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FIRST DRAFT PREMIERE VERSION

Africa in the World Trading System: Prospects and Challenges L’Afrique au sein du commerce international : perspectives et défis

par

Patrick Low, Zainab Mchumo et Vonai Muyambo 1

Document préparé pour le Congrès sur l’Accélération du développement en Afrique – 5 ème année du 21 ème siècle Banque africaine de développement, Tunis, 22-24 novembre 2006

1 Ce document a été préparé pour le Congrès international BafD/AERC intitulé Accélération du développement en Afrique – 5 ème année du 21 ème siècle. Les auteurs sont membres du Secrétariat de l’OMC. Les opinions exprimées dans le présent document sont celles des auteurs et ne sauraient être attribuées aux membres de l’OMC ni au Secrétariat de l’OMC

Résumé

Le commerce joue un rôle essentiel dans le développement de l’Afrique, que ce soit entre les pays de ce continent ou avec le reste du monde. Depuis des années, l’alliance des opportunités et des défis a produit des résultats mitigés en Afrique ; en effet, l’environnement du commerce extérieur et le contexte économique national n’ont pas toujours été propices. Ce document examine les principales caractéristiques des modèles et tendances en matière d’échanges commerciaux africains, et observe brièvement le lien entre les politiques commerciales et les conditions d’accès au marché. Il s’intéresse ensuite aux implications pour les pays africains, dans ces circonstances, des négociations actuelles de Doha, notamment dans les domaines de l’agriculture, l’accès au marché non agricole et les services, la facilitation des échanges et le débat sur le traitement spécial et différencié. Les auteurs s’accordent pour déclarer que si les coûts de l’ajustement à court terme des divers scénarios d’ouverture des échanges seront sûrement abordés en cas de reprise du débat, cette question répresentera des gains potentials immédiats et à long terme pour ce continent. La facilitation des échanges est un thème important à l’ordre du jour de Doha car sa contribution a la baisse des coûts des échanges paraît prometteuse. Quant aux discussions sur le traitement spécial et différencié, les auteurs estiment qu’il est nécessaire de s’intéresser de plus près à ces thèmes du débat porteurs d’un réel dividende de développement. Ce document examine ensuite un certain nombre de défis institutionnels et politiques particuliers auxquels est confrontée l’Afrique alors qu’elle cherche à tirer profit des gains commerciaux. Les auteurs exposent la dynamique et les réalités de la participation dans les processus de négociation multilatéraux et soulignent les divers obstacles dans ce domaine ; les problématiques nationales associées à ces processus de négociation sont également abordées. Ces problématiques comprennent l’identification des positions nationales de négociation par le biais de divers processus analytiques et consultatifs, ainsi que les défis posés par la mise en place des échanges. Ces obstacles sont intimement liés aux restrictions de compétences, que ce soit en matière de capital humain ou en infrastructure, qui rendent complexe la création d’environnements commerciaux concurrentiels. Ainsi, ce document analyse les initiatives externes de soutien, notamment le Développement Intégré, le JITAD et Aid for Trade : ce qu’elles promettent ou ce qu’elles ont déjà apporté et dans quelle mesure leurs bénéficaires potentiels pourraient profiter de leurs actions. Enfin, ce document analyse les questions du régionalisme dans le contexte africain, surtout la situation régionale/bilatérale par rapport à la structure multilatérale, des implications de la croissance du régionalisme à l’échelle mondiale pour les perspectives d’échange de l’Afrique, et des expériences de ce continent avec le régionalisme. Un résumé des perspectives et des problématiques pour ce continent évoquées par l’analyse précédente conclut ce document.

TABLE DES MATIÈRES

I. Introduction

4

II. Les modèles d’exportation de l’Afrique

 

4

III. Quelques thèmes abordés dans les négociations de Doha

5

A. Commerce et agriculture

5

Subventions à l’exportation

6

Soutien national

7

Accès au marché

7

Quelques observations sur les opinions et priorités de l’Afrique en

8

matière d’agriculture

9

B. Commerce de produits non agricoles

10

Formule

10

Traitement des taux non limités

10

Flexibilités pour les pays en voie de développement

11

Approche sectorielle

11

Erosion des préférences

12

Obstacles non tarifaires

13

Options pour les pays africains dans les négociations sur l’agriculture et le NAMA

14

16

C. Echanges de services

 

17

 

18

D. Facilitation des échanges

 

Réformes entreprises par les pays africains pour faire face aux défis

20

de facilitation des échanges

 

21

 

La facilitation des échanges et l’OMC

24

E.

Traitement spécial et différentiel

25

Propositions du Groupe Africain lors de la Session Spéciale

26

Reprise et succès de la conclusion des négociations

DDA
DDA

29

IV. La participation de l’Afrique au Système commercial multilatéral

30

Les défis d’une participation efficace

 

31

 

33

V. Régionalisme : quelles opportunités ?

 

33

L’expérience et les défis de l’Afrique

33

Accords de Partenariat Economique Le régionalisme et l’OMC

36

Stratégie d’avenir

39

VI. Conclusions

Documents de référence Tableaux

L’Afrique au sein du commerce international : perspectives et défis

par

Patrick Low, Zainab Mchumo et Vonai Muyambo 2

I. Introduction

Le commerce joue un rôle essentiel dans le développement de l’Afrique, que ce soit entre les pays de ce continent ou avec le reste du monde. Depuis des années, l’alliance des opportunités et des défis a produit des résultats mitigés en Afrique ; en effet, l’environnement du commerce extérieur et le contexte économique national n’ont pas toujours été propices. Ce document examine les problématiques des différentes politiques au sein des perspectives et opportunités d’échanges pour l’Afrique. Ce document souligne les effets positifs d’une éventuelle reprise des négociations commerciales de Doha, actuellement interrompues, surtout si les gouvernements africains prenaient conscience de leurs intérêts nationaux et des opportunités que présenterait un dénouement favorable de ces négociations au développement. Ce document s’organise comme suit : la section II examine le mode d’exportation de l’Afrique dans les marchés principaux et les produits de base. La section III étudie un certain nombre des thèmes des négociations de Doha qui auraient probablement un impact significatif sur les perspectives commerciales de l’Afrique, et évoque le fait de saisir ces opportunités nationales et régionales en termes de gains pour les pays de cette région. Les thèmes abordés comprennent l’agriculture, l’accès au marché non agricole, les échanges de services, la facilitation des échanges et le traitement spécial et différencié. La section IV analyse ensuite les différentes problématiques de l’Afrique par rapport à sa participation au système d’échanges multilatéraux, ainsi que les programmes visant à encourager la participation efficace à ce système, notamment le Développement Intégré, le JITAD et Aid for Trade. La section V est consacrée au régionalisme en Afrique et présente les différents défis et opportunités que rencontre ce continent par rapport aux accords commerciaux des NPF (nations les plus favorisées). La section VI représente la conclusion.

II. Les modèles d’exportation de l’Afrique

Cette section identifie brièvement les intérêts commerciaux de l’Afrique, comme le révèlent les flux d’échanges, mais cela constitue une vision d’ensemble et ne tient pas compte des innombrables différences entre les pays distincts. Toutefois, il convient de considérer les modèles d’échanges commerciaux dans leur ensemble comme guide général en matière d’intérêts commerciaux existants et (peut-être indirectement) futurs. Malheureusement, que le manque de données empêchant de réaliser cette étude sur les échanges de services, les informations ci-dessous ne concernent que les échanges de merchandises.

2 Ce document a été préparé pour le Congrès International BAfD/AERC intitulé L’accélération du développement de l’Afrique les cinq premières années du 21ème siècle. Les auteurs sont membres du Secrétariat de l’OMC. Les opinions exprimées dans ce document sont celles de leurs auteurs et ne sauraient être attribuées aux membres de l’OMC ni au Secrétariat de l’OMC.

Trois tableaux sont présentés : le Tableau 1 réunit des informations sur les importations et les exportations de l’Afrique en 2005. Ce continent comporte 34 pays les moins développés (PMD), et ces derniers représentent environ 19 % des exportations et 21 % des importations africaines. Les quatre premiers pays africains en matière d’échanges commerciaux (Afrique du Sud, Algérie, Nigeria et Libye) représentent plus de 57 % des exportations totales, dont la plupart sont pétrolières. Le cinquième exportateur africain, l’Angola, n’apporte que 8 % de la totalité des exportations. Les quatre importateurs principaux représentent 49 % des importations totales. L’ensemble du tableau est donc très contrasté, et peu de pays exercent une influence importante sur les totaux.

Le Tableau 2 indique la composition des importations et exportations dans les catégories de produits suivantes : exploitation minière, agriculture et fabrication, ainsi qu’une idée des destinations que peuvent prendre les échanges africains. Du côté de l’exportation, les produits miniers (dont le pétrole) représentaient 65 % des exportations de l’Afrique et 14 % de ses importations en 2005. Les produits agricoles représentaient 11 % des exportations et 14 % des importations, et les produits manufacturés 21 % des exportations et 20 % des importations. Ces chiffres démontrent clairement que l’Afrique dépend de sa production de matières premières, surtout des matières brutes non agricoles. Il est étonnant de relever que près de 21 % des exportations africaines en 2005 correspondaient à des produits manufacturés, par rapport aux 11 % de l’agriculture. Ces chiffrent soulignent qu’il est dangereux de combiner excessivement les résultats ; en effet, de nombreux pays africains dépendent considérablement de l’exportation agricole et ne vendent pratiquement pas de produits manufacturés à l’extérieur. Le chiffre élevé concernant les produits manufacturés ne concerne donc que peu de grands pays, notamment l’Afrique du Sud et quelques pays nord-africains.

Turning to the question of where Africa's imports and exports go, Table 2 shows that Western Europe is the dominant trading partner, accounting for about 43 per cent and 47 per cent of trade on the export and import sides respectively. As far as exports are concerned, North America and Asia Si l’on examine la question de la destination des importations et exportations africaines, le Tableau 2 indique que l’Europe occidentale est le principal partenaire commercial, avec environ 43 % et 47 % des échanges (exportations et importations, respectivement). En matière d’exportation, l’Afrique du Nord et l’Asie suivent, avec un peu moins de 20 % et 16 %, respectivement. Les importations provenant d’Amérique du Nord sont négligeables, soit 7 % du total, tandis que ceux de l’Asie représentaient plus de 22 % en 2005. Une autre caractéristique du modèle géographique des échanges commerciaux africains est la part relativement faible du commerce intra-régional. Les échanges entre pays africains représentent environ 10 % du total des exportations et des importations. Le commerce intra-régional est considérablement plus important dans d’autres régions en voie de développement, et ce modèle d’échanges représentera probablement un débouché prometteur pour l’expansion du commerce de l’Afrique à l’avenir. Il est manifeste que l’absence d’infrastructures matérielles est une contrainte majeure pour l’expansion du commerce intra-africain, réduisant ainsi les gains potentiels qui auraient pu résulter de la récente diminution des barrières commerciales entre les pays sur ce continent. Aussi sera-t-il intéressant de considérer, comme le présente la section V, dans quelle mesure les accords commerciaux régionaux affecteront les échanges intra-africains.

Le Tableau 3 développe un peu les chiffres présentés au Tableau 2 : exportations africaines vers différentes régions regroupées par catégories de produits, changements de 2000 à 2005. Comme il était prévisible, la domination de l’Europe occidentale dans le commerce africain se reflète dans les trois groupes de produits : exploitation minière, agriculture et produits manufacturés. La part de l’Afrique du Nord dans les exportations de ce continent est bien plus importante pour les produits miniers que pour les deux autres groupes. Cette catégorie de produits est davantage destinée vers l’Asie que les produits agricoles ou manufacturés ; en revanche, les échanges intra-africains sont relativement importants dans ces deux dernières catégories. Pour ce qui est des produits manufacturés, ces échanges intra-régionaux semblent être prometteurs pour stimuler la diversification ainsi qu’une meilleure activité économique à valeur ajoutée.

III.

Quelques thèmes abordés dans les négociations de Doha

A. Commerce et agriculture

L’agriculture se trouve au cœur des négociations, et son importance pour l’Afrique est indéniable ; elle répresente plus d’un tiers du produit national brut et près de 70 % de l’emploi, toutefois les gains issus de l’exportation ne représentent que 11 %. La Décision d’août 2004 et le Congrès ministériel de Hong Kong ont réalisé des progrès significatifs dans les négociations en cours sur l’agriculture, comme le stipule le paragraphe 13 de la Déclaration ministérielle de Doha. Les pays africains ont toujours participé activement aux négociations sur l’agriculture, que ce soit individuellement, collectivement ou par l’intermédiaire d’autres coalitions. Ils font partie du G-90 qui comprend aussi les pays les moins développés (PMD), les pays ACP (pays d’Afrique, Caraïbes et Pacifique) et qui est associé à d’autres coalitions. Outre le groupe le plus connu dans le domaine agricole (le groupe Cairns 3 , qui présente un grand intérêt dans l’avancement), il existe la coalition G- 20 4 qui regroupe des pays en voie de développement de diverses régions géographiques dans le domaine agricole. De plus, le G-10 5 prône la flexibilité de l’accès aux marchés et s’intéresse principalement aux problématiques non commerciales (multi-fonctionnalité), et le G-33 qui regroupe des pays en voie de développement et se concentre en particulier sur les produits sensibles, les produits spéciaux et la proposition du nouveau mécanisme spécial de sauvegarde pour les pays en voie de développement. Avant le Congrès ministériel de Hong Kong, les objectifs des pays africains avaient été énoncés dans la Déclaration du Caire 6 des ministres du commerce de l’union africaine, ainsi que dans les repères décidés à Arusha, adoptés juste avant le Congrès ministériel de Hong Kong.

Les objectifs principaux de l’Afrique dans le domaine de l’agriculture, comme ils ont été énoncés dans les documents précités, peuvent se résumer ainsi : amélioration substantielle de l’accès au marché pour les produits intéressants à l’exporation pour les pays africains ; gestion des restrictions des importations sans tarifs et de l’accéleration des tarifs ; mécanismes et solutions spécifiques et concrets pour résoudre l’érosion des préférences ; accès aux marchés hors taxe et hors franchise pour tous les produits des PMD ; développement des modalités appropriées pour la désignation et le traitement de produits spéciaux ; révision des critères de la boîte verte et raffermissement des critères de la boîte bleue ; exemption des pays africains des engagements de minimis et de réduction du MGS (mesure totale du soutien), et élimination de toutes formes de subventions à l’exportation. Les pays africains demandent notamment l’élimination des subventions à l’exportation sur le coton avant le 31 décembre 2006. En outre, l’Afrique demande une réduction importante des mesures de soutien national (80 % avant le 31 décembre 2006, 10 % avant le 1 er janvier 2008 et 10 % avant le 1 er janvier 2009) ainsi qu’un meilleur accès aux marchés grâce à des conditions d’accès sans franchise et sans quotas pour le coton et ses produits dérivés pour les producteurs de coton issus des PMD et la balance commerciale. 7

Subventions à l’exportation

Un des progrès les plus notables dans la Déclaration de Hong Kong a été l’accord assurant l’élimination en parallèle de toutes formes de subventions à l’exportation et de disciplines sur toutes

3 L’Afrique du Sud est le seul pays africain faisant partie du groupe Cairns.

4 L’Egypte, le Nigéria, l’Afrique du Sud, la Tanzanie et le Zimbabwe sont membres du G-20, qui est principalement animé par le Brésil, avec le soutien des pays suivants, entre autres : Inde, Chine et Afrique du Sud. 5 Le G-10 ne comporte qu’un membre africain (Maurice) ainsi que les pays suivants : Bulgarie, Taïwan, Islande, Israël, Japon, Corée, Liechtenstein, Norvège et Suisse.

6 WT/L/612

7 Le paragraphe 15 des repères de développement décidés à Arusha figure dans WT/L/640

les mesures d’exportation ayant un effet équivalent, d’ici la fin 2013. Les ministres ont également convenu de créer une « boîte de sécurité » pour les aides alimentaires sérieuses afin d’éliminer les déviations commerciales. Les disciplines sur les crédits pour l’exportation, les garanties de crédits pour l’exportation, les entreprises commerciales d’exportation et l’aide alimentaire devaient être élaborées au 30 avril 2006 selon les modalités.

