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L’ETAT

diront que l’on obéit à l’empereur parce qu’il


• Jacques Ellul, « Remarques sur les origines de représente l’État. Mais ce qui reste remarquable, c’est
l’État », Droits, vol. 15, 1992, pages 10 sq. qu’il n’y ait pas de mot particulier pour désigner cette
fonction spécifique : le mot status n’est rien d’autre
Il me semble qu’il faille d’abord clarifier la notion que la forme de gouvernement (chez Cicéron). On
d’État, avant d’en chercher l’origine. parlera alors du status optimatum pour désigner un
L’État me paraît être d’abord un organisme abstrait. gouvernement aristocratique, et d’un status
Dans le régime de l’État, aucun personnage ne peut reipublicae pour désigner une démocratie. Donc, on
dire : « L’État, c’est moi ». Tant que le « Moi » existe, en reste ici à l’absence de désignation de cette
il n’y a pas d’État : seulement le pouvoir politique, qui abstraction qu’est l’État. Et ceci subsistera sous
peut adopter diverses formes, mais qui ne peut être l’Empire, alors même que je disais que les juristes
qualifié d’« État » que lorsque les titulaires sont avaient bien établi une idée « abstraite » d’État, mais
passagers, et que le pouvoir reste identique. Nous pas de terme pour la désigner. Quoi qu’il en soit, la
sommes alors à l’inverse, et ceci est essentiel, de la réalité existe au Ier siècle avant J.-C., à défaut de
réalité de la monarchie : avec celle-ci, tout le pouvoir vocable. Et ce défaut désigne en réalité une certaine
politique n’existe que dans et par la personne du roi. hésitation, une incertitude : on se trouve en présence
À la mort de ce dernier, il n’y a plus de pouvoir d’une réalité que l’on a en même temps discernée et
central, ni de pouvoir politique à proprement parler. construite, mais que l’on n’ose pas désigner, ce qui la
Entre la mort et l’avènement du nouveau roi, une rendrait plus indiscutable, et je me demande s’il n’y a
véritable vacance politique se produit, un vide pas eu là une crainte de paraître diminuer, assujettir,
extraordinairement dangereux, et pour éviter cette normaliser en tout cas le pouvoir d’un prince qui se
vacance, la fameuse tradition s’est établie du « le roi veut absolu ! C’est pourquoi, historiquement, il faut se
est mort, vive le roi ». C’est-à-dire que, sitôt rendu le garder de qualifier d’État toute organisation d’un
dernier soupir du roi, le Grand Chancelier ouvre la pouvoir central ! La plupart des monarchies ignorent
fenêtre et proclame cette formule, de façon à ce que le ce qu’est l’État. La transmission du pouvoir, en
« peuple » sache (avant toute délibération politique, quelque sorte de la main à la main, interdit que l’on
avant toute formalité juridique, etc.) qu’il y a, sans puisse même avoir idée de ce que peut être un État.
aucune période transitoire, un nouveau roi. Ce sera encore le cas lors de la période franque,
C’est qu’à plusieurs périodes on a connu le régime des mérovingienne, etc.
« vacances de pouvoir ». À Rome, avec les empereurs À cette époque-là, en effet, la monarchie est
- étant donné qu’il n’y avait pas de régime successoral patrimoniale. Le pouvoir, c’est le roi, et celui-ci
prévu pour les empereurs - règne la plus grande l’exerce, parce qu’il est le plus puissant, dans son
incertitude, et l’on dut revenir à la notion de Res intérêt : il est le dominus exerçant un pouvoir de
Publica, qui est vraiment la première notion que l’on propriétaire. Et cela durera en réalité jusqu’au XVIIe
ait eue du pouvoir. À partir du IIIe siècle avant J.-C., siècle. Bien entendu, le roi, à cette époque, n’est plus
on affirme que les consuls, les prêteurs passent, mais dominus, mais il n’y a encore aucune idée d’un
subsiste pourtant une réalité du pouvoir politique : la pouvoir dernier abstrait, politiquement distinct de la
Res Populica, la Res Publica, qui n’est pas un régime personne du roi. Certes, cela pourra sembler être le
politique (la République opposée à la monarchie), cas sur le plan intellectuel, juridique, par exemple dès
contrairement à ce que l’on croit souvent, mais une le XVIe siècle avec Jean Bodin (Les six livres de la
élaboration juridique destinée à assurer la continuité, République), mais cela mettra en réalité très
la stabilité du pouvoir politique central, malgré les longtemps à pénétrer les milieux politiques, et même
variations de titulaires. Bien entendu, ceci fut intellectuels. Et ce qui montre bien cette distance,
bouleversé, anéanti dans les conflits du Ier siècle avant c’est la boutade très importante (déjà évoquée)
J.-C., mais cette idée que, au sommet de la cité, il y a attribuée à Louis XIV : « L’État, c’est moi ». L’idée
une entité, la Res Populica, incarnant toutes les d’un État abstrait, indépendant de la personne royale,
volontés politiques du populus, et qui subsiste lui était apparue comme éminemment dangereuse !
abstraitement au travers des changements de titulaires, Qu’il puisse y avoir une réalité du politique hors de la
reparaîtra très vite avec Auguste. On insiste toujours à personne royale était déjà l’annonce de la fin. Car si le
juste titre sur l’incertitude, sous le Principat, de la roi n’est plus le Tout du Politique, il peut disparaître
transmission du pouvoir du Princeps, mais de toute sans que le monde s’effondre. Dans cette période,
façon, la « chose publique » persiste, et c’est l’État. l’idée d’un État « en soi », abstrait de toute
Dans l’Empire romain, c’est bien l’idée de l’État qui incarnation, est extraordinairement révolutionnaire,
assure la continuité du pouvoir et qui donne un sans pourtant comporter la moindre volonté de
fondement à l’autorité impériale : il ne saurait y en changer la forme du gouvernement, et encore moins
avoir d’autre, puisque le régime successoral est de soulever une rébellion. C’est dans l’idée, forgée
inexistant. Le rôle de l’empereur est interprété par les par les juristes et tous ceux qui exerçaient le pouvoir,
juristes (je ne dis pas l’opinion !) comme une fonction d’un personnel politique que ceci s’est
de l’État dans l’intérêt dé tous. Quand l’empereur progressivement réalisé. Il n’y a pas encore, à cette
change, l’État reste. À la limite, des juristes audacieux époque, de théorie sur l’État, et nous sommes très

