Nota técnica sobre la sostenibilidad de los regímenes de seguridad social administrados por el

Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS)

Versión preliminar en proceso de construcción para discusión interna
Agosto 2017

Sergio Velasco Osorio

Especialista Principal en Seguridad Social
Oficina de la Organización Internacional del Trabajo para los Países Andinos

Introducción.
Esta nota técnica sobre la sostenibilidad de los diferentes regímenes de seguridad social
administrados por el IESS, fue elaborada por el Especialista en Seguridad Social de la Oficina
Andina de la OIT en Lima, Perú, a solicitud de las siguientes organizaciones sindicales
ecuatorianas: Frente Único de Trabajadores (FUT), Unión Nacional de Educadores (UNE) y
organizaciones afiliadas a la Internacional de Servicios Públicos (ISP). El propósito de la nota es
contribuir con un criterio objetivo en relación con la situación de equilibrio financiero y actuarial
del IESS, la cual fue elaborada en base a la información que dichas centrales sindicales pusieron
a nuestra disposición. Además de cumplir con el propósito señalado, esta nota podría constituirse
en un primer elemento de análisis con el objetivo fundamental de propiciar un dialogo tripartito
para que los altos funcionarios del IESS y las instituciones públicas responsables puedan orientar
sus decisiones.

La preocupación de las centrales sindicales en relación con la sostenibilidad del IESS es

compartida por las organizaciones de empleadores1, quienes también han mostrado su interés
por la elaboración de esta nota, y es un tema que los medios masivos de comunicación han
abordado en forma recurrente en los últimos meses. Las decisiones y hechos recientes,
relacionados con la sostenibilidad del IESS, pueden resumirse en los siguientes puntos:

 Ajuste de tasas de aportación a los seguros de pensiones, salud y riesgos del trabajo,
comenzando en noviembre de 2015 con una disminución a los seguros de pensiones y
riesgos del trabajo y un incremento al seguro de salud. Esto con el objetivo de solventar

1 La OIT recibió una carta de las organizaciones sindicales en la cual anexan una nota conjunta
entre el FUT y una delegación de empresarios vinculados a su representación en el Consejo
Directivo del IESS, en la cual manifiestan su preocupación sobre la situación del IESS y su acuerdo
de plantear una propuesta con ocho acciones conjuntas para fortalecer y defender a la
Institución.

1
 temporalmente el desequilibrio financiero de salud y de contar con recursos para la
construcción de hospitales2.
 El gobierno ha dejado de asumir el costo del 40% de los gastos de pensiones.
 Se prevé que la actual crisis económica se profundizará y afectará el empleo, lo que a su
vez acentuará la disminución de la base de cotizantes al IESS y afectará negativamente los
flujos de ingresos de los diferentes seguros que administra la Institución.
 Desconocimiento temporal de la deuda del Estado, reconocida en informe de la
Contraloría no. 0059 de fecha 26 de mayo de 2017.
 Se han venido realizando ajustes (inclusión de grupos no contributivos, extensión de la
edad de cobertura para los hijos de los trabajadores asegurados, etc.) que, si bien es cierto
han contribuido a la extensión de la cobertura, también lo es que han resultado en un
incremento en los costos sin la realización de los estudios actuariales que garanticen el
equilibrio financiero del sistema.

Todos estos temas afectan, aunque en diferente medida, la sostenibilidad de los diferentes
regímenes de seguro social administrados por el IESS. Sin embargo, la nota se centra en el
primero de ellos debido a que esta medida, al implicar un cambio de tasas de aportación, se ha
sustentado en un estudio actuarial elaborado por una firma de consultoría externa, que
analizamos más adelante.

Es importante señalar que esta nota fue revisada y validada por el Departamento de Protección
Social de la OIT, cuyos expertos emitieron comentarios y sugerencias los cuales han sido
convenientemente incorporados a este documento.

Esta nota contiene una descripción de la metodología utilizada, una descripción y análisis de los
elementos recogidos durante la investigación en el cual se presentan y analizan los documentos
más importantes a criterio del Especialista, los resultados de la medida de ajuste y, finalmente,
algunas conclusiones y recomendaciones que se desprenden del análisis.