En ce qui concerne les mesures de traitement spécial et différentiel (S&D) dans le domaine concurrentiel de l’exportation, les pays en voie de développement devaient bénéficier de périodes de mise en œuvre plus longue pour l’élimination de toutes les formes de subventions à l’exportation. En fait, en raison des termes de l’Uruguay Round, qui ont seulement autorisé les pays qui utilisaient déjà ces subventions à poursuivre leur pratique, peu de pays en voie de développement s’en sont trouvés affectés. En revanche, tous les pays en voie de développement seraient autorisés à utiliser des subventions concernant le transport interne, le fret pour l’exportation et les coûts de marketing liés aux exportations pendant une période à négocier. En outre, en fonction du S&D pour les pays en voie de développement important de l’alimentation et pour les pays les moins développés, des mesures allaient être négociées afin de permettre aux pays développés une certaine flexibilité en matière de crédits pour l’exportation et la garantie de crédits pour l’exportation ou de programmes d’assurance. Quant aux entreprises commerciales d’Etat, la Décision stipule que dans les pays en voie de développement, celles qui reçoivent des privileges afin de préserver la stabilité des prix à la consommation à l’échelle nationale et d’assurer l’alimentation bénéficieraient d’une considération particulière pour conserver leur statut de monopole. Enfin, des arrangements financiers temporaires ad hoc iés aux exportations vers les pays en voie de développement pourraient être convenus par les membres si des circonstances exceptionnelles rendaient insuffisants l’aide alimentaire et les autres arrangements financiers prévus.

Soutien national

La Décision du 1 er août 2004 a engagé les membres à effectuer des réductions significatives du soutien national faussant les échanges. La Déclaration de Hong Kong demande trois paliers de réduction du MGS global et de l’ensemble du soutien national faussant les échanges. Ces engagements de réduction sont mesurés par la Mesure Globale de Soutien (composant de la boîte ambre) ajustés pour assurer des nouveaux de soutien de minimis et des nouveaux de soutien convenus pour les paiements de la boîte bleue faussant moins les échanges. Une formule de réduction par paliers serait appliquée afin de réduire les niveaux élevés de soutien dans une plus grande mesure que les niveaux moins élevés (formule d’harmonisation). La première année de mise en œuvre de cet accord, une réduction du MGS global d’au moins 20 % serait effectuée, ainsi que sur les niveaux de soutien de minimis permis et les paiements de la boîte bleue. Afin d’empêcher que les membres ne dévient le soutien entre les diverses catégories de soutien, les niveaux de MGS spécifiques aux produits seraient plafonnés selon leurs moyennes respectives.

Les niveaux de soutien de minimis seraient soumis aux objectifs de réduction, en dessous des seuils spécifique aux produits et non spécifique aux produits de 5 % et et 10 % convenus respectivement pour les pays développés et les pays en voie de développement dans l’Uruguay Round. Le soutien à la boîte bleue allait être plafonné à 5 % de la moyenne du taux de production total de chaque membre pendant une période à déterminer. Une certaine flexibilité serait accordée aux membres qui bénéficieraient d’un taux de soutien exceptionnellement élevé faussant les échanges, au sein de la boîte bleue. Une révision de la boîte verte, qui contient des mesures de soutien exemptes de réductions car elles ne comportent pas ou peu d’effets faussant les échanges ou d’effets sur la production.

Les stipulations du S&D dans ce domaine se limitent au soutien national faussant les échanges. Des périodes de mise en œuvre plus longues et des moindres coefficients de réduction ont été prévus. Dans le cas des réductions du soutien de minimis, une exemption a été accordée aux pays

en voie de développement attribuant presque la totalité de leur soutien de minimis à la subsistance et aux agriculteurs démunis de ressources.

Accès au marché

Une formule de réduction par paliers a été instaurée afin d’obtenir des améliorations significatives dans l’accès au marché : elle consiste à réduire les tarifs les plus élevés de façon plus significative par rapport aux plus bas. Comme l’indique la Décision d’août 2004, tous les membres hormis les PMD devaient effectuer ces réductions. Une des réalisations de Hong Kong a été de convenir de fournir un accès au marché hors taxe et hors franchise pour tous les produits des PMD et à longue durée. La Déclaration de Hong Kong a fait remarquer que la désignation et le traitement des produits spéciaux et les éléments du mécanisme spécial de sauvegarde avaient évolué ; en effet, ces mesures devaient faire partie intégrante des modalités agricoles. Les stipulations concernant l’accès au marché pour les S&D figurent dans la Décision d’août 2004. Le paragraphe 39 de l’Annexe A de la Décision d’août 2004 stipule que les S&D des pays en voie de développement devaient faire partie intégrante des négociations sur l’accès au marché en matière d’agriculture, notamment quant à la formule de réduction des tarifs, au nombre et au traitement de produits sensibles, à l’expansion des quotas des taux de tarifs et des périodes de mise en œuvre. Ce traitement spécial concernerait le développement rural, la sécurité de l’alimentation et/ou les besoins pour assurer la sécurité vitale. Les contributions relatives des pays développés et en voie de développement seraient rendues proportionnelles par les engagements moindres en matière de réduction des tarifs, ou d’expansion des quotas des tarifs pour les pays en en voie de développement. En effet, ces derniers désigneraient un nombre adéquat de produits en tant que produits spéciaux en fonction de la sécurité de l’alimentation, de l’assurance de la sécurité vitale et des besoins en développement rural. Cette catégorie S&D est distincte de celle des produits sensibles, et le lien entre ces deux catégories devrait être précisé, ainsi que ce qui concerne la flexibilité.

Les pays en voie de développement auraient également accès à un mécanisme spécial de sauvegarde (MSS) distinct de la sauvegarde agricole spéciale (SAS) qui etait en cours de négociation et ne s’adressait qu’aux pays membres de l’Uruguay Round (principalement des pays développés). Les paramètres du MSS et de la SAS restent à negocier, ainsi que le rapport entre eux. Les membres ont également entrepris d’aborder « efficacement » un engagement de longue haleine en matière de libéralisation au sens le plus large des échanges de produits tropicaux et de produits particulièrements importants pour la diversification de la production qui ne soient pas des cultures illicites de narcotiques. Enfin, l’érosion des préférences devait être abordée ; il s’agissait d’examiner le rythme de la libéralisation des NPF par rapport à ses effets sur les marges préférentielles, mais ce thème n’a pas été pleinement débattu et a peut-etre rencontré une certaine résistance.

Depuis Hong Kong, le travail sur la résolution des problématiques agricoles restantes s’est poursuivi, avec l’objectif du délai du 30 avril 2006 pour établir les modalités. Plusieurs propositions ont été faites 8 . En outre, le responsable de la session spéciale sur l’agriculture a publié une liste non exhaustive de questions 9 , ainsi qu’une bibliographie sur certaines de ces problématiques, dans la Décision d’août 2004. Les principales divergences reposaient, entre autres, sur les seuils pour la formule de réduction des tarifs, les critères pour la boîte bleue, la période de base pour le calcul de réduction du soutien national ainsi que la définition des produits sensibles et le pourcentage de types de tarifs correspondant à la définition des produits sensibles. Le groupe africain a été très actif dans les négociations agricoles post-Hong Kong : il a soumis plusieurs propositions (dont une en collaboration avec les PMD sur l’aide alimentaire) et commenté la bibliographie préparée par le responsable. La première version des modalités potentielles a été analysée le 23 juin 2006 puis

8 Depuis Hong Kong, 12 séries de réunions ouvertes et informelles se sont tenues pour débattre des problématiques agricoles. En outre, 62 propositions ont été rédigées (TN/AG/23)

9 Job (06)/26

révisée. Si de nombreuses problématiques se trouvaient à un stade avancé, il restait des différences considérables entre les membres sur beaucoup d’entre elles.

Quelques observations sur les opinions et priorités de l’Afrique en matière d’agriculture

Au risque de trop simplifier, on peut faire trois observations sur les différences sous-jacentes qu’il faut résoudre avant de considérer que les différentes parties sont arrivées à un accord équilibré. Autrement dit, les compromis suggèrent un ensemble qui permet assez de flexibilité pour chaque partie, ainsi que l’engagement requis de la part des autres.

D’abord, de nombreux pays développés et en voie de développement, surtout ceux ayant des intérêts réels ou potentiels dans l’exportation, souhaiteraient voir une réduction ou une élimination de la protection dans les pays développés. De plus, il existe un certain nombre de pays en voie de développement qui ne croient pas forcément qu’ils auront la possibilité d’exporter dans des marchés présentant moins de distorsions, mais qui considerent néanmoins comme bénéfique l’élimination des subventions pour l’exportation et la réduction de soutien national pour leur capacité à produire et à vendre au sein de leurs propres marchés. Toutefois, certains pays en voie de développement importeurs d’alimentation et/ou bénéficiant d’un accès préférentiel aux marchés protégés des pays développés (surtout en UE) a des prix élevés (pour des produits tels que les bananes, le riz et le sucre) ne sont pas très en faveur de la libéralisation des pays développés. En effet, ils prévoient que des pertes pour eux-mêmes en résulteront, même si ceux qui doutent le plus de cette libéralisation dans les négociations de Doha reconnaissent qu’à terme, l’élimination des distortions protectionnistes dans le domaine agricole sera généralement bénéfique.

En deuxième lieu, les pays développés qui maintiennent les taux de production agricole les plus élevés et subissent une pression de libéralisation, exercent cette même pression sur les pays en voie de développement pour la libéralisation de l’accès à leurs marchés. Ce phénomène nécessiterait surtout des réductions des barrières d’importation (pilier de l’accès au marché dans les négociations agricoles). Il existe certaines différences d’opinion entre les pays en voie de développement sur les réactions positives à ce phénomène.

En troisième lieu, les pays en voie de développement en général, et surtout le G-90, s’intéressent particulierement aux divers composants du traitement S&D ; ces derniers, datés du 1 er août 2004, se trouvent dans le texte et les annexes, comme indiqué ci-dessus. Il faut constater, toutefois, que les stipulations concernant l’agriculture de la Décision d’août 2004 font spécifiquement référence aux PMD ; elles indiquent que les PMD auront non seulement accès à toutes les stipulations S&D, mais seront en outre exempts de tout engagement de réduction. De plus, l’Annexe F de la Déclaration ministérielle de Hong Kong demande que les pays en voie de développement membres, et les pays développés en mesure de le faire, accordant l’accès au marché hors franchise et hors quotas pour les produits issus des PMD. Cette décision a été adoptée sous réserve que le texte relatif à a(ii) constitue un cadre, et que les pays membres participant à cette mesure précisent les moyens qu’ils emploieront pour mertre en œuvre cette décision avant décembre 2006.

Lors des discussions sur les propositions spécifiques aux accords, les PMD ont continué à souligner l’importance qu’ils attachent à une mise en œuvre rapide et efficace de la decision concernant l’accès au marché hors franchise et hors quotas (HFHQ). Les PMD ont rédigé deux propositions lors de la session spéciale, l’une sur les règles d’origine et l’autre sur l’accès au marché. 10 Le document sur les règles d’origine explique que les PMD souhaiteraient voir la décision HFHQ s’accompagner de regles simples et citent leurs critères préférentiels pour déterminer l’origine. Le document sur l’accès au marché explique comment les PMD souhaiteraient voir mettre en œuvre la décision sur le marché HFHQ. Il encourage les membres, y compris ceux qui sont des pays en voie de développement déclarant y etre prêts, à faire connaître leur position sur l’application de la décision

10 TN/CTD/W/30 et TN/CTD/W31

aussitôt que possible. Lors des discussions, les membres, tout en réitérant leur engagement envers l’application de la décision, ont exprimé l’avis que cette dernière devait désormais faire l’objet des sessions régulières du comité sur le commerce et le développement, et non des sessions spéciales. Toutefois, les PMD sont restés d’avis que les discussions futures sur les modes d’application de la décision devaient avoir lieu lors des sessions spéciales du CCD. Tout comme le reste des éléments visant à faire progresser les négociations de Doha, ces sujets sont en attente.

B. Commerce de produits non agricoles

Contrairement au domaine agricole, les coalitions entre parties négociantes sont moins bien définies pour l’accès au marché des produits non agricoles (NAMA) ; la raison est que tous les pays ont des structures tarifaires différentes et par conséquent, des engagements différents. Les PMD sont une exception manifeste, car il ne leur est pas demandé de participer aux réductions tarifaires, même si leur engagement consiste à « augmenter significativement leur niveau d’engagements fermes » 11 . Malgré une activité de la coalition légèrement moindre par rapport au domaine agricole, les groupes de pays partagent manifestement des positions communes sur les éléments clés des négociations, comme ils l’ont exprimé dans plusieurs documents rédigés conjointement. Une coalition notable est le NAMA 11 qui compte parmi ses membres l’Egypte, la Namibie, l’Afrique du Sud et la Tunisie. 12

Comme dans le cas de l’agriculture, les objectifs des pays africains et leurs attentes des négociations NAMA avant le Congrès ministériel de Hong Kong figurent dans la Déclaration du Caire et dans les repères décidés à Arusha. Ces derniers ont souligné que les négociations NAMA doivent tenir compte des besoins de développement, financiers et industriels de toutes les économies africaines diverses. En effet, de nombreux pays africains considèrent les tarifs comme sources de revenus et souhaitent protéger leurs industries naissantes jusqu’à ce qu’elles soient en mesure d’affronter la concurrence. Ces pays recherchent essentiellement la réduction des tarifs sur les produits pouvant être exportés et la prise en compte des pics de tarifs, de l’escalade des tarifs et des obstacles non tarifaires. Meme si de nombreux pays africains ne seraient pas amenés à appliquer cette formule (soit parce qu’ils sont PMD ou parce que moins de 35 % de leurs lignes tarifaires ont été limitées), ils s’inquiètent de l’impact potentiel sur leurs préférences. Les huit pays concernés sont le Botswana, l’Egypte, le Gabon, le Maroc, la Namibie, l’Afrique du Sud et la Tunisie. Les pays africains s’opposent aux initiatives sectorielles « en raison de leurs effets néfastes potentiels sur les pays africains ». 13

Le paragraphe 1 de l’Annexe B de la Décision d’août 2004 fait référence à la formule de réduction des tarifs, au traitement des tarifs non limités, aux flexibilités accordées aux participants issus de pays en voie de développement, au problème de la participation au composant du tarif sectoriel et aux préférences. Ces sujet sont abordés individuellement ci-dessous. Il faut constater qu’à Hong Kong, les ministres ont reaffirmé tous les éléments de la structure NAMA selon la Décision d’août 2004.

Formule

Un des rares éléments sur lesquels les membres se sont accordés a été l’application d’une formule dans les négociations tarifaires. Il faut distinguer cela d’une simple procédure de demande- offre, par laquelle les membres conviennent d’effectuer des réductions tarifaires et les appliquent de manière non discriminatoire. L’approche de demande-offre tend à exclure les petits fournisseurs de la participation significative aux échanges car les pays veulent s’assurer la réciprocité de la part de leurs partenaires commerciaux, tout en sachant que tout résultat des échanges bilatéraux s’appliquera à

11 Paragraphe 9 de l’Annexe B de la décision du 1 er août 2004 12 L’objectif NAMA est de faire du développement le thème principal des négociations de la NAMA.negotiations 13 Paragraphe 18(h) des repères de développement décidés à Arusha WT/L/640

toutes les parties. Ce rapport entre la réciprocité et les NPF est un obstacle aux négociations entre petits et grands pays car les derniers ont tendance à réaliser des échanges entre eux. En effet, un grand pays effectuant un échange réciproque avec un petit pays peut s’inquiéter du risque que d’autres grands pays profitent de cet échange. The request-offer approach tends to exclude small suppliers from meaningful participation in exchanges because countries want to secure reciprocity from their trading partners and they know that any results from bilateral exchanges will be applied to all parties. This relationship between reciprocity and MFN is an obstacle to negotiations among small and large countries because the latter will typically seek exchanges among themselves – a big country that makes a reciprocal exchange with a small one will be concerned that other large countries might free-ride on such an exchange.

En revanche, une formule assure à tous les membres une participation réelle aux négociations. A Hong Kong, les membres ont convenu d’adopter une formule suisse, avec des coefficients à des taux permettant, entre autres choses, de réduire ou d’éliminer les tarifs, les pics et les escalades de tarifs, surtout pour les produits pouvant être exportés par les pays en voie de développement.

Traitement des taux non limités

Il est nécessaire de prendre une décision quant à la base sur laquelle les tarifs seront réduits. La distinction de réduire le taux non limité par opposition au taux appliqué est significative pour de nombreux pays en voie de développement, étant donné que de nombreuses restrictions de tarifs de l’OMC dans les pays en voie de développement sont sensiblement plus élevés que les taux appliqués. Or comment déterminer le taux de base duquel déduire les tarifs si le tarif n’est pas déjà limité ? Il a été suggéré, dans ce cas, de calculer le taux de base en doublant le taux appliqué. De nombreux pays en voie de développement ayant des taux non limités prévus se sont opposés à ce calcul car ils craignaient des restrictions sur des produits trop faibles pour permettre la flexibilité nécessaire résultant de l’écart entre le taux limité et le taux appliqué. Cela pourrait se produire si les taux appliqués étaient déjà faibles. Il faudra retravailler cette question, peut-être en utilisant un plancher permettant de déterminer un taux de restriction minimal.

