesario consenso y compromiso ciudadano, del sector
privado y la sociedad civil en general; lo cual es fundamental para la definición
de las actividades y proyectos que respondan a auténticas necesidades de la
realización humana y al desarrollo de capacidades territoriales e institucionales
que aseguren el desarrollo sostenible, basados en un incremento constante
de la productividad y competitividad local en el contexto nacional e
internacional.

El territorio, entendido como un espacio “socialmente construido”, es el

resultado de la turbulenta interacción e intervención de un complejo conjunto
de fuerzas heterogéneas representadas por actores sociales de diversos tipos.
Así, la gestión local y la construcción de canales de participación y consenso
se plantean desde una perspectiva que reconoce y se mueve dentro del
conflicto social, por lo tanto, es a partir del reconocimiento de las diferentes
capacidades de acceder a la toma de decisiones de sectores sociales con
intereses divergentes y en algunos casos antagónicos, que se entiende la
relación fundamental entre planificación y gestión.

La planificación y la gestión territorial se realizan siempre en un contexto de

conflicto con intereses contradictorios, en el que hay fricciones y que está
permanentemente en proceso de cambio. De acuerdo a ello, el proceso de
planificación incluye la gestión y la acción, a través de la articulación entre los
diferentes intereses y objetivos presentes.

La planificación y la gestión del desarrollo sólo pueden ser concebidas de una

manera integrada en un proceso continuo y en el contexto amplio de la relación
sociedad - territorio - gobierno local. La integración del par “planificación-
gestión” implica, entonces, un conjunto de procesos político-técnicos
complejos que facilitan la elaboración de políticas y planes concertados, su
concreción en programas y su ejecución en proyectos.

En la planificación del territorio confluyen dos grandes procesos:

 La planificación física: se identifica con el proceso de definir de

forma armónica el uso de los suelos, las edificaciones públicas y
la adecuada formación de los asentamientos humanos,
guardando relación con los estándares que aseguren una
adecuada satisfacción de los ciudadanos.
• La planificación económica: debe entenderse como el conjunto
de políticas económicas con incidencia territorial que persigue
objetivos para el Desarrollo Económico Local (DEL) a escalas,
regionales y locales y que se preocupa por incluir políticas
sectoriales (industria, servicios y comercio). Es la actividad que
más puede condicionar la planificación territorial, ya que ésta
incide sobre los cambios físicos que se realizan dentro de un
territorio en una administración pública.

La planificación territorial se configura como un método integral que permite

comparar y sistematizar varias disciplinas, y que partiendo de puntos de vista
diferentes analiza el fenómeno territorial y busca proporcionar metodologías y
criterios para el diseño, planificación y control del entorno de una ciudad. Este
método y este conjunto de herramientas deben de garantizar, en la medida de
sus objetivos, la coherencia del espacio y el tiempo, los cambios territoriales.

3.3 La planificación estratégica del desarrollo local

Los funcionarios y trabajadores de los gobiernos locales deben familiarizarse

con las herramientas más utilizadas en la fase de planeamiento del proceso
gerencial, incluyendo en estas herramientas aspectos que permitan la
inclusión de la participación ciudadana para definir las acciones que debe
realizar la gestión municipal.

El proceso de globalización y los procesos culturales, económicos, sociales y

políticos de la era de la “sociedad de la información” y de la “sociedad del
conocimiento”, exigen una especial atención al modo de conceptuar el diseño
estratégico del desarrollo local; que, sustentados en la gobernabilidad
democrática, deben definir los procesos de formulación de políticas públicas
locales, la provisión y prestación de bienes y servicios públicos y la promoción
de la productividad y competitividad del sector privado en la localidad, los
cuales para lograr un desarrollo sostenible deben plantearse desde tres ejes o
ámbitos estratégicos presentes en la reflexión contemporánea sobre los
procesos de globalización y desarrollo, estos son: modernización del estado y
fortalecimiento de la gobernabilidad, autodesarrollo sustentable, inserción
internacional y competitividad.

Establecer una estrategia de desarrollo no significa definir un conjunto de

decisiones de lo que hay que hacer en el futuro, sino tomar compromisos y
decisiones actuales con el objetivo de alcanzar repercusiones futuras.

La realidad se construye en el presente. Los resultados que obtenemos en la

realidad son producto de esos pasos que damos en el día a día. No cuentan
los planes que simplemente pensamos y diseñamos, sólo pesan aquellos que
preceden y presiden nuestros pasos. De tal forma que lo único que legitima el
plan es la gestión.

El proceso de planificación estratégica tiene la finalidad de orientar, de manera

racional, todas las acciones conducentes al logro de los objetivos que se
concierten. Sin embargo, en la práctica, frecuentemente limitamos el proceso
a la elaboración de un documento que traza metas generales y asigna
recursos y que, por lo tanto, resulta ineficiente o decorativo frente a los
problemas cotidianos que debe enfrentar el gobernante.
Planificación con orientación o enfoque estratégico significa entonces
focalizarse en aquellas cuestiones globales que son estructuralmente
determinantes de la situación territorial, en el marco de los nuevos y
cambiantes contextos. Por lo tanto, el centro del plan será el seguimiento
permanente de la realidad, para evaluar las decisiones antes y después de
ejecutadas y, de esta manera, corregir las posibles desviaciones que se
produzcan con nuestra intervención.

La planificación estratégica se entiende como prácticas indivisibles de un

mismo proceso de construcción de políticas, y a ese proceso, como un proceso
de alcance integral e integrador, de carácter participativo y de enfoque
estratégico.

La gestión local, desde una visión estratégica, se basa en una comprensión

de los procesos de cambio del territorio y en prioridades de actuación
adquiridas a través de discusión y negociación con los agentes relevantes
implicados. En esta visión, la integración se consigue a través de mecanismos
de construcción de consenso, por medio de los cuales los participantes acaban
por apropiarse de las políticas y estrategias desarrolladas y por usar las
políticas como marcos de referencia con respecto a los cuales relacionar y
evaluar sus propias acciones.