Metodología.
El Especialista en Seguridad Social de la Oficina Andina de la OIT, el Actuario Sergio Velasco, se
dio a la tarea de analizar información relativa a análisis recientes sobre la sostenibilidad de los
seguros que administra el IESS, que fue proporcionada principalmente por las mismas
organizaciones de trabajadores.

Se analizó el contenido y la congruencia de los diferentes documentos y a partir de ello se ha

llegado a ciertas conclusiones y recomendaciones. Dado que la información a la que se tuvo
acceso es documental y no fue proporcionada directamente por el Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social y a que ignoramos si existe información adicional que sea relevante, debemos
proceder con cautela y aclarar que esta nota se desprende del análisis del material disponible y

2 Este ajuste fue sustentado mediante Resolución C.D. 501 del 13 de noviembre de 2015.

2
que, si en el futuro surgen elementos adicionales importantes, es posible que haya necesidad de
ajustar o modificar dichas conclusiones y sus respectivas recomendaciones.

Los documentos que fueron leídos y analizados, que estuvieron disponibles para el Especialista
que elaboró esta nota son los siguientes:

 Informe “Cambio en las tasas de Contribución de los Seguros de Invalidez, Vejez y Muerte,
Seguro de Riesgos del trabajo y Seguro de Salud Individual y Familiar”, elaborado por la
empresa Volrisk Soluciones Actuariales.

 Oficio de la Contraloría General de Estado en el que comunica los resultados provisionales

respecto a la preocupación de un Asambleísta de la Provincia de Zamora Chinchipe.

 Estudio Actuarial del Fondo del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte del Seguro General
Obligatorio. Fecha de Valoración: diciembre de 2013, Periodo de Valoración: 2014-2053.
Elaborado por la Dirección Actuarial y de Investigación del IESS.

 Presupuesto General de Operaciones del IESS para el 2017.

Síntesis y análisis de los elementos recogidos.

Descripción de la medida “ajuste de tasas de aportación”

Debido a que las prestaciones que ofrecen las instituciones de seguridad social pueden ser de
diferente naturaleza (i.e. prestaciones de largo plazo vs de corto plazo, prestaciones en especie
vs en dinero, etc.), es una práctica internacional que la gestión de los diferentes seguros3 se haga
en forma separada e independiente. Cuando los sistemas de pensiones constituyen reservas para
prever el pago futuro de beneficios, el sistema financiero que se adopta es diferente al usado
para prestaciones de corto plazo (ie servicio médico, pago de subsidios por incapacidad temporal,
etc.), por tal motivo, se aconseja que la gestión sea independiente buscando que cada seguro sea
auto sostenible y que la gestión sea transparente y eficaz. Por supuesto que pueden compartir,
en aras de aprovechar economías de escala, las funciones de afiliación, recaudación,
contabilidad, presupuesto, etc., respetando siempre la lógica financiera particular de cada uno
de ellos.

Por lo anterior, y dado que las reservas acumuladas de los seguros de pensiones suelen
considerarse erróneamente como superávits, produciendo una falsa sensación de bonanza y de
solidez financiera, la gran mayoría de los seguros sociales han establecido mecanismos para

3 Los seguros sociales suelen agrupar prestaciones de naturaleza similar en paquetes de

seguros, por ejemplo, el Seguro de Pensiones en realidad es un paquete de tres seguros,
Invalidez, Vejez y Muerte. Los tres son beneficios de largo plazo y pueden ser gestionados con
el mismo sistema financiero (Prima Media General, Prima Escalonada, etc.)

3
proteger la acumulación de estas reservas, “candados”, establecidos en sus leyes y reglamentos
para evitar que haya injerencia de un seguro a otro. La práctica más sana es asegurar que cada
uno de los regímenes de prestaciones que coexistan en los seguros sociales, tengan
perfectamente determinados y separados sus ingresos y se elaboren estados financieros y
presupuestos independientes.

Asimismo, los estudios actuariales que se deben realizar periódicamente a estos seguros sociales,
deben basarse y respetar los diferentes sistemas financieros de cada una de los regímenes de
seguro que administran, haciendo primero un análisis separado de cada uno de ellos y después
un análisis integrado.