Flexibilités pour les pays en voie de développement

L’Annexe B souligne la nécessité de S&D pour les pays en voie de développement qui n’auraient pas à exercer une réciprocité totale envers leurs partenaires commerciaux développés par rapport à leurs engagements. Un facteur de ce phénomène est que les pays en voie de développement bénéficieraient de périodes plus longues d’application des réductions tarifaires. De plus, il a été demandé aux participants développés et aux autres qui en ont decidé ainsi d’accorder de manière anonyme un accès HFHQ aux PMD pour tous les produits non agricoles, dans un délai à déterminer.

Certaines exceptions ont été envisagées pour les pays en voie de développement ; d’abord, comme nous l’avons déjà exposé, les PMD n’auraient pas à réduire leurs tarifs, mais seulement à augmenter substantiellement leurs restrictions. Ensuite, les participants ayant des restrictions de moins de 35 % par rapport à leurs produits non agricoles n’auraient pas à appliquer cette formule, mais à limiter tous leurs tarifs à un taux ne dépassant pas la moyenne des tarifs limités de tous les pays en voie de développement. Ce dernier point semble avoir causé quelques malentendus ; certains ont pensé que la moyenne des tarifs limités des pays en voie de développement, actuellement de 27,5 %, représenterait un plafond pour les limites de ceux à qui s’appliquerait cette exemption. En fait, le texte indique clairement que les réductions moyennes résultantes ne doivent pas dépasser le taux moyen de limite des pays en voie de développement. Douze pays en voie de développement mais non PMD rentrent actuellement dans cette catégorie d’exemption : Cameroun, Congo, Côte d’Ivoire, Cuba, Ghana, Kenya, Maurice, Nigéria, Surinam, Zimbabwe, Macao et Sri Lanka. La raison historique pour laquelle la plupart de ces pays (hormis Cuba, signataire original du GATT) ont des taux si faibles est qu’ils sont d’anciennes colonies de pays contracteurs du GATT et qu’ils n’ont pas eu à négocier leur

droit d’accession. De nombreux pays dans cette catégorie s’opposent à ces arrangements, qu’ils estiment trop restrictifs.

En troisième lieu, les pays en voie de développement n’appartenant pas aux deux catégories precitées se sont vus proposer une autre forme de flexibilité via deux alternatives. Ils pouvaient appliquer des réductions inférieures à celles de la formule sur un maximum de 10 % des lignes tarifaires, sous réserve que les réductions ne fassent pas moins de la moitié des réductions de la formule et que ces lignes tarifaires ne couvrent pas plus de 10 % du total des importations. L’autre solution consistait à maintenir les lignes tarifaires non limitées ou ne pas appliquer les réductions de la formule sur un maximum de 5 % des lignes tarifaires, sous réserve que ces lignes tarifaires ne couvrent pas plus de 10 % du total des importations. Les pays africains pouvant bénéficier de cette concession sont : Botswana, Egypte, Gabon, Maroc, Namibie, Afrique du Sud, Swaziland et Tunisie. Encore une fois, toutes les parties concernées n’ont pas été satisfaites de l’ampleur de cette concession.

Approche sectorielle

Conformément aux objectifs de réduction ou d’élimination des tarifs, surtout sur les produits pouvant etre exportés par les pays en voie de développement, le texte de Derbez proposait une approche sectorielle. Toutefois, l’énoncé de cette approche suggère que tous les participants, à l’exception des NPF, auraient à participer aux négociations sectorielles indépendamment de la formule. Cette idée a rencontré une vive opposition de la part de nombreux pays en voie de développement. Une approche de « masse critique » a été suggerée comme alternative, de façon à que ce l’approche sectorielle puisse être appliquée aux pays PMD une fois qu’un groupe de pays représentant une part assez importante des échanges (encore non determinée) dans un secteur donné se serait engagé.

Erosion des préférences

Comme pour l’agriculture, le problème de l’érosion des préférences a été soulevé par un certain nombre de bénéficiaires de préférences non réciproques. La libéralisation non discriminatoire érode les marges préférentielles et il se peut que les fournisseurs non préférentiels et plus compétitifs doivent acquérir une plus grande part de marché au détriment des fournisseurs préférentiels. Il n’existe pas de solution facile à ce problème ; en revanche, on peut se demander dans quelle mesure les marges préférentielles ont vraiment servi les intérêts de leurs bénéficiaires en matière d’exportations. Les données sur les taux d’exploitation ne sont pas toujours accessibles, mais il semble que les préférences n’aient pas été pleinement exploitées par tous. De plus, on ne sait pas encore dans quelle mesure les arrangements de préférences réciproques ou des accords régionaux commerciaux (tels que les unions douanières ou les zones de libre échange entre des groupes de pays) ont érodé les préférences. Néanmoins, la question de l’accès au marché relatif réduit par l’érosion des préférences est un réel problème pour certains pays, et tous s’accordent pour penser qu’il doit être étudié. Comme noté ci-dessus pour l’agriculture, si la libéralisation des NPF n’est pas modérée, cela laisse la possibilité d’un mécanisme de compensation financière, tel que l’organisme de compensation financière récemment fondé par le FMI.

Low, Piermartini et Richtering ont analysé l’effet de l’érosion des préférences non réciproques (pour l’agriculture 14 et le NAMA 15 )) sur les principaux marchés développés (Canada, UE, Japon et Etats-Unis). Pour l’agriculture et le NAMA, les simulations démontrent que dans l’ensemble,

14 Low, Piermartini and Richtering: Non Reciprocal Preference Erosion Arising from MFN Liberalisation in Agriculture: What are the Risks? WTO Working Paper, March 2006 15 Low, Piermartini et Richtering: Multilateral Solutions to the Erosion of Non-Reciprocal Preferences in NAMA. WTO Working Paper, Octobre 2005

les pays en voie de développement courent un risque négligeable d’érosion des préférences et que les gains issus de la libéralisation seraient relativement plus importants. Pour l’agriculture, seuls le Botswana, Maurice, la Namibie et le Swaziland seraient gravement touchés sur le continent africain. Les produits les plus atteints seraient les bananes et le sucre à destination du marché de l’UE. Pour le NAMA, l’étude indique que les pays en voie de développement bénéficieraient d’un gain net de 2 milliards de dollars correspondant à la valeur des marges préférentielles ajustées si les cinq exportateurs développés réduisaient les tarifs des NPF sur les produits non agricoles selon une formule suisse avec un coefficient dix. Les pays africains qui en seraient le plus affectés sont le Lesotho, le Kenya, Madagascar, Maurice, la Namibie et le Swaziland. Les secteurs les plus affectés sont l’habillement, le textile, la pêche et ses produits dérivés, le cuir et ses produits dérivés, le bois et ses produits dérivés et les machines électriques. Enfin, Low et al notent que les pays africains ayant un accès hors franchise aux NPF, en particulier aux quatre marchés les plus développés, ne pâtiraient pratiquement pas de l’érosion des préférences

Obstacles non tarifaires

Le mandat de Doha demande des négociations sur les obstacles non tarifaires (ONT) dans le NAMA, et les participants devaient avoir fait part de leurs ONT avant le 31 octobre 2004 pour que le travail puisse commencer : identification, examen, catégorisation et, pour finir, négociations. Certains ONT se prêtent aux négociations comme celles qui concernent les tarifs, mais d’autres touchent différents aspects des règles commerciales. Cette distinction n’est pas facile à faire, du moins en marge, mais l’approche de base consisterait à distinguer les ONT non basées sur les politiques publiques et ayant un effet protectionniste, de celles à examiner dans un contexte autre que celui de l’accès au marché. Cependant, une autre complication vient s’ajouter du fait que les problèmes d’accès aux marchés peuvent surgir avec n’importe quel ONT, quel que soit son but à l’origine, s’il est administré de manière protectionniste ou s’il a un tel effet ; ainsi, la tâche consistant à demêler ces problèmes ne sera guère aisée pour les négociateurs.

Les négociations NAMA se sont poursuivies avec l’objectif d’obtenir une première version des modalités avant avril 2006, comme cela a été le cas pour l’agriculture. Ce paragraphe résume les développements dans les divers domaines indiqués par le responsable dans son rapport d’activité à la TNC. Depuis le Congrès ministériel de Hong Kong, la formule n’a pas évolué ; quant aux autres éléments qui y sont liés, le travail sur la couverture des produits a avancé, mais les différences sont négligeables. Pour les lignes tarifaires non limitées, la pratique consiste à utiliser une approche constante à la hausse, mais sans chiffres précis. Quant aux flexibilités pour les pays en voie de développement ayant une faible couverture limitée, des progrès ont été réalisés avec l’élimination des crochets autour des 35 %, établissant ainsi le groupe de membres concerné par ce paragraphe. Pour les préférences non réciproques, les positions demeurent opposées ; par exemple, les pays africains continuent d’insister sur une solution commerciale.

Les liens établis entre l’agriculture et le NAMA ont nui aux progrès du travail sur le NAMA, tandis que les problématiques clés sur l’agriculture demeuraient non résolues. De plus, le paragraphe 24 de la Déclaration ministérielle de Hong Kong a incité les membres à s’assurer que l’accès au marché pour l’agriculture et le NAMA étaient traités avec la même ambition. Les pays africains sont restés mitigés sur ce sujet. En juillet 2006, même si on constate des progrès significatifs pour réduire les écarts, des divergences subsistent.

Options pour les pays africains dans les négociations sur l’agriculture et le NAMA

Nous spéculons brièvement sur certaines options pour les pays africains dans les négociations sur l’agriculture et le NAMA, en supposant que les négociations aient repris. Cette section est liée aux précédentes sur les négociations concernant l’agriculture et le NAMA. Les enjeux sont de taille. Les gouvernements doivent peser le pour et le contre en termes de leurs apports aux changements de politiques des autres pays. Cependant, les négociations ne se résument pas à un échange mercantile de

concessions, dans lequel les pays cherchent à donner le minimum tout en obtenant le maximum. Pour que les pays sortent gagnants des négociations, ils doivent considérer les termes de leur participation en analysant leurs intérêts économiques nationaux. Les engagements fermes pris sous l’OMC peuvent servir ces intérêts, et si les pays obtiennent davantage de leurs partenaires commerciaux en termes d’acces au marché, ce sera un bénéfice supplémentaire.

Lorsque l’on distingue ce que les participants demandent et ce qu’ils obtiennent lors des négociations, il faut également distinguer les pays. Par exemple, si les PMD n’ont pas à s’engager nouvellement quant à l’accès au marché agricole ou NAMA, cela est rarement le cas pour les autres pays africains. En revanche, les PMD et les autres pays ont tous un rôle à jouer dans la recherche d’un meilleur accès au marché. Le Tableau 5 présente un résumé des conditions d’accès au marché pour les exportations africaines vers les quatres régions principales : Canada, UE, Japon et Etats-Unis. Il fait une distinction entre les PMD et les autres pays, entre les conditions d’accès au marché agricole et non agricole et entre les différents traitements tarifaires. Les chiffres sont éloquents. On voit, par exemple, que plus de 8 % des exportations des PMD vers les quatre sont confrontés à des droits d’enregistrement sans aucun accès préférentiel. Quelque 47 % des exportations reçoivent un traitement préférentiel hors franchise sur les produits imposables, et 45 % sont issus des NPF hors franchise. Les chiffres comparables pour les pays africains non PMD sont 8 %, 25 % et 57 %. De plus, environ 10 % des exportations de ce groupe bénéficient de préférences non égales à zéro sur des produits imposables.

En termes de priorités, les PMD souhaiteraient obtenir le traitement hors franchise sur les importations qui sont toujours imposables. Les autres pays africains partagent ce souhait, mais recherchent certainement un traitement avec des préférences non égales à zéro. Une question quelque peu délicate est de savoir si ces améliorations de l’accès au marché doivent être recherchées sur une base préférentielle ou non préférentielle. Pour les PMD, le contexte de la reprise des négociations de Doha pourrait laisser envisager un accès au marché HFHQ, mais d’autres arrangements préférentiels non réciproques sont moins probables. Il s’agit d’un problème stratégique et politique autant qu’économique, que ce document ne saurait traiter dans son ensemble. Toutefois, il serait pertinent d’estimer la probabilité d’obtention d’un meilleur accès préférentiel au marché hors des négociations, conformément à ce que les gouvernements sont prêts à réaliser dans un contexte plus vaste NPF. L’ouverture des marchés non discriminatoires est incontestablement à l’ordre du jour de Doha. En outre, il faut tenir compte des tensions entre les membres aux positions opposées sur la question, et se demander si l’accès préférentiel est une stratégie avisée à moyen terme, peut-être particulièrement pour les pays non MDF recevant les préférences.

Il faut considérer deux points importants du Tableau 5 : d’abord, il représente des totaux compilation de données, ne couvre qu’un certain nombre de marchés et n’inclut pas certaines des données mentionnées dans les notes. Ces chiffres totaux peuvent cacher bien des subtilités. Ensuite, il faudrait mieux connaître les conditions du commerce intra-africain, ou existent certainement de nouvelles opportunités. Ce tableau des conditions d’accès au marché est basé sur les flux d’échanges, et non directement sur les profils de tarifs. Les flux d’échanges ont certainement été affectés par la structure tarifaire, ce qui rend impossible de discerner le potentiel réel des pays en termes d’accès au marché dans les régions où les exportations sous soumises aux tarifs. Seule apparaît ici la performance commerciale sous différents régimes d’accès au marché.

Si l’on étudie la question de savoir ce que les pays africains seraient en mesure d’apporter aux négociations, le Tableau 6 montre les tarifs finaux limités, les taux appliqués des NPF et la couverture limitée des produits agricoles et non agricoles pour 47 pays africains. Ces données permettent une vision d’ensemble de ce la participation des pays africains aux négociations. Pour l’agriculture, les négociations de Doha ne prévoient pas d’engagement car presque tous les tarifs ont été limités dans l’Uruguay Round ; cela ne laisse que la possibilité de réduire les taux limités finaux. Les PMD sont exemptés de ces engagements. Pour la plupart (mais pas tous) des pays africains, le tableau montre que les moyennes permettraient de réduire l’écart entre taux limités et appliqués. Reste à considérer ce

qu’en penseraient les partenaires commerciaux ; ce document ne saurait porter de tels jugements. Cependant, il faut rester prudent et ne pas s’appuyer trop lourdement sur les moyennes, car une dispersion significative des taux pourrait les fausser.

Pour les NAMA, la situation est légèrement différente, car les prévisions de tarifs de nombreux pays africains contiennent une partie importante de lignes tarifaires non limitées, ce qui permet la négociation. En effet, c’est tout ce qui est demandé aux PMD. L’extension de la couverture des limites peut s’effectuer sans affecter les conditions d’accès au marché. Les limites au dessus des taux appliqués peuvent être considérées comme un paiement anticipé contre la libéralisation future ; toutefois même à cette date, la libéralisation pourrait entraîner une réduction des taux limités à un niveau tout de même supérieur aux taux appliqués. En effet, il est probable que de nombreux pays autres que les PMD proposent des réductions de tarifs sur les taux limités supérieurs aux taux appliqués. Dans ce cas, le revenu ne risque rien. Certains pays autres que les PMD (et les PMD) semblent présenter un écart réduit entre les taux limités et les taux appliqués, du moins en termes de moyennes, mais la plupart de ces pays ont aussi une couverture des limites faible.

C. Echanges de services

Une appréciation croissante du rôle essentiel des services dans toutes les économies entraîne un plus grand intérêt dans les moyens de promotion des échanges de services via des engagements internationaux. Du point de vue du développement, il a été reconnu qu’une bonne infrastructure de services est essentielle pour la croissance de la productivité et la diversification. Cela est particulièrement vrai pour ce qui est des services infrastructurels, notamment le transport, les télécommunications, les services financiers et les services aux entreprises. De plus, au fur et à mesure que les pays en voie de développement participent à l’économie internationale, il devient de plus en plus évident que les bénéfices de l’ouverture des échanges peuvent être atténués si les agents économiques nationaux ne sont pas en mesure de saisir les nouvelles opportunités en raison d’un manque d’infrastructure. En outre, les économies doivent être assez flexibles et diversifiées pour absorber les ressources qui doivent se déplacer vers les nouvelles activités pour faire face à la concurrence d’importation. Ces réalités font en sorte qu’il faille trouver des moyens d’obtenir un engagement multilatéral, notamment de la part de l’AGCS, pour élaborer de meilleures politiques nationales et améliorer les opportunités commerciales à l’étranger.