El diseño metodológico de planificación estratégica que se adopte en cada

ciudad o región debe adecuarse a la medida de las necesidades del sujeto
planificador, por lo tanto, no existe un método de planificación único. Sin
embargo, se identifican cuatro etapas:

i. Etapa explicativa, en la cual el conjunto de actores que

planifican están permanentemente indagando sobre las
fortalezas y problemas que enfrentan e intentan explicar
las causas que los generan. Corresponde con lo que
 tradicionalmente se conoce como el diagnóstico de un
Plan.
ii. Etapa normativa, se diseña cómo debe ser la realidad o la
situación que se pretende modificar.
iii. Etapa estratégica, quienes planifican se preguntan:
¿Cómo puedo construirle viabilidad al diseño normativo?,
¿Qué obstáculos debo vencer y cómo los puedo vencer
para que el diseño se instale en la realidad como una
fuerza efectiva de cambio hacia la situación elegida como
objetivo?, ¿Cómo el diseño que está en el papel o en
nuestras cabezas puede convertirse en movimiento real
de la situación?
iv. Etapa táctica-operacional, el objeto es diseñar y orientar
los pasos a dar (programas, proyectos, acciones) y
evaluarlos en relación a la situación objetivo, no sólo para
constatar la aproximación alcanzada respecto a ella, sino
también para revisarla como guía que seguirá
precediendo y presidiendo los pasos siguientes. Consiste
en convertir el análisis en acciones concretas, en
operadores de cambio.

La metodología de planificación estratégica lleva implícita la necesidad de

priorizar en forma continua las problemáticas, las estrategias y las acciones.
La formulación de una visión estratégica aplicada a una ciudad siempre
conlleva un proceso complejo de elección colectiva, en el cual surge
inevitablemente la exigencia de elegir entre diversas opciones y, por tanto, de
apostar por determinados cursos de acción, dejando en segundo término los
restantes.

Un buen sistema de planificación estratégica se distingue por ciertos

indicadores:
 Agilidad al gestionar la resolución de nuevos problemas.
 Representatividad del conjunto de intereses y sectores de la sociedad
local.
 Capacidad para potenciar los recursos existentes u obtener nuevos
recursos para el desarrollo local.
 Aceleración y calidad del desarrollo local como resultado de las políticas
asumidas.
 Alcance creciente y realista de los objetivos y metas que se plantean.
 Grado de consenso alcanzado en las decisiones.
 Capacidad para incluir y satisfacer intereses aparentemente
contradictorios.
 Capacidad para decidir con legitimidad en situaciones de conflicto que
no se resuelven en beneficio de todas las partes.
4. LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN LOCAL

4.1 Plan de desarrollo municipal concertado

Marco legal

La Constitución Política del Perú establece que los gobiernos locales

promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios
públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes
nacionales y regionales de desarrollo, en tal virtud son competentes para
aprobar el Plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil (artículo
195º, numeral 2).

La Ley de Bases de la Descentralización sobre los planes de desarrollo

señala que el Poder Ejecutivo aprueba los planes nacionales y sectoriales
de desarrollo, tomando en cuenta la visión y orientaciones nacionales y los
planes de desarrollo de nivel regional y local, garantizando la estabilidad
macroeconómica; establece así mismo que los planes y presupuestos
participativos son de carácter territorial y expresan los aportes e
intervenciones del sector público como privado, de las sociedades
regionales y locales, y de la cooperación internacional; precisa que la
planificación del desarrollo debe propender y optimizar las inversiones con
iniciativa privada, la inversión pública con participación de la comunidad y
la competitividad a todo nivel (artículo 18).

La Ley Orgánica de Municipalidades establece que los planes de desarrollo

local provincial o distrital deben responder fundamentalmente a los
principios de participación, transparencia, gestión moderna y rendición de
cuentas, inclusión, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad,
imparcialidad y neutralidad, subsidiaridad, consistencia de las políticas
locales, especialización de las funciones, competitividad e integración;
precisando que los planes distritales deben ser parte de la concertación del
plan provincial y estos a su vez deben concertarse en el ámbito regional
(artículo 97º)

Finalidad

Definir un rumbo estratégico del desarrollo integral de la jurisdicción local

que mejore la calidad de vida y asegure un desarrollo sustentable de las
personas en el territorio.

Horizonte de planeamiento

El plan debe formularse para un tiempo cuyo alcance no supere 10 años,

su actualización debe realizarse cada año en procesos participativos con
los actores claves del desarrollo local.

Relación con las funciones del gobierno local

El plan, por su carácter integral del desarrollo humano en el territorio, debe

contemplar todos los ámbitos de competencia del gobierno local, como
intervención directa (artículos 73º al 87º de la Ley Orgánica de
Municipalidades); pero debe asimismo establecer prioridades y
recomendaciones de intervención en materias que correspondan a los
ámbitos de gobierno regional y nacional.

Contenido del Plan

El Plan debe contener una visión de futuro que genere criterios

orientadores para las iniciativas de inversión de los diversos actores
económicos, sociales e institucionales del ámbito territorial del gobierno
local, debe servir de guía también para la formulación de las políticas
públicas locales.

El documento debe contener una síntesis del diagnóstico local, la vocación

y visión territorial, los ejes y objetivos priorizados, las estrategias a
 implementar y las propuestas (ideas) de intervención consideradas para el
logro de los objetivos planteados.

Proceso de formulación y aprobación

El Plan debe ser el resultado de un proceso participativo y del encuentro

entre el Estado y la sociedad civil organizada y no organizada del territorio;
luego de los consensos que se produzcan con los ciudadanos e
instituciones locales, el Plan debe ser sometido por el alcalde para debate
y concertación en el Consejo de Coordinación Local, para que finalmente
el Concejo Municipal apruebe por ordenanza el Plan concertado y sea
vinculante para el cumplimiento de obligaciones del Estado como de las
instituciones privadas en la localidad.

4.2 PLAN DE ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL

Marco legal:

La Constitución Política del Perú vigente define en su artículo 192º, numeral 2

que las Municipalidades tienen competencia, entre otras, para planificar el
desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes y
programas correspondientes.

El artículo 42º de la Ley de Bases de la Descentralización, entre otras

competencias exclusivas de las municipalidades, les atribuye el planificar y
promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripción, y ejecutar los
planes correspondientes; así como, normar la zonificación, urbanismo,
acondicionamiento territorial y asentamientos humanos.