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loin, bien sûr, des analyses faites aussi bien par G. garantir que l’État, ce n’est pas la brutale évidence du
Burdeau 1 que par B. Charbonneau 2 . La plus fort. Mais ce droit, on ne sait ni le fonder, ni
dépersonnalisation du pouvoir n’a pu se réaliser surtout reconnaître que le passage d’un droit idéal et
qu’avec la fin de la monarchie. Mais pour prévenir sublime au droit seul réel, celui qui s’applique, prend
l’an-archie, la vacance du pouvoir à la tête de la corps… par qui ? par l’État ! Ce dernier obéit au droit,
société, on a réalisé - idée qui, jusqu’ici, n’avait été mais celui-ci à son tour est effectué par l’État.
qu’assez fuyante, même chez Bodin - que le pouvoir Autrement dit, il n’y a nulle part un droit idéal, et
politique, quoique étant abstrait, pourrait exister dans susceptible de s’imposer (ceci étant pour moi une
sa plénitude si on le concevait comme « État de condition d’existence même du droit, sinon il reste un
Raison » hors de toute personnification, représentant idéal, et au mieux une morale), fondant le pouvoir de
aux yeux de tous, et avec une espèce de consentement l’État, et à partir duquel on pourrait juger l’État. Le
tacite, l’autorité suprême à laquelle tous devraient droit, et ce n’est pas négligeable, est donc une règle
obéir. du jeu, que l’État s’impose à lui-même, et qui garantit
contre l’arbitraire de ses décisions.
Je me rappelle une question de Roger Caillois : Mais la lente élaboration de cette entité abstraite, en
« Après tout, pourquoi m’arrêter quand je vois un feu même temps que puissante et virtuellement illimitée,
rouge » ? (ceci se passait au tout début de l’usage des n’est pas suffisante pour rendre compte de l’apparition
feux de signalisation. Il n’y avait pas encore de de l’État. Nous en restons là en effet au domaine de
réflexe conditionné établi, d’automatisme universel, l’idée. L’État n’est pas une Idée, pas plus que la
dans les villes du moins). Est-ce parce que je me dis finalité de l’Histoire ! Pour qu’il existe véritablement
que si je commets une infraction, il y a la police ? un État, il faut un autre facteur qui ne paraît pas, lui
Mais de toute façon la police n’est pas partout. Et de non plus, brusquement ni spontanément. Il faut des
plus, quand je vois un agent de police, qu’est-ce qui « mains » à cet État « abstrait » ! Et ce sera
me fait obéir ? Est-ce la crainte de tout l’appareil l’administration. Autrement dit, je pourrais soutenir
policier qu’il représente ? Ceci serait bien aléatoire. que l’origine de l’État se trouve dans ce double
En réalité, ce que le policier représente à lui seul, c’est phénomène conjoint : d’un côté un pouvoir
bien plus, c’est la force publique, qu’il incarne. Et dépersonnalisé, de l’autre une administration,
cette force publique ne tire elle-même sa puissance cohérente, complexe, efficace et s’étendant à tous les
que de ce qu’elle incarne une entité abstraite, présente domaines.
au plus profond de moi comme dans l’inconscient de
l’agent de police, à savoir l’État. Il représente l’État à • Thomas Hobbes, Léviathan, chapitre 17, trad. G.
ses yeux et aux miens. Mairet, Paris, Gallimard, 2000, pages 281-282.
C’est cette mutation-là, fantastique, qui s’est effectuée Chapitre 17
au XIXe siècle, bien plus importante que le passage de Des causes, de la génération et de la définition de
la monarchie à la démocratie. Celle-ci apparaît dans l’ETAT
toute sa faiblesse (le roi est nu) quand on compare
démocratie et État. La démocratie, c’est très gentil, ça La cause finale, fin ou but des humains (lesquels
flatte nos bons sentiments et nous donne de aiment naturellement la liberté et avoir de l’autorité
l’importance, mais n’a aucune autre importance que sur les autres) en s’imposant à eux-mêmes cette
d’être une forme de l’État. Celui-ci est une réalité restriction (par laquelle on les voit vivre dans des
tellement terrible, quand on la considère dans sa États) est la prévoyance de ce qui assure leur propre
nudité, que l’on a cherché tous les moyens pour la préservation et plus de satisfaction dans la vie ;
voiler, pour l’apprivoiser, pour nous affirmer nous- autrement dit de sortir de ce misérable état de guerre
mêmes maîtres de cet État. Un autre subterfuge fut la qui est, comme on l’a montré, une conséquence
création de la notion d’État de droit. Il y eut une sorte nécessaire des passions naturelles qui animent les
de consensus autour de cette idée simple que l’État humains quand il n’y a pas de puissance visible pour
n’est légitime que s’il se fonde, s’il prend son origine les maintenir en respect et pour qu’ils se tiennent à
dans le droit et s’il applique le droit dans l’exercice du l’exécution de leurs engagements contractuels par
pouvoir. Ceci est très honorable pour condamner peur du châtiment, comme à l’observation de ces lois
l’arbitraire et l’imprévu. L’on affirme la suprématie de nature telles qu’elles sont établies aux chapitres 14
de la règle abstraite, supérieure à l’homme et à l’État, et 15.
qui se fonde… mais au fait sur quoi, dans quoi se En effet, sans la terreur d’une puissance quelconque,
fonde-t-elle ? Et ici on commence à errer : droit qui est cause de ce qu’elles sont observées, les lois de
naturel (quelle nature ?), droit de la conscience, nature (justice, équité, humilité, clémence et, en
unanimité populaire ou démocratique… Rien n’est ni somme, faire aux autres ce que nous voudrions qui
clair ni satisfaisant. On a placé le droit très haut pour nous fût fait) sont, par elles-mêmes, contraires aux
passions naturelles, lesquelles nous portent à la
partialité, à la vanité, à la vengeance, et ainsi de suite.
1
G. Burdeau, Traité de science politique, t. II : Les conventions, sans l’épée, ne sont que des mots, et
L’État, LGDJ, 3e éd., 1980.
2
B. Charbonneau, L’État, Economica, 1991.
sont sans force aucune pour mettre qui que ce soit en