El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social no es la excepción a lo anteriormente planteado, el

artículo 122 de la Ley de Seguridad Social prohíbe la entrega de fondos de otros seguros para
cubrir déficits de las unidades médicas, a la letra dice:

“Art. 122.- PROHIBICION.- Prohíbese al Consejo Directivo y demás autoridades del IESS, por
sí o por medio de la Administradora del Seguro General de Salud, la entrega de fondos de otros
seguros para cubrir el déficit operacional de las unidades médicas institucionales.”

Asimismo, el artículo 49 de la misma Ley prohíbe utilizar los fondos para prestaciones distintas
para las que fueron creados.

“Art. 49.- Separación de fondos.- Los fondos de las aportaciones acumulados por los asegurados
para las distintas prestaciones del seguro social obligatorio y voluntario se mantendrán en forma
separada y no se utilizarán en prestaciones diferentes de aquellas para las que fueron creados.
Los fondos y reservas de los seguros de invalidez, vejez y muerte, riesgos del trabajo y cesantía,
así como los del Seguro Social Campesino, se administrarán y mantendrán separadamente del
patrimonio del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, y no podrán ser dispuestos ni
inmovilizados para otros fines que no sean los expresamente determinados en esta Ley.”

No obstante lo anterior, y evitando aprobar una transferencia directa de fondos hacia el Seguro
de Salud, la administración del IESS emitió la Resolución C.D. 501 del 13 de noviembre de 2015,
la que, con objeto de solventar un déficit que se venía presentando en el Seguro de Salud
Individual y Familiar,4 ordenó una modificación de las tasas de contribución de los seguros de
salud, pensiones y riesgos del trabajo, de tal forma que, sin cambiar sustancialmente la tasa
global de aportación, se incrementase la tasa de cotización de salud, reduciendo en el mismo
nivel las tasas de Invalidez, Vejez y Muerte y Riesgos del Trabajo.

La medida consistió en modificar, a partir del mes de octubre de 2015, las tasas de aportación de
la siguiente manera:

4De acuerdo al Estado de Evolución del Patrimonio Periodos 2014 y 1015 del Fondo del Seguro
de Salud Individual y Familiar, se presentaron déficits de 393.679 y 260.383 millones de dólares
respectivamente.

4
 Tasas de contribución anteriores y nuevas a partir de octubre de 2015 y hasta 2016 para los
tres seguros administrados por el IESS.

Seguro Tasa de contribución Tasa de contribución Diferencia

anteriores % nuevas % %
Invalidez, Vejez y
Muerte 9.44 5.76 -3.68

Salud Individual y
Familiar 5.71 9.94 4.23
Riesgos del Trabajo 0.55 0.20 -0.35

Total 15.70 15.90 0.20

Como puede observarse, la nueva tasa total se incrementa con respecto a la anterior en un
0.20%, esta contribución adicional proviene de una reducción de las contribuciones de las
Administradoras de Pensiones.

La tasa global de Salud se incrementa en 4.23 puntos porcentuales 3.68 provienen de pensiones,
0.35 de Riesgos del Trabajo y 0.20 de las Administradoras de Pensiones.

Esta medida prevé una variación de las tasas por un periodo de cinco años comenzando en el año
2017, incrementando gradualmente la tasa de IVM hasta llegar en el año 2021 a un 10.36%,
incrementando también la de RT hasta llegar en el mismo año a 0.38%, y reduciendo la de Salud
hasta llegar a un 5.16%. El objetivo de este ajuste de tasas era la de superar los déficits financieros
que se vienen presentando en Salud y no afectar la sostenibilidad financiera de los seguros de RT
e IVM.

Evolución prevista de las tasas de contribución en el periodo 2016-2021 para cada uno de los
tres seguros administrados por el IESS.

Seguro Anteriores 2016 2017 2018 2019 2020 2021

oct 2015 % % % % % % %
Invalidez,
Vejez y 9.44 5.76 6.70 7.56 8.76 9.76 10.36
Muerte
Salud
Individual 5.71 9.94 9.00 8.14 6.94 5.94 5.16
y Familiar

5
 Riesgos
del 0.55 0.20 0.20 0.20 0.20 0.20 0.38
Trabajo

Total 15.70 15.90 15.90 15.90 15.90 15.90 15.90

La medida de ajuste de tasas se adoptó en apego a la norma vigente?

