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Chapitre I : Les actes administratifs

Section 1. Exposition des actes administratifs

Un acte administratif est une mesure administrative prise par l’administration (l’ensemble des
services publics) :

- le pouvoir central et les services extérieurs ;


- les collectivités locales.

On l’appelle aussi décision administrative :

- acte unilatéral ;
- acte exécutoire.

La puissance publique a le pouvoir de prendre des décisions unilatérales. Ces décisions


s’imposent aux tiers, c-à-d aux citoyens et créent pour eux des droits ou leur imposent des
obligations.

I. Caractéristiques de la décision exécutoire :

L’administration a la prérogative de prendre des mesures unilatérales permettant de créer


unilatéralement des obligations à la charge des citoyens et éventuellement des droits au profit
de ces derniers sans leur consentement.

Cette prérogative est une action d’office et c’est une action exorbitante du droit commun.

En droit privé, il existe des actes unilatéraux mais ils ne peuvent imposer des obligations ou
conférer des droits à un ou plusieurs personnes (tiers) sans le consentement de ceux-ci. Par
exemple, une donation doit être acceptée pour sortir à effet.

II. Régime juridique des actes administratifs (décisions administratifs):

Pour saisir le régime juridique des actes administratifs, on doit dresser une série de
distinctions qui situent la décision exécutoire par rapport aux autres activités de
l’administration.

1) Les décisions exécutoires sont des actes juridiques :

Un acte juridique est un agissement volontaire de l’administration qui tend à produire un effet
soit en accordant un droit ou soit en imposant une obligation aux tiers.

Ainsi, un simple fait unilatéral involontaire de l’administration ne constitue pas une décision
exécutoire (ex : accident causé par une voiture de l’administration). De même, les agissements
matériels volontaires de l’administration ne constituent pas une décision exécutoire (ex : une
occupation sans formalité d’un terrain privé par l’administration).

Les décisions de l’administration sont donc des manifestations de volonté en vue de produire
des effets de droit. Ce sont ainsi des décisions exécutoires qui rentrent dans la catégorie des
actes juridiques.

2) Tous les actes juridiques de l’administration ne sont pas systématiquement des


actes exécutoires :

L’administration ne se limite pas à prendre une seule catégorie d’actes. Ses interventions sont
multiples et se manifestent par plusieurs façades. Ainsi, il existe bien d’autres actes juridique
que les décisions exécutoires (ex : les contrats).
On doit donc procéder à des éliminations dans la catégorie des actes juridiques pour
déterminer ce que sont les décisions exécutoires et ceci en exposant les caractéristiques de ces
actes.

a) Les décisions exécutoires sont des actes unilatéraux :

Les décisions exécutoires sont des actes pris par la seule volonté de l’administration et c’est
de cette volonté qu’elles tirent leur existence.

b) Certains actes unilatéraux ne sont pas des décisions exécutoires :

Ils ne sont pas des décisions exécutoires car l’élément de décision ne s’y rencontre pas et on
peut dire que ce sont des actes ne faisant pas grief (elle ne modifie pas la situation juridique
d’une personne).

Exemple :

- Les actes n’ayant qu’une valeur indicative : un simple renseignement, une simple
annonce d’un projet.
- Les actes préparatoires : il s’agit des actes qui précèdent la décision exécutive. Ils
n’ont pas valeur de décision exécutoire : les propositions, les avis, les rapports…

c) Les problèmes des circulaires et des instructions de services :

Tout ministre et tout chef de service exerce sur ses subordonnés un pouvoir hiérarchique. Ce
pouvoir lui donne la possibilité de leur donner des ordres. Ces derniers peuvent avoir un
caractère général et prescrire des instructions de façon abstraite et ceci dans le but de tracer la
conduite à tenir pour le bon fonctionnement de telle ou telle partie du service. Ces ordres, on
leur donne l’appellation de « circulaire » ou « instruction de service ».

La question suivante s’impose : comment doit-on analyser les instructions de service ?

S’agit-il de simple document d’ordre intérieur qui n’intéresse que les rapports du ministre ou
du chef du service et de ses subordonnés, ou s’agit-il de véritable décision exécutoire créant
des droits et des obligations à l’égard des administrés ?

La question a un grand intérêt surtout s’il l’on tient compte de ce qu’en raison de son
caractère hiérarchisé et centralisé, l’administration donne en pratique un très grand rôle aux
circulaires. Ainsi, quand une nouvelle loi apparait c’est par des circulaires qu’on l’interprète
et l’on commente à l’usage des fonctionnaires chargés de l’appliquer. Et l’on constate que
nombre de fonctionnaire croient, à tort ’ailleurs, qu’une loi n’est pas applicable tant que le
ministre ne l’a pas en quelque sorte faite sienne dans une circulaire.