Según la Ley Orgánica de Municipalidades, los gobiernos locales, en materia

de organización del espacio físico y uso del suelo, ejercen la función de
Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial que identifique las áreas
urbanas y de expansión urbana, así como las áreas de protección o de
seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas (artículo 79º, numeral
1.1.1.).

Mediante D.S. N° 027-2003-VIVIENDA de fecha 6 de octubre de 2003 y su

modificatoria aprobada por D.S. N° 012-2004-VIVIENDA, se aprobó el
Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, el cual
estipula que los gobiernos locales provinciales deben aprobar el Plan de
Acondicionamiento Territorial; se establece también que las inversiones a
corto, mediano y largo plazo de los organismos del Gobierno Nacional,
incluyendo a los organismos públicos descentralizados y de los gobiernos
regionales y locales se deben adecuar al Plan de Acondicionamiento Territorial
de la respectiva jurisdicción (artículo 3º, literal a y artículo 5º).

Finalidad

Es un instrumento de planificación que permite el aprovechamiento sostenible

de los recursos naturales, la distribución equilibrada de la población y el
desarrollo de la inversión pública y privada en los ámbitos urbano y rural del
territorio provincial.

Horizonte de planeamiento

El Plan debe formularse para un tiempo cuyo alcance no supere 10 años. Sólo
por razones de riesgo de la población, o por la posibilidad de desarrollar
proyectos de trascendencia nacional o regional no previstos en el Plan vigente,
el Concejo Provincial podrá aprobar modificaciones que no contraríen el
espíritu del Plan en un plazo menor.

Relación con funciones del gobierno local

Corresponde como función exclusiva de las municipalidades provinciales, en

materia de organización del espacio físico y uso de suelos, la aprobación del
Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial (artículo 79º, numeral
1.1.1. - LOM).

Contenido del Plan

El Plan debe comprender la política general referente a los usos del suelo; los
roles y funciones de los asentamientos poblacionales que conforman el
sistema urbano provincial; la organización físico – espacial de las actividades
económicas, sociales y político administrativas; la localización de
infraestructura de transportes, comunicaciones, energía y saneamiento; la
ubicación del equipamiento de servicios de salud, educación, recreación,
esparcimiento, seguridad, cultura y administración; la identificación de las
áreas de protección ecológica, áreas de riesgo para la seguridad física y las
afectadas por fenómenos naturales recurrentes.

4.3 PLAN DE DESARROLLO URBANO PROVINCIAL

Marco legal

La Constitución Política del Perú, en su artículo 192º, numeral 2, establece que

la planificación del desarrollo urbano y rural es una función municipal vigente
y necesaria, en el marco de liberación de la economía y, reestructuración y
modernización del Estado.

En el artículo 42º, de la Ley de Bases de la Descentralización, entre otras

competencias exclusivas de las municipalidades, les atribuye el planificar y
promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripción, y ejecutar los
planes correspondientes; así como, normar la zonificación, urbanismo,
acondicionamiento territorial y asentamientos humanos.

La Ley Orgánica de Municipalidades, en su artículo 79º, establece como

funciones exclusivas de las municipalidades provinciales y distritales, la
aprobación de sus Planes de Desarrollo Urbano y Planes Urbanos,
respectivamente; así como, el Esquema de Zonificación de áreas urbanas, el
Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás planes específicos
de acuerdo con el Plan de Acondicionamiento Territorial.

Finalidad

El Plan de Desarrollo Urbano es el instrumento técnico-normativo para

promover y orientar el desarrollo urbano de cada asentamiento poblacional del
ámbito provincial, en concordancia con el Plan de Acondicionamiento
Territorial.

Horizonte de planeamiento

El Plan debe formularse para un período de 5 años. Este podrá ser variado
sólo por razones de modificación de trazos de las vías expresas, arteriales y
colectoras; por supresión o reducción o reubicación de las áreas de reserva
de equipamiento educativo, de salud o recreativo; por necesidades de
expansión urbana hacia lugares y direcciones diferentes a las establecidas
originalmente; por cambios en la Zonificación. Ninguna modificación al Plan
podrá contemplar el cambio de la zonificación de los predios urbanos hacia
una menor, ni disminución del nivel de uso que modifique los parámetros
normativos establecidos en el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y
Desarrollo Urbano.

Relación con funciones del gobierno local:

Corresponde como función exclusiva de las municipalidades provinciales, en

materia de organización del espacio físico y uso de suelos, aprobar el Plan de
Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de Zonificación de
áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás
planes específicos de acuerdo con el Plan de Acondicionamiento Territorial
(artículo 79º, inciso 1, numeral 1.2., Ley Orgánica de Municipalidades)
Contenido del plan:

El Plan debe establecer la zonificación de usos del suelo urbano y su

normativa; el plan vial y de transporte y su normativa; los requerimientos de
vivienda para determinar las áreas de expansión urbana y/o programas de
densificación, de acuerdo a las condiciones y características existentes; los
requerimientos de saneamiento ambiental y de infraestructura de servicios
básicos; la preservación de las áreas e inmuebles de valor histórico
monumental; la programación de acciones para la protección y conservación
ambiental y la de mitigación de desastres; el nivel de servicio de los
equipamientos de educación, salud, seguridad, recreación y otros servicios
comunales; el Sistema de Inversiones Urbanas a fin de promover las
inversiones al interior de la ciudad e incrementar el valor de la propiedad
predial; la delimitación de áreas que requieran de Planes Específicos.

4.4 PLAN DE DESARROLLO URBANO DISTRITAL

Marco legal

Como ya hemos señalado, la Constitución Política del Perú, en su artículo

192º, inciso 2, establece que la planificación del desarrollo urbano y rural es
una función municipal vigente y necesaria, en el marco de liberación de la
economía y, reestructuración y modernización del Estado.

En el artículo 42º, de la Ley de Bases de la Descentralización, entre otras

competencias exclusivas de las municipalidades, les atribuye el planificar y
promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripción, y ejecutar los
planes correspondientes; así como, normar la zonificación, urbanismo,
acondicionamiento territorial y asentamientos humanos.