Para la emisión de la Resolución C.D. 501 del 13 de noviembre de 2015 tuvo que realizarse un
estudio actuarial, esto en cumplimiento a los artículos 15, 27 literal p, 45; y, la Disposición
Transitoria Décimo Sexta de la Ley de Seguridad Social. Estos artículos se refieren a la necesidad
de elaborar estudios actuariales para la determinación de las tasas de aportación, a las
atribuciones del Consejo Directivo dentro de los cuales está tomar conocimiento de los estudios
actuariales y a las funciones y objetivo de la Dirección Actuarial del IESS.

Para estos efectos se contrató un estudio actuarial con la empresa Volrisk Consultores Cía. Ltda.
Cuyo informe fue revisado por la Dirección Actuarial del IESS emitiendo criterio en el sentido de
que este estudio cumple con las directrices internacionales y estándares requeridos, por lo que
no hace ninguna observación al informe denominado “Cambio en las tasas de Contribución de
los Seguros de Invalidez, Vejez y Muerte, Seguro de Riesgos del trabajo y Seguro de Salud
Individual y Familiar”.

Opinión de dos profesionales de la Escuela Politécnica Nacional respecto al estudio

actuarial:

Elementos a destacar de la opinión emitida por dos profesionales de la Escuela Politécnica

Nacional (EPN) en relación al estudio de cambio de tasas de aportación a los fondos de salud y
pensiones elaborada por la empresa Volrisk y que sirvió como sustento técnico del cambio de
tasas:

 Manifestaron preocupación por el alto déficit actuarial del fondo de pensiones y que las
proyecciones prevean que, a más tardar en un lapso de 15 años, los recursos no serán
suficientes para cubrir las obligaciones del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte.

 En el estudio se afirma que con el esquema propuesto no se afecta la sostenibilidad de

ambos seguros, pues la disminución de la tasa que se dará en los primeros cinco años
para pensiones, se verá compensada con el incremento en el 2020 y en los sucesivos en
el 2021 donde llegará hasta el 10.36%, superior a la actual tasa. Por otro lado, se mejoraría
la situación del Seguro Individual y Familiar de Salud. No obstante, el efecto positivo
inmediato, el estudio prevé que en poco tiempo ambos fondos estarían en una situación

6
 de insolvencia, por lo que es urgente tomar medidas que permitan la sostenibilidad del
sistema en el corto, mediano y largo plazo.

 El estudio, según estos dos profesionales, y en apego al objeto del contrato y al título del
informe, debió haber considerado tanto una revisión de las tasas de aportación como de
los beneficios de los diversos seguros del sistema y las condiciones para obtenerlos.

 Opinan que la situación actual del Seguro de Salud Individual y Familiar es muy grave y
prácticamente insostenible. Fundamentan lo anterior en que el escenario moderado del
estudio plantea “cuatro años de vida” para este seguro. Además opinan que dado que se
adoptó el supuesto de que los costos de salud se incrementan de acuerdo con la inflación
más un 2%, el escenario moderado es más bien optimista por lo que seguramente la
situación será peor de lo que se presenta en cada uno de los escenarios del informe.

 En relación a las Hipótesis Demográficas se mencionan muchos supuestos, pero no está

claro qué es lo que en realidad se aplicó ni de qué manera se hizo. También se señala que
el estudio debería tener más cuidado con las hipótesis, concretamente señala que debería
afinarse la tabla 6.4 de la probabilidad de jubilación.

 El estudio no considera que exista una migración importante en el país que pueda afectar
la sensibilidad del sistema.

 En cuanto a la metodología se critica que un estudio de esa naturaleza debería haber

realizado las proyecciones y valuaciones a los afiliados de manera individual, sin
considerar categorías, grupos o particiones de la población asegurada.

 Se señala también que las consideraciones para llegar a los resultados son de carácter
demográfico exclusivamente y no consideran la probabilidad de ocurrencia de otros
eventos salvo la mortalidad.

 Asimismo, se dice que lo más grave es que no se presenta el modelo matemático actuarial
utilizado para realizar las proyecciones de los diferentes seguros evaluados.