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sécurité. Donc, indépendamment des lois de nature quelconque gouvernement civil, ni aucun État, et il
(auxquelles chacun se conforme quand il le veut et n’y en aurait pas besoin, parce qu’il y aurait la paix
quand il le peut sans danger), si aucune puissance sans sujétion.
n’est établie ou si elle n’est pas assez grande pour Il n’est pas non plus suffisant, pour leur sécurité, dont
assurer notre sécurité, chacun aura recours et pourra les humains désirent qu’elle soit assurée leur vie
licitement recourir à ses propres forces et à son art durant, qu’ils soient gouvernés et conduits par un seul
afin de se protéger des autres. Dans toutes les contrées jugement, uniquement pendant le temps déterminé
où les humains vivaient en petites familles, le vol et la d’une bataille ou d’une guerre. Car, bien qu’ils aient
rapine étaient un métier si peu contraire à la loi de obtenu une victoire par leur effort unanime contre un
nature que ceux qui accumulaient le plus gros butin ennemi extérieur, après coup cependant, soit parce
recevaient les plus grands honneurs. En cette affaire, qu’ils n’ont plus d’ennemi commun, soit parce qu’une
les humains n’observaient pas d’autres lois que les partie d’entre eux tient celui-ci pour un ennemi, et
codes de l’honneur, c’est-à-dire s’abstenir de toute l’autre pour un ami, la différence de leurs intérêts
cruauté envers les autres, leur laisser la vie sauve et desserrera nécessairement les liens, et ils se feront à
les outils pour l’agriculture. Ce qui fut fait, alors, par nouveau la guerre entre eux.
ces petites familles l’est maintenant par les villes et Il est vrai que certaines créatures vivantes, telles que
les royaumes qui ne sont que de plus grandes familles les abeilles ou les fourmis, vivent socialement les unes
(pour leur propre sécurité) : agrandissement des avec les autres (et figurent donc, selon Aristote, au
territoires sous leur autorité, au prétexte d’éloigner nombre des créatures politiques) ; et pourtant, elles ne
tout danger et par crainte des invasions ou de l’aide sont conduites par rien d’autre que leurs jugements et
qui peut être accordée aux agresseurs, tentatives pour instincts particuliers ; elles ne disposent pas non plus
assujettir ou affaiblir leurs voisins par l’emploi de la de la parole par laquelle l’une d’elles peut signifier à
force, au grand jour, ou par le recours à des opérations une autre ce qu’elle estime convenir au bénéfice
secrètes — et cela, en l’absence de toute autre commun. Il se peut donc que l’on désire savoir
garantie, ils le font en toute justice. C’est pour cela pourquoi le genre humain1 ne peut faire la même
que le souvenir de ces faits est commémoré dans chose. À cela, je réponds :
l’honneur. Premièrement, que les humains sont continuellement
Ce n’est pas non plus le regroupement d’un petit en compétition pour les honneurs et les dignités, ce
nombre d’humains qui leur procure la sécurité ; parce qui n’est pas le cas de ces créatures ; par conséquent,
que, dans les petites quantités, les faibles ajouts, d’un l’envie et la haine surgissent sur cette base parmi les
côté ou de l’autre, font un si grand apport de force que humains, et finalement la guerre ; mais ce n’est pas la
c’est là un avantage suffisant pour emporter la victoire même chose parmi ces créatures.
et, du coup, encourager une invasion. Le nombre Deuxièmement, que parmi elles, il n’y a pas de
suffisant d’une multitude à laquelle nous confions différence entre le bien commun et le bien privé, et,
notre sécurité n’est pas déterminé par un quelconque étant portées par nature vers leur bien privé, elles
chiffre précis, mais par comparaison avec l’ennemi contribuent de la sorte au bénéfice commun. Mais un
que nous craignons ; son nombre est donc suffisant humain, qui prend plaisir à se comparer aux autres,
s’il est évident qu’il n’y a manifestement pas de n’a de goût que pour ce qui le distingue d’eux.
chance que par son poids l’ennemi prenne finalement Troisièmement, que ces créatures qui n’ont pas
l’avantage à la guerre en le poussant à faire une (comme les humains) l’usage de la raison, ne voient
tentative. pas, et n’ont pas l’idée de voir une erreur dans
Si nombreuse que soit une multitude d’individus, si l’administration de leurs affaires communes ; alors
cependant leurs actions sont dirigées par leurs que parmi les humains, nombreux sont ceux qui se
jugements et leurs instincts particuliers, ils ne peuvent, pensent plus avisés et plus capables que les autres de
par leur nombre, espérer ni défense ni protection, que gouverner les affaires publiques, et meilleurs que le
ce soit contre un ennemi commun ou contre les torts reste. Ceux-là se battent pour les réformer et innover,
qu’ils se font les uns aux autres. En effet, leurs l’un dans cette voie-ci, l’autre dans cette voie-là, ce
opinions les divisent en ce qui concerne le meilleur qui amène dissension et guerre civile.
usage de leur force, et son emploi ; ils ne s’entraident Quatrièmement, que ces créatures, bien qu’elles aient
plus, mais se gênent les uns les autres ; leur opposition quelque usage de la voix pour faire connaître les unes
mutuelle réduit leur force à néant : de la sorte, ils sont aux autres leurs désirs et autres affections, sont
facilement soumis par un très petit nombre qui se met pourtant privées de cet art des mots grâce auquel
d’accord ; mais encore, quand il n’y a pas d’ennemi certains humains peuvent présenter aux autres ce
commun, ils se battent entre eux au nom de leurs qu’est le bien sous l’apparence du mal et le mal sous
intérêts personnels. Car, si nous pouvions supposer l’apparence du bien ; et grâce auquel ils augmentent
qu’une grande multitude d’individus s’accordent pour ou diminuent la grandeur apparente du bien et du mal,
suivre la justice et les autres lois de nature, sans suscitent le mécontentement et troublent leur paix à
qu’une puissance commune les tienne tous en respect, leur guise.
nous pourrions tout aussi bien supposer que le genre Cinquièmement, les créatures privées de raison ne
humain ferait de même ; ainsi, il n’y aurait ni un peuvent distinguer entre préjudice [injury] et

