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INFORME TÉCNICO ADMINISTRATIVO FINANCIERO

De : Ing. Carlos Ortuño Yañez


MINISTRO DE MEDIO AMBIENTE Y AGUA

Vía : Lic. Cynthia Silva Maturana


VICEMINISTRA DE MEDIO AMBIENTE, BIODIVERSIDAD, CAMBIOS
CLIMATICOS Y DE GESTION Y DE DESARROLLO FORESTAL

De : Ing. Ricardo Rojas Quiroga


DIRECTOR GENERAL DE GESTION Y DESARROLLO FORESTAL

De : Ing. Ivana Bellido Manzano


COORDINADORA GENERAL
UNIDAD DESCONCENTRADA SUSTENTAR

Ref.: INFORME RESPUESTA A NOTA FONABOSQUE/DGE/N° 400/2018

Fecha: La Paz, 30 de mayo de 2018

De mi consideración:

El presente Informe Técnico Administrativo Financiero (en lo sucesivo el


“INFORME”), se elabora en atención al contenido de la nota
FONABOSQUE/DGE/N° 400/2018 de 21 de mayo de 2018 (en lo sucesivo la “NOTA
FONABOSQUE”), remitida por la Directora General Ejecutiva del Fondo Nacional
de Desarrollo Forestal (en lo sucesivo “FONABOSQUE”), con Referencia: “Remite
Para su Conocimiento y Evaluación Situación Recursos Ejecutados con Cargo al
Convenio 89/2017”.

I. ANTECEDENTES

En fecha 7 de septiembre de 2017, se firma el Convenio Interinstitucional 89/2017


(el “CONVENIO 89”) entre el FONABOSQUE y el Ministerio de Medio Ambiente y
Agua (en lo sucesivo “MMAyA”).

El objeto del referido CONVENIO 89 se encuentra detallado en la Cláusula


Cuarta, que textualmente señala:

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“El presente CONVENIO tiene por objeto establecer condiciones y
responsabilidades de las partes para el fortalecimiento institucional
con relación al manejo integral y sustentable de los bosques,
incluyendo actividades y acciones de educación, difusión,
concientización y sensibilización de la sociedad, en el marco de
los Programas Nacional de Forestación y Reforestación (PNFR)”(el
resaltado es nuestro).

A su vez, la Cláusula Quinta en lo referido al “Alcance” del CONVENIO 89


establece:

“El alcance del presente CONVENIO, se enmarca en las


atribuciones y competencias de cada una de las PARTES, para el
logro del objeto. A tal efecto el FONABOSQUE transferirá al MMAyA
recursos no reembolsables que asciendan a Bs2.000.000, 00 (Dos
millones 00/100 Bolivianos), de acuerdo al Cronograma de
Desembolsos establecido en el Anexo Único adjunto.
Los recursos, solo pueden ser destinados a uno o varios de los
siguientes grupos de gasto: Publicidad, imprenta y artes gráficas;
Combustible, lubricantes y derivados; Pasajes al interior del país;
Viáticos al interior del país; Gastos por alimentación y otros
similares; Fletes y almacenamiento. Otros Alquileres. Productos
químicos. Productos plásticos, Herramientas, Servicios manuales,
Consultorías.
Dejando claramente establecido, que los grupos de gastos
corresponden a gasto corriente y serán utilizados solo para
actividades de manejo sustentable de bosques con enfoque de
gestión integral de cuencas” (el resaltado es nuestro).

Por su parte, la Cláusula Sexta (Compromisos) del mismo CONVENIO 89, advierte
en su inciso b):

“Designar a las instancias ejecutoras del Ministerio conforme


corresponda, como responsables de la ejecución y administración
del monto total de la transferencia de los recursos
correspondientes al presente CONVENIO” (el resaltado es nuestro).

En ese antecedente, con Resolución Ministerial N° 487, de 21 de septiembre de


2017 se resuelve:

“Designar a la Dirección General de Gestión y Desarrollo Forestal del


Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad Cambios Climáticos y de
Gestión y Desarrollo Forestal y a la Unidad Desconcentrada SUSTENTAR,
como responsables de la ejecución y administración de los recursos
transferidos en el marco del Convenio N° 089 de 7 de septiembre de 2017 y
Decreto Supremo N° 2912 de 27 de septiembre de 2016” (el resaltado es
nuestro).