Análisis de la Oficina Andina de la OIT respecto al estudio actuarial:

Después de revisar el estudio “Cambio en las tasas de Contribución de los Seguros de Invalidez,
Vejez y Muerte, Seguro de Riesgos del trabajo y Seguro de Salud Individual y Familiar”, se procede
a analizar la pertinencia y el alcance de dicho estudio:

El principal objetivo de los estudios actuariales es proveer una herramienta de apoyo para que
las decisiones que se tomen estén siempre orientadas a asegurar el equilibrio financiero del
sistema en el corto, mediano y largo plazo, obviamente cumpliendo los objetivos de protección
para los cuales el seguro fue creado y en apego a los principios de la seguridad social.

7
Por lo anterior, la Ley de Seguridad Social del IESS obliga a que se realicen estudios actuariales
periódicos para la determinación de las tasas de contribución, señala dentro de las atribuciones
del Consejo Directivo del IESS el tomar conocimiento de los estudios actuariales y es la razón de
existencia de la Dirección Actuarial del IESS.

Aquí cabe preguntarse si el estudio realmente contribuyó con un análisis adecuado para la
aceptación del ajuste a las tasas de contribución. A continuación el objetivo del estudio y la lógica
de sus conclusiones:

 El objetivo del estudio realizado por la empresa Volrisk es considerar el cambio ya descrito
de las tasas de contribución, cuidando que, los dos seguros que verán reducidas
temporalmente sus aportaciones (Invalidez, Vejez y Muerte y Riesgos del Trabajo) no
sufran un impacto negativo. Para evaluar este impacto se observa que este cambio no
reduzca el número de años de vida que tienen los seguros.

 También menciona que el estudio NO está enfocado a recomendar o analizar medidas

que pudieran ser adoptadas para mejorar la sostenibilidad de los Seguros a largo plazo,
únicamente analiza el corto plazo en referencia a los cambios propuestos para las tasas
de aportación.

 El estudio concluye que, de acuerdo a sus cálculos, el Seguro de IVM no sufre afectación
alguna dado que el último año con reserva positiva tanto en el escenario con tasa de
contribución actual, como en el de tasas de contribución propuestas es el mismo (2026).

La primera conclusión es que el objetivo de “precautelar que la reducción en la tasa de

contribución para los dos Seguros, donde la tasa se reduce temporalmente, no tenga impacto
negativo” es correcto, lo que no es correcto, es el criterio utilizado (número de años con reserva
positiva) por la Firma Volrisk para comprobar si esto se cumple o no.

Aunque no hay duda de que el indicador de número de años que restan con reserva positiva es
importante, puede haber una afectación de más largo plazo a los seguros de pensiones, que no
podrá identificarse si no se realiza un análisis de la evolución de los flujos (sostenibilidad
financiera) de mediano y largo plazo. Y, eso es precisamente lo que no hicieron “El estudio no
está enfocado a recomendar o analizar medidas que pudieran ser adoptadas para mejorar la
sostenibilidad de los Seguros a largo plazo.” Por lo anterior, el estudio se quedó muy corto en la
evaluación del impacto de esta medida en los Seguros de Invalidez, Vejez y Muerte y Riesgos del
Trabajo.

Por otro lado, hay evidencia de que hay un subregistro de los casos de accidentes del trabajo y
enfermedades de origen laboral, lo cual es aceptado por el mismo estudio, debido a que muchos
de ellos no son reportados como riesgos del trabajo, por lo tanto, son asumidos o por el seguro
de salud, o por el de pensiones como casos de origen general y no laboral. Debido a lo anterior,
cuando el sistema de notificación y registro de riesgos del trabajo funcione en forma efectiva se

8
conocerá el costo real de este seguro5 que seguramente será muy superior al 0.55% que fue la
tasa vigente hasta el 2015 y por supuesto superior también al 0.2% que será la tasa de aportación
hasta el 2020. Con objeto de cumplir con el objetivo de las valuaciones actuariales, este tema
debió haber sido analizado por la empresa Volrisk Soluciones Actuariales.

El mismo estudio señala, en el punto 2.1, que el sistema financiero del Seguro de Invalidez, Vejez
y Muerte es el de Prima Media General6. Si esto es cierto, los actuarios que realicen estudios
actuariales de este Seguro, deberán tomar esto en cuenta para la realización de la valuación
actuarial correspondiente. La Prima Media General es el Sistema Financiero adoptado para este
Seguro que es la estrategia para equilibrar ingresos y gastos en el corto, mediano y largo plazo.