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dommage, en sorte que, aussi longtemps qu’elles sont SOUVERAIN et l’on dit qu’il a la puissance souveraine ;
à leur aise, elles ne sont pas menacées par leurs en dehors de lui, tout un chacun est son SUJET.
pareilles ; alors que là où quelqu’un cause le plus Il existe deux moyens pour parvenir à cette puissance
d’ennuis, c’est quand, jouissant tout à fait de ses aises, souveraine. Le premier, par la force naturelle : tout
il aime montrer sa sagesse et contrôler les actions de comme un homme le fait de ses enfants afin qu’ils se
ceux qui gouvernent l’État. soumettent, et leurs enfants, à son gouvernement, en
Enfin, l’assentiment de ces créatures est naturel, celui tant qu’il peut les exterminer s’ils refusent ; ou bien
des humains résulte seulement d’une convention, ce que, par la guerre, il assujettisse ses ennemis à sa
qui est artificiel : il n’est donc pas étonnant que volonté, leur laissant la vie sauve à cette condition
quelque chose d’autre soit requis (à côté de la même. Le second est quand les humains sont d’accord
convention) afin de rendre leur assentiment constant entre eux pour se soumettre à un homme quelconque,
et durable : ce quelque chose est une puissance ou à une assemblée d’hommes, volontairement, lui
commune pour les tenir en respect et diriger leurs faisant confiance pour qu’il les protège contre tous les
actions vers le bénéfice commun. autres. Ce dernier peut être appelé un État politique et
Le seul moyen d’établir pareille puissance commune, État d’institution ; et le premier, un État d’acquisition.
capable de défendre les humains contre les invasions
des étrangers et les préjudices commis aux uns par les
autres et, ainsi, les protéger de telle sorte que, par leur • Alain Cambier, Qu’est-ce que l’État ?, Paris, Vrin,
industrie propre et les fruits de la terre, ils puissent se 2004, pages 7-16.
suffire à eux-mêmes et vivre satisfaits, est de
rassembler [to conferre] toute leur puissance et toute L’État et le droit sont consubstantiels
leur force sur un homme ou sur une assemblée
d’hommes qui peut, à la majorité des voix, ramener Dans son acception la plus spécifique, l’État se veut
toutes leurs volontés à une seule volonté ; ce qui une forme d’organisation de la collectivité dont le
revient à dire : désigner un homme, ou une assemblée principe est la réalisation du droit. L’État est la
d’hommes, pour porter leur personne ; et chacun fait physionomie que prend une communauté humaine
sienne et reconnaît être lui-même l’auteur de toute lorsqu’elle se retrouve unifiée par des lois juridiques.
action accomplie ou causée par celui qui porte leur En ce sens, l’État n’a pas toujours existé : il n’est pas
personne, et relevant de ces choses qui concernent la possible de le confondre avec d’autres formes
paix commune et la sécurité ; par là même, tous et d’organisation de la collectivité humaine telles que les
chacun d’eux soumettent leurs volontés à sa volonté, tribus, les cités, les empires, les régimes féodaux, etc.
et leurs jugements à son jugement. C’est plus que le À moins d’occulter ce qui constitue son originalité
consentement ou la concorde ; il s’agit d’une unité profonde, il faut admettre qu’il s’agit ici d’une réalité
réelle de tous en une seule et même personne, faite par historique spécifiquement moderne, c’est-à-dire
convention de chacun avec chacun, de telle manière apparue à la fin du XVIe et au début du XVIIe siècle : le
que c’est comme si chaque individu devait dire à tout Traité de Westphalie, en 1648, en aurait produit l’acte
individu : j’autorise cet homme ou cette assemblée de naissance officiel. Du point de vue conceptuel, sa
d’hommes, et je lui abandonne mon droit de me différence spécifique tient dans sa consistance
gouverner moi-même, à cette condition que tu lui juridique, au point qu’un rapport de consubstantialité
abandonnes ton droit et autorises toutes ses actions semble nécessairement s’établir entre l’État et le droit :
de la même manière. Cela fait, la multitude, ainsi unie la formule « État de droit » serait donc de nature
en une personne une, est appelée un ETAT, en latin pléonastique. Par ce truchement du droit, l’État se
CIVITAS. Telle est la génération de ce grand présente comme une structure de pouvoir normée
LEVIATHAN, OU plutôt (pour parler avec plus de juridiquement qui présente l’avantage d’être à la fois
déférence) de ce dieu mortel, auquel nous devons, indépendante de ceux qui en ont la charge et dotée de
sous le dieu immortel, notre paix et notre défense. En permanence. Un État renvoie à une manière d’être
effet, en vertu du pouvoir [authority] conféré par stable, dont la durabilité n’est cependant pas réalisée
chaque individu dans l’État, il dispose de tant de naturellement, mais garantie par une instance
puissance et de force assemblées en lui que, par la normative qui assure la cohésion entre ses éléments.
terreur qu’elles inspirent, il peut conformer la volonté Ainsi, à la différence d’un état naturel ou d’un état de
de tous en vue de la paix à l’intérieur et de l’entraide fait, la stabilité de l’État n’est pas assurée de manière
face aux ennemis de l’étranger. En lui réside l’essence spontanée, puisqu’elle reste suspendue au respect de
de l’État qui est (pour le définir) une personne une normes juridiques. L’imputation de responsabilité
dont les actes ont pour auteur, à la suite de civique, par le biais de la loi, vient ici contraindre
conventions mutuelles passées entre eux-mêmes, l’individu à s’arracher à ses penchants naturels. L’État
chacun des membres d’une grande multitude, afin que peut donc être défini comme l’autorité souveraine
celui qui est cette personne puisse utiliser la force et s’exerçant au nom de la loi, sur l’ensemble d’un
les moyens de tous comme il l’estimera convenir à peuple et d’un territoire déterminés. Son obsession de
leur paix et à leur défense commune. faire respecter jalousement ses frontières révèle que
Celui qui est dépositaire de cette personne est appelé l’État se caractérise par une unité objective,

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matériellement discernable. Mais l’État suppose gouvernement très différentes. Les Grecs s’étaient
également la conscience réfléchie de son unité et de déjà interrogés sur la nature de la tyrannie : s’agissait-
son être collectif, c’est-à-dire qu’il présuppose une il d’un anti-modèle de la Polis, ou plutôt de
unité subjective que l’on a pu appeler « nation ». Doté l’hyperbole des excès dans l’exercice du pouvoir
de cette double unité, l’État se veut un anti-chaos et politique ? Croire que ce type de régime politique
s’inscrit dans la durée. Le célèbre apophtegme du incarnant l’arbitraire ne pourrait provenir que d’un
temps de la monarchie absolue, selon lequel « le roi lointain exotique maladroitement importé peut certes
ne meurt jamais en France », illustre ce souci de la donner bonne conscience, mais revient à occulter le
continuité de l’État. Au nom de la couronne, le fait qu’il constitue un risque que fait courir toute
pouvoir politique prétendait alors ne plus se réduire à relation de pouvoir. Comme toute autre configuration
son incarnation individuelle. Cette exigence culmine du pouvoir politique, l’État peut donc y être confronté.
dans la notion de « république » qui signifie que l’être Certains attributs saillants de l’État semblent même
abstrait de la chose publique doit servir de référence à favoriser une telle confrontation. Ainsi, Hobbes
toute initiative. Si la puissance publique est la clef de affirmait : « Le nom de tyrannie ne signifie rien de
voûte de l’État, celui-ci ne trouve son plein plus, ni rien de moins, que celui de souveraineté »4.
accomplissement que dans la république. Dans En établissant une équivalence entre ces deux termes,
l’espace public institutionnalisé, les citoyens sont Hobbes ne faisait que reconnaître une fois de plus la
ainsi reconnus égaux devant la loi : l’État prétend logique de puissance sur laquelle repose l’État. De
réaliser un idéal d’isonomie. Le chef d’État s’inclut même, le despotisme est présenté, par Montesquieu,
lui-même dans un ordre qui le dépasse et qu’il est comme un régime situé aux confins du monde, dans
censé représenter. Il incarne une idée : Burdeau a un Orient mythique : cet éloignement serait le
défini l’État comme la force au service d’une idée3, en symbole de sa démesure. Pourtant, il faut reconnaître
l’occurrence ici l’idée qu’un peuple se fait de lui- que le despotisme n’est, pour lui, une illusion
même. Les hommes auraient donc inventé l’État pour géographique que dans la mesure où il est une allusion
ne plus se soumettre à d’autres hommes. La historique : ce despotisme qui semble si exotique n’est
citoyenneté permet de dépasser le clivage traditionnel encore que la face cachée de la monarchie absolue qui
entre la maîtrise et la servitude. En intériorisant le domine la France de son époque. Ainsi, rien ne serait
sens de la communauté dans l’individu, la citoyenneté plus proche que ce lointain exotique dans lequel il
s’assure des droits dans la mesure où elle assume des faudrait voir la caricature de Versailles. Il nous faut
devoirs. L’instauration de l’État signifie la fin du donc admettre que le caractère politique de l’État peut
temps de la licence, mais inaugure le temps de la venir contrecarrer ses prétentions juridiques. Il serait,
liberté comme autonomie. Ce normativisme juridique en effet, risqué d’établir a priori une démarcation
est censé s’imposer à tous les niveaux. Car l’État ne radicale entre l’État qui se prétend de droit et ces
doit pas son originalité à la seule exigence de s’en autres types de pouvoirs politiques considérés comme
tenir au pouvoir de la loi : il représente également une autant de monstres régnant sur quelque enfer exotique,
forme de pouvoir dont l’exercice est circonscrit lui- hier hanté par des tyrans sanguinaires, aujourd’hui
même par la loi. L’État ne se contente pas alors encore par des Cerbères totalitaires. Ce geste de
d’assurer l’ordre social par les lois civiles et pénales, démarcation n’aurait pour fin que de rejeter, dans un
puisqu’il se veut lui-même régi par des lois « ailleurs », ce qui demeure l’inavouable de tout
fondamentales, c’est-à-dire par un cadre pouvoir d’État : la part de violence qu’il recèle et qu’il
constitutionnel normatif. C’est pourquoi, l’État se sublime plus ou moins bien. Il suffit de recourir à des
veut à l’abri de tout abus de pouvoir personnel : il exemples incontestables de situations limites : l’État
inaugurerait la souveraineté du droit. Cependant, français lui-même peut-il se sentir étranger à ce qui
considérer l’État comme un pur système de normes s’est passé sous le gouvernement de Vichy ? Faut-il
relève encore d’une approche trop restrictive. [...] considérer cette triste période historique comme une
parenthèse dans laquelle l’État français ne serait pas
L’État exposé au vertige de la puissance impliqué ? Qu’en est-il alors de la fameuse continuité
de l’État ? Bien plus, le droit lui-même peut se révéler
Le mot même d’État fait écho à l’expression latine un instrument de la puissance. Au xxe siècle, la
d’usage plus ancien « status rei publicae », mais alors barbarie a surgi au cœur de l’Europe : elle a non
que celle-ci ne renvoie encore qu’à une « forme de seulement accédé légalement au pouvoir en
gouvernement », l’État cesse de vouloir dire « forme » Allemagne, mais a prétendu instaurer sa propre
ou « espèce » ou encore « l’un des états possibles » de légalité. Il ne servirait à rien d’opérer la dénégation de
la chose politique, pour désigner l’unité politique d’un ces ambiguïtés : à ce jeu, nous nous condamnerions à
peuple qui peut subsister au delà non seulement des ne traiter que de l’État idéal ou utopique. Pour se
avatars des gouvernements, mais aussi de la variation garantir de telles dérives, encore faut-il reconnaître
des formes de gouvernement. Ainsi, en tant qu’entité que l’État n’est pas a priori immunisé contre elles.
politique, l’État peut tolérer des formes de L’acception politique du mot présente, à tout le moins,