L’intérêt de la question est double car elle concerne à la fois les droits que les administrés
peuvent retirer d’une circulaire et les recours qu’ils peuvent former contre les circulaires.

En ce qui concerne les droits que les administrés peuvent tirer d’une circulaire, il s’agit de
savoir si le fait pour le ministre ou ses subordonnés de ne pas respecter la circulaire, constitue
à l’égard des administrés une illégalité susceptible d’entrainer l’annulation des mesures prises
en violation de la circulaire.

Si la circulaire constitue une décision exécutoire, la réponse doit être affirmative, car
l’administration est tenue de respecter ses propres décisions. Si, par contre, on regarde de la
circulaire comme une simple mesure « d’ordre intérieur », ne créant pas des droits au profit
des administrés, sa violation n’est pas, au regard des administrés, une illégalité dont ils
peuvent se prévaloir.
En ce qui concerne, les recours que les administrés peuvent former contre les circulaires, le
problème de la nature de celle-ci n’a pas moins d’importance. En effet, le recours pour excès
de pouvoir qui permet de faire annuler les décisions exécutoires illégales, ne sera recevable
contre une circulaire que si cette dernière constitue précisément une décision exécutoire.

Et si on considère la circulaire comme une simple mesure préparatoire ou d’ordre intérieur,


l’administré ne pourra pas l’attaquer devant le juge pour excès de pouvoir.

d) La situation des mesures intérieures:

On entend par là certaines mesures de détail qui touchent la vie intérieure d’un service ou
contre lesquelles le recours pour excès de pouvoir est irrecevable. Encore qu’il paraisse
présenter tous les caractères d’une décision exécutoire. Ainsi, par exemple, est irrecevable, un
recours pour excès de pouvoir la décision d’une directrice de lycée interdisant le port de
pantalon de ski à ses élèves ; ou encore le recours contre l’organisation d’un tour de garde
dans une administration.

De même, les menues mesures disciplinaires sont regardées comme des mesures d’ordre
intérieur non susceptibles de recours contentieux (ex : les retenues dans l’enseignement, les
sévères observations ...).

Cependant, le caractère de décision exécutoire réapparaitrait si la mesure portait atteinte aux


droits des administrés (ex : l’exclusion d’un élève à l’école).

Il en ressort à partir des développements précédents qu’une décision exécutoire est acte
juridique émis unilatéralement par l’administration en vue de modifier l’ordonnancement par
les obligations qui l’impose ou par les droits qu’elle confère.

Section 2. Les diverses décisions exécutoires :

On peut classer les décisions exécutoires soit d’un point de vue formel soit d’un point de vue
matériel.

I. Classification du point de vue formel:

De ce point de vue, on prend en considération l’organe qui prend la décision exécutoire. Dans
cette classification on doit prendre aussi en considération la nature du régime politique « une
république » ou « un royaume ».

1) Les décrets : Au Maroc pour le Roi – Article 118 de la constitution ?


2) Les décisions des ministres

Elles revêtent diverses formes telles que des lettres, des notes, des circulaires. La forme la
plus solennelle est l’arrêté.

Un arrêté pris sous la signature de plusieurs ministres est dit « arrêté interministériel ».

3) Les décisions des diverses autorités administratives :

Les autorités administratives prennent, dans l’exercice de leurs fonctions, des décisions
diverses. Elles sont souvent sous forme d’arrêtés quand les organes sont des autorités
individuelles (ex : le gouverneur, le maire …) ou sous forme de délibérations quand elles sont
collégiales (ex : conseil communal, conseil préfectoral…).

II. Classification selon le point de vue matériel:

Ce qui compte ici c’est le contenu de la décision administrative. On doit mentionner trois
genres de décisions : les actes réglementaires, les actes non réglementaires et les décisions
d’espèces.
1) Les actes réglementaires :

On désigne par acte réglementaire, les décisions exécutoires générales et impersonnelles (ex :
un arrêté municipal instituant un sens unique dans une rue). Ainsi, les décisions
réglementaires édictent une norme générale qui se reconnait au fait qu’elle s’adresse à une ou
plusieurs personnes désignées de façon abstraite.

Les actes réglementaires les plus courants ne désignent pas explicitement, même de façon
abstraite, les personnes auxquelles leurs dispositions s’appliquent. Elles sont simplement
déterminées par ce qu’est le contenu du règlement (ex : les normes édictées par le code de la
route ont pour destinations tous ceux présents et à venir, qui circulent sur les voies publiques).