Cuando se elabora una valuación actuarial, ésta se realiza tomando como referencia el Sistema
Financiero adoptado, ya que esta estrategia determina el nivel de reservas adecuado, el nivel de
la prima e incluso, el método de valuación más recomendado. El informe de la Empresa Volrisk
no solamente no destaca el sistema de financiamiento de Prima Media General como un
elemento fundamental a tomar en cuenta para la realización del estudio actuarial, sino que
apenas lo menciona en el informe.

El informe de Volrisk no explora ni analiza las posibles causas del déficit financiero del Seguro de
Salud, no destaca la falta de orientación hacia la prevención y una exagerada dedicación a la parte
curativa (construcción de hospitales, adquisición de equipos y tecnologías de punta sin evaluar
el respectivo costo beneficio en términos de ganancia en la salud, etc.), tampoco menciona si hay
un excesivo costo administrativo (infraestructura física y humana). Estas causas deben
identificarse y cuantificarse para establecer una estrategia que permita corregir el problema de
origen del Seguro de Salud Individual y Familiar sin afectar el equilibrio financiero de los otros
seguros que administra el IESS.

Aunque el informe de la empresa Volrisk, del cual se tuvo conocimiento para hacer este análisis
(es posible que haya un informe más completo y no lo sepamos), no aporta los elementos
suficientes como para llegar a mejores conclusiones, coincidimos con los dos profesionales de la
Escuela Politécnica Nacional en que fueron optimistas al definir las hipótesis de los diferentes
escenarios. No debemos olvidar que el principal objetivo de los estudios actuariales, es proveer
elementos de juicio a los altos mandos de los seguros sociales, para que éstos tomen las mejores
decisiones en busca de que los esquemas de seguridad social cumplan con los objetivos para los

5 La prima promedio internacional del seguro de Riesgos del Trabajo está en alrededor del 2% de
los salarios, bajo un sistema financiero de Reparto de Capitales de Cobertura para las
prestaciones de largo plazo (pensiones de incapacidad permanente total y parcial) y un sistema
de Reparto Anual para las de corto plazo (servicio médico y subsidios por incapacidad temporal).
Incluye los gastos de administración asociados.
6 La Prima Media General es un sistema financiero para prestaciones de largo plazo (pensiones),

este sistema supone que la prima de cotización permanecerá constante duran te un periodo
prolongado de tiempo, durante el cual habrá dos etapas, una de acumulación de reservas y otra
de uso de dichas reservas.

9
que fueron creados, en tal sentido, los escenarios, incluso el base, deben ser elaborados
considerando un conjunto de hipótesis coherentes entre sí y conservadoras.

En cuanto a la metodología empleada por la empresa Volrisk, no se puede emitir opiniones

adicionales a las ya expresadas dado que el informe no contiene mayores elementos sobre el
modelo actuarial utilizado para las proyecciones demográficas y financieras.

Resultado de la medida.
No obstante, la aplicación de esta medida controversial que produjo un déficit financiero
inmediato en el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (1,514 millones para 2016), el problema de
equilibrio financiero del Seguro de Salud no se resuelve, ya que, el mismo estudio de Volrisk ya
preveía que a partir del año 2020 este Seguro presentaría déficit nuevamente, el cual crecería
sostenidamente de ese año en adelante.

A lo anterior hay que añadir que las expectativas de gasto consideradas por el estudio de Volrisk
para el Seguro de Salud, no consideraban la construcción de nuevos hospitales del IESS en las
Ciudades de Quito, Guayaquil, Machala y Quevedo, que incrementará el gasto de este seguro, no
solamente por los recursos necesarios para su construcción, sino también por el necesario
incremento de los gastos de operación de estos hospitales.

El Seguro de Riesgos del Trabajo también sufre consecuencias por el ajuste de las tasas de
aportación, se prevé desde el mismo año 2016 y a lo largo de todo el periodo de proyección, un
déficit financiero anual que tendrá que ser solventado con las reservas de este Seguro. No se
respeta el Sistema Financiero establecido para este Seguro que, según el estudio de Volrisk es el
de Prima Media General (el mismo sistema financiero adoptado para IVM).

De hecho, para el año 2017, el Presupuesto General de Operaciones del IESS ya prevé una
situación financiera crítica.