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II. ANÁLISIS

A continuación se hace una relación analítica punto por punto de las


manifestaciones contenidas en la NOTA FONABOSQUE:

1. La Dirección General de Gestión y Desarrollo Forestal (DGGDF) no presenta


la ejecución de los recursos transferidos por el FONABOSQUE en la gestión
2017

Como se reportó en la Tabla 3 del Informe1 MMAYA/DGP/UGII N°0049/2018, de


(aquí insertar fecha del Informe) la DGGDF no ejecutó los recursos inscritos:

Presupuesto Saldo por Saldo


Partida Preventivo Devengado Pagado
Vigente pagar devengado
Pasajes al interior del país 13.950,00 0,00 0,00 0,00 0,00 13.950,00
Viáticos por viajes al
20.250,00 0,00 0,00 0,00 0,00 20.250,00
interior del país
TOTAL 34.200,00 0,00 0,00 0,00 0,00 34.200,00

En relación a ello se adjunta al presente INFORME el Reporte de Gasto de la


DGGDF como respaldo de la no ejecución.2

2. Los informes de viaje presentados por los consultores de la U.D. SUSTENTAR,


detallan actividades referidas a inspecciones realizadas (visitas in situ), de
proyectos menores del convenio mayor Nro. 126 (proyecto “Apoyo a la
producción de plantines y mantenimiento de plantaciones forestales en el
marco del PNFR”, a la fecha el citado convenio también está siendo
financiado por recursos de FONABOSQUE.

El Decreto Supremo N° 443, de 10 de marzo de 2010 crea el Programa Nacional


de Forestación y Reforestación (PNFR) y a la vez establece las condiciones de su
implementación.

El Parágrafo I del Artículo 2 del referido Decreto Supremo, señala:

“Créase el Programa Nacional de Forestación y Reforestación que


permita:
- Ampliar la contribución a la conservación de la biodiversidad,
mantenimiento de procesos ecológicos, restauración de
ecosistemas y cuencas, así como la disminución de los efectos
del cambio climático.

1 Adjunto en Anexo 1

2 Adjunto en Anexo 2

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- Fortalecer la concepción de manejo integral del bosque,
reconociendo el valor de la función ambiental, social y
económica que cumple el mismo.
- Incrementar la cobertura boscosa del país. (el resaltado es
nuestro).

Cumpliendo ese mandato legal, todas las acciones y/o actividades que
fortalezcan el manejo integral del bosque y contribuyan al incremento de la
cobertura boscosa del país se realizan en el marco del PNFR.

Complementando aquello, el Decreto Supremo N° 2912, de 27 de septiembre de


2016, denota la clara voluntad política del Gobierno Nacional de declarar de
carácter estratégico y de prioridad nacional el PNFR en el marco del Plan de
Desarrollo Económico y Social, a cuyo efecto aprueba la Estrategia Nacional de
Implementación del PNFR 2016-2030.

Como ya fue señalado el CONVENIO 89 tiene como objeto:

“Establecer condiciones y responsabilidades de las partes para el


fortalecimiento institucional con relación al manejo integral y sustentable de
los bosques, incluyendo actividades y acciones de educación, difusión,
concientización y sensibilización de la sociedad en el marco de los
programas Nacional de Forestación y Reforestación (PNFR)” (el resaltado es
nuestro).

Es en ese marco normativo y técnico que el Artículo 8 referido a la Ejecución de


Gastos, del Reglamento para la Ejecución del CONVENIO 89 se establece que:

“Los recursos transferidos solo serán utilizados en actividades


de manejo sustentable de bosques con enfoque de gestión
integral de cuencas” (el resaltado es nuestro).