Les pays africains ne se sont pas impliqués pleinement dans les négociations de services, ni pris d’engagements significatifs dans ce secteur. Ving-six pays africains (surtout des PMD) ont engagé moins de 20 sous-secteurs sur un total de 160 ; onze pays en ont engagé entre 21 et 60 (Côte d’Ivoire, Ghana, Egypte, Kenya, Nigéria, Maroc, Sénégal) et seuls 4 pays (Afrique du Sud, Lesotho, Sierra Leone et Gambie) ont pris des engagements sur plus de 60 sous-secteurs. Les secteurs les plus fréquemment engagés sont : tourisme, services aux entreprises, télécommunications, services financiers et construction.

Les négociations dans le domaine des services ont été lentes jusqu’à présent. La Décision d’août 2004 a demandé que les offres de qualité soient présentées plus rapidement, révisions comprises avant mai 2005. Elle a souligné l’aspect désirable des offres de qualité dans ce secteur et des modes de prestation intéressants à exporter pour les pays en voie de développement, surtout pour les PMD. Le Mode 4 (déplacement des personnes physiques) a été spécifié dans ce contexte. Dans le but d’atteindre des niveaux de libéralisation toujours plus élevés, aucun secteur ou mode de prestation ne doit être exclu a priori. Il faut redoubler d’efforts pour conclure les négociations sur l’élaboration des règles dans le domaine des sauvegardes, des acquisitions gouvernementales et des subventions.

Lors du Congrès ministériel de Hong Kong, les ministres ont adopté les objectifs, approches et plannings présentés dans l’Annexe C. Tout en reconnaissant que le processus bilatéral demande- offre resterait la méthode principale de négociation, l’Annexe C y ajoute des négociations

plurilatérales, ce qui permet essentiellement aux groupes de pays partageant les mêmes objectifs dans un secteur ou mode de prestation donné pour faire une demande conjointe dans ce secteur ou mode de prestation.

L’Annexe C stipule la nécessité de prendre en compte la capacité limitée des pays en voie de développement à participer aux négociations plurilatérales. En ce qui concerne les PMD, un texte adopté en septembre 2003 précise les modalités de leur participation dans les négociations dans le secteur des services. Dans ce texte, les membres se sont efforcés d’être modérés dans la recherche des engagements de la part des PMD et d’accorder la priorité aux secteurs et aux modes d’exportation qui leur sont favorables. Les PMD auront la flexibilité d’agir dans moins de secteurs, de libéraliser moins de types de transactions et d’étendre progressivement leur accès au marché en fonction de leur situation de développement. La Déclaration de Hong Kong a réaffirmé les objectifs stipulés dans le document des modalités des PMD et demandé leur implémentation complète et efficace.

Les améliorations des offres des membres n’ont connu que peu de progrès. De plus, un nombre significatif de membres n’ont même pas encore soumis leurs offres initiales. Entre le 31 mars 2003 et le 29 mars 2006, 69 membres (l’UE comptant comme un membre) avaient soumis leurs offres initiales. Sur ce nombre, seuls 6 étaient issus d’Afrique : Egypte, Gabon, Kenya, Maurice, Maroc et Afrique du Sud. Cela suggère que la grande majorité des pays africains ne se sont pas encore engagés dans les négociations des services, même si cela n’exclut pas la possibilité que ces négociations comprennent des sujets d’intérêt pour ces pays. L’Annexe C de la Déclaration de Hong Kong comprend un certain nombre de délais dans le but d’activer les négociations des services.

Ces objectifs étaient : soumettre des demandes plurilatérales avant le 28 février 2006, soumettre les offres initiales dès que possible, puis les offres révisées avant le 31 juillet 2006, le planning des derniers versions des engagements spécifiques avant le 31 octobre 2006. Avant le 28 février, 22 demandes plurilatérales avaient été soumises. En mai, les PMD ont soumis leur demande conjointe selon le Mode 4, demandant aux membres de s’engager dans quatre catégories de personnes physiques, chacune concernant un nombre de secteurs donnés présentant un intérêt d’exportation pour ce groupe. 16

Force est de constater que les progrès dans les négociations des services dépendent en grande partie de ceux réalisés dans les négociations agricoles et NAMA. Si certains membres ont souligné que les négociations des services sont importantes en elles-mêmes, d’autres ont clairement déclaré qu’ils ne s’engageraient dans les services qu’en fonction des progrès réalisés hors des négociations de ce secteur. 17 On ne peut que se demander si les membres auraient respecté le planning stipulé par l’Annexe C si les négociations n’avaient pas été interrompues.

En ce qui concerne les négociations de l’établissement des règles, des efforts ont été réalisés depuis presque dix ans pour obtenir un accord sur la question de la sauvegarde pour les services ; des différences significatives persistent. En ce qui concerne les acquisitions gouvernementales, un grand nombre de pays en voie de développement ne souhaitent pas de négociations sur l’accès au marché dans ce domaine, ni forcément développer d’autres sortes d’obligations. Le travail sur les subventions n’a pas avancé de manière significative. Les perspectives d’avancées dans ces secteurs semblent limitées, à moins qu’une plus grande priorité ne soit accordée aux négociations et que les membres ne soient determinés à trouver des compromis mutuellement acceptables. L’implication de l’Afrique dans ces négociations concernant les règles a été infime.

Comme indiqué précédemment, les pays africains feraient bien de s’intéresser aux négociations des services, surtout en ce qui concerne les engagements d’accès au marché qu’ils pourraient prendre ou rechercher chez leurs partenaires. Un tel exercice leur permettrait non

16 JOB (06)/155

17 TN/S/28

seulement de se concentrer sur les flux commerciaux traditionnels, mais aussi d’établir des liens entre pays en voie de développement.

D. Facilitation des échanges

Comme indiqué précédemment, l’augmentation des échanges mondiaux n’ont pas forcément profité à l’Afrique. Une des raisons est le coût élevé des transactions en Afrique ; ces dernières comprennent les coûts élevés de transport et de communication en raison du mauvais état des routes et des systèmes de communication (les coûts de transport africains ont été classés comme les plus élevés au monde), les retards liés à la douane aux ports et aux frontières en raison des procédures douanières laborieuses, les faibles niveaux de compétences humaines, le manque de systèmes automatisés, les installations portuaires vétustes, les coûts de péage et les nombreux barrages routiers et le manque de transparence des structures réglementaires. Des réductions de ces coûts de transactions peuvent entraîner une augmentation significative des échanges pour les pays riches comme pour les pays pauvres. La situation des pays enclavés (15 en Afrique) pose un défi particulier en raison des grandes distances des ports maritimes les plus proches, et parce que leur commerce dépend surtout de l’existance de passages viables et faciles d’accès. Limão and Venables (2000) ont calculé que les coûts de transport pour un pays enclavé moyen sont le double de ceux d’une économie littorale moyenne, après avoir vérifié les autres determinants des coûts de transport. De plus, le Centre de Politiques Commerciales d’Afrique (ATPC) a relevé, dans une étude de 2004, qu’à égale distance, les coûts de transport des pays enclavés étaient plus élevés de 2000 dollars en moyenne par unité commercialisée que pour les pays non enclavés.

Les mécanismes de facilitation des transports et des échanges comprennent la plus grande part des obstacles non tarifaires en Afrique et malgré les efforts, la plupart des initiatives de facilitation des échanges entreprises en Afrique n’ont pas abouti ; en effet, les échanges prennent du temps sur ce continent. En moyenne, il faut 45 jours pour exporter et 59 jours pour importer. Les réglementations types africaines nécessitent 18 signatures pour exporter et 28 pour importer, par rapport aux 3 signatures requises pour exporter au sein des pays de l’OCDE. La République centrafricaine est le pays à partir duquel il est le plus difficile d’exporter : il requiert 116 jours et 45 signatures. La Zambie requiert le plus grand nombre de documents pour exporter et importer, 16 et 19 respectivement. La RDC requiert 80 signatures pour importer (Doing Business 2006). Malgré les efforts pour gérer ces problèmes, les bénéfices ont été limités. Cela est dû à la mauvaise implémentation des programmes, soit en raison de la non conformité, soit du manque de coordination entre pays. Par exemple, en Afrique de nombreux accords internationaux, notamment des accords bilatéraux et régionaux, ont été signés pour simplifier et harmoniser le commerce et le transport entre les pays. Toutefois, les accords bilatéraux ont tendance à saboter les accords régionaux et sous-régionaux. On a estimé que dans l’UEMOA, seuls 30 % des règles régissant le transport routier sont sous-régionales, les 70 % restants étant bilatérales ou régionales.

Les systèmes et réseaux de transports africains sont mauvais en quantité comme en qualité. Limão and Venables, 2001, ont estimé qu’une augmentation de 10 % du coût des transports peut réduire le volume d’échanges de plus de 20 %. Ils ont aussi estimé que le transport terrestre était environ sept fois plus cher que le transport maritime. Dix mille kilomètres supplémentaires par mer correspondent à une augmentation de 190 dollars, alors que par terre l’augmentation moyenne n’est que de 1 380 dollars ajoutés au prix du transport. La densité actuelle des routes en Afrique est estimée à 6,84 km/100 km 2 , par rapport à l’Amérique du Sud (12 km/100 km 2 ) et à l’Asie (8 km/100 km 2 ) (ATPC : 2004). Le réseau ferroviaire africain est actuellement estimé à 89 380 km de longueur avec une densité de 2,96 km par 1 000 km 2 . Les données sur la disponibilité des routes revêtues montrent qu’en moyenne, les pays riches en ont 13 fois autant de kilomètres par 100 km 2 que les pays pauvres (calculs de l’OMC d’après les données de la Banque mondiale, WDI, 2003). Seuls 29,7 % du réseau routier total de la région (2 064 613 km) sont revêtus. De plus, la plupart des routes sont délabrées en raison du manque de maintenance adéquate. Parmi les facteurs déterminant le coût de transport on

compte la distance des principaux marchés. On estime que le fait de doubler cette distance augmente les coûts de fret globaux d’environ 10 à 30 % (OMC, 2004). La qualité de l’infrastructure routière d’un pays ainsi que celle des pays de transit contribuent aussi à déterminer le coût de transport. Le coût d’expédition de Durban à Lusaka (à 1 600 km) est de 2 500 dollars, alors que le coût d’expédition de Durban à Maseru (à seulement 347 km) est de 7 500 dollars (Limão and Venables, 2001). Au Cameroun, en raison de la mauvaise qualité des routes, un trajet de 500 km peut prendre jusqu’à 4 jours. Ainsi, la société Guinness Cameroon doit maintenir un inventaire de 40 jours dans son usine, alors que certaines usines européennes ne gardent leurs stocks que quelques heures. Au début de la saison des pluies, un grossiste peut nécessiter jusqu’à 5 mois de stock, étant donné que la pluie rend les routes impraticables (Economist : Décembre 2002). Outre la mauvaise qualité et quantité des routes, les routes existantes ont souvent de nombreux barrages, dont beaucoup sont illégaux. En 1999, les pertes de revenus annuels dans huit pays membres de la CEDEAO dues aux barrages routiers étaient estimées à 2 milliards de FCFA (ATPC 2004). En 2000, un total de 69 points de contrôle officiels ont été signalés entre Lagos et Abidjan, sur une distance de 992 km, soit 7 points de contrôle par 100 km (Secrétariat de la CEDEAO, 2001). The Economist (2002) a fait état de 47 barrages routiers entre Douala et Bertoua (Cameroun), sur une distance d’environ 500 km.

L’administration douanière en Afrique représente aussi une grande partie des coûts des transactions sur ce continent. Elle se caractérise par des exigences excessives de documents, des procédures démodées, un manque d’automatisation, un manque de transparence ainsi qu’un manque de coopération avec d’autres agences gouvernementales. Le problème de la corruption est aussi très étendu. Selon les estimations de la CNUCED, une transaction douanière moyenne en Afrique implique 20 à 30 différentes parties, 40 documents, 200 éléments de données (dont une trentaine sont répétés au moins 30 fois) et la re-saisie de 60 à 70 % de toutes les données au moins une fois.

De longues périodes d’attente à la douane sont la norme en Afrique. Les retards à la frontière entre l’Afrique du Sud et le Zimbabwe à Beitbridge et à la frontière entre le Zimbabwe et la Zambie à Victoria Falls sont estimés à 36 heures. Le dédouanement et le transport de produits commerciaux en transit depuis le port de Djibouti vers Addis Ababa prend souvent plus de 20 jours (Banque mondiale :

2000) Clark et al (2001) a démontré que l’attente moyenne à la douane dans des pays sous-sahariens était de 12 jours, par rapport à 7 jours en Amérique Latine et 5,5 jours en Asie centrale et orientale. Ces chiffres peuvent s’élever jusqu’à 30 jours en Ethiopie (ECA 2004). Le passage d’un pays très efficace en matière de procédures de dédouanement tel que l’Estonie ou la Lituanie, où le dédouanement ne prend qu’un jour, à un pays tel que l’Ethiopie, où la moyenne est de 30 jours, éliminerait presque ceteris paribus les opportunités commerciales (Nordås et Piermartini, 2004.)

Réformes entreprises par les pays africains pour faire face aux défis de facilitation des échanges

L’Afrique a beaucoup à gagner de la facilitation de ses échanges. Outre les gains potentiels de croissance, la mise en place de procédures claires, transparentes et fiables permettrait aux pays africains d’établir et de renforcer des relations commerciales. Les partenaires commerciaux ont besoin d’avoir confiance dans le système d’échange qu’ils utilisent et de savoir à quoi s’attendre. Cette meilleure confiance entraînera une augmentation des investissements ; en outre, la coopération entre différentes autorités et agences douanières peut améliorer l’efficacité et réduire les coûts.

Les procédures douanières en Afrique peuvent être réglées en réduisant le nombre de documents requis pour importer et exporter les produits et en harmonisant la nature des informations requises dans ces documents. Pour l’instant, dans la plupart des pays africains, la réduction du temps d’attente à la doune n’est possible qu’en payant les douaniers ou si l’on connaît une personne faisant partie du système. Plusieurs pays ont pris des mesures pour gérer le problème de la corruption ; notamment le Mozambique dont le gouvernement a sélectionné une société internationale prestataire de services de création de compétences et de développement institutionnel dans le secteur public pour

gérer les opérations douanières et former le personnel douanier. Cette mesure a réduit la corruption de manière significative (Nathan Associates, 2002).

Les études démontrent que pour de nombreux pays, les bénéfices résultant de procédures douanières plus efficaces pourraient égaler ceux résultant de la réduction des tarifs (OCDE, 2005). Selon la base de données de Doing Business 2007, en 2004 et en 2005 l’Afrique se trouvait derrière toutes les autres régions de par son rythme de réforme. Toutefois, pendant la période 2005/2006, deux tiers des pays africains ont effectue au moins une réforme, la Tanzanie et le Ghana se plaçant parmi les 10 premiers dans ce domaine. Dans le domaine douanier, la Tanzanie a introduit l’échange électronique de données et les inspections spontanées aux douanes. Le temps nécessaire au dédouanement a été réduit de 12 jours. La COMESA a fait d’importants efforts pour faciliter les échanges, notamment par l’harmonisation des procédures douanières et l’automatisation des données commerciales et douanieres. Un formulaire douanier standard COMESA a également été introduit. De plus, la COMESA effectue la mise en place du « Système Automatisé pour les Données et la Gestion Douanières » (ASYCUDA) développé par la CNUCED. D’autres pays africains ont également introduit l’utilisation de ce système. A la moitié de son programme sur cinq ans de modernisation des douanes, l’Angola a augmenté ses revenus de 150 % et réduit les procédures douanières à 24 heures (OCDE, 2005). Le délai d’inversion d’un vaisseau à Tunis variait de 5 à 17 jours, avec une moyenne de 8 jours, et les installations portuaires étaient souvent débordées. On attend que Tunisia TradeNet (TTN) 18 réduise le dédouanement des expéditions à 3 jours, et les gains de productivité escomptés sont de 7 %.

Dans le domaine des transports, plusieurs pays ont entrepris des réformes considérables. Le Road Sector Development Programme (RSDP) en Ethiopie a permis une augmentation de 40 % du son réseau total national de routes classées sur une période de 5 ans, avec une augmentation de 107 % des routes régionales, notamment les routes tertiaires. La proportion des routes en bon état a également augmenté, passant de 18 % en 1995 à 30 % en 2002. Dans plusieurs pays, tels que le Mali et le Mozambique, les entreprises privées participent désormais à l’identification des réformes les plus urgentes. Cela représente un pas en avant vers l’implication du secteur privé, qui est largement touché par les coût élevés des échanges. Dans le Couloir Nord reliant Mombasa (Kenya) à Bujumbura (Burundi), les mesures de facilitation des transports ont déjà divisé par deux les temps de transit moyens (ECA, 2004).