10
Como puede observarse en el cuadro anterior, para el año 2017 los ingresos previstos por
cotizaciones del Seguro de Pensiones, representan menos de la mitad de los gastos por concepto
de prestaciones, es decir, que para solventar los gastos de este Seguro será necesario tomar de
la reserva 1752 millones de dólares. El Seguro de Riesgos del Trabajo presenta una situación
similar, también se prevé tomar de la reserva para poder hacer frente a los gastos prestacionales.

En el caso del Seguro de Salud la situación es realmente preocupante, para el año 2017 será
necesario, a pesar del incremento en la tasa de cotización que benefició temporalmente a este
Seguro, tomar gran parte de su reserva para cubrir los gastos. Se prevé que la situación empeore
los siguientes años ya que la tasa de aportación del Seguro de Salud, de acuerdo al plan previsto,
pasará de un 9% en el año 2017 a 5.16% en el año 2021.

La sostenibilidad es un principio de la Seguridad Social.

La sostenibilidad de los esquemas de seguro es uno de los principios fundamentales de la
seguridad social y, para que ésta se materialice, debe haber una gestión que, utilizando como
herramienta las metodologías actuariales adecuadas (aplicables a la seguridad social), monitoree
y asegure el equilibrio de los flujos de ingresos y gastos en el corto, mediano y largo plazos.

Este principio está contenido en varios convenios y recomendaciones relativos a la seguridad

social que Ecuador está obligado a observar.

Ecuador ha ratificado, además del Convenio núm. 102 (norma mínima) sobre la seguridad social,
que dicho sea de paso, es el Convenio más importante en esta materia y que ha servido como
base para el diseño de muchos sistemas de seguridad social, los siguientes convenios:

11
  Convenio núm. 121 sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales.
 Convenio núm. 128 sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes.
 Convenio núm. 130 sobre asistencia médica y prestaciones monetarias de enfermedad.

Estos convenios son considerados de tercera generación debido a que establecen niveles de
protección superiores a los establecidos por el Convenio núm. 102. Todos ellos plantean la
sostenibilidad, la transparencia y la buena administración como una prioridad.

El Convenio núm. 102 establece en el artículo 71 numeral 3, que el Estado es el responsable de

la concesión de las prestaciones, y destaca los estudios actuariales como una herramienta para
mantener el equilibrio financiero de los esquemas de seguridad social, asimismo, en el artículo
72 numeral 2, dice que el Estado es el responsable de la correcta administración de las
instituciones de seguridad social. Estas obligaciones también son mencionadas por los convenios
de tercera generación, en el Convenio núm. 121 en los artículos 24 y 25, en el Convenio núm. 128
en los artículos 35 y 36, y en el Convenio núm. 130 en los artículos 30 y 31.

La Recomendación núm. 202, sobre los Pisos de Protección Social destaca la sostenibilidad
financiera, fiscal y económica como un principio de la protección social.

De la misma forma, una de las conclusiones de la Conferencia Internacional del Trabajo núm. 89,
en la que hubo una discusión especial en torno a la administración de las pensiones, dice:

“Con objeto de que sea sostenible, la viabilidad financiera de los sistemas de pensiones debe
garantizarse a largo plazo. Por lo tanto, es necesario que se realicen proyecciones actuariales
periódicas y se introduzcan los ajustes necesarios tan pronto como sea posible. Es imprescindible
que se realice una evaluación actuarial completa de cualquier reforma que se proponga antes de
adoptar una nueva legislación. Es necesario el diálogo social sobre las hipótesis que han de
utilizarse en la evaluación y en el desarrollo de opciones políticas para hacer frente a cualquier
desequilibrio financiero.”

Conclusiones y Recomendaciones.
De acuerdo al análisis que ha realizado este Especialista, existe evidencia de que en los últimos
años se han tomado decisiones que pudieran afectar el equilibrio financiero de corto, mediano y
largo plazo de los Seguros de Salud, Pensiones y Riesgos del Trabajo.

En el presupuesto de este año (2017) ya se prevé que no serán suficientes los ingresos por
aportaciones, y que se tendrá que utilizar parte de las reservas de Pensiones, Salud y Riesgos del
Trabajo para cubrir el gasto de las prestaciones de estos seguros.