Por su parte, el Convenio 126, suscrito entre el Ministerio de Medio Ambiente y


Agua (MMAyA), el Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (FONABOSQUE) y la
Unidad Desconcentrada Sustentar en fecha 31 de octubre de 2017, tiene por
objeto, cofinanciar la ejecución del Proyecto “Apoyo a la Producción de
plantines y mantenimiento de plantaciones forestales en el marco del PNFR” con
el claro objetivo de:

a. Apoyar la producción de nuevas especies forestales.

b. Mantenimiento de plantaciones priorizadas.

c. Identificación de nuevas áreas de las Entidades Territoriales Autónomas


para el incremento de la cobertura forestal en Bolivia.

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En esa clara base legal y técnica, el sentido teleológico del CONVENIO 89 se
orienta a apoyar todas las acciones y actividades en el marco del PNFR.

El CONVENIO 126 es un Convenio Específico que contribuye al cumplimiento de


las metas del PNFR. Es por ello que una interpretación integral de toda la
normativa vigente, claramente justifica que los distintos viajes de los consultores
de la Unidad Desconcentrada SUSTENTAR y -paralelo a ello- las diferentes
actividades realizadas: inspecciones a viveros, apoyo logístico y otros, se
enmarcan en el objeto del CONVENIO 89, pues se encuentran íntima e
indisolublemente vinculado a las actividades propias y finalidades de la creación
del PNFR.
3. Los viajes son autorizados vía aérea (pasajes aéreos) pero los informes
reportan que se realizaron en vehículos de la Unidad Desconcentrada
SUSTENTAR.

Ciertamente el Preventivo N° 3983 evidencia la compra de un pasaje aéreo con


destino a la ciudad de Cochabamba, sin embargo, el informe INF/UDS/CGS N°
446/2017, de (…)4 aclara que debido a la falta de disponibilidad de pasajes
aéreos, el viaje fue realizado vía terrestre, por lo que el Consultor realizó la
respectiva devolución a la Cuenta Única del Tesoro, conforme claramente consta
en el de Depósito N° 1584880 que también se adjunta como Anexo.5

4. Se verifica que se efectúa la reposición de fondos por la ejecución de


actividades de Forestación y Reforestación en el parque Tunari (alquiler de
buses), específicamente para el traslado de voluntarios, sin embargo en
apego a lo establecido en el artículo 10 del Reglamento Específico del
Convenio 89/2017, esta contratación de servicio de transporte debió llevarse
a cabo, aplicando la modalidad de contratación menor establecido en el
D.S. 181 y el RE-SABS del MMAYA.

El Artículo 10 (Modificaciones y Enmiendas al Convenio) del Reglamento


Específico del CONVENIO 89 manifiesta:

“Cualquier modificación que se requiera en el Convenio,


deberá regirse a lo establecido en el mismo, siempre y
cuando no afecte al objeto principal, a través de la
suscripción de adendas o/o enmiendas previo informe
técnico, financiero y legal emitido por la partes. De igual

3 Adjunto en Anexo 3

4 Adjunto en Anexo 4

5 Adjunto en Anexo 5

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manera podrá adherirse al convenio cualquier otra
institución que presenta solicitud debidamente justificada o
sea invitada por las partes, previa suscripción del convenio
modificatorio” (el resaltado es nuestro).

En ese sentido, lo señalado respecto al artículo 10 del ROP no


corresponde con la observación al proceso de contratación.

Al respecto de la observación, el Reglamento de Fondos en Avance aprobado


mediante Resolución Ministerial 257, de 5 de agosto de 2013 señala en el Artículo
2 (Objetivo de los fondos en avance):

“El principal objetivo es la asignación de fondos en avance a


servidores públicos o consultores de línea de MMAyA, cuando por
la naturaleza, diversidad u otros aspectos de índole administrativo
de las actividades programadas y presupuestadas, estas no
puedan ser contratadas bajo un proceso regular a cargo de la
DGAA (…)”(el resaltado es nuestro).

Ahora bien, en el caso de los eventos de plantaciones y la consecuente y


necesaria contratación de buses para transporte de los voluntarios, es
públicamente conocido y constituye parte de los criterios rectores de las buenas
prácticas de administración de recursos que los prestadores de servicios de
transporte menor, esencialmente: a) no cuentan con el registro SIGEP, y b) no son
personas jurídicas.