La gestion des défis posés par l’infrastructure, le capital humain et la gouvernance requiert une assistance technique ciblée ainsi que la création de compétences. Dans ce contexte, les initiatives Integrated Framework et Aid for Trade ont été identifiées comme ayant un rôle essentiel à jouer. De plus, la difficulté de gérer tous ces défis indique que l’Afrique doit simplifier ses objectifs et déterminer ses priorités afin de les résoudre de manière rationnelle.

La facilitation des échanges et l’OMC

Les pays africains ont toujours été parmi ceux qui sont méfiés de lancer des négociations sur les thèmes de Singapour. 19 Dans la Déclaration ministérielle d’Abuja sur le Congres ministériel de Doha, les ministres africains ont déclaré que si les thèmes du commerce et de l’investissement, de la concurrence, de la transparence dans les acquisistions gouvernementales, de la facilitation des échanges, du commerce et de l’environnement, et du commerce électronique étaient importants, ils ne représentaient pas une priorité à ce stade, et que des processus continus seraient nécessaires pour préparer les réalisations futures potentielles dans ce domaine. L’Afrique reconnaît l’importance de la

18 TTN est un système automatisé qui permet le traitement en une seule étape de la documentation commerciale via une plate-forme connectée aux acteurs principaux du commerce international.

19 Ces thèmes ont fait l’objet de quatre groupes de travail lors du Congrès ministeriel de Singapour en 1996 : facilitation des échanges, commerce et investissement, commerce et politique de concurrence et transparence des acquisitions gouvernementales.

facilitation des échanges pour son commerce, et son hésitation à négocier cette facilitation n’a pas été motivée par un manque de confiance dans les mérites des mécanismes et processus permettant de faciliter le flux des produits et services, mais par la crainte des pays africains quant à la « possibilité d’obligations et de contraintes supplémentaires potentielles issues d’une structure multilatérale sur la

facilitation des échanges

20
20

».

Néanmoins, la reconnaissance des gains potentiels issus de la facilitation des échanges a permis d’arriver à un accord et de lancer les négociations sur ce sujet. Seul un des thèmes de Singapour a émergé du document du 1 er août 2004 avec un mandat de négociation 21 . En termes de règles substantielles de l’OMC, le mandat se concentre sur trois stipulations du GATT, les Articles V, VIII et X. L’objectif est d’activer le mouvement, la libération et le dédouanement des produits, y compris ceux en transit. L’Article V porte sur la liberté de transit sur le territoire d’un autre membre. L’Article VIII couvre les tarifs et les formalités liés à l’importation et à l’exportation. L’Article X porte sur la publication et l’administration des règlementations commerciales. Les négociations ont aussi pour but d’améliorer l’assistance technique et de soutenir la création de compétences dans le cadre de la facilitation des échanges. L’objectif de l’accord est d’assurer une coopération efficace entre les douanes et toutes les autres autorités appropriées en matière de facilitation des échanges et de conformité douanière.

Les propositions faites au sein du groupe de négociation sur la facilitation des échanges reflète les interets communs de nombreux pays dans ce domaine. Cela est manifeste dans les propositions collectives rédigées non seulement par les pays développés avec les pays en voie de développement, mais aussi par les pays développés avec les pays les moins développés. L’Ouganda et le Rwanda ont rédigé des propositions collectives en collaboration avec des pays développés. 22 Les propositions du Groupe Africain portent surtout sur les domaines S&D, l’assistance technique et la création de compétences, l’identification des besoins et la coopération pour le développement. 23 Pour le Groupe Africain, le S&D accordé par les négociations devrait fournir plus que des périodes de transition plus longues pour l’implémentation de nouveaux engagements, et ce groupe a déclaré que « le droit de choisir des options de politiques et d’exercer une flexibilité quant aux politiques en faveur des pays en voie de développement et des pays les moins développés doit rester sacro-saint ». En ce qui concerne l’implication des coûts de ces nouveaux engagements, le Groupe Africain a proposé d’examiner ces implications puis de les « lier directement à l’assistance technique et financière adéquate et au soutien pour la création de compétences ». Le soutien au processus de formation, y compris celui des douaniers, a été suggéré.

Les stipulations S&D associées au mandat de négociation sont particulièrement intéressantes car elles vont au-delà des stipulations traditionnelles ; en effet, elles suggèrent une nouvelle approche plus viable dans certains domaines S&D. Selon cette formulation, le S&D doit être explicitement lié à la compétence (et par conséquent aux besoins en développement) et ces critères doivent servir à déterminer ce qui entraîne les obligations. L’adéquation de toute obligation varierait donc d’un pays à un autre et à tout moment. Le risque selon lequel les membres considéreraient ces obligations issues de critères généralisés comme trop restrictives et pesantes, ainsi que nuisibles au développement, serait ainsi réduit. Etant donné que cette approche semble avoir été adoptée pour les négociations de facilitation, le défi est maintenant d’identifier les critères et repères adéquats en fonction des obligations proposées.

20 Remarques d’ouverture par le Dr. Cornelius T. Mwalwanda lors du groupe de travail Capacity Building Workshop for the African Region on Trade Facilitation, 2005. 21 WT/L/579.

22 TN/TF/W/22 – soumis par l’Ouganda et les Etats-Unis, TN/TF/W/39 - soumis par le Paraguay, le Rwanda et la Suisse.

23 TN/TF/W/33, TN/TF/W/56, TN/TF/W/73 (Submission by the ACP)

A Hong Kong, les ministres ont réaffirmé le mandat et les modalités des négociations sur la facilitation des échanges figurant dans l’Annexe D de la Décision du 1 er août 2004 et intégré les recommendations figurant aux paragraphes 3, 4, 5, 6 et 7 du rapport du Groupe Négociateur contenu dans l’Annexe E de la Déclaration ministérielle de Hong Kong. Ces dernières comprennent, entre autres, la nécessité que les membres soient « conscients du délai global de fin des négociations et, par conséquent, de la nécessité de passer à la rédaction aussitôt après le sixième Congrès ministériel afin de permettre une conclusion pertinente des négociations basées sur les documents dans tous les aspects du mandat ». 24

Le paragraphe 3 de l’Annexe D stipule que les PMD « ne seront tenus de s’engager qu’en fonction de leurs besoins individuels de développement, financiers et commerciaux ou de leurs compétences administratives et institutionnelles ». Cette formulation est curieuse car elle pourrait être interprétvé comme stipulant que les pays autres que les PMD devraient s’engager même sans correspondance avec leurs besoins et compétences. Il faut supposer que ce n’est pas le sens souhaité. Une autre stipulation demande aux membres de répondre aux réserves des pays en voie de développement quant aux implications de couts des mesures proposées. Les pays développés s’engagent à assurer le soutien pour l’assistance technique et la création des compétences nécessaires pour permettre aux pays en voie de développement de participer pleinement aux négociations et d’en bénéficier. Dans les cas où les engagements supposeraient des besoins en infrastructure, les pays développés se doivent d’assurer leur support selon la nature et les objectifs des engagements afin de permettre leur mise en place. Si un tel support fait défaut, et que les compétences requises sont encore insuffisantes, la mise en place n’est pas requise. Afin de rendre actives ces stipulations sur le support, le FMI, l’OCDE, la CNUCED, l’OMC et la Banque mondiale sont invités à entreprendre un effort collaboratif dans ce domaine.

Un dernier point important du mandat de négociation sur la facilitation des échanges se trouve dans les notes en bas de page au début du document. Ce mandat est « sans préjudice pour le format potential du résultat final des négociations et permettrait d’envisager plusieurs formes de résultats ». Hormis l’engagement par paliers stipulé par le S&D dans ce texte, certains participants ne manqueront pas de constater que cette note pourrait s’étendre à un accord de droit mou (par exemple, les règlements de différends de l’OMC ne seraient pas applicables). D’autres ont exprimé des réserves quant à la valeur d’un accord de l’OMC sans règlement de différends ; en termes pratiques cela pourrait résumer la facilitation des échanges à un « vœu pieu ».

Le mandat de facilitation des échanges rappelle les accords sur les measures non tarifaires négociées lors de l’Uruguay Round. Ces accords ou « codes » ont été élaborés principalement à partir des stipulations du GATT, ce qui les rend plus explicites et parfois plus porteurs. Les accords contenaient des stipulations S&D qui ont fait l’objet de fortes critiques et été jugées inadéquates pour répondre aux besoins de développement des pays en voie de développement. Les stipulations S&D dans ce mandat traduisent un effort intéressant pour gérer ce problème ; toutefois les pays en voie de développement devront s’assurer que leur engagement a le soutien analytique approprié pour éviter le risque d’accepter des obligations inappropriées. Mais cela ne veut pas dire pour autant que les pays en voie de développement doivent ignorer les engagements stipulés ; en effet, on entend rarement les pays s’opposer à la facilitation. Il est manifeste que les bénéfices économiques significatifs entraînent une plus grande efficacité pour tous les services gouvernementaux ou non impliqués dans les transactions commerciales, et qu’une infrastructure adéquate est essentielle pour assurer l’efficacité des échanges. Les inefficacités associées au commerce ne sont que des pertes, et la coopération internationale peut aider à les éliminer. De plus, le lien explicite entre un accord sur la facilitation des échanges et la possibilité d’obtenir le soutien permettant de promouvoir les objectifs dudit accord sont une incitation supplémentaire pour s’engager.

24 WT/MIN(05)/DEC

E. Traitement spécial et différentiel

Tout en reconnaissant que le S&D a longtemps fait partie des accords de l’OMC, les pays africains estiment que la mise en place et l’application de ces stipulations n’ont jamais été totalement satisfaisantes. Selon eux, le probleme réside principalement dans le fait que la plupart des stipulations S&D sont en quelque sorte un « vœu pieu » et ne représentent pas un engagement juridique ; autrement dit, elles ne sont pas fiables et il est impossible d’exiger leur application. Le fait de recevoir les mêmes obligations que les autres membres les a empêchés de gérer les défis posés par le développement. Selon une étude de l’IISD « même si tous les pays bénéficiaient de certaines politiques, il pourrait etre déraisonnable d’exiger que les pays en voie de développement et les PMD les adoptent si cela devait impliquer une déviation de leurs ressources par rapport à leurs besoins de développement plus urgents, et si le coût de leur non adoption pour le système commercial international était insignifiant ».

Le S&D transcende tous les accords, mais le travail visant à renforcer les stipulations S&D existantes a été commandé à la Session Spéciale du Comité sur le Commerce et le Développement par les ministres à Doha. Ces derniers ont également pris la Décision sur les Problématiques et réserves liées à l’Implémentation, qui combinée à la décision sur le S&D, a représenté un progrès vers la résolution des problèmes des pays en voie de développement. Le rythme de ce travail ainsi que les progrès limités réalisés ont toutefois été une source de frustration pour les pays en voie de développement en général, et pour les pays africains en particulier.

La Déclaration ministérielle de Hong Kong s’est fondée sur des décisions préalables prises à Doha et sur la Décision d’août 2004 pour activer le travail sur le S&D et sur l’implémentation. Pour le S&D, en plus d’adopter les cinq révisions pour les PMD contenues dans l’Annexe F de la Déclaration ministérielle de Doha, y compris une décision sur l’accès au marché HFHQ, la Session Spéciale du Comité sur le Commerce et le Développement ainsi que les entités citées dans les propositions en tant que Catégorie II, ont été mandatées pour continuer leur révision de toutes les propositions en souffrance et de faire un rapport au Conseil Général, avec des recommendations précises, avant décembre 2006. Cette Session Spéciale devait aussi étudier tous les travaux en attente sous les paramètres de Doha, y compris les problématiques systémiques, le mecanisme de surveillance et l’incorporation du S&D aux règlements de l’OMC. Suite à l’interruption des négociations, ces engagements sont en attente.

Sur l’implémentation, la Déclaration ministérielle de Hong Kong a réitéré la Décision d’août 2004 et demandé de redoubler d’efforts pour trouver les solutions aux problèmes en attente dans ce domaine. Il a été demandé au Directeur Général de continuer ses consultations, en désignant si besoin des responsables au sein de l’OMC. Il a été mandaté pour faire un rapport régulier au TNC et au Conseil Général pour que ce dernier constate l’évolution et prenne les mesures appropriées avant le 31 juillet 2006 ; malheureusement cela ne s’est pas fait à cette date. Comme pour le mandat sur le S&D, peu de progrès ont été réalisés depuis la deuxième Réunion Ministérielle de Genève en 1998, et suite à l’interruption des négociations, ces engagements sont en attente.

Propositions du Groupe Africain lors de la Session Spéciale

Le Groupe Africain a longtemps estimé que pour mieux s’intègrer au système commercial multilatèral, les stipulations S&D devaient être fondamentalement ameliorèes. Pour ces pays, les stipulations offrant aux pays en voie de développement et aux PMD le droit de développer leurs propres industries ne se sont avérées pertinentes que dans la mesure où le gouvernement a pu les utiliser. Celles demandant aux pays développés d’accorder un traitement favorable aux pays en voie de développement et aux PMD ont été largement ignorées et les délais inadaptés. Selon eux, ces délais ont été détermines arbitrairement, d’où leur inefficacité. C’est pourquoi les périodes de transition devraient refléter les besoins d’un pays en termes d’adaptation et de développement aux niveaux

socio-économiques assurant une participation équitable et bénéfique aux accords pertinents. Par exemple, lorsque les TRIP ont adopté des délais d’implémentation plus longs pour développer les PMD, ces derniers n’étaient pas basés sur leurs capacités d’implémentation (IISD, 2003).

Le fait que la plupart des propositions (73 sur 88) de la Session Spéciale aient été rédigées par le Groupe Africain et les PMD (pour la plupart africains) reflete les difficultés de ce continent à implémenter les termes des accords. Ces pays se sentent non seulement exclus du commerce multilatéral, mais contraints par les accords de l’OMC qui les ont empêchés de poursuivre leurs objectifs de développement. Les propositions expriment ces préoccupations et demandent une plus grande flexibilité dans les domaines ou les pays en voie de développement ont du mal à implementer leurs obligations, une plus grande flexibilité pour l’élaboration de politiques et une assistance technique plus ciblée. Pour ce faire, les pays africains cherchent à rendre obligatoires les stipulations S&D existantes, mais le manque de progrès vers un accord issu du Groupe Africain souligne le caractère ouvert de leurs exigences.

Les travaux précédents sur le S&D ont produit 27 recommandations sur 28 propositions d’accords spécifiques qui avaient été en principe agréés avant la réunion de Cancun. Toutefois, les acteurs du groupe travaillant sur le S&D n’ont pas soutenu l’adoption de ces propositions car elles n’avaient que peu de valeur économique pour eux. Avang Hong Kong, le Groupe Africain avait rédigé un document intitulé Analyse des 28 propositions spécifiques aux accords 25 qui examinait chaque recommandation et donnait les raisons pour lesquelles elles n’étaient pas assez en adéquation avec leurs préoccupations. 26 Plus récemment, le Groupe Africain s’est déclaré enclin à considérer l’adoption des 28 propostions sous réserve que des progrès significatifs soient réalisés sur les propositions restantes spécifiques aux accords.

Les propositions rédigées par le Groupe Africain sur le S&D refletent leurs preoccupations réelles et étant donné que les membres les ont appuyés, pourquoi l’implémentation et les négociations S&D n’avancent-elles pas plus rapidement ? cette question est complexe ; cependant, contrairement à de nombreuses critiques, le GATT/OMC ont reconnu des le début que tous les pays ne devaient pas être traités de la même manière, mais les stipulations ont tout de même été critiquées comme étant excessives ou insuffisantes. De plus, le systeme a du mal a gérer la complexité croissante de l’ancienne division nord-sud. La création de mesures appropriées aux divers pays en voie de développement est aussi délicate que celle s’appliquant aux pays développés et en voie de développement.

Le débat actuel sur le traitement S&D a été influencé par le résultat de l’Uruguay Round, avec l’approfondissement et l’expansion des regles multilatérales. De nombreux pays en voie de développement ont intégré l’OMC en janvier 1995 avec des niveaux d’engagement bien supérieurs à ceux du GATT, et l’application de certains engagements impliquait des coûts considérables. Selon le débat : d’abord, certains pays en voie de developpement prétendaient manquer de ressources et de capital humain pour implémenter ces nouveaux engagements. Ensuite, ils estimaient que ces engagement ne leur étaient pas forcement adaptés en termes de besoins de développement, financiers et commerciaux. Doha a repris ce débat avec le programme S&D, et ils sont tous deux traités actuellement en parallèle par l’OMC, malgré leur thème commun.

