GOBERNANZA Y FINANZAS PÚBLICAS: LA AUTONOMÍA COMO NUEVO

MODELO DE DESARROLLO
Dr. Andrés Ortiz Herbener
Catedrático de Derecho Municipal
Profesor de Derecho Mercantil

“…Todavía no hemos podido enterrar esos fantasmas en la más honda profundidad del
pasado y no acertamos aún a vivir el presente en paz y con confianza. Una vigilia
permanente es necesaria para impedir que resuciten los fantasmas del hiperestatismo, el
autoritarismo, el populismo, el nacionalismo de clausura, el igualitarismo, endémicamente
suspicaces de las libertades económicas, intelectuales, morales y políticas de los
ciudadanos, y que vueltas a la vida esas criaturas, nos lleven a reeditar los extremismos
ideológicos y las crisis fiscales y políticas que han hecho perder rumbo, tiempo,
oportunidades y respeto a nuestros países…”1

No cabe duda que esta reflexión del profesor de la Universidad Autónoma Metropolitana de
Xochimilco –Luis Fernando Aguilar en su recientísima obra: Gobernanza y Gestión
Pública- debe ser analizada a la luz de la instalación de una nueva Asamblea Nacional
Constituyente.

El Ecuador del Siglo XXI necesita repensarse urgentemente, y dentro de este ejercicio, y
quizás entre sus capítulos más importantes, está el encontrar la nueva forma de
organización territorial que permita la modernización del Estado y por ende, conseguir que
la nueva gestión pública entendida como un conjunto de medidas y técnicas, que tienen
como propósito hacer eficiente económicamente el funcionamiento del aparato de la
administración pública, a fin de restablecer y sostener el equilibrio de las finanzas públicas,
se implemente de manera inmediata en nuestro país.

1
Luis F. Aguilar Villanueva, “Gobernanza y Gestión Pública”, Fondo de Cultura Económica, México D.F.,
2006, p. 12.
El propósito de implementar principios de gobernanza2 y de Nueva Gestión Pública (NGP)
en el Ecuador, tiene entre sus objetivos más inmediatos, el asegurar la eficiencia
económica y el alto rendimiento de las operaciones de gobierno y el equilibrio ingreso-
gasto público, además de obligar a transparentar el ejercicio de los recursos públicos, y por
ende, neutralizar el derroche y combatir la corrupción3. Es más, a través de la
incorporación de principios de NGP, la Asamblea Nacional Constituyente lograría
orientar la acción administrativa hacia el ciudadano-usuario del servicio público; y, por
otra, que los gobiernos incorporen a su proceso directivo, métodos de dirección estratégica
y de dirección de calidad, con esquemas avanzados de gestión del desempeño y del
conocimiento. 4

II

En esta línea de pensamiento se torna urgente introducir políticas restrictivas para sanear
las finanzas públicas quebradas de los Estados, restablecer su equilibrio y reconstruir la
capacidad operativa de los gobiernos. En el pasado y ahora mismo, estas medidas se han
disciplinado bajo dos grandes conceptos o tendencias que han abonado a la rectificación y
reconstrucción de las administración públicas. La primera tendencia fue la que se
denominó POLÍTICA PUBLICA, que se encargaba del análisis y diseño de las políticas
públicas y que concentró su atención en la mejora de la calidad de la decisión de gobierno o
de la formulación de políticas; y, la segunda, fue la de GESIÓN PÚBLICA, cuyo interés se
enfocó en la reorganización y gestión del aparato gubernamental y que, luego de su
implementación en el Ecuador si así lo dispone la nueva Constitución, conseguirá según mi
criterio una cultura de eficiencia económica y de desempeño, que este país solamente lo ha
tenido a nivel de postulados o meras intenciones. En definitiva, lo que se busca a través de
la incorporación de principios de gobernanza y de NGP en nuestro país, es implantar de
manera permanente, una política a través de la cual los gobiernos sean estrategas y brinden
servicios de calidad más no improvisadores y prestadores de ineficientes servicios.
2
“Proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia –fundamentales
y coyunturales- y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de
dirección”. Aguilar, ob.cit., p. 90.
3
La Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública es un claro caso de política legislativa
que incorpora principios de la NGP.
4
Aguilar Villanueva, ob.cit., p. 20.
Ahora bien, es importante destacar que el modo de gobernar las sociedades ha pasado, de
una noción de gobierno en la que el Estado era el incuestionable centro del poder político y
tenía el monopolio en la articulación y búsqueda del interés colectivo, a una situación en la
que las decisiones han sido el producto de la interacción y las dependencias mutuas entre
las instituciones políticas y la sociedad. Para referirse a esta realidad - como nos reseña la
Profesora de la Universidad Autónoma de Madrid, Doña Carmen Navarro Gómez- suele
emplearse el término gobernanza, gobernación o gobierno en red, como el paso de un
centro a un sistema de gobierno y el paso de un modo jerárquico de gobierno a uno más
asociativo y coordinador. Dicho de otra forma, se busca que la capacidad del gobierno de
imponer unilateralmente su voluntad evoluciones hacia otros modos de articular el interés
colectivo. En este sentido, parece estar produciéndose una transición, desde unas pautas
tradicionales de ejercicio del poder político basado en una relación de “un solo sentido”
entre los que gobiernan y los que son gobernados, hacia un modelo de “doble sentido”, en
el que se toman en consideración tanto los intereses, percepciones y oportunidades de los
que gobiernan como los de los que son gobernados.