Con meridiana claridad, el no contar con registro SIGEP y ser personas naturales,
tiene como resultado que no puedan cumplir con los requisitos previstos
(mínimamente necesarios) para realizar una Contratación Menor, huelga decir
que tampoco les es exigible contar con esos requisitos, dada la naturaleza del
servicio que prestan.

Sumado a lo anterior, debe considerarse que dadas las características de los


eventos (lugares alejados, de difícil acceso, sujetos muchas veces a cambios
imprevistos de horarios y fechas en atención a las agendas de las altas
autoridades locales y nacionales) sumado a la rápida necesidad y agilidad
requerida para contar con esos servicios, justifica irrefutablemente que se
proceda a aplicar una herramienta legalmente conferida y pensada para este
particular tipo de casos, tal cual es el Reglamento de Fondos en Avance, que de
acuerdo a su Artículo 16 (Monto máximo como fondo en avance) advierte:

“El monto solicitado como fondo en avance tendrá un límite


máximo, por objeto de gasto (partida presupuestaria), de
hasta Bs. 20.000 (veinte mil 00/100 bolivianos)”

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Por todo ello, en el caso de referencia no correspondía ni era posible aplicar la
modalidad de Contratación Menor establecida en el Decreto Supremo N° 181 y
específicamente desarrollada en el RE-SABS del MMAyA.

Queda claro que el gasto ejecutado, cumplió a cabalidad con la normativa del
MMAyA y sin duda alguna contribuyó al efectivo logro de los objetivos
institucionales y del sector.

5. Se observa que en un periodo menor a un mes se realizaron 3 procesos de


Contratación Menor con una misma proveedora, para la adquisición de
gorras, poleras y mochilas, cuyos montos sumados superan los Bs. 50.000
(Cincuenta Mil 00/100). Este proceso debió realizarse bajo la modalidad
ANPE, al no haberse aplicado esta modalidad se incumple lo establecido en
el artículo 40 inciso e) del D.S. 181 y el Reglamento SABS del MMAyA. Por
otra parte la proveedora para su adjudicación no presenta fotocopia de su
carnet de identidad y el certificado de FUNDAEMPRESA que presenta se
halla desactualizada y la proveedora adjudicada era una funcionaria que
trabaja en el GEF FORESTAL – PNUD – BOL/79912. Proyecto “Conservación
de la Biodiversidad a través de la Gestión Sostenible de Bosques por los
Actores Locales” programa dependiente de la DGGDF, por tanto se
incumple al artículo 3 principios del D.S. N° 181.

Preliminarmente corresponde efectuar una aclaración conceptual. El Decreto


Supremo N° 181, en el Inciso o) del Artículo 5 (Definiciones), considera que el
“Fraccionamiento”, es apartarse de la modalidad de contratación inicialmente
programada en el PAC, y ejecutar la contratación de una modalidad de menor
cuantía. No se considera fraccionamiento a las contrataciones y adquisiciones
por ítems, lotes, tramos o paquetes.

Esta determinante precisión, coadyuva a concluir sin margen al error que toda
vez que las poleras, gorras y mochilas son ítems diferentes, no se ha vulnerado el
Inciso e) del Artículo 40 del Decreto Supremo N° 181.

En cuanto al incumplimiento del Artículo 3 (Principios) del Decreto Supremo N°


181, la aseveración es confusa, no solo porque no se especifica un principio en
concreto que hubiese sido vulnerado sino porque sugiere alguna inobservancia
del procedimiento previsto para este tipo de adquisiciones.

El proceso de adquisición de bienes fue adjudicado a la empresa proveedora


NOUS Comunicación Integral SRL, por ser su propuesta (de entre tres otras de
parecidas características) la más beneficiosa en términos, de calidad, costo y
tiempo de entrega.

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El proceso de adquisición, en las condiciones efectuadas, conforme a la
normativa que la rige, impide a las personas que participaron en ese proceso
contar con información sobre la vinculación o no de las personas que conforman
la empresa adjudicada con alguna institución pública o dependencia del
Órgano Ejecutivo.