La réaction des pays développés a été relativement objective quant à la premiere problématique ; les efforts de création de compétences et d’assistance technique ont considérablement augmenté de la part des gouvernements et des agences internationales. Toutefois, c’est toujours un

25 TN/CTD/W/29. 26 In the analysis, 12 of the recommendations are considered as having possible economical value; for six of the recommendations it is said that it is not clear whether there would be any economical value; and nine of the recommendations are considered as not likely to result in any economic benefit.

processus d’apprentissage pour tous les participants, et les résultats restent incertains ; en effet, les contributions n’identifient et ne défendant pas forcément les intérêts nationaux. De plus, dans l’ensemble, l’aide extérieure de cette nature (pour ne rien dire des echanges commerciaux) n’est qu’une partie des conditions nécessaires au développement et à la modernisation des économies.

Pour ce qui est du second aspect de la mise en application/traitement du S&D – traiter le thème de longue haleine du développement des droits et des obligations des pays dans le système – on peut déjà noter que les progrès ont été lents. Plusieurs facteurs l’expliquent. Premièrement, il est discutable que les discussions aient manqué du soutien adéquate et analytique. De longues listes de propositions ont été établies, dont certaines devraient être sans grande conséquence, et peu a été entrepris au niveau de la définition des priorités. Une série de points d’inquiétudes établis par ordre de priorité pourrait être traitée plus en profondeur au niveau analytique et justifiée plus clairement par rapport aux causes du développement. Deuxièmement, conséquence du premier facteur, la nature illimitée de la liste de propositions. Ceci rend difficile aux membres l’identification des problèmes que le Groupe Africain tentent de régler actuellement, si bien que l’élaboration de solutions s’en est ressenti. La tentative d’exemptions sans limite de certaines dispositions est considérée par certains membres comme un facteur fragilisant le système de négoce multilatéral basé sur des règles. La difficulté consiste à mettre en phase les attentes ressortant des certitudes liées au processus et la prévisibilité de l’issue de la part des proposants, ainsi que les inquiétudes liées à l’automaticité et à la prédétermination d’une décision finale. Si les certitudes liées au processus sont un thème auquel les membres peuvent travailler, la prévisibilité de l’issue est beaucoup plus compliquée. Troisièmement, certains membres ont rechigné à engager des discussions sur des dispositions particulières, ce qui se traduirait par la modification des droits et des obligations existants de ces membres – en d’autres termes, négocier le changement. Ceci tend à produire des résultats qui ne vont pas plus loin que les ajustements ou les clarifications de procédure. Quatrièmement, les discussions ont été ternies par le problème de la gradation. Le développement du statut 27 des pays est une question d’auto-sélection et une source de disputes – en particulier, quand il s’agit de designer les droits et obligations parmi les pays en développement à des niveaux de développement très différents. Cette énigme a pour sûr inhibé des approches plus créatives pour traiter les propositions spécifiques. Ceci a également conduit les pays développés à rechigner à accepter l’amendement des dispositions qu’ils pensaient disponibles pour les pays en développement à des niveaux de développement qui ne justifieraient pas une telle spécificité de traitement. Il y a eu également de nombreuses discussions (et des écrits) sur la manière d’établir la différentiation entre les pays en développement dans des circonstances où, à ce jour, la gradation a été largement traitée comme un processus binaire.

Dans l’une des propositions du Groupe Africain de la Session Spéciale, il est noté que «le traitement spécial et différentiel, tel qu’il est reconnu depuis longtemps par le GATT et l’OMC, est un droit acquis aux pays membres en développement ou les moins avancés.» Si l’on ne peut pas nier que les pays en développement devraient bénéficier d’une flexibilité qui leur permettrait de mettre en place leurs obligations tout en relevant les défis du développement, la notion selon laquelle le S&D en tant que droit acquis aux pays en développement aurait contribué en partie à une approche relativement superficielle de celui-ci. Selon Keck et Low (2004), «il existe une hypothèse souvent inavouée derrière le débat du S&D selon laquelle, comme le S&D a été érigé en droit, moins les pays en développement assument d’obligations plus la contribution de l’OMC au développement est importante.» D’après eux, cette situation a affaibli les pays en développement dans leur remise en question les éléments du système sans doute déséquilibrés, indépendamment de toute considération du S&D. Les pays africains considèrent que la solution réside en partie dans la transformation des dispositions facultatives en dispositions obligatoires, alors que l’analyse montre que rendre obligatoire une disposition facultative est contribue dans les faits au développement, car les pays en développement gagneraient à poursuivre les propositions concernées. Cela dit, dans certains exemples, ceci n’aboutirait pas nécessairement au développement. Keck et Low (2004) ont démontré

27 Contrairement au statut des pays les moins avancés, qui forment un groupe officiellement défini.

que rendre obligatoire la disposition sur l’assistance technique liée au commerce pourrait se traduire par le transfert par la communauté des donateurs des ressources allouées à d’autres priorités de développement. Le Groupe Africain a en fait proposé de rendre l’assistance technique et financière obligatoire, mais il a été impossible pour plusieurs de ses membres de s’accorder sur de telles propositions.

Comme la définition appropriée du traitement du S&D est la base d’une contribution positive au développement de la part de l’OMC, une nouvelle approche s’impose. Réaliser une analyse minutieuse des liens entre les droits et obligations de l’OMC et les besoins de développement serait une façon d’aller de l’avant, du moins sur certains aspects de la problématique du S&D. La première étape consisterait à identifier la contribution au développement des dispositions spécifiques de l’OMC. La seconde, à établir des seuils, des références ou des éléments définissant les circonstances appropriées dans lesquelles de telles dispositions s’appliqueraient. Ceci assurerait des seuils d’éligibilité en relation avec le développement (Keck et Low, 2004: 32). Un tel exercice requerrait des négociations intenses, parfois difficiles, dans un premier temps, mais une fois achevé, le système tournerait de lui-même et serait peut-être doublé par un mécanisme de suivi multilatéral. 28 L’avantage manifeste d’un tel arrangement consisterait à assurer le rôle efficace de l’analyse dans la fusion des obligations légales avec les besoins économiques. Autre avantage, les débats abstraits qui entraînent la division politique sur la gradation et la différentiation se retrouveraient hors jeu. Pour finir, le système se débarrasserait d’une approche «à taille unique» pour la définition de règles parmi les pays fortement diversifiés. Il serait plus spécifique selon les pays en termes de résultat que l’approche aujourd’hui partiellement graduée.

Il est intéressant de noter que le mandat de négociations sur la simplification du commerce évolue dans cette direction. Selon le paragraphe 2 de l’annexe D de la Décision, les membres qui reconnaissent le principe de traitement du S&D devraient aller au-delà de l’allocation des périodes de transition traditionnelles pour l’application des engagements. Il va sans dire «qu’en particulier, l’étendue et le calendrier de l’application des engagements seront mis en relation avec les capacités de mise en œuvre des membres en développement ou les moins avancés.» Cette formulation fournit une opportunité intéressante de test d’une approche nouvelle, plus personnalisée et plus sensible au développement de la définition de règles de l’OMC.

Peu importe l’approche retenue, toute issue des négociations qui n’implique pas des résultats substantiels sur le S&D n’aura pas répondu pour les pays africains à la promesse de développement prise à Doha. L’absence d’une issue appréciable remettra aussi en question le rôle de l’OMC dans son appui des efforts de développement des pays africains.

Reprise et succès de la conclusion des négociations DDA

Le 20 octobre 2006, le président de l’Union africaine a fait circuler une déclaration exprimant le regret de l’Afrique quant à la suspension des négociations de DDA, appelant à la reprise et à la conclusion du Cycle aussi rapidement que possible. 29 Les inquiétudes de l’Afrique n’ont rien de surprenant compte tenu du fait que le continent, qui regroupe la majorité des PMA, a le plus à gagner de la réussite de la conclusion du DDA et le plus à perdre d’un échec. Une issue couronnée de succès et pleine d’ambition aurait la capacité de régler réellement les difficultés de développement de l’Afrique. Dans le domaine de l’accès au marché des biens et des services, l’Afrique a le potentiel d’améliorer ses conditions d’accès du marché aux pays développés, particulièrement dans les domaines de l’export qui les intéressent. L’échec ou le maintien de l’ajournement rendra difficile la réalisation de nouveaux progrès dans des domaines qui concernent particulièrement l’Afrique, tels que les négociations sur le coton et la mise en place d’une décision sur l’accès au marché sans tarifs

28 Les membres de la Session Spéciale ont accepté de considérer les éléments et la structure potentiels d’un mécanisme de suivi, initialement propose par les pays africains. 29 WT/L/658

douaniers ni quotas pour les PMA. La Décision d’août 2004 et la Déclaration Ministérielle de Hong Kong appelaient à une résolution exemplaire, expéditive et spécifique du cas du coton. En outre, à Hong Kong, un accord a été signé sur l’élimination de toutes formes de subsides de l’exportation du coton; sur l’accès sans tarifs douaniers aux exportations de coton des PMA ainsi que sur une réduction plus décisive du support national de l’industrie du coton. L’accord de Hong Kong a suscité sans aucun doute un dynamisme immédiatement après sa signature, les quatre producteurs de coton ouest- africains proposant un aménagement des modalités concernant le coton. S’il est difficile d’estimer dans quelle mesure les propositions auraient été acceptées par les autres partenaires de négociation ou sur l’issue finale des négociations sur le coton, il est clair qu’en appliquant un traitement particulier au coton, les membres lui reconnaissent une importance dans le développement des pays africains.

Au sein de la NAMA, la réussite de la conclusion du Cycle pourrait se traduire par la réduction de l’inflation des tarifs douaniers ainsi que des barrières autres que les douanières. La simplification du commerce et des services sont des secteurs supplémentaires dans les négociations dans lesquels l’Afrique possède des gains potentiels significatifs. Une récente étude citée par la Banque Mondiale dans son rapport Doing Business 2007 estime que chaque journée de retard du transit d’un bien réduit le commerce d’au moins 1%. L’Afrique a beaucoup à gagner des réformes destinées à simplifier les échanges commerciaux. L’amélioration du secteur des services (particulièrement les transports) va non seulement accroître la participation de l’Afrique au commerce mondial mais aussi soutenir les efforts du continent dans l’amélioration du commerce interafricain. Dans le cadre du S&D, les progrès des dernières propositions sur l’accord seront improbables à moins que les négociations ne reprennent. Ces propositions, si elles nécessitent une intégration plus profonde, représentent de gros efforts de renforcement et de clarification du S&D existant. La nécessité du progrès de ces propositions est raffermie par le lien qui a été réalisé par l’adoption possible des 28 propositions sur le principe desquelles on s’est accordé.

IV. La participation de l’Afrique au Système commercial multilatéral

Pendant l’Uruguay Round, la participation des pays africains a été réduite à la portion congrue en raison des limitations de capacités. Nombre de pays africains étaient confrontés au défi d’articuler leurs positions tout en comprenant les implications des accords. Il existait également un manque de coordination sur les sujets commerciaux au sein des institutions gouvernementales. En outre, les pays d’Afrique étaient nombreux à ne pas posséder de représentation à Genève. Si ces défis sont toujours d’actualité, il ne fait aucun doute que la participation de l’Afrique continue de s’améliorer. On a noté une amélioration significative de la coordination non seulement pour ce qui est des officiels africains à Genève mais aussi, fait plus important, au niveau des ministres. Depuis leur première réunion d’Harare en 1998, les ministres du Commerce africains continuent de se rencontrer afin de coordonner et d’établir une stratégie sur leurs objectifs de négociation communs.

Au niveau ministériel, les pays d’Afrique se sont réunis plus fréquemment et habituellement pour préparer les Conférences des Ministres de l’OMC. Les Ministres du Commerce africains se sont réunis pour la première fois à Harare en 1998 sous les auspices de l’Organisation de l’Unité Africaine/Communauté Economique Africaine (OUA/CEA) pour préparer la seconde Conférence Ministérielle de l’OMC à Genève. Cette réunion était un résultat de la reconnaissance par les ministres de la nécessité pour l’Afrique de se montrer plus active dans les négociations commerciales et de mieux se préparer en définissant ses intérêts. Il était nécessaire pour l’Afrique de prendre les devants au lieu de se contenter de réagir aux propositions des autres. En 1999, les Ministres du Commerce africains se sont rencontrés de nouveau, cette fois à Alger, pour élaborer une position de négociation africaine pour la troisième Conférence Ministérielle de l’OMC à Seattle. De nombreux articles ont été consacrés à la participation de l’Afrique à Seattle, dont nous ne ferons que peu de citations ici. Il suffit de noter que la participation africaine aux Conférences Ministérielles de l’OMC continue de s’améliorer.

Au niveau des officiels à Genève, la participation africaine à l’OMC s’effectue principalement par le biais du Groupe Africain de l’OMC. Ce groupe informel se réunit au moins une fois par semaine pour discuter des thèmes de l’OMC, élaborer des propositions et échanger des opinions sur la manière d’accroître la participation de leur continent aux négociations de l’OMC. Ce forum a acquis de l’importance sur le plan de la discussion et du développement de la politique commerciale africaine et a contribué au raffermissement des capacités techniques des pays africains dans le but de participer aux négociations.

Compte tenu de la limitation des ressources humaines et financières de la plupart des Missions africaines de Genève, le Groupe Africain a mis sur pied un système de points de spécialisation si bien qu’un pays en particulier se charge d’un sujet qui lui est attribué. Le recours aux points de spécialisation s’est montré des plus efficaces et permet une représentation de l’Afrique dans toutes les réunions. Actuellement, les principaux points de spécialisation ont été attribués à l’Egypte (agriculture), au Bénin (coton), au Maroc (facilitation des services et du commerce), au Kenya (développement et NAMA) et au Nigeria (TRIPS). Les points de spécialisation transmettent des rapports périodiques aux ambassadeurs africains et sont en général à l’origine des propositions, de l’organisation des réunions avec les autres délégations ainsi que les sessions d’information et les ateliers avec d’autres organisations telles que la CNUCED, la South Centre, etc. Le mandat du Groupe Africain correspond à celui fixé par les Ministres du Commerce Africain lors de leurs réunions annuelles ainsi que lors des sessions extraordinaires préparées pour les Conférences Ministérielles de l’OMC. La Déclaration Ministérielle de Nairobi constitue l’actuel mandat du Groupe bien qu’une Conférence des Ministres du Commerce extraordinaire AU sur la suspension du Cycle de Doha, prévue pour le 31 octobre à Addis Ababa, ait été remise à une date ultérieure.

Les défis d’une participation efficace

Il ne fait aucun doute que depuis la fondation de l’OMC en 1995, la participation des pays d’Afrique au programme de travail de l’OMC continue de s’améliorer. Cela mis à part, plusieurs défis d’ordre institutionnel et politique doivent être relevés. Ces derniers regroupent les difficultés au niveau intérieur associées à la participation efficace au système d’échange multilatéral (SEM); la coordination et l’identification de positions de négociation au niveau national et du continent; les défis de l’application des mesures politiques et de l’infrastructure nécessaires pour un système commercial efficace.

Parmi les difficultés clé, la participation de l’Afrique au SEM représente sa capacité à articuler sa position de négociation de manière analytique et consultative. Dans la négociation de groupe, il est parfois difficile de défendre les opinions et les intérêts divergents des 41 membres africains de l’OMC tout en maintenant l’unité. En cas de différences, le Groupe Africain tend à reprendre le langage utilisé par les Ministres du Commerce AU dans leurs Déclarations ou à se focaliser sur les points de convergence. Le Bureau de l’Union Africaine à Genève ainsi que le Bureau de Liaison de Genève de la Commission Economique pour l’Afrique de l’ONU (CEA) participent activement aux réunions du Groupe Africain de l’OMC et assurent une assistance et une orientation technique et politique. L’ECA a fourni une importante expertise et une analyse au niveau technique dans les négociations ainsi que leur incidence potentielle sur les économies africaines. Les pays d’Afrique demeurent des acteurs actifs dans les négociations. Depuis son établissement en 1996, le Groupe Africain est devenu un important forum de discussion parmi les délégués africains de l’OMC ainsi que pour la coordination et la formulation de propositions de négociation conjointes.