3. G. Burdeau, L’État, Paris, Seuil, 1970. 4. Hobbes, op. cit., Révision et conclusion, p. 217.

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l’intérêt de ne pas exclure cette tension dont tout État depuis longtemps, fort complexes, tout comme l’est le
est nécessairement porteur entre d’une part, sa quête problème des frontières à fixer entre ces trois champs
de puissance, et d’autre part, l’impératif de justice. La de l’existence humaine et de la vie sociale. La
notion d’État entretient des tensions internes protection d’une sphère privée de pensée et d’action
irréductibles conduisant à des apories incontournables. étant au cœur du système des droits dans les
S’il est vrai, par exemple, que l’État se définit comme démocraties constitutionnelles, une question se pose
représentant la puissance publique, il faut rappeler que en particulier. Est-il juste et justifiable que l’État
la société humaine est aussi constituée d’une sphère intervienne au plan moral, c’est-à-dire dans le
privée. Certes, celle-ci ne semble pouvoir disposer domaine des convictions, des valeurs et des vertus
d’une relative autonomie que dans la mesure où elle personnelles relatives à ce qui constitue une « vie
peut bénéficier de la protection de la sphère publique. bonne », une vie réussie ou valant la peine d’être
Mais l’émergence - à partir du xviie siècle - d’une vécue ? Cette question de philosophie politique, aussi
société civile se distinguant à la fois de la famille et de ancienne que tenace, donne lieu à des controverses
l’État a changé les données du problème, puisqu’elle sociales qui nous sont désormais familières. Les
est devenue le symbole de la liberté et l’État celui des institutions politiques et les dépositaires de l’autorité
limites à lui imposer. Bien plus, l’État offre un double publique se trouvent en situation de devoir répondre à
aspect : il prétend représenter le tout de la société et des revendications de droits sur des sujets considérés
apparaît en même temps comme une excroissance de comme éthiquement sensibles, en ce qu’ils renvoient à
celle-ci. Certes Hegel avait à la fois souligné ce des considérations sur le bien et sur ce qui donne de la
paradoxe et tenté de le surmonter : « Par rapport aux valeur à une existence humaine. Les débats sur
sphères du droit privé et du bien privé, de la famille et l’encadrement légal de la fin de vie ou du port de
de la société civile, l’État est d’une part une nécessité signes religieux dans l’espace public, sur le régime
extérieure et une puissance supérieure, à la nature de légal des couples de même sexe, ou encore sur
laquelle sont subordonnés leurs lois et leurs intérêts et l’enseignement de la morale à l’école illustrent, à des
dont ils dépendent. Mais, d’autre part, l’État est aussi niveaux différents, la difficulté qu’il y a à arbitrer
leur but immanent et trouve sa force dans l’unité de entre considérations sur le bien et demandes de justice,
son but final universel et des intérêts particuliers des entre convictions personnelles et cohésion sociale,
individus »5. Or, l’hypertrophie de la société civile - entre volontés individuelles et prérogatives étatiques.
tant par l’approfondissement des relations qu’elle Compte tenu de l’importance que revêt l’exigence de
favorise que par leur extension internationale - rend liberté individuelle dans des sociétés démocratiques
obsolète l’idéal d’une telle unité. Bien plus, un devenues profondément pluralistes, l’Etat peut-il
système qui réduit les marges de manœuvre de la légitimement user de son pouvoir coercitif afin de
sphère privée en voulant la soumettre directement à rendre les citoyens « meilleurs » ? Est-il seulement
l’autorité de l’État est vite accusé de penchants concerné par la perfection ou l’excellence de la vie
totalitaires. Ce hiatus entre société civile et État révèle humaine ainsi que par les voies conduisant à un
également les limites de l’idéal de stabilité que l’État accomplissement optimal de nos potentialités morales ?
oppose au devenir même d’une collectivité. Face à Doit-il guider les individus dans leur recherche du
une société civile qui s’impose comme le règne de bien, les orienter dans la poursuite de leurs plans de
l’initiative constante, comme la source principale des vie et les détourner des voies « mauvaises » tant pour
innovations, comme le ferment des contestations, eux-mêmes que pour les autres ? Peut-il agir en
l’État se retrouve souvent en porte-à-faux. Alors que législateur moral et déterminer les droits et devoirs de
celle-là démultiplie son pouvoir de différenciation, tout citoyen en fonction de considérations sur le bien
celui-ci tente d’homogénéiser, mais en même temps et sur l’excellence humaine, et mettre en place les
risque de se couper de l’effervescence qui anime la « arrangements politiques » correspondants, pouvant
sphère privée. L’intérêt de la société civile et celui de aller de l’architecture constitutionnelle à des
l’État semblent alors voués à s’écarter l’un de l’autre. politiques publiques plus sectorielles (liées par
En s’arc-boutant sans concession sur les principes qui exemple à la santé ou à l’éducation) ? Quelles seraient
le fondent, l’État risque paradoxalement de se vider de alors les limites d’une telle intervention de l’État
sa substance. quant à la détermination, l’affirmation, voire
l’inculcation des éléments constitutifs d’une vie
bonne ?
• Alexandre Escudier et Janie Pélabay, « L’État [On s’intéresse ici au] « perfectionnisme » sur le plan
doit-il nous rendre meilleurs ? » (Introduction à politique, et non pas (ou seulement de façon connexe)
l’anthologie, Le perfectionnisme libéral, Paris, du point de vue de l’éthique, notamment de la théorie
Hermann, 2012) (extrait) morale (Value Theory) ou de la psychologie morale6
[et] plus précisément à l’une des versions
Entre morale, droit et politique, les relations sont,
6. Sur ces aspects du perfectionnisme, on pourra se reporter, entre
autres, aux écrits de Ralph Waldo Emerson, Stanley Cavell, Thomas
5. Hegel, Principes de la philosophie du droit, §261, Paris, Vrin, 1986, Hurka. Voir également Sandra Laugier (dir.), La voix et la vertu.
p. 265. Variétés du perfectionnisme moral, Paris, Puf, 2010.