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El informe de Volrisk no explora ni analiza las posibles causas del déficit financiero del Seguro de
Salud, no destaca la falta de orientación hacia la prevención y una exagerada dedicación a la parte
curativa (construcción de hospitales, adquisición de equipos y tecnologías de punta sin evaluar
el respectivo costo beneficio en términos de ganancia en la salud, etc.), tampoco menciona si hay
un excesivo costo administrativo (infraestructura física y humana). Estas causas deben
identificarse y cuantificarse para establecer una estrategia que permita corregir el problema de
origen del Seguro de Salud Individual y Familiar sin afectar el equilibrio financiero de los otros
seguros que administra el IESS.

El estudio que se tomó como base para la medida de ajuste de las tasas de aportación (Informe
de Volrisk) deja entrever deficiencias de fondo (metodológicas y en la adopción de hipótesis) y
se queda corto en su alcance establecido. El objetivo de dicho estudio fue realizar un análisis de
corto plazo para justificar la adopción de ajustes a las tasas de contribución, y no el adoptar las
tasas propuestas ASEGURANDO el equilibrio financiero de los tres Seguros (Pensiones, Salud y
Riesgos del Trabajo) como objetivo de la medida.

Existen inquietudes de los actores sociales e indicios de que el sistema de notificación y registro
del Seguro de Riesgos del Trabajo del IESS no está funcionando correctamente. Si se confirma,
tanto el Seguro de Salud, como el Seguro de Pensiones, estarían financiando parte de los costos
de los beneficios otorgados a trabajadores que sufrieron un accidente del trabajo o una
enfermedad profesional y que no fue reportada como tal. Este subsidio cruzado de estos dos
seguros al Seguro de Riesgos del Trabajo seguramente sería de tal magnitud que la prima que se
le estaría asignando para el año 2021 (0.38%) de los salarios sería totalmente insuficiente para
cubrir los beneficios de este Seguro. Este es un tema que el estudio actuarial de la firma Volrisk
tocó muy tangencialmente y que es necesario analizar a fondo para, en una gestión
independiente, asegurar su equilibrio financiero en el corto, mediano y largo plazo.

Es recomendable realizar, a la mayor brevedad, una valuación actuarial integral independiente

de los seguros administrados por el IESS. Lo más recomendable es que esta valuación sea
elaborada por una entidad reconocida y con prestigio en el campo de la seguridad social, en
apego a las directrices internacionales tanto de la Asociación Internacional de Actuarios, como
de la OIT-AISS para este tipo de estudios, y respetando los principios de solidaridad, universalidad
y equidad, entre otros, que deben estar presentes en todo régimen de seguridad social.

Esta valuación actuarial integral debería analizar e identificar las causas de fondo que están
detrás del déficit financiero del Seguro de Salud, identificando aquellos elementos que pudieran
afectar el flujo de ingresos y de egresos para establecer, en diálogo con los altos funcionarios de
la Institución, la mejor estrategia para superar la actual crisis financiera.

Si la eliminación de la obligación del Estado de aportar el 40% de los costos del Seguro de
Invalidez, Vejez y Muerte, medida que entró en vigor a partir de abril del 2015, no estuvo
sustentada en una Valuación Actuarial, respetando el sistema financiero establecido para este

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Seguro, La Ley7 que suprimió dichos aportes podría estar poniendo en riesgo la sostenibilidad
financiera de dicho Seguro. Se recomienda incluir el cálculo del impacto de esta medida en la
siguiente Valuación Actuarial que se realice.

Se recomienda integrar un comité tripartito (trabajadores, empleadores y gobierno) con

participación del IESS y demás autoridades competentes, con objeto de analizar la situación
actual de la Institución y establecer las medidas y la ruta a seguir para restablecer la sostenibilidad
financiera de cada uno de los seguros administrados por el IESS.

La OIT, respondiendo a su mandato de proveer asistencia técnica a los estados miembros, estará
en la mejor disposición de realizar o acompañar técnicamente la elaboración de la valuación
actuarial integral que se está recomendando, o cualquier otro tipo de apoyo que se considere
pertinente. Para concretar la posibilidad de esta asistencia, tendría que haber una solicitud
expresa por parte del IESS o una entidad competente.

7La Ley que suprimió la aportación del Estado es la Ley Orgánica Para la Justicia Laboral y
Reconocimiento del Trabajo en el Hogar del año 2015.

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