Intégrer le commerce dans la politique, c.-à-d. dans les plans de développement national des pays africains, demeure un autre enjeu crucial. Ce thème constituait le point de mire de la réunion annuelle des Ministres des Finances africains en Ouganda en 2004. Comme on peut le lire dans la déclaration adoptée en Ouganda, intégrer le commerce «se gère au mieux au niveau interministériel

pour assurer la promotion systématique de mesures politiques qui se renforcent mutuellement. Ceci requiert une cohérence politique interministérielle concernant les domaines tels que le commerce, l’emploi, l’éducation, l’agriculture, les transports et l’industrie. » Malgré l’importance du commerce pour réduire la pauvreté et le fait que les répartitions budgétaires nationales ainsi que le soutien des donateurs bilatéraux soient basés sur le PRSP (poverty reduction strategy paper, document stratégique de réduction de la pauvreté), la couverture du commerce dans les PRSP africains reste limitée. D’après une révision des PRSP 30 de 2003, au Burkina Faso, en Guinée et en Tanzanie, il n’existait aucune section spécifiquement identifiable liée au commerce. La plupart des références à la politique commerciale étaient dispersées dans tout le document. En Ethiopie, au Malawi, au Mozambique et en Zambie, il existe des sections spécifiques consacrées au commerce et quelques déclarations sur les accords régionaux comprenant les expériences de l’AGOA et de l’EBA. L’intégration du commerce dans les plans de développement nationaux et les stratégies de réduction de la pauvreté sont un objectif clé du Cadre Intégré (CI) des PMA si bien que, en tant que tel, certains PMA africains ont inclus un chapitre consacré au commerce dans la version révisée de leur PRSP.

L’intégration du commerce au niveau institutionnel est tout aussi importante. Les pays africains ont besoin de garantir la coordination du commerce au sein des différents ministères des Etats, principalement le Ministère du Commerce et celui des Affaires Etrangères ainsi que les Ministères des Finances et de la Planification économique. Dans la plupart des cas, le officiels africains impliqués dans les négociations commerciales de Genève sont issus du Ministère des Affaires Etrangères et non pas de celui du Commerce. Il existe, toutefois, une tendance grandissante à designer des thèmes officiels des ministères du Commerce. De plus, quelques Missions Africaines ont chargé des officiels du Ministère du Commerce du traitement exclusif des points relatifs au commerce. Afin que le commerce favorise la croissance en Afrique, il est impératif que les pays africains mettent en place de solides structures institutionnelles au niveau national pour la définition, l’analyse et l’application d’une politique commerciale. Qui plus est, les officiels africains nécessitent les talents et les connaissances adéquats des points de négociation. A cet égard, l’Afrique doit tirer entièrement parti des différentes activités d’assistance technique offertes par l’OMC et les autres partenaires de développement. Le Programme Intégré Conjoint d’Assistance Technique et le Cadre Intégré sont destinés à assister les pays africains et les PMA dans l’accroissement de leur participation au système d’échanges multilatéral par le biais d’une solide coordination institutionnelle au niveau national ainsi que l’intégration générale du commerce dans les stratégies de développement nationales. De plus amples informations sur les deux programmes suivent ci-dessous.

Afin d’accroître la participation de l’Afrique au système d’échange multilatéral, la constitution de capacités commerciales qui répondent tant à la capacité de négociation commerciale qu’aux aspects de mise en application est indispensable. L’assistance technique liée au commerce et la constitution de capacités sont vitales pour les pays d’Afrique pour non seulement assister efficacement à la participation au SEM mais aussi, fait important, pour accroître la capacité de l’approvisionnement lié au commerce africain. Si la réduction des barrières commerciales est la tâche primordiale de l’OMC, pour que les pays africains bénéficient d’un commerce ouvert, il leur faut une assistance pour répondre aux nombreuses limitations sur le plan de l’approvisionnement. De manière générale, les contraintes au niveau de l’approvisionnement renvoient à des obstacles du développement des capacités pour la production de biens et de services de manière concurrentielle et à la capacité de les mettre sur le marché à un coût raisonnable. Une définition aussi large couvre une riche palette de sujets allant de l’infrastructure physique, aux structures de politique macroéconomique en passant par les douanes, les services de support du commerce, les capacités humaines et institutionnelles, les nécessités technologiques, l’approvisionnement en services publics et structures politiques. 31 L’OMC étend ses partenariats stratégiques à d’autres agences, donateurs bilatéraux et d’autres partenaires de développement pour assister la participation de l’Afrique au

30 Institut du Développement à l’Etranger: A Review of the Trade and Poverty Content in PRSPs and Load-Related Documents, Adrian Hewitt et Ian Gillson, juin 2003 31 WT/COMTD/PMA/W/33

système de commerce multilatéral. De plus, de tels partenariats visent à garantir l’allocation de ressources en quantité suffisante pour résoudre les contraintes sur le plan de l’approvisionnement risquant d’empêcher les pays africains d’exploiter entièrement les opportunités d’accès au marché. Les exemples de collaboration conjointe sont le Programme Intégré Conjoint d’Assistance Technique (JITAP), le Cadre Intégré (CI) ainsi que l’initiative proposée d’Aide au commerce.

Le JITAP est un programme de constitution de capacités commerciales mis en place par l’ITC, le CNUCED et l’OMC. Il s’agit d’un programme spécifiquement africain destiné à constituer des capacités et à conforter la base de connaissances nationale du système d’échange multilatéral dans le but de contribuer à: (i) une participation plus efficace aux négociations commerciales, la mise en place des accords de l’OMC et la formulation de politiques commerciales qui y sont liées; et (ii) l’amélioration de la capacité d’approvisionnement et la connaissance de marché des entreprises d’exportation, à tirer des bénéfices des opportunités commerciales résultant d’un meilleur accès au marché. A ce jour, le JITAP a profité à 16 pays africains, dont 10 sont des PMA. D’après la récente Evaluation semi-trimestrielle du JITAP, s’il est possible de faire plus pour améliorer sa livraison, le JITAP a remporté des succès dans plusieurs domaines. Premièrement, il existe une preuve tangible de la participation accrue par les pays africains aux négociations sur le système commercial multilatéral, indiquées par les positions communes bien articulées et bien formulées de l’Union africaine à l’OMC. Deuxièmement, les mécanismes institutionnels de consultation des thèmes liés au commerce sont opérationnels et actifs pour les pays bénéficiant du JITAP. Le rapport note, néanmoins, que les pays africains sont toujours confrontés au défi de la mise en application au niveau national des engagements de l’OMC. Troisièmement, les premières étapes vers la préparation à l’exportation, la conscience de l’exportation et la formulation des stratégies ont été initiées dans tous les pays du JITAP. 32 D’après ses bénéficiaires, le JITAP a joué un rôle crucial dans l’accroissement de leurs capacités liées au commerce. En conséquence, les pays africains et (certains pays non-africains) ont été nombreux à manifester leur intérêt à adhérer. Il existe, cependant, plusieurs défis qui doivent être relevés. Ceux-ci comprennent, entre autres, les contraintes de financement; les synergies avec le Cadre Intégré renforcé; ainsi que le rôle du JITAP par rapport à l’architecture émergente de l’Aide au commerce.

Contrairement au JITAP, qui est exclusivement réservé aux pays africains, le CI n’est pas spécifique à une région du monde et ne concerne que les PMA. Ses objectifs consistent à intégrer le commerce dans ses plans de développement des PMA et de coordonner une assistance technique liée au commerce. Le CI a également été évalué depuis sa création en 1997. Les Ministres de l’OMC ont appuyé le CI comme un «modèle viable du développement commercial des PMA». 33 A ce jour, plus de 40 des 50 PMA se trouvent à différents stades du processus du CI. Le CI a assisté la coordination nationale des PMA en favorisant le dialogue en rapport avec le commerce parmi les différentes institutions gouvernementales et avec les partenaires de développement. Il a également apporté son assistance en soulignant l’importance du commerce pour le développement et la réduction de la pauvreté. Toutefois, un atelier de simulation organisé à Addis Ababa en septembre 2005 a mis en évidence les défis auxquels le CI étant confronté, incluant l’appartenance du processus CI, la coordination parmi les parties prenantes au CI, les facteurs opérationnels touchant le processus, les contraintes de ressources et l’engagement du secteur privé. L’Atelier de Simulation a reconnu qu’il existait un lien insuffisant entre les résultats des études diagnostiques du CI (DTIS et sa matrice d’action) et les PRSP. L’objectif clé du CI consiste à intégrer le commerce et les découvertes du DTIS dans les PRSP. Il assiste les PMA en repositionnant le commerce dans leur stratégie de développement générale et pour répondre aux besoins en matière d’assistance technique liée au commerce dans le dialogue général avec les partenaires de développement. Toutefois, dans la plupart des PMA, un lien significatif entre le CI et le processus de PRSP reste encore à matérialiser entièrement.

32 Rapport d’Evaluation semi-trimestrielle JITAP II 33 Paragraphe 43 de la Déclaration Ministérielle de Doha

En juillet 2006, les recommandations pour un CI renforcé ont été adoptées par le Comité directeur du CI. La focalisation du CI renforcé est triple i) des ressources financières accrues supplémentaires et prévisibles; (ii) le renforcement des capacités des bénéficiaires du CI pour appliquer, gérer et suivre le CI; et (iii) améliorer l’autorité du CI. La tâche de mise en application des recommandations est actuellement en cours de traitement par l’équipe de transition du CI dans le but d’assurer que le CI renforcé entre en vigueur au 31 décembre 2006 au plus tard, comme l’ont stipulé les Ministres à Hong Kong. Il est, toutefois, fortement improbable que cette échéance soit respectée. Si les recommandations destinées à améliorer le CI sont les bienvenues 34 , il est encore tôt pour spéculer dans quelle mesure les défis, tout particulièrement l’application de la matrice d’action DTIS, et le lien au processus PRSP, seront résolus.

L’Initiative de l’Aide au commerce, comme elle a été adoptée par les membres de l’OMC lors de la Conférence Ministérielle de Hong Kong, est destinée à aider les pays en développement pour «constituer les capacités sur le front de l’offre et une infrastructure liée au commerce donc ils ont besoin pour les aider à appliquer les accords de l’OMC et à en bénéficier et, plus généralement, à élargir leurs échanges commerciaux.» L’Aide au Commerce n’est pas un substitut, mais un complément, de la réforme commerciale et de l’ouverture du marché. A cet égard, un paquet important de l’Aide au Commerce sera essentiel pour traduire dans la réalité le potentiel de développement du Cycle. Les recommandations de l’équipe spéciale sur l’Aide au commerce ont mis en lumière la définition de l’Aide au Commerce en tant que projet et programme qui a été identifié en tant que priorités au développement lié au commerce dans les stratégies de développement nationales du pays d’accueil. La gamme de l’aide au commerce est large, recouvrant l’assistance de la politique et réglementation commerciale; le développement du commerce; l’infrastructure liée au commerce; la constitution de capacités de production; et un ajustement en relation avec les échanges commerciaux. 35 Les recommandations font état de l’importance de l’intégration du commerce et du renforcement de la coordination. Le Cadre Intégré est considéré comme un fondement essentiel de renforcement de la demande de l’Aide au commerce dans les PMA.

L’Afrique, plus grand bénéficiaire potentiel, a toujours affirmé que l’initiative de l’Aide au commerce devrait se focaliser non seulement sur les capacités à négocier, ajuster, produire et échanger mais devrait aussi se traduire par un meilleur accès au marché, l’amélioration de l’infrastructure et résoudre les goulets d’étranglement au niveau de l’offre. Dans leur proposition sur l’Aide au commerce, 36 les pays africains ont suggéré une approche à plusieurs piliers sur ce que l’Aide au commerce devrait inclure. Le premier pilier, constitution de capacités destinées à résoudre les contraintes de l’offre, pourrait inclure la constitution de capacités et une infrastructure de production. Le second pilier, coûts du système d’échange, devrait mettre l’accent sur les coûts d’ajustement et d’application ainsi que sur les pertes des recettes fiscales. Le troisième pilier se concentrerait sur le développement de la politique commerciale et la participation à l’élaboration des règles. Lors d’une retraite de l’Aide au commerce des Ambassadeurs et des parties prenantes africaines (avril 2006, Montreux), il a été noté que l’initiative, si elle était correctement structurée, financée adéquatement, efficacement gérée et appliquée, pourrait constituer l’un des véhicules importants pour assurer le développement des pays africains. Comme nous l’avons mentionné ci- dessus, la facilitation du commerce est un domaine dans lequel toute l’Afrique a à gagner et où l’Aide au commerce pourrait apporter la meilleure contribution. En relevant les défis tels que le domaine de l’infrastructure et des transports, la dimension régionale devrait également être prise en compte. A cet égard, les institutions régionales, telles que la Commission Economique de l’Afrique et la Banque africaine de Développement ont un rôle important à jouer dans l’application de l’agenda de l’Aide au commerce en Afrique. La Banque africaine de Développement a proposé des perspectives à

34 Le CI renforcé possède un objectif de financement de 400 mio. d’USD sur une période initiale de 5

ans

35 Recommandations de l’équipe spéciale sur l’Aide au commerce comme dans WT/AFT/1

36 Perspectives africaines sur l’Aide au commerce: Scope and Gaps as contained in WT/AFT/W/21

l’initiative de l’Aide au commerce comprenant la nécessité de résoudre les contraintes de l’infrastructure régionale liée au commerce, les problèmes transfrontaliers, les réformes institutionnelles au niveau commercial, les coûts d’ajustement associés à l’application des accords de l’OMC et les réformes complémentaires au niveau national. 37 Il est encourageant de noter que la Banque africaine de Développement accordera la priorité à la promotion et au développement de l’infrastructure régionale, secteur clé de l’amélioration du commerce interafricain et du commerce extérieur.

L’initiative de l’Aide au commerce est des plus prometteuses. Mais son champ d’action est large, et il sera difficile d’en suivre et d’en évaluer les progrès et réalisations. Afin que cette initiative se montre efficace, les leçons apprises des autres initiatives (telles que le CI) devront être prises en considération. Il y a donc encore fort à faire.

V. Régionalisme : quelles opportunités ?

La prolifération des ACR 38 devient un point de plus en plus inquiétant. Nombreux sont ceux qui pensent qu’ils détournent l’attention des négociations multilatérales, tout particulièrement quand la progression de ces négociations se fait lente. Par exemple, la prolifération des ACR dans les années 1990 était en partie considérée comme un résultat des incertitudes liées aux négociations de l’Uruguay Round, lancé en 1986 et achevé en 1994. Plusieurs pays qui se sont appuyés traditionnellement sur la libéralisation multilatérale du commerce placent de plus en plus les ACR au centre de leur politique commerciale (Crawford et Fiorentino). Par contre, il existe aussi ceux qui considèrent les ACR comme un important instrument de la politique commerciale qui peut se traduire par une stabilité économique et politique tout en promouvant le développement. C’est dans ce cadre que les pays africains ont poursuivi l’objectif d’une intégration économique totale.

Quand les dirigeants africains ont signé le Plan d’Action de Lagos en avril 1980, 39 l’idée était de créer des groupements économiques sub-régionaux qui déboucheraient éventuellement sur la création d’une Communauté Economique Africaine (CEA). Ces derniers estimaient que le développement de l’Afrique ne pouvait plus être un résultat passif du système économique mondial ou de l’évolution des accords tels que l’Accord de Lomé, tant et si bien qu’ils ont «adopté une approche régionale élargie basée en premier lieu sur l’autonomie collective», tournée avec la promotion individuelle et collective du développement économico-social et de l’intégration de leurs économies, dans le but d’une plus grande autosuffisance et autonomie. 40 L’actuel paysage de l’intégration africaine regroupe un grand nombre de communautés économiques régionales. Parmi celles-ci, sept sont considérées comme des blocks constitutifs de la Communauté Economique Africaine. Il s’agit de la Communauté Economique des Etats d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), du Marché Commun de l’Afrique de l’Est et du Sud (COMESA), de la Communauté Economique des Etats d’Afrique Centrale (CEEAC), de l’Union du Maghreb Arabe (UMA), de la Communauté de Développement d’Afrique du Sud (SADC), de la Communauté des Etats Sahélo-Sahariens (CEN- SAD) et de l’Autorité Intergouvernementale pour le Développement (IGAD). Qui plus est, il existe d’autres communautés économiques regionales qui forment des sous-groupes dans les communautés mentionnées ci-dessus, à savoir l’Union Economique et Monétaire Ouest-africaine (UEMOA), la Manu River Union (MRU) et la Commission de l’Océan Indien (COI) qui se rattachent à la région CEDEAO; l’Union Economique et Monétaire d’Afrique Centrale (CEMAC) et la Communauté Economique des Grands Lacs (CEPGL) au sein de la région proposée ECCAS. Au sein de la région est et sud de l’Afrique, il existe l’Union douanière Sud-africaine (SACU) associée à une union

37 Les réponses de la Banque africaine de Développement à l’équipe spéciale de l’OMC sur l’Aide au commerce comme dans le document WT/AFT/W/7

38 43 ont été déclarés à l’OMC entre janvier 2004 et février 2005. Voir Crawford et Fiorentino (2005).