6
L’ETAT

contemporaines du perfectionnisme politique, celle hommes peuvent inventer d’autres formes


que l’on qualifie dans la littérature – majoritairement d’organisation politique des sociétés, en fonction de
anglo-américaine – de « perfectionnisme libéral ». l’évolution historique de celles-ci. Les marxistes
L’expression peut surprendre. Elle paraît relever de la avaient cru lier le dépérissement de l’État au
contradiction dans les termes. En effet, il est fréquent dépassement de l’économie capitaliste et à
de considérer que la doctrine libérale, dont on retient l’instauration d’ une société communiste. L’ironie de
volontiers qu’elle est toute entière tournée vers la l’histoire montre, au contraire, que c’est le
défense de l’égale liberté des individus, se singularise développement de la société civile dite « bourgeoise »
par un principe de « neutralité axiologique » de l’État, qui semble provoquer le dépérissement de l’État. Non
qui débouche lui-même sur la thèse anti-paternaliste seulement cette société civile apparaît nécessairement
selon laquelle il ne doit pas y avoir d’intervention ouverte, mais elle tend à devenir mondiale. Un
publique dans le domaine privé des convictions sur la nouveau « nous » s’impose au delà de la nation. Dès
vie bonne. Telle est la logique apparente du lors, l’État enfermé dans ses frontières ne peut plus
libéralisme à l’œuvre dans les théories de la justice masquer les archaïsmes de la logique d’exclusion sur
dites « déontologiques » et « procédurales », dont laquelle il a longtemps reposé. Ses prérogatives
l’une des plus discutées est celle de John Rawls. Or régaliennes sont rognées et l’idée même d’une
s’il en est ainsi, comment l’État libéral pourrait-il être souveraineté absolue apparaît obsolète. Nous pouvons
fondé à encourager publiquement les dispositions aujourd’hui parler d’une citoyenneté transnationale,
personnelles, les activités et les relations permettant comme celle qui s’affirme au sein de l’Union
aux individus de cultiver au plus haut point le bien et européenne. La notion même de citoyenneté est vouée
à les dissuader de poursuivre celles qui sont à être redéfinie. Certes, ce n’est que dans le cadre de
mauvaises ? C’est là pourtant le propre de tout l’État-nation républicain issu de la révolution
perfectionnisme politique : affirmer qu’il revient à française que le statut de citoyen est censé avoir été
l’État d’user de son pouvoir pour promouvoir le ou les accordé universellement aux membres de la
bien (s), compris en un sens substantiel, permettant collectivité. Le citoyen est celui qui est reconnu
aux citoyens d’atteindre une existence moralement comme membre actif de l’espace public et qui, à ce
accomplie, voire l’excellence d’une vie humaine. Le titre, exerce une prise sur le pouvoir politique. Mais
perfectionniste déclare, à l’instar de Joseph Raz dans l’État-nation républicain en est resté longtemps à une
« Le souci politique de la neutralité », que « le but de définition formelle de la citoyenneté : ainsi le droit de
toute action politique est de rendre les individus vote des femmes ne fut accordé, en France, qu’à
capables de poursuivre des conceptions du bien l’issue de la seconde guerre mondiale. Telle qu’elle a
valables et de décourager les conceptions mauvaises été définie au XVIIIe siècle, la citoyenneté se
ou vides ». caractérise par son abstraction. Ce statut de citoyen
En quel sens alors le perfectionnisme peut-il être fondé sur un principe d’arrachement vis-à-vis de
« libéral » ? Est-ce parce que l’État, tel qu’il le toutes les caractéristiques historiques, économiques,
conçoit, soutient des biens typiquement libéraux, culturelles, religieuses et sociales ne va pas cependant
telles l’autonomie ou la tolérance ? Ou parce qu’il sans tensions et contradictions. Il faudrait être
justifie son action par des idéaux procédant de la schizophrène pour soutenir que la citoyenneté doit
tradition libérale ? Ou encore parce que ses être totalement séparée des déterminations concrètes
interventions satisfont certaines contraintes de notre existence. L’homme ne peut vivre une
normatives généralement posées en régime libéral, citoyenneté heureuse s’il lui faut renoncer à son être-
comme le libre consentement, l’égale considération au-monde, car ce serait renoncer à soi-même. Une
(equal concern) des personnes ou le respect des droits conception moins étriquée de la citoyenneté passe, par
fondamentaux et des normes constitutionnelles de exemple, par la reconnaissance de droits culturels, qui
l’État de droit ? Quelle que soit la réponse, il faut peuvent être ceux d’une région ou d’une tradition
encore montrer que le caractère libéral des biens librement assumée. La prise en compte de
promus, des idéaux invoqués ou des principes l’enracinement de l’homme dans la société civile ne
respectés suffit pour rendre libéral l’État peut que contribuer à assainir les rapports de l’État
perfectionniste. avec celle-ci. De même, la possibilité de faire
condamner l’État en en appelant à une juridiction
• Alain Cambier, Qu’est-ce que l’État ?, Paris, Vrin, européenne témoigne de cette transformation dans la
2004, pages 80-83. conception de son rôle. Tributaire d’une logique
pluraliste des valeurs qui relève d’horizons qui le
Le dépérissement de l’État dépassent, l’État ne peut plus prétendre être à lui seul
l’unique source de la législation : il lui faut composer
L’État n’a pas toujours existé : certaines collectivités avec un droit dont il n’a pas nécessairement le
humaines ont pu s’organiser sans l’État et, dans les monopole. Si le XXe siècle a été marqué par le
sociétés disposant d’un espace public, il n’est qu’une cauchemar des États totalitaires, ce début du XXIe
configuration parmi d’autres du pouvoir politique. Nul siècle semble ouvrir désormais l’ère des États
doute que l’État n’existera pas non plus toujours. Les subsidiaires.