No se puede conocer esa información ni tampoco es exigible conocerla, reitero


por las características propias de la adquisición.

Al contrario de lo sugerido por la NOTA FONABOSQUE, las contrataciones


realizadas se efectuaron en el marco de los principios establecidos en el Artículo 3
del Decreto Supremo N° 181, en ese sentido, las mismos se realizan con celeridad
y ahorro de recursos, logrando alcanzar los objetivos programados en tiempos
óptimos, permitiendo participar a los proponentes en las mismas condiciones,
resguardando su derecho a la participación, y presumiendo el correcto y ético
actuar de los servidores públicos y proponentes.

Con relación a cierta documentación aparejada o ausente, no corresponde


abundar en comentarios, toda vez que por la característica de la adquisición, no
existe un mandato normativo expreso en el Decreto Supremo N° 181 que exija
cierto tipo de documentación. Es más, al no existir (por no ser aplicable) un
Documento Base de Contratación que advierta con antelación los documentos
que deberán ser adjuntos para formalizar la relación institución – proveedor,
tampoco se tiene parámetro para considerar insuficiente o suficiente la
documentación aparejada.

6. Se efectúa la provisión de refrigerios a los participantes de las campañas de


forestación y reforestación, sin embargo para la dotación de este servicio no
se incumple lo establecido en el artículo 10 del reglamento específico del
convenio 89/2017, es decir realizar la contratación menor, aplicando lo
establecido en el D.S. 181 y el RE-SABS del MMAyA

La aclaración del punto 4 es aplicable también para este tipo de servicio, sin
embargo en este punto se menciona que no se incumple lo establecido en el
Artículo 10 del Reglamento Específico del CONVENIO 89, es decir realizar la
contratación menor, aplicando lo establecido en el Decreto Supremo N° 181 y el
RE-SABS del MMAyA.

7. En lo que se refiere a las planillas de descargo de asignación de


alimentación en la campaña realizada en el parque Tunari, en el informe de
viaje presentado por el Ing. Cartagena se señala que participaron 150
personas, sin embargo los listados suman un total de 491 personas, por lo que
existe inconsistencia entre la documentación presentada y el informe del
consultor.

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Como es de conocimiento público, de su Autoridad, de los voluntarios y del
equipo de trabajo, el día del evento de plantación, comunarios del lugar
realizaron un bloqueo al acceso del área. Como efecto de ello, quedaron grupos
de voluntarios divididos en dos bloques (los que llegaron al área y los que
quedaron el en bloqueo), el bloqueo (conflicto) fue reportado en el informe del
Ing. Cartagena.

Además como se menciona en el informe del Ing. Cartagena la plantación se


llevó a cabo con aproximadamente 150 personas (grupo que logró llegar al área
de plantación) sin embargo el refrigerio se entregó tanto a las voluntarios que
lograron llegar a la forestación como a los que se quedaron en el bloqueo.

8. Se observa que las actividades de forestación y reforestación reportadas


mediante informes de la U.D. SUSTENTAR, hacen referencia a eventos misión
madre tierra, sin embargo el D.S. 2912, art 14 (difusión), la campaña mi árbol,
se constituye en el mecanismo de difusión de la estrategia nacional de
implementación del PNFR 2016-2030 a cargo del MMAyA y es en apego al
art 24 (financiamiento) debe financiar el FONABOSQUE

Conviene aclarar que todas las campañas de forestación y reforestación se


abocan a la campaña “Mi Árbol” como medio de difusión. El Decreto Supremo
N° 2912 en su Artículo 23 (Redes de Voluntarios) advierte que: “El MMAyA
promoverá la conformación de redes de voluntarios que apoyaran a la campaña
“Mi Árbol” (…)”.

En este sentido Misión Madre Tierra se convierte en una red de voluntarios


promovida por el MMAyA que apoya la campaña “Mi Árbol” por lo cual se
encuentra en total apego al Artículo 24 (Financiamiento) del Decreto Supremo N°
2912.