La Ley Orgánica de Municipalidades, en su artículo 79º, inciso 1, numeral 1.2,

establece como funciones exclusivas de las municipalidades provinciales y
distritales, la aprobación de sus Planes de Desarrollo Urbano y Planes
Urbanos, respectivamente; así como, el Esquema de Zonificación de áreas
urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás planes
específicos de acuerdo con el Plan de Acondicionamiento Territorial.

Finalidad

El Plan Urbano Distrital es el instrumento técnico normativo mediante el cual

se desarrollan disposiciones del Plan de Acondicionamiento Territorial y del
Plan de Desarrollo Urbano.

Horizonte de planeamiento

El Plan debe formularse para un tiempo cuyo alcance no supere cinco años.
El Concejo Distrital podrá aprobar modificaciones al Plan cuando se aprueben
Planes Específicos o cuando se dicten normas municipales que alteren los
aspectos señalados en los contenidos del Plan Urbano.

Relación con funciones del gobierno local

Las municipalidades distritales tienen como funciones específicas exclusivas

la de aprobar el plan urbano o rural distrital, según corresponda, con sujeción
al plan y a las normas municipales provinciales sobre la materia (artículo 79º,
numeral 3.1)

Contenido del plan

El Plan debe comprender la compatibilidad del índice de usos para ubicación

de actividades urbanas en las zonas residenciales, comerciales e industriales
del distrito; la localización del comercio de nivel local C1; los retiros de las
edificaciones; la dotación de estacionamientos en zonas comerciales y
residenciales; las disposiciones relativas al ornato y mobiliario urbano; y, la
identificación de las áreas públicas aptas para la inversión privada.

4.5 PLAN DE GESTIÓN AMBIENTAL

Marco legal
El artículo 67º de la Constitución Política del Perú, señala que es el Estado
quien determina la política nacional del ambiente y promueve el uso sostenible
de los recursos naturales.

La Ley Marco del Sistema Nacional de Ley Nº 28245 de junio del 2004 de
Gestión Ambiental tiene por finalidad orientar, integrar, coordinar, supervisar,
evaluar y garantizar la aplicación de las políticas, planes, programas y
acciones destinados a la protección del ambiente y contribuir a la conservación
y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

Las estrategias, planes y programas constituyen instrumentos que estructuran

y organizan objetivos, recursos, plazos y responsabilidades a fin de ejecutar
de forma efectiva, eficaz y oportuna la política ambiental y de los recursos
naturales. El gobierno nacional y los niveles descentralizados de gobierno,
diseñan y aplican participativamente dichos instrumentos (artículo 77º,
Reglamento de la Ley Nº 28245, D.S. 008-2005-PCM).

Finalidad

El Plan sirve para organizar la forma como la Municipalidad y la comunidad

van a trabajar para solucionar sus principales problemas y desarrollar sus
potencialidades en todos los campos de la gestión ambiental; se orienta por
objetivos o propósitos concordantes con la Política Ambiental Local y el Plan
de Desarrollo Local Concertado, además debe ser articulado con los objetivos
de la gestión ambiental regional y nacional.

Horizonte de planeamiento

El Plan debe ser formulado y aprobado para un período de 5 años, debiendo

ser actualizado anualmente en procesos participativos.

Relación con funciones del gobierno local

Las Competencias Ambientales Compartidas de las municipalidades,

establecidas en la Ley de Bases de la Descentralización - Ley Nº 27783, son
entre otras, la preservación y administración de las reservas y áreas naturales
protegidas locales, de defensa y protección del ambiente y la gestión de
residuos sólidos.

Las municipalidades distritales deben: proveer el servicio de limpieza pública

determinando las áreas de acumulación de desechos, rellenos sanitarios y el
aprovechamiento industrial de desperdicios; regular y controlar el aseo,
higiene y salubridad en los establecimientos comerciales, industriales,
viviendas, escuelas, piscinas, playas y otros lugares públicos locales; fiscalizar
y realizar labores de control respecto de la emisión de humos, gases, ruidos y
demás elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente; y difundir
programas de saneamiento ambiental en coordinación con las
municipalidades provinciales y los organismos regionales y nacionales
pertinentes (artículo 80º, numeral 3.1, 3.2,3.4 y 4.3 de la citada ley).

Contenido del Plan:

De acuerdo con la guía del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) los
planes deben contener estrategias y propuestas de intervención en: Frente
Verde, referido a la conservación y uso sostenible de los recursos naturales;
Frente Marrón, calidad y salud ambiental; Frente Azul, educación, conciencia
y cultura ambiental; y, Frente Dorado, comercio sostenible y ambiente.

4.6 PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL

Marco legal

Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la

prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las
políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Se establece que son
competentes para fomentar la competitividad, las inversiones y el
financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura local
(artículo 195º, inciso 7 de la Constitución Política del Perú).
Los planes y presupuestos participativos son de carácter territorial y expresan
los aportes e intervenciones tanto del sector público como privado, de las
sociedades regionales y locales y de la cooperación internacional. La
planificación y promoción del desarrollo debe propender y optimizar las
inversiones con iniciativa privada, la inversión pública con participación de la
comunidad y la competitividad a todo nivel (artículo 18º, inciso 18.2 y 18.3 -
Ley de Bases de la Descentralización).

Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia

en la micro y pequeña empresa, a través de planes de desarrollo económico
local aprobados en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales
de desarrollo; así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones (artículo VI - Ley Orgánica de
Municipalidades).

Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico de su

circunscripción territorial y la actividad empresarial local, con criterio de justicia
social (artículo 36º - LOM).

Finalidad

El Plan busca fortalecer o incluso cambiar la base productiva local, para

asegurar beneficios económicos sostenidos para la mayoría de habitantes en
el mediano y largo plazo; debe mejorar la actividad productiva, el empleo y la
riqueza en el municipio y promover una mejora en la competitividad territorial,
es decir, propone un conjunto de políticas e inversiones público-privadas que
permita aprovechar las oportunidades que se presentan en los mercados. El
resultado esperado del Plan es lograr un municipio con un sistema productivo
moderno, dinámico, competitivo, sostenible e innovador; capaz de atender a
mercados cada vez más exigentes así como las necesidades crecientes de la
población con mayor eficacia y equidad.
Horizonte de planeamiento

El Plan debe ser formulado y aprobado para un período de cinco años,

debiendo ser actualizado anualmente en procesos participativos.