7
L’ETAT

Que l’État-nation puisse s’effacer au profit d’entités voué à être dépassé, mais non au prix de la politique
politiques plus larges – des autorités supra-étatiques qui l’innerve : il ne peut être légitimement relayé par
ou transnationales – semble possible, en raison même des entités plus vastes que si celles-ci ne font pas
de l’évolution des sociétés civiles. Mais le problème courir un risque plus grand encore de neutralisation de
essentiel n’est pas tant la disparition de l’État au profit l’expérience politique des hommes.
d’autres types de configuration politique que celui de
sa dépolitisation. Le danger qui menace est bien plus • Jacques Chevallier, L’État post-moderne, LGDJ,
celui de la neutralisation de la politique que celui du coll. « Droit et Société, Série Politique », Paris,
dépérissement de l’État. Tout État porte déjà en lui- 2008, pages 52-54 (chapitre I, section 2) et 71-74
même le risque de cette neutralisation : sa tendance (chapitre I, section 3).
bureaucratique en témoigne. Vouloir substituer
« l’administration des choses » au « gouvernement L’État garant
des hommes » constitue la pire des illusions : elle
entraîne nécessairement la déperdition de l’expérience Symboliquement, l’État constitue plus que jamais un
politique. La prise que les hommes exercent sur leur point de repère, indispensable pour que les individus
destin, grâce à la politique, disparaîtrait. Mais la puissent se situer dans le temps et dans l’espace :
tendance à une telle dépolitisation de l’homme ne même si les référents identitaires tendent à éclater, le
trouverait son expression la plus accomplie qu’avec lien civique continue à résulter d’abord de
l’édification d’un État mondial, prétendument mieux l’appartenance à l’État-Nation ; et la pression des
adapté à la globalisation de l’économie. L’expression mouvements « nationalitaires » pour obtenir la
même d’État mondial est oxymorique : elle constitue création d’un État atteste assez de cette importance
une sorte de monstruosité théorique. Une telle symbolique. L’État apparaît comme le gardien et le
puissance politique mondiale ne pourrait pas garant de la pérennité d’un ensemble de traditions et
légitimement s’appeler « État », mais équivaudrait de valeurs autour desquelles chacun peut se
plutôt à l’instauration d’un « empire post-moderne »7. reconnaître et s’identifier.
Une puissance qui prétendrait régir entièrement le Concrètement, l’État a ensuite pour tâche de produire
monde enterrerait d’abord l’idée même de politique du collectif en rassemblant les membres autour de
internationale et, par là même, de droit international. références communes. […] [Or] la production du
En un mot, ce concept de puissance mondiale ne collectif passe par la fourniture d’un ensemble de
connaîtrait plus de politique extérieure au sens strict, services qui, offrant à tous les membres du corps
mais prétendrait n’exercer qu’une sorte de politique social des prestations identiques, constituent un
exclusivement intérieure sur un monde lissé. En un puissant vecteur d’intégration. Ces services, dont
mot, cette puissance jouerait le rôle d’un l’appellation varie d’un pays à l’autre « services
gouvernement biopolitique de la planète, prenant la d’intérét général », Public Utilities, etc., sont sans
forme d’un super-ministère de l’Intérieur au service doute plus ou moins étendus et leur spécificité plus ou
de la mondialisation économique. La guerre même moins marquée : amalgamant un ensemble de
serait présentée comme une simple opération de significations très diverses, la conception française du
police. Avec un prétendu État mondial, la figure de service public a ainsi été marquée par une forte
l’Autre qui hantait les États-souverains, se spécificité ; dans tous les cas, des pressions externes
fragmenterait dans l’indistinction et disparaîtrait : il et internes se conjuguent pour réduire la surface qu’ils
n’y aurait plus d’extérieur dans le cadre d’une couvrent et atténuer le particularisme des règles qui
homogénéisation mondiale des sociétés et plus leur sont applicables. Néanmoins, l’existence de tels
d’alternative à sa logique d’inclusion forcée. Un tel services apparaît plus que jamais indispensable au
empire post-moderne correspondrait non seulement à regard de l’impératif de maintien de la cohésion
la mort des États, mais également à la disparition de la sociale : ils permettent en effet de mettre un certain
politique tout court. Une idéologie moralisatrice se nombre de biens jugés essentiels à la portée de tous.
substituerait alors à la politique. Ainsi, la mise en C’est ainsi qu’en Grande-Bretagne, le gouvernement
avant de raisons morales pour procéder, au sein de travailliste a engagé au cours des années 2000 la
l’empire post-moderne, à des opérations de police, réhabilitation de services publics essentiels, tels
viendrait brouiller la figure de l’adversaire politique : l’éducation ou la santé, conçus comme des outils de
celui-ci ne serait plus reconnu comme tel, mais plutôt « progrès social dans une économie de marché
comme une sorte de délinquant. Il serait alors tentant dynamique » (T. Blair).
de faire croire que l’histoire avec ses contradictions Cette dimension a été progressivement prise en
serait terminée. Un État ou empire mondial ne compte au niveau européen. Les instances
pourrait être que le fossoyeur de la politique et donc communautaires se sont d’abord souciées d’éviter que
de la démocratie. Car la démocratie ne vit que de la les services à finalité économique ne faussent le jeu de
pluralité et de son approfondissement, dans un monde la concurrence — les dérogations aux règles de la
multipolaire et multilatéral. L’État est certainement concurrence n’étant admises au profit des « services
d’intérêt économique général » (SIEG) que dans la
7. Cf. M. Hardt et A. Negri, Empire, Paris, Exils, 2000.
mesure où ces règles font obstacle à