9. Se observa que no se acompaña en ninguna de las actividades de


forestación y reforestación que se reportan, los anexos fotográficos del
material promocional distribuidos a los voluntarios y participantes; y tampoco
en los comprobantes de pago remitidos, se incluyen los respaldos
fotográficos del producto final entregado por los proveedores adjudicados,
esto a objeto de verificar que con el material promocional elaborado se
difundió la campaña “Mi Árbol” y se dio cumplimiento al D.S. 2912.

Con respecto a esta observación se adjuntan las fotografías de respaldo de todo


el material distribuido.

10. Se observa que de la información remitida y que es parte de los


comprobantes de pago, el monto total ejecutado en la gestión 2017 por la

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U.D. SUSTENTAR es de Bs. 211.009, 49 (Doscientos once mil nueve 49/100
bolivianos), sin embargo los gastos ejecutados y que se tiene en respaldos
consistentes y que se constituyen en legibles por el FONABOSQUE es de Bs.
5.159, 50 (cinco mil ciento cincuenta y nueve 50/100)

La Cláusula Quinta (Alcance) del CONVENIO 89 señala: “los recursos solo pueden
ser destinados a uno o a varios de los siguientes grupos de gasto: a) publicidad,
imprenta y artes gráficas; b)combustible, lubricantes y derivados; c)pasajes al
interior del país; d) viáticos al interior del país; e) gastos por alimentación y otros
similares; f) Fletes y almacenamientos; g) otros alquileres; h) productos químicos; i)
productos plásticos; j) herramientas; k) servicios manuales; l) consultorías) dejando
claramente establecido que los grupos de gasto corresponden a gasto corriente
y serán utilizados solo para actividades de manejo sustentable de bosques […],
por lo tanto todas las adquisiciones, servicios y compras se han realizado dentro
del marco del convenio.

III. CONCLUSIONES

Todo lo expuesto en el presente INFORME, debidamente argumentado técnica y


jurídicamente sobre la base de la normativa aplicable, absuelve todas las dudas y
comentarios de la NOTA FONABOSQUE.

Es importante resaltar, que todo lo actuado se circunscribe a los principios de


buena fe, legalidad y presunción de legitimidad que rigen las actividades de la
Administración Pública.

Así, la Sentencia Constitucional 0095/2001, de 21 de diciembre de 2001, con


relación a estos principios, entendidos como una unidad, expresa:

“(…) es la confianza expresada en los actos y decisiones del


Estado y el servidor público, así como a las actuaciones del
particular en las relaciones con las autoridades públicas. De
manera que aplicado este principio a las relaciones entre
las autoridades públicas y los particulares, exige que la
actividad pública se realice en un clima de mutua
confianza que permita a éstos mantener una razonable
certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de
juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes
emanados de la propia administración, asimismo certeza
respecto a las decisiones o resoluciones obtenidas de las
autoridades públicas (…)” (el resaltado es nuestro)

Es por ello que el Inciso g) del Artículo 4 de la Ley N° 2341, de Procedimiento


Administrativo, se refiere al principio de legalidad y presunción de legitimidad,

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como las actuaciones de la Administración Pública por estar plenamente
sometidas a la ley y se presumen legítimas.

Vinculado a ello, en la SC 998/2002-R, de 16 de agosto de 2002 precisa:

“(…) tal entendimiento, queda plenamente sustentado en


un razonamiento lógico y elemental, pues habiéndose
basado el acto administrativo en el principio de buena fe y
culminado su proceso en una resolución, no puede el
administrado y menos la Administración, por voluntad
unilateral, dejarlo sin efecto, sea cual fuere la razón para
ello, pues un actuar así, desnaturalizaría por completo los
principios fundamentales en los que se asienta un Estado
democrático de derecho (…) y por lo tanto (…) se presume
la buena fe del profesional que realiza la gestión y del
administrador público (…)”(el resaltado es nuestro)

IV. RECOMENDACIONES

Se recomienda a su Autoridad que una vez sea aprobado el presente Informe sea
remitido por conducto regular a las instancias pertinentes.

Adj. lo indicado
Cc/Arch

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