Contenido del plan

El plan debe contemplar estrategias e intervenciones en relación con la

infraestructura básica y económica en el territorio, usos del suelo para
actividades económicas, mejora del costo y calidad de los servicios públicos
locales, reducir trámites, tiempos y costos administrativos para las actividades
económicas, promover el territorio como un lugar de oportunidades para la
inversión, promoción de servicios empresariales de información, promover la
inversión privada en infraestructura y servicios públicos, promoción para la
organización de clusters, desarrollo de estudios de mercado, formación en el
desarrollo de planes de negocios de empresas, concordar una cartera de
proyectos para promoción de la inversión privada, promoción de la formación
competencias laborales competitivas, promoción para la formalización y
desarrollo de MYPES, desarrollo del mercado local, y promoción de la
reducción de costos de transacción.

4.7 PLAN DE DESARROLLO INSTITUCIONAL

Marco legal

La Ley Orgánica de Municipalidades en el artículo 9°, correspondiente a las

atribuciones del Concejo Municipal, en el inciso 2, establece que le
corresponde aprobar, monitorear y controlar el Plan de Desarrollo Institucional
y el Programa de Inversiones, teniendo en cuenta los Planes de Desarrollo
Municipal Concertados y sus Presupuestos Participativos.
La Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, en el artículo 10°, sobre
atribuciones de los otros órganos confortantes del Sistema Nacional de
Inversión Pública, en el inciso 10.2, señala que cada entidad elabora
Programas Multianuales de Inversión Pública, los mismos que se desarrollan
en el marco de los Planes Estratégicos Sectoriales, de carácter multianual, a
que se refiere el artículo 55° de la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado.

Finalidad

El Plan es una herramienta de gestión que sirve para priorizar objetivos y

orientar la asignación de recursos al cumplimiento de las funciones
primordiales del Gobierno Local. Se elabora en concordancia con las
orientaciones de Política General de Gobierno, las políticas de Estado del
Acuerdo Nacional, las proyecciones y directrices contenidas en el Marco
Macroeconómico Multianual, los Planes de Desarrollo Concertados Regional
y Local y las orientaciones y lineamientos de Política contenidos en los Planes
Sectoriales.

Horizonte de planeamiento

El Plan debe ser elaborado y aprobado para un período de tres años como
mínimo y hasta cinco años como máximo. Los Concejos Municipales a
propuesta del alcalde pueden establecer las modificaciones que estimen
convenientes como parte de la actualización de otros planes o cambios de las
prioridades previamente concertadas con los actores del desarrollo local.

Relación con funciones del gobierno local

El Plan, por su carácter integral de la gestión del Gobierno Local, derivada de

sus compromisos en los Planes de Desarrollo Local Concertados, puede
contemplar todos los ámbitos de competencia del Gobierno Local (artículos
73º al 87º de la Ley Orgánica de Municipalidades); estableciendo prioridades
en función a los recursos públicos proyectados para el período de
planeamiento a mediano plazo.
Contenido del Plan

La elaboración del Plan incluye la definición de objetivos y lineamientos, en

concordancia con las atribuciones y responsabilidades del Pliego
Presupuestario y Unidades Ejecutoras que lo integran para, según su misión
institucional, alcanzar la visión que se propone lograr como institución. Debe
incluir la Programación Multianual de Inversión Pública, como un proceso
mediante el cual, cada Pliego Presupuestario determina el conjunto de
proyectos de Inversión Pública que se encuentran en la etapa de preinversión
e inversión, a ser evaluados o ejecutados, dentro del marco de las políticas y
prioridades establecidas en los Planes Sectoriales y los Planes de Desarrollo
Concertados, regionales y locales.

4.8 PLAN OPERATIVO Y PRESUPUESTO INSTITUCIONAL

Marco legal

Los gobiernos locales formulan sus presupuestos con la participación de la

población y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, bajo responsabilidad,
conforme a Ley (artículo 199º de la Constitución Política del Perú).

Los gobiernos locales están obligados a promover la participación ciudadana

en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y
presupuesto y en la gestión pública (artículo 17º - LBD).

Esta ley también señala que los planes y presupuestos participativos son de
carácter territorial y expresan los aportes e intervenciones tanto del sector
público como privado, de las sociedades regionales y locales y de la
cooperación internacional. La planificación y promoción del desarrollo debe
propender y optimizar las inversiones con iniciativa privada, la inversión
pública con participación de la comunidad y la competitividad a todo nivel
(artículo 18º, inciso 18.2 y 18.3).
Los gobiernos locales se sustentan y rigen por presupuestos participativos
anuales como instrumentos de administración y gestión, los mismos que se
formulan y ejecutan conforme a Ley, y en concordancia con los planes de
desarrollo concertados. Los presupuestos de inversión se elaboran y ejecutan
en función a los planes de desarrollo y programas de inversiones debidamente
concertados conforme a lo previsto en esta Ley, sujetándose a las normas
técnicas del Sistema Nacional de Inversión Pública. Los presupuestos
operativos se financian con los ingresos propios, y complementariamente con
los recursos transferidos dentro de los límites establecidos en la ley (artículo
20º, inciso 20.1, 20.2 y 20.3 - LBD).

Por otro lado la LOM señala que las municipalidades se rigen por presupuestos
participativos anuales como instrumentos de administración y gestión, los
cuales se formulan, aprueban y ejecutan conforme a la ley de la materia, y en
concordancia con los planes de desarrollo concertados de su jurisdicción. El
Presupuesto Participativo forma parte del sistema de planificación. Las
municipalidades, conforme a las atribuciones que les confiere el artículo 197º
de la Constitución, regulan la participación vecinal en la formulación de los
presupuestos participativos. El presupuesto municipal debe sustentarse en el
equilibrio real de sus ingresos y egresos, y estar aprobado por el concejo
municipal dentro del plazo que establece la normatividad sobre la materia.
Para efectos de su administración presupuestaria y financiera, las
municipalidades provinciales y distritales constituyen pliegos presupuestarios
cuyo titular es el alcalde respectivo (artículo 53º).