8
L’ETAT

l’accomplissement de leur mission et à condition légitimité extrinsèque, découlant de son appartenance


d’être strictement proportionnées aux finalités à l’État, à une légitimation intrinsèque, fondée sur
poursuivies (art. 106-TFUE) ; mais une prise de l’analyse concrète de son action : on la jugera sur les
conscience nouvelle de la place occupée par ces résultats qu’elle est capable d’atteindre ainsi que sur
services « parmi les valeurs communes de l’Union » son aptitude à gérer au mieux les moyens dont elle
et du « rôle qu’ils jouent dans la promotion sociale et dispose, en vue d’obtenir la meilleure efficience. Elle
territoriale » de celle-ci (art. 14-TFUE) s’est produite n’est plus dès lors assurée de plein droit de la
depuis la fin des années 1990 — la Charte des droits légitimité : celle-ci ne lui est pas acquise d’avance
fondamentaux, qui a dans le Traité de Lisbonne la mais doit être conquise ; elle dépend de la
même valeur juridique que les Traités, érigeant démonstration sans cesse réitérée du bien-fondé des
« l’accès » à ces services au rang de « droit opérations engagées et de la qualité des méthodes de
fondamental » des citoyens de l’Union. Quant aux gestion utilisées. […]
« services non économiques d’intérêt général »
(SNEIG), ils échappent à l’application des règles de la B) Du management public au New Public
concurrence. Une problématique plus globale, management
couvrant les deux types de services, tend à s’affirmer, Sommer l’administration d’être efficace ne préjuge
à travers la. catégorie aux « services d’intérêt pas du contenu de cette exigence, ni des moyens
général » (SIG) qui a fait l’objet d’un protocole concrets de la satisfaire : l’efficacité publique est-elle
annexé au Traité de Lisbonne : entendus comme les différente par nature de l’efficacité privée ? Et les
services, marchands et non marchands que les contraintes auxquelles l’administration est soumise
autorités publiques considèrent comme étant d’intérêt sont-elles irréductiblement spécifiques ? Même si les
général et soumettent à des obligations spécifiques de conceptions sur ce point divergent, on constate un
service public », les SIG sont considérés par la mouvement de rapprochement, voire d’alignement, de
Commission (livre blanc du 12 mai 2004) comme la gestion publique sur la gestion privée.
« pilier » du modèle européen de société.
Cette fonction irremplaçable remplie par les services 1° Là où, comme en France, la distinction du public et
publics ne préjuge pas de leur implantation sociale du privé était fortement marquée, la construction d’un
concrète : les frontières du service public se trouvent « management public » constituera un compromis
entourées d’une marge d’indétermination nouvelle ; il entre l’exigence nouvelle d’efficacité et l’attachement
s’agit en effet de savoir quels sont les biens essentiels au particularisme de la gestion publique. Le degré de
qu’il convient d’offrir au public au nom de l’impératif spécificité de ce management est contesté : pour les
de maintien de la cohésion sociale et cette question uns, les outils seraient foncièrement identiques, seuls
reste en permanence ouverte. Le périmètre des les choix stratégiques divergent en raison de la
services publics devient ainsi plus flou et plus différence de finalités ; pour les autres, le
instable : dans tous les secteurs, un partage des rôles management public devrait forger ses propres
tend à s’effectuer avec l’initiative privée ; et ce modèles et ses propres outils de gestion en se gardant
partage est lui-même l’objet de réévaluations d’imiter l’entreprise privée. […]
permanentes. La ligne de démarcation avec le privé Dès les années soixante, l’administration française
tend à perdre d’autant plus de sa précision que le s’est ainsi convertie au management : l’accent est mis
passage à une conception fonctionnelle du service sur la nécessité d’une adaptation des modes
public autorise sa prise en charge par des opérateurs d’organisation et d’action administratifs ; le
variés. lancement du mouvement de « rationalisation des
choix budgétaires » (RCB) et le rapport Nora sur les
L’État démythifié entreprises publiques témoignent de cette prise de
conscience nouvelle. Après les premiers travaux sur
A) Du dogme de l’intérêt général à l’impératif ce qu’on appelle alors la « nouvelle gestion
d’efficacité publique »8, on assistera au cours des années 1980 à
[…] Dans la conception traditionnelle de la gestion l’épanouissement d’une véritable école française de
publique, l’administration est assurée d’une légitimité « management public »9.
de principe, qui lui est acquise de plein droit et qui 2° Le management public a cependant été pris à
découle de son statut : parce qu’elle est placée du côté contre-pied à la fin des années 1980 par la diffusion
du public, parce qu’elle est l’instrument d’action de dans les pays occidentaux du « managérialisme », ou
l’État, elle est censée agir nécessairement dans le sens New Public Management, inspiré par la démarche
de l’« intérêt général ». Or, ce mécanisme de thatchérienne, visant tout à la fois à réduire le poids de
légitimation est entré en crise : la simple invocation de l’État et à transformer les méthodes de gestion
l’intérêt général n’est plus à elle seule suffisante ; publique10. Tel qu’il a été conçu et mis en œuvre dans
encore faut-il que la gestion publique apporte la
preuve de son efficacité. L’intérêt général s’est trouvé 8. M. Massenet, La nouvelle gestion publique, Éditions d’organisation,
ainsi relayé, voire suppléé, par le thème de l’efficacité. Paris , 1975.
9. R. Laufer, A. Burlaud, Management public, Dalloz, Paris, 1980.
Ce faisant, l’administration tend à passer d’une 10. C. Pollitt, Managerialism and the Public Services, Blackwell,

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L’ETAT

les pays anglo-saxons, le New Public Management


repose sur la conviction que l’administration publique
est tenue de s’inspirer du modèle de gestion de
l’entreprise privée, modèle censé être plus performant :
le désengagement de l’État de la sphère des activités
productives (privatisations) devrait être accompagné
de l’accroissement de l’autonomie de gestion
(managerialization) et de la mise en concurrence
(marketization) des services restés dans le secteur
public ; le suivi permanent des moyens mis en œuvre
(value for money), une gestion tournée vers le
changement (management for change) plutôt que vers
le maintien des structures existantes (maintenance
management), une gestion des ressources humaines
visant à donner une plus grande autonomie aux
individus et aux groupes 11 en sont les compléments
nécessaires.

[Dans cette optique,] […] secteur public et secteur


privé sont constitués par des organisations qui sont,
pour l’essentiel de ce qui les caractérise, identiques :
de même que l’entreprise privée doit assumer la
dimension sociale de son action, l’administration est
tenue d’intérioriser les idées d’efficacité et de
productivité […] [et se voit ainsi] appelée à calquer
ses méthodes sur celles du privé. […] Sans doute, le
bilan concret des réformes inspirées par cette vulgate
managérialiste est-il pour le moins nuancé 12 : non
seulement les préceptes du New Public Management
ont été infléchis en fonction des contextes nationaux,
mais encore l’application pure et simple des méthodes
de gestion en vigueur dans le privé est apparue
rapidement illusoire ; même si l’impératif d’efficacité
s’impose au public aussi, cela ne signifie pas pour
autant que les voies et les moyens d’y parvenir soient
identiques. Néanmoins, l’idée selon laquelle la
distinction public/privé n’interdirait pas certains
principes communs de bonne gestion s’est désormais
imposée.

Oxford, 1990.
11. A. Pettigrew (dir.), The New Public Management in Action, Oxford
University Press, Oxford, 1996.
12. J. Chevallier & L. Rouban (dir.), « La réforme de l’État et la
nouvelle gestion publique : mythes et réalités », Revue française
d’administration publique, n°105-106, 2003.

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