Il est à noter qu’il n’y a pas à distinguer entre édiction d’un acte réglementaire et le refus de
l’édicter. Ainsi, le refus d’édicter une norme générale constitue une décision de caractère
réglementaire.

2) Les actes non réglementaires :

Les actes non réglementaires sont des décisions individuelles qui concernent une ou plusieurs
personnes ou bien des décisions collectives qui concernent plusieurs personnes
individuellement désignées et dont les situations sont solidaires (ex : les décisions nommant
un fonctionnaire ou lui infligeant une sanction, les décisions accordant ou refusant un permis
de construire ou une permission de voirie).

3) Les actes d’espèces :

Les décisions d’espèces édictent des normes qui ne sont ni individuelles ni générales. Il s’agit
d’actes édictant des normes d’espèces se rapportant à une situation ou à une opération bien
particulière (ex : un décret convoquant les électeurs en vue d’une élection déterminée ou un
décret prononçant la dissolution d’un conseil municipal).

Section 3. La publicité des décisions exécutoires

La publicité est le moyen par lequel les décisions administratives sont portées à la
connaissance des intéressés. C’est une opération qui se fait par l’une des deux façons
suivantes :

- La publication : C’est un mode de publicité impersonnel comme par exemple


l’insertion de la décision dans un journal officiel ou son affichage au public.
- La notification : C’est un mode de publicité personnel comme par exemple les lettres
adressées aux intéressés où la preuve de notification se fait soit par le récépissé de la
lettre recommandée soit par l’émargement ou la réponse de l’intéressé.

Il est à noter que l’importance de la publicité vient du fait qu’elle permet de déterminer le
moment d’entrée en vigueur de la décision exécutoire. De sorte que le délai du recours ne
court qu’à compter du jour où le requérant a pu connaitre l’existence et le contenu de la
décision exécutoire par l’effet d’une publicité adéquate.

Il en ressort que pour que la décision exécutoire soit applicable, il faut qu’elle soit publiée ou
notifiée d’une manière adéquate.

Section 4. Les conditions de validité des décisions exécutoires

En tant qu’acte juridique, la décision exécutoire se caractérise pas des éléments formels et par
des éléments matériels.

1) La forme des dés décisions exécutoires


De façon normale, les décisions administratives sont expresses et en forme écrite. Cependant,
il peut exister des décisions exécutoires en forme verbale ; mais là se pose la question de
savoir comment peut-on prouver l’existence de la décision exécutoire ?

D’autre part, il existe des décisions implicites qui résultent du silence gardée par
l’administration.

2) Les éléments de légalité :

Ce sont les exigences qui ont pour but de concourir à asseoir la légalité de la décision
exécutoire. il s'agit là de l’exigence du contrôle de la légalité des actes administratifs qui est
un contrôle devant le juge administratif.

Il concerne le recours en annulation pour excès de pouvoir contre une décision


administrative.

[C’est le mode de contrôle conçu par le juriste E. Laferrière en 1886 dans son ouvrage
« Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux ».]

Par ce recours, on considère que si la décision administrative est entachée d’un vice de forme,
elle peut faire l’objet d’annulation.

Les ouvertures au recours pour excès de pouvoir sont :

a) L’incompétence :

La prière cause pour l’ouverture de recours pour excès de pouvoir est l’incompétence. Cette
dernière est aussi un moyen d’ordre public en raison de la gravité de l’illégalité invoquée qui
remet en question la hiérarchie administrative.

Plusieurs formes et plusieurs qualités d’incompétence peuvent être distinguées car


l’incompétence peut être positive ou négative, matérielle ou territoriale ou temporelle …

b) Le vice de forme ou de procédure :

La décision administrative doit être prise en conformité avec les formalités procédurales
imposées par la loi. Il s’agit de respecter a procédure qui permet au requérant de s’assurer des
garanties que lui réserve la loi.

c) Le détournement de pouvoir :

Avec cette ouverture c’est l’objectif poursuivi par l’administration et l’intention de l’auteur de
la décision administrative qui se trouvent sanctionnés. Le détournement de pouvoir consiste
en l’usage d’un pouvoir dans un but différent de celui que le législateur se proposait
d’atteindre.

L’activité administrative se trouvant subordonnée à la satisfaction de l’intérêt général, le juge


annulera les décisions prises en fonction de motifs personnels ou politiques. C’est ainsi que H.
Maurice a souligné au début du XXème siècle, le détournement de pouvoir comporte une
véritable condamnation morale de l’administration.

d) La violation de la loi :

Il s’agit du contrôle des motifs de droit qui intègre le défaut de base légale et l’erreur de droit.
C’est le cas où la décision administrative se trouve dépourvue de tout fondement légal ou fait
application d’un texte irrégulier.