Cuando hablamos de Gobernanza pública –como muy bien lo hace Aguilar- debemos
acudir necesariamente al Derecho Mercantil, ya que haciendo acopio de los principios de
gobernanza corporativa, podemos sostener que no cabe reducir la dirección exitosa de un
gobierno (empresa), a la acción directiva de los máximos funcionarios, sino que implica el
involucramiento y el aporte de los diversos miembros que componen la sociedad en la
conducción de la misma.

Ahora bien, estos principios de gobernanza y Nueva Gestión Pública, se optimizan en

Estados cuya organización territorial sea descentralizada5 y más que eso, con la
incorporación de estructuras autonómicas, como organizaciones intermedias entre el Estado
y los municipios, sin olvidarse de las parroquias y los regímenes especiales como
Galápagos. Como nos dice Charles A. Reilly: “…Mas allá de la reducción del sector
5
Coincidiendo con Augusto Barrera en su trabajo Un Estado descentralizado para el desarrollo y la
democracia: “… cabría ser más ambicioso y entender la descentralización y las autonomías como parte de un
proceso que amplíe la democracia y viabilice un país equitativo, productivo, democrático y territorialmente
justo…”
público…creo que es necesario que se realice una reforma legislativa y judicial para se
proceda a la descentralización administrativa, la desconcentración geográfica y la
democratización del Estado local…”6, con el claro objetivo de disminuir las inmensas
brechas y asimetrías que existen entre los ricos y pobres de nuestro país.

III
Se torna indispensable en consecuencia, explicar aunque sea brevemente, por qué
consideramos a la descentralización primero7 y luego a la autonomía municipal después,
como pasos fundamentales en el proceso de modernizar el Estado ecuatoriano. Hay
quienes quisieran comenzar este análisis reproduciendo el Art. 1 de nuestra Carta Magna,
esto es, citando aquella frase que sostiene que el Ecuador es un estado social de derecho de
administración descentralizada. No obstante y a pesar de la claridad de este artículo y de lo
que posteriormente se desarrolla a partir del Art. 224 de la propia Constitución,
consideramos necesario ir un poco más allá, indagar –desde un punto de vista filosófico- lo
que la Iglesia Católica opina al respecto Al efecto, la doctrina social de esta manifiesta:

“…una estructura social de orden superior no debe interferir en la vida interna de un grupo
social de orden inferior, privándole de sus competencias, sino que más bien debe sostenerle
y ayudarle a coordinar su acción con la de los demás componentes del cuerpo social, en
orden al bien común…”8

Esta doctrina, que lo que hace es recoger lo que comúnmente la academia denomina el
principio de subsidiariedad, y que se gobierna bajo la idea de libertad responsable, ha sido
6
El equilibrio entre el Estado, el mercado y la sociedad civil, artículo que se encuentra publicado dentro de la
edición: “Pobreza y desigualdad en América Latina. Temas y nuevos desafíos”, cuyos compiladores fueron
Víctor E. Tokman y Guillermo O’Donnell, Ediciones Paidós Ibérica S.A., 1999, p. 217.
7
Hay casos paradigmáticos como el francés, en el que el actual proceso de descentralización es imperativo,
en cuanto se produce una transferencia forzosa de competencias y funciones a favor de las regiones, que éstas
no pueden rechazar. En el Ecuador, por cierto, es todo lo contrario. La Constitución y la Ley establecen la
obligatoriedad del Estado a transferir competencias cuando se las pide un Municipio. No obstante, este se ha
negado sistemáticamente a transferirlas. Como ejemplo de este gobierno, la recientísima e ilegal negativa del
Presidente de la República a transferir la competencia de facilidad portuaria que ejerce la Autoridad Portuaria
de Guayaquil a favor de la M.I. Municipalidad de Guayaquil, bajo el insostenible argumento que el Art. 9 de
la Ley de Descentralización, el cual contraviene el actual Art. 226 de la Constitución Política y por lo tanto,
no puede ni debe ser aplicado ni utilizado por autoridad o funcionario público alguno, por inconstitucional,
sólo permite la descentralización para controlar, conservar y administrar puertos y muelles fluviales no
fronterizos.
8
Catecismo de la Iglesia Católica.
objeto de un desarrollo progresivo en diversas encíclicas papales como lo reseña
brillantemente Manuel José Silva Sánchez:

“…León XIII, en la Rerum Novarum reconoció las estructuras sociales intermedias basadas
en la subsidiariedad de la función atribuible al Estado para promover el bien común en el
orden temporal, reconociendo el derecho de asociación como un derecho natural de la
persona. Cuarenta años después, Pío XI, en la Quadragésimo anno amplió el concepto de
subsidiariedad no sólo como justificación social de los cuerpos intermedios, sino también
como respuesta al intervencionismo estatista procedente del hegelianismo, que se imponía
por entonces en Italia, rechazando el totalitarismo fascista. Juan XXIII, en la Mater et
Magistra elevó el principio de subsidiariedad a “ principio inamovible e inmutable” en
defensa de “las comunidades menores e inferiores”…Finalmente Juan Pablo II, en la
Centessimus annus ha reafirmado que la sociabilidad de la persona no se agota en el
Estado, sino que se realiza en diversos grupos intermedios, comenzando por la familia
y siguiendo por los grupos económicos, sociales, políticos y culturales, los cuales, como
provienen de la misma naturaleza humana, tienen su propia autonomía…”9

Para este mismo autor, además, este principio de subsidiariedad no se refiere solamente al
reparto de competencia entre los diferentes niveles territoriales y en su caso funcionales,
sino que constituye la expresión de un concepto participativo de las relaciones entre los
poderes públicos y la sociedad, así como de las libertades de los ciudadanos. En otras
palabras, considera que la subsidiariedad supone, en primer lugar, autonomía para el
cumplimiento de sus legítimos fines y además, diálogo civil y social, participación en el
diseño de políticas, en su ejecución y evaluación, así como: “…el respeto de los
instrumentos de autorregulación y correglamentación…”, lo que constituye, en conjunto, la
expresión más puro de la democracia participativa y de la buena gobernanza.

9
“El Estado compuesto, principios y metodología”, artículo publicado en la Revista Iberoamericana de
Estudios Autonómicos, G&D Goberna & Derecho y Syntagma, p 16, bajo el auspicio de la M.I.
Municipalidad de Guayaquil.
En conclusión me atrevería a sostener que se torna necesaria la implementación de un
régimen nacional de autonomías en el Ecuador10, como nuevo modelo de desarrollo. Es
uno de los mecanismos más eficaces con lo que se cuenta, para involucrar al ciudadano en
la toma de decisiones de las cosas más importantes que pasan en su comunidad y por cierto,
la forma más dinámica para que la administración pública resuelva los problemas de sus
vecinos, de manera eficaz y por cierto, eficiente.

Sin embargo es preciso culminar este trabajo con una advertencia del maestro español
Francisco Sosa Wagner:

“Proyectemos ahora nuestra mirada a los municipios. A nuestro juicio, es imprescindible

que dispongan de una complexión robusta. Para ello deben disponer de una esfera propia
y acotada de autonomía. Pero, y esta conjunción adversativa es clave, tal autonomía sólo
será admisible y apta para desplegar sus efectos jurídicos y constitucionales cuando
alcancen un tamaño y una dimensión poblacional adecuadas: la broma de los ocho mil y
pico municipios españoles- miles de ellos con cifras irrisorias de habitantes- debería pasar
resueltamente a la historia. Y además –otro extremo trascendental- han de disponer de
una fuentes de financiación objetivas, ancladas en preceptos legales y en mecanismos
transparentes, que aseguren, en la sociedad sobre la que ejercen su jurisdicción, un
funcionamiento autónomo o sea independiente. Si no es así…entonces es mejor recortar
esa autonomía o simplemente olvidarse de ella porque ese respetable concepto se habrá
degenerado y convertido en un artilugio destinado a encubrir el poder rellanado con un
tóxico caciquil…”.11

10
Régimen a través del cual se le atribuya a estas entidades territoriales públicos, la capacidad de actuación
para la gestión de sus respectivos intereses.
11
En su última y egregia obra: “ El Estado fragmentando. Modelo austro-húngaro y brote de naciones en
España”, Editorial Trotta/Fundación Alfonso Martín Escudero, marzo 2007, p. 213.