Finalidad

El Plan Operativo es un instrumento de planificación de corto plazo, el mismo

que debe definir los objetivos parciales y específicos de área de gestión de la
organización municipal, y en base a ello debe determinarse las actividades y
proyectos que se programan ejecutar durante el próximo ejercicio fiscal; la
correcta definición de las actividades y proyectos derivará finalmente en la
formulación del presupuesto de gastos, en función a la asignación de créditos
presupuestarios y finalmente se determinará el cuadro de necesidades de
bienes y servicios que es necesario para la elaboración del Plan de
Adquisiciones a nivel institucional. La planificación de corto plazo, que se
traduce en el Plan Operativo y el Presupuesto, debe ser necesaria
consecuencia de la Planificación del Desarrollo Local a mediano y largo plazo

Horizonte de planeamiento

El Plan Operativo y su expresión económica en el Presupuesto Institucional se

formulan para el período de un año.

Relación con funciones del gobierno local

El Plan, por su carácter integral de la gestión del Gobierno Local, derivado de

sus compromisos en los Planes de Desarrollo Local Concertados y los
objetivos y metas de su Plan de Desarrollo Institucional, puede contemplar
todos los ámbitos de competencia del gobierno local (artículos 73º al 87º de la
Ley Orgánica de Municipalidades); estableciendo prioridades en función a los
recursos públicos asignados y proyectados para el período anual
correspondiente.

Contenido del Plan

El Plan Operativo contiene los objetivos, intervenciones y metas por cada área
de la organización municipal, los que deben ser concordantes con lo dispuesto
en el Plan de Desarrollo Local Concertado y el Plan de Desarrollo Institucional
y demás planes vigentes en el gobierno local. Especialmente en lo que se
refiere a la programación anual de los proyectos de inversión que deben ser
considerados, debe ser el producto de los acuerdos y compromisos del
Proceso de Presupuesto Participativo. El Plan Operativo se refleja a nivel de
recursos asignados y metas presupuestarias en el Presupuesto Institucional.
Como parte del Plan debe elaborarse también el Plan Anual de
Contrataciones, el cual debe ser resultado de la programación operativa y
metas que deben ser alcanzadas por las actividades y proyecto a ejecutarse
en el período anual.

5. INSTRUMENTOS O HERRAMIENTAS DE PLANIFICACIÓN

PARTICIPATIVA

A partir de los derechos ciudadanos se pueden distinguir claramente las

distintas modalidades o formas que puede tener la participación ciudadana.
Estas modalidades identificadas responden a las preguntas: ¿Para qué le sirve
la participación ciudadana a la comunidad?, y ¿en qué consiste la participación
ciudadana?; de la manera como se responda a dichas preguntas se ubican
diferentes modalidades de participación de los ciudadanos.

Cuando se responde a la pregunta ¿para qué le sirve la participación

ciudadana a la comunidad?, la respuesta más común debe ser la satisfacción
de una necesidad específica que es demandada al gobierno local, como por
ejemplo, lograr construir la carretera de un lugar con otro, obtener agua
potable, o bien, puede servir para desarrollar aprendizajes y habilidades en la
comunidad, que la fortalezcan y le permitan ejercer con propiedad sus
derechos y deberes ciudadanos.

Cuando se responde a la pregunta ¿en qué consiste la participación

ciudadana?, la respuesta se refiere a cuál es el grado de influencia que los
actores locales tienen sobre las acciones y proyectos que emprende el
gobierno local; en ese sentido, la participación del ciudadano no se
circunscribe a recibir información, sino que deben generarse mecanismos por
los cuales se le consulte al ciudadano respecto de cada proceso del ciclo de
vida de las intervenciones públicas a desarrollar, teniendo así influencia real
en la toma de decisiones respecto de las prioridades, objetivos y
características de los servicios públicos, como de los proyectos de inversión
de los cuales será el beneficiario final.

En base a la combinación de las respuestas a las dos preguntas antes citadas,

se identifican cuatro modalidades de participación ciudadana en la gestión
integral del gobierno local, que son:

I. De información: esta forma de participación combina el grado de

influencia mínima en la toma de decisiones que los actores tienen con
la limitada definición de sus necesidades. La oferta pública establecida
en los programas, proyectos o servicios públicos viene definida desde
los canales institucionales correspondientes. Es así que existen canales
institucionales predefinidos de entrega de información y por lo tanto el
flujo de información es unidireccional. Las herramientas participativas
de información más utilizadas en los procesos participativos son:
 Carta Informativa: es un documento breve que entrega
información a un grupo de personas sobre aspectos claves del
proyecto y del proceso participativo. Su lenguaje y extensión
deben estar acordes con las características del público objetivo.
 Afiche: consiste en una hoja, de tamaño grande, en la cual se
entrega información puntual a una gran cantidad de personas
sobre la base de una imagen objetivo. Sirve fundamentalmente
para llamar la atención respecto a algún tema e informar sobre
la realización de una actividad o conjunto de actividades.
 Avisos en Medios de Comunicación: es la entrega de
información puntual y simple a un gran grupo de personas, con
el fin de aclarar puntos de vista, comunicar una actividad,
entregar resultados, motivar la participación ciudadana, etc.
 Pueden tomar la forma de reportajes o inserciones en medios de
comunicación, notas o comunicados de prensa, y conferencias
de prensa.
 Volantes, Dípticos, Trípticos y Folletos: consisten en
documentos que entregan información detallada sobre el tema
en cuestión a un gran grupo de personas.
 Reuniones Informativas: consisten en espacios para entregar
información básica o introductoria a un grupo de personas que
participa en el proceso participativo. Son útiles en casos donde
las localidades se ubican en lugares remotos y no pueden
acceder a otros espacios informativos, en comunidades donde el
nivel de alfabetismo es bajo, o su idioma no es el castellano. Se
recomiendan para realizar los primeros acercamientos con los
actores involucrados en un proceso participativo, o bien para dar
continuidad a un proceso entre espacios consultivos, y entregar
los resultados de otras herramientas aplicadas previamente.
 Llamada Telefónica: consiste en disponer de una línea
telefónica gratuita, cuyo número y horario de atención debe ser
ampliamente difundido, para entregar información a una gran
cantidad de personas, su estado de avance y aspectos puntuales
del mismo, así como atender consultas.
 Página Web: es un sitio virtual que permite entregar todo tipo de
información (documentación resumida, folletos, documentos
extensos, etc.), abrir espacios de intercambio de opiniones (e-
mail, chat, foros de discusión, etc.) e informar sobre actividades
del proyecto, la Participación Ciudadana y sus resultados.
Además, la página web permite incorporar o actualizar la
información, por lo que puede ser un espacio de encuentro de
los interesados entre sí, con el promotor de la Participación
Ciudadana, durante todo el proceso.
  Videos Informativos: consisten en una visualización que relata
una situación pasada, presente y/o futura, de manera simple e
ilustrativa.
 Maquetas Demostrativas: las maquetas demostrativas buscan
mostrar cómo se verá un espacio o territorio determinado, una
vez que el proyecto se construya y esté en funcionamiento. Su
utilidad es significativa si se reconocen el conjunto de variables
y características del territorio y la sensibilidad del público objetivo
sobre las alteraciones que el proyecto pueda generar. Puede ser
útil también acompañarlas de algunas otras herramientas como
kiosco o talleres, etc.
II. De consulta: esta forma de participación combina el grado de influencia
mínima en la toma de decisiones que los actores tienen con la óptima
satisfacción de sus necesidades. Existen o se generan canales a través
de los cuales se recibe la opinión y posturas respecto de un tema. Estas
opiniones pueden ser solicitadas o ser recibidas sin mediar consulta
explícita. El carácter de la consulta puede ser o no vinculante.
Las herramientas participativas de consulta más utilizadas en los
procesos participativos son:
 Entrevistas con Informantes Calificados: consisten en un
encuentro cara a cara entre el entrevistador y el entrevistado,
sobre la base de una pauta de entrevistas, para conocer la
opinión de un grupo específico de personas en relación a un
determinado tema, y conocer las emociones y sentimientos en
que se basan dichas opiniones.
 Talleres participativos: son espacios de consulta a un grupo
reducido de actores sociales sobre sus opiniones acerca de un
proyecto y sus características específicas. Dependiendo de la
vinculación con el proceso de toma de decisiones, permite
 alcanzar acuerdos en torno a asuntos de preocupación de los
participantes.
 Grupos focales: es un espacio de conversación grupal en el
cual se dialoga sobre temas o conceptos específicos planteados
por un facilitador o moderador. La conversación se estructura
sobre la base de una guía o pauta que orienta la sesión. Permite
conocer las preferencias de los participantes a las alternativas y
explorar los criterios que fundamentan y organizan tales
opciones. Requiere de la convocatoria organizada de personas
que representen social o culturalmente un segmento deseado de
la población objetivo.
 Seminarios: son espacios para presentar e intercambiar
información semi técnica en su contenido, entre un grupo
relativamente limitado de personas (entre 80 y 100). En términos
de cantidad de personas, los seminarios son un punto intermedio
entre un taller de participación ciudadana y una asamblea.
 Asambleas o Audiencias Públicas: es una reunión de
convocatoria masiva, para tratar algún tema en particular.
Normalmente, se estructura a partir de una presentación general,
apoyada por medios audiovisuales. Posteriormente, se realiza
un debate, en el cual los participantes piden aclaraciones o
aportan sus puntos de vista sobre el tema de convocatoria. La
asamblea requiere de un moderador y los participantes reciben
material escrito sobre el tema de convocatoria.
III. De gestión: esta forma de participación combina el grado de influencia
máxima en la toma de decisiones que los actores tienen con la acotada
satisfacción de sus necesidades. Los actores son considerados como
ejecutores y/o gestores de Programas y/o Proyectos sociales para dar
respuesta a problemas locales. En esta forma, los actores participan de
un proceso de negociación, producto del cual se establecen acuerdos
 que tienen carácter vinculante y por lo tanto inciden en la decisión
adoptada.
Las herramientas participativas de gestión más utilizadas en los
procesos participativos son:
 Mesas de Trabajo: son reuniones de un grupo representativo
de actores claves que trabajan de forma coordinada para lograr
acuerdos y tomar decisiones sobre el desarrollo de un aspecto
específico, durante todo o parte de su ciclo de vida. Su
efectividad está marcada por una agenda de trabajo clara y
relevante para los participantes, esfuerzos motivacionales por
parte del promotor de la iniciativa para mantener al grupo
involucrado, y por la convicción de que las decisiones del grupo
serán implementadas.
 Instancias de Negociación y/o Conciliación: es el proceso a
través del cual las partes se encuentran cara a cara para
exponer sus intereses frente a una acción y analizar en conjunto
las posibilidades de llegar a una decisión que satisfaga a todos
los involucrados. Requiere de un facilitador o mediador que
actúe como tercera parte neutral
IV. De habilitación social o empoderamiento: esta forma de
participación combina el grado máximo de influencia en la toma de
decisiones que los actores tienen, con la óptima satisfacción de sus
necesidades. En esta forma, la comunidad adquiere destrezas y
capacidades, fortalece sus espacios y organizaciones, y actúa con un
sentido de identidad y comunidad propio. El fortalecimiento de sus
organizaciones y trabajo en redes facilita una acción eficiente y
orientada al cumplimiento de sus metas y proyectos.
Las herramientas participativas de habilitación social más utilizadas en
los procesos participativos son:
 Talleres de Capacitación y Desarrollo de Habilidades y
Competencias: son espacios para trasmitir conocimientos y/o
desarrollar ciertas experticias en los participantes sobre un tema
en particular. Permiten a los participantes obtener destrezas y
habilidades en relación a un tema vinculado con la autogestión
de un proyecto.
 Grupos de Auto-Gestión: esta herramienta permite la
planificación e implementación de un proyecto o una actividad o
servicio público, en estrecha relación con el público objetivo. Su
énfasis está puesto en la apropiación del proyecto por parte de
ese público objetivo, ya sea a través de la información, la
consulta y la toma de decisiones en forma participativa, como
también a través de su vinculación efectiva en trabajos de diseño
y eventualmente construcción, operación y mantenimiento de las
obras o actividades que lo componen.
 CONCLUSIONES

La tradición centralista, burocrática y muchas veces autoritaria, tildada de

pragmática, como sinónimo de eficacia y eficiencia en la conducción y gestión de
los asuntos públicos, rechaza la planificación como instrumento de gestión, y
rechaza aún más que ésta se realice con apertura y participación de la población.
No existe una cultura de participación ciudadana en la toma de decisiones de los
asuntos públicos. La tradición de gobierno vertical de arriba hacia abajo, ha
producido ciudadanos que normalmente ven en la autoridad política al padre al
que se le pide lo que es necesario para subsistir o a la contraparte a la cual es
necesario exigir condiciones para mejorar la calidad de vida; predomina más la
cultura de los derechos que se deben exigir, que las obligaciones que se deben
compartir en la construcción de una vida comunitaria. El desafío es desarrollar
fuertes procesos de educación ciudadana, a fin de formar en las personas tanto el
sentido de responsabilidad como de la defensa de los derechos; así como indicar
que en una sociedad democrática, el desarrollo es un proceso horizontal de
responsabilidades compartidas entre gobernantes y gobernados.

En las decisiones de inversión de los procesos participativos suelen pesar más los
factores técnicos y económicos del desarrollo local; ello es un riesgo para afrontar
un desarrollo sustentable, dado que no se tiene una visión de que el desarrollo es
integral en función a la naturaleza humana, por lo que cualquier estrategia de
intervención debe considerar también los aspectos sociales, ambientales y
culturales de la localidad.

Las políticas públicas para la gestión de servicios y las normas de gestión territorial
han sido adoptadas muchas veces sin mecanismos de participación ciudadana, en
tal sentido el ciudadano no está comprometido con dichas políticas y por tanto
resultan siendo “letra muerta”; en la localidad la población actúa muchas veces
en la informalidad o al margen de las políticas y normas de la gestión local.
La gestión municipal, tradicionalmente, ha realizado inversiones (obras), sin
realizar estudios previos a la inversión que aseguren que la intervención a realizar
en la ciudad no producirá efectos negativos para la comunidad. Deben evaluarse,
por ejemplo, los impactos ambientales en los costos de mantenimiento y los
recursos que permitirán financiarlos. Muchas veces, una obra ha generado más
problemas a la comunidad, que la solución que se suponía debía producir la
inversión.

Los actores del desarrollo local son muy diversos y tienen intereses que incluso
pueden estar en conflicto, esto hace que el nivel de confianza mutua sea bajo
(existe poco capital social en la comunidad); por lo que resulta un gran desafío
para el gobierno local establecer mecanismos de diálogo y participación, donde se
construyan relaciones armoniosas y constructivas que permitan encontrar
consensos para las soluciones a los problemas comunes, resolviendo conflictos o
por lo menos reduciendo las tensiones entre los conflictos de intereses. Esto
requiere, realizar una gestión que no privilegie los intereses partidistas, evitar que
se produzca un trato discriminatorio o excluyente y asegurar que no se realicen
actos de corrupción.

El poder es un concepto relativo, considerando la acepción más directa de la

palabra que está asociada a la posesión de recursos económicos, información y
contactos. Los actores normalmente poseen niveles culturales y socioeconómicos
distintos, lo cual dificulta una relación equilibrada frente a los conflictos. El
gobierno local debe actuar con imparcialidad para tratar de acercar a los actores
con distintas bases de poder, a fin de resolver los conflictos.

Los mecanismos tradicionales del Poder Judicial para la solución de los conflictos
en la comunidad tienen muchas desventajas, básicamente por la lentitud o
corrupción. Deben existir instituciones alternativas como la Conciliación
Extrajudicial o el Arbitraje que el Gobierno Local debe extender en la comunidad,
o desarrollar otros que permitan alternativas para la solución de conflictos

La participación ciudadana es el diálogo, regulado democráticamente, que se

produce entre los ciudadanos y el gobierno local respecto de las políticas,
proyectos y programas que éste diseña y ejecuta. Pero también es fiscalización y
control de las acciones que realiza el gobernante como representante elegido por
la población, el cual está obligado a la transparencia en los actos de gobierno y a
la rendición de cuentas a los ciudadanos.

En el Perú, además, la participación ciudadana en el gobierno local se debe

producir por expreso mandato Constitucional y legal, pero se requiere también
una fuerte dosis de voluntad política de la autoridad elegida para que dicha
participación sea efectiva y se desarrolle a niveles en los cuales el ciudadano
pueda participar efectivamente en las decisiones de las políticas públicas y en los
aspectos importantes de gestión que lo afectan directamente.

El ámbito local es donde es posible construir espacios para la concertación

ciudadana entre los sectores políticos, económicos, intelectuales, profesionales y
organizaciones populares, porque es el territorio que no sólo concentra a un grupo
humano y una diversidad de actividades, sino porque también es el espacio que
integra culturalmente a las personas y les proporciona identidad. De ahí que se
convierta en el lugar de respuestas posibles a los desafíos económicos, políticos,
sociales y culturales de nuestra época.
 BIBLIOGRAFÍA

1. Arellano Gault, David (2004), Gestión estratégica para el sector público: Del
pensamiento estratégico al cambio organizacional, Fondo de Cultura Económica, México
D.F.

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3. Goodstein, Leonard D., Nolan, Timothy M. y Pfeifer, William (1998), Planificación

estratégica aplicada: Cómo desarrollar un plan que realmente funcione, McGrawHill
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local, Serie Gestión Pública, ILPES-CEPAL-ONU, Santiago de Chile, febrero 2003.

Páginas Web consultadas

http://www.acuerdonacional.pe/AN/politicas/
 LISTA DE ABREVIATURAS

OIT Organización Internacional del Trabajo

INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática

ROF Reglamento de Organización y Funciones

CAP Cuadro para Asignación de Personal

MOF Manual de Organización y Funciones MAPRO Manual de Procedimientos

TUPA Texto Único de Procedimientos Administrativos