39 Le Traité d’Abuja (1991) a fait suite au Plan d’Action de Lagos et reconduit l’attachement de l’Afrique à une économie africaine intégrée.

40 Préambule - plan d’action de Lagos pour le développement économique de l’Afrique.

monétaire, la Zone Monétaire Commune (CMA) et la Communauté Est-africaine (EAC). 41 L’établissement de la Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD) en 2001 qui s’est fixé parmi ses priorités, la 'coopération et l’intégration régionale' et l’issue immédiate désirée pour voir l’intégration régionale continuer d’accélérer et des niveaux supérieurs d’une croissance économique durable réalisée en Afrique.

L’expérience et les défis de l’Afrique

Les accords commerciaux régionaux (ACR) concernant d’autres parties du monde ont généralement connu un destin meilleur qu’en Afrique. D’après la Banque mondiale, les récents accords commerciaux régionaux en Afrique ont eu une plus forte incidence sur le commerce extérieur que sur le commerce interrégional. Toujours d’après l’établissement, à comparer les chiffres de 1990 et 2004, la part aux exportations du commerce mondial des communautés régionales africaines a soit stagné soit régressé. Seul le COMESA a enregistré un léger mieux de 0,4% en 1990 à 0,5% en 2004. 42 Un indicateur de succès d’un ACR serait sans conteste l’accroissement du commerce entre les partenaires par rapport aux échanges avec le reste du monde. Il faut également considérer si les objectifs des ACR ont été réalisés. En ce qui concerne l’UEMOA, par exemple, dont l’objectif est la formation d’une union économique et monétaire, la libéralisation des tarifs douaniers s’est faite en grande partie conformément au calendrier. Toutefois, le COMESA, dont l’objectif était d’éliminer progressivement les tarifs douaniers d’ici à 2000, n’a vu que 9 de ses 20 membres mettre en place un commerce hors taxe à l’intérieur du bloc régional en 2005.

Pourquoi les communautés régionales d’Afrique n’ont-elles pas récolté les mêmes bénéfices qu’on a pu observer dans les autres régions du monde? Il existe plusieurs raisons de la progression limitée de l’intégration régionale en Afrique. Plusieurs de ces problèmes proviennent du fait que nombre de pays africains appartiennent à plusieurs communautés économiques. Sur les 53 pays que compte le continent, seuls 7 pays font partie d’un seul groupement économique, les autres étant rattachés à plusieurs. Vingt-sept pays sont membres de deux groupes économiques régionaux, 18 en font partie de trois et un appartient à quatre groupes économiques. 43 D’après la Banque mondiale, en 2005, il existait en moyenne 4 ACR par pays d’Afrique sub-saharienne. 44 Cette juxtaposition des appartenances a limité en grande partie le fonctionnement effectif des communautés régionales et causé des problèmes de coordination. Les membres sont souvent pris entre des réglementations et des engagements qui se font concurrence et se retrouvent à devoir consacrer plus de temps et de ressources à la gestion de l’intégration régionale qu’à une participation active. Dans le cas où un pays appartient à différents groupes économiques régionaux, se conformer à plusieurs séries de règles d’origine peut être une tâche complexe. Si les coûts de l’application d’une série de règles d’origine dépasse la marge préférentielle offerte, un pays préférera passer outre le traitement préférentiel et conclure des échanges en dehors de son groupe. L’approfondissement de la communauté régionale restera donc difficile tant que les pays trouveront plus efficace d’effectuer du commerce en dehors de leur arrangement. Certains groupements régionaux, à savoir la CEDEAO et le COMESA ont tenté de résoudre le problème des règles d’origine en se dotant d’une unique règle de valeur ajoutée applicable à tous les produits. D’après un rapport sur les communautés économiques régionales réalisé par l’ECA, l’un des plus grands problèmes résultant de la juxtaposition des appartenances est celui du paiement des contributions. Plus un pays adhère à des communautés économiques, plus il a du mal à payer ses contributions. En moyenne, un tiers des membres ne réussissent pas à s’acquitter de leurs obligations de contribution et dans le cas du CEN-SAD, de l’ECCAS et de l’IGAD, plus de la moitié des membres sont des mauvais payeurs. Cette situation à son tour affecte les capacités des

41 Voir Tableau 1 sur l’appartenance aux Communautés régionales africaines.

42 Indicateurs du Développement africain 2006.

43 Commission Economique pour l’Afrique, Defining priorities for regional integration, Addis Ababa, Ethiopie, 3–8 mars 2002.

44 Perspectives de l’Economie mondiale 2005: Chapitre 2 – Regional Trade and Preferential Trading Agreements.

communautés économiques régionales à mettre en place les politiques sur lesquelles elles se sont entendues. Malgré le constat selon lequel la juxtaposition risque d’affaiblir et de retarder la progression de l’intégration régionale en Afrique, 45 certains pays continuent d’adhérer à différents groupes. Et les raisons sont différentes. Certains pour des raisons politiques, stratégiques et économiques, d’autres préfèrent optimiser les bénéfices de l’intégration tout en se prémunissant contre les conséquences négatives de l’appartenance à une seule communauté.

La prochaine série de problèmes est liée à la composition et au fonctionnement des communautés économiques. Premièrement, la composition des différentes communautés économiques est inégale. Certaines sont dominées par un membre en particulier, par ex. l’Afrique du Sud dans le SADC et le Kenya dans l’EAC. Il est donc difficile d’y assurer une distribution égale des coûts. En 1998, Yeats estimait que la mise en place totale de l’ACR de l’EAC se traduirait par une baisse de 8 à 10% des recettes douanières de l’Ouganda et de 5 à 6% pour la Tanzanie. Afin de maintenir l’appui politique et s’assurer l’engagement total de tous les membres, il est important d’avoir en place un mécanisme de compensation pour répondre à la distribution équitable des pertes et profits. Par le passé, les pays ont rechigné à adhérer à des programmes d’intégration prévoyant l’élimination des tarifs douaniers, car ils craignaient une inégalité au niveau des pertes et profits. Le SACU fournit actuellement le transfert de fonds à des membres moins développés par le biais du SACU Revenue Pool. Alors que d’autres ont mis des mécanismes en place, ces derniers ne se sont pas toujours montrés efficaces. De plus, il existe un manque général de coordination des politiques intérieures des membres appartenant aux mêmes groupes économiques.

Les conflits en Afrique ne sont pas un phénomène nouveau qui, en plus d’avoir anéanti les ramifications du combat contre la pauvreté, ont troublé le processus d’intégration. A titre d’exemple, l’ECCAS est resté inactif pendant plusieurs années à cause du conflit dans la région des Grands Lacs. La guerre au sein du DRC a vu le Rwanda et l’Angola se combattre sur des fronts opposés. Outre la réparation des relations politiques, les pays sont confrontés à la reconstruction des capacités de production déjà faibles, ce qui non seulement gêne leur capacité à participer à leurs communautés régionales mais aussi affecte leur capacité à s’intégrer davantage et à bénéficier plus d’un système commercial multilatéral. Le problème des barrières non douanières, telles que l’inefficacité de l’administration des douanes et autres – présentés dans la section ci-dessus consacrée à la simplification du commerce – a également contribué à la faible performance des communautés économiques régionales d’Afrique. Dans de nombreux cas, il est beaucoup plus simple d’importer depuis des pays hors d’Afrique qu’entre pays africains.

Si les ACR qui remportent un succès sont sensées se traduire par la création d’échanges commerciaux, elles peuvent induire au contraire une diversion de ceux-ci. La forte taxation de certaines matières premières implique un risque de diversion des échanges commerciaux, aidant les entreprises inefficaces au sein d’une communauté économique à vaincre la concurrence des sociétés les plus efficaces des Etats non partenaires, ne fournissant que peu de motivation pour la protection des producteurs au sein d’une région à se montrer plus efficaces. En outre, les similitudes de schéma du commerce des biens homogènes limitent la gamme des échanges au sein d’un secteur et implique d’importants coûts d’ajustement suite à la création d’un accord régional. Le manque de coopération général entre les différentes communautés s’est traduit par la duplication des efforts et a empêché différentes communautés de jouir des économies d’échelle, par exemple par la mise en œuvre de projets conjoints.

Accords de Partenariat Economique

Les Etats Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP) sont en train de négocier des Accords de Partenariat Economique (APE) avec l’UE. Ces accords, destinés à remplacer ceux de Cotonou,

45 Un appel pour la résolution du problème des appartenances multiples aux communautés économiques régionales a été lancé par la réunion des Chefs de Gouvernement du SADC en août 2006.

devraient entrer en vigueur au 1 er janvier 2008 et possèdent parmi leurs objectifs la consolidation des initiatives régionales au sein des pays ACP. Les négociations s’articulent en deux phases. La première prévoit des négociations entre l’UE et les pays ACP pour définir le format, la structure et les principes des EPA, et la seconde recouvre la négociation des EPA individuels entre les différentes organisations régionales. 46 Ces régions qui ne sont «pas effectivement engagés dans un processus d’intégration économique mais poursuivent des objectifs politiques ou économiques communs par le biais de la coopération » ne sont pas qualifiées pour négocier des EPA. Les pays africains ont fait preuve de prudence dans la négociation de ces accords et la société civile a exprimé des inquiétudes quant aux contenus proposés des APE, lesquels à son opinion porteront préjudice aux pays ACP. Par exemple, le point de «l’exclusivité des données» proposé par l’UE est considéré comme inacceptable. 47 Certains des problèmes auxquels les communautés économiques régionales sont déjà confrontées pourraient aussi affecter les APE. Par exemple, le problème de la juxtaposition sera particulièrement épineux spécialement parce que la négociation des APE est sensé se dérouler «d’un bloc et se traduire par un seul accord.» Le thème des coûts d’ajustement potentiels des APE, ainsi que les mesures qui seront mises en place pour aider ces pays à s’ajuster, ont également été des plus inquiétants pour les pays africains. Dans ce contexte, il est important d’assurer une distribution équitable des gains. Lors de la « la réunion ad-hoc du groupe d’experts sur les APE et l’adaptation possible des pays africains », on en est venu à la conclusion selon laquelle les larges facilités d’ajustement étaient importantes pour gérer les coûts d’ajustement des APE et que les facilités d’ajustement accompagnatrices devraient recouvrir le développement social; les réformes économiques; et le soutien des institutions. Le potentiel des règles d’origine d’approfondissement du commerce interafricain a été noté et dans ce contexte, la nécessité de considérer la révision des règles d’origine dans les pays africains a été mise en évidence. Il reste à voir si ces APE auront vu le jour et fonctionneront d’ici à 2008, mais que ce soit le cas ou pas, il est important qu’ils ne sapent pas les efforts de l’Afrique dans l’approfondissement et la consolidation de sa propre intégration régionale.

Malgré les difficultés connues dans le cadre de ses efforts d’intégration, il est important que l’Afrique surmonte des difficultés afin de faire l’expérience des bénéfices potentiels dont le régionalisme effectif est prometteur et la contribution particulière qu’il peut fournir dans le combat contre la pauvreté et la promotion du développement. Un régionalisme géré avec prudence peut transformer l’Afrique en un espace économique et commercial élargi qui attirera les investissements et promouvra le développement. Les pays tels que l’Afrique du Sud, grande destination pour la migration dans la région SADC, a assisté à certains des gains distribués aux petites sous-régions par le biais des règlements. Parallèlement, les pays doivent continuer de collaborer, empêcher les conflits sur le continent et aider à les résoudre. La CEDEAO a joué un rôle important dans les conflits du Liberia et de la Sierra Leone. Le fait que les ACR tendent à inclure des dispositions non couvertes par l’OMC peut être un avantage. Le COMESA comprend des dispositions sur l’investissement, la politique de concurrence et l’emploi, tout ce qui peut potentiellement contribuer à la croissance et «peut avoir une plus grande incidence sur les flux et les recettes du commerce». 48 Ceci peut également préparer ces pays si des points similaires font l’objet de négociation dans le contexte multilatéral.

Le Forum de Facilitation de l’Intégration Régionale (FFIR), anciennement l’Initiative transfrontalière, fait suite à une approche ascendante de l’intégration et assiste les pays participant à s’engager dans des réformes économiques accélérées et à libéraliser les échanges commerciaux. Il renforce l’action nationale et, en incluant le secteur privé, garantit la participation des principales

46 Depuis 2004, l’ESA-EPA comprend 16 membres COMESA dont l’Ouganda et le Kenya et le SADC-EPA comprenant un groupe 7 membres SADC dont la Tanzanie. L’Afrique du Sud est un observateur. – TPR d’ECA – Discussant Faizel Ismail 2006.

47 Voir African Trade Agenda TWN - Africa: Volume 2 Numéro 2: 2005 – Focus on EPAs – Data Exclusivity'

48 Global Economic Prospects 2005: Chapitre 3 – Regional Trade Agreements: Effects on Trade.

parties prenantes. 49 Le FFIR regroupe 14 pays, 50 qui font tous partie d’une ou de plusieurs communautés économiques africaines. Le FFIR a été toutefois critiqué pour proposer un modèle de régionalisme basé sur le marché plutôt qu’orienté sur le développement, s’opposant à la structure régionale pour l’Afrique de l’ECA (Asante, 1997). La nature informelle du FFIR est également considérée comme une faiblesse, tout particulièrement parce qu’il n’oblige pas un Etat à enclencher des réformes.

Le régionalisme et l’OMC

En plus du rôle que les ACR peuvent jouer dans la promotion du commerce et du développement, les membres de l’OMC ont souligné la nécessité d’une relation harmonieuse entre les processus multilatéraux et régionaux. 51 Les ACS sont considérés avoir le potentiel de marginaliser ceux qui ne leur sont pas acquis si bien que pour régler ce type de problème, les membres de l’OMC

ont réalisé des négociations destinées à clarifier et à améliorer les disciplines et procédures régissant

les ACR. Le manque de transparence des ACR existant a été une zone d’inquiétude, si bien qu’en juin

2006, les membres ont réussi à adopter un mécanisme de transparence des ACR destiné à régler ce problème. 52 Actuellement, toutefois, il n’est pas clair si cette initiative aboutira, compte tenu de l’arrêt des négociations de Doha.

Le principal argument contre les ACR souligne en général le fait qu’ils induisent une diversion des échanges commerciaux et que la nature discriminatoire se traduit par des bénéfices économiques et politique pour un petit nombre, alors que la libéralisation multilatérale induit des bénéfices économiques pour tous. Les ACR bien gérés peuvent toutefois faire la promotion de la

libéralisation et alors que les coûts pour les autres sont minimisés, ils devraient pouvoir coexister avec les règles multilatérales. La libéralisation multilatérale ne peut pas être simplement écartée du mécanisme du régionalisme. Au cours d’un exercice de simulation comparative réalisé sur un FTA parmi tous les partenaires SADC et la libéralisation du commerce multilatérale à l’échelle mondiale, il

en est ressorti que tous les pays sauf un avaient bénéficié d’effets accrus au niveau de l’aide publique

dans le contexte multilatéral. Dans l’ensemble, la croissance du PIB réel dans la plupart des pays SADC a été stimulée principalement par la libéralisation multilatérale du commerce. 53 Selon une analyse réalisée par la Banque Mondiale, le succès de l’expansion du commerce parmi les membres d’un accord commercial régional a été positivement corrélé à l’augmentation des importations extrarégionales en tant que part du PIB et avec la croissance du commerce mondial. 54 D’après l’étude,

les «réductions de l’application des taxes MFN seront requises pour assurer que les ACR soient un bénéfice pour ceux qui y participent et pour minimiser l’impact sur les pays qui n’y participent pas.» 55

A en croire l’ECA pour l’Afrique «ce n’est plus une question de choix entre les arrangements

d’intégration interrégionaux et une participation active à l’économie internationale; ni une question de l’un qui puisse compléter l’autre. Les deux impératifs sont interdépendants et doivent être poursuivis

en parallèle. Le redressement et le développement économique de l’Afrique, ainsi que sa capacité à

s’intégrer effectivement dans l’économie mondiale sont intrinsèquement liés à sa capacité à intégrer

son économie régionale.' 56

49 The Regional Integration Facilitation Forum A Simple Answer to a Complicated Issue? - Henry Mutai: 2003. 50 Burundi, Comores, Kenya, Madagascar, Malawi, Maurice, Namibie, Rwanda, Seychelles, Swaziland, Tanzanie, Ouganda, Zambie, Zimbabwe.

51 The Changing Landscape of Regional Trade Agreements – J. Crawford et R. Fiorentino 2005. 52 JOB(06)/59/Rev.5

53 The Economic Impact of EPA's in SADC Countries – A. Keck et R. Piermartini 2005)

54 Global Economic Prospects 2005: Chapitre 3 – Regional Trade Agreements: Effects on Trade.

55 Global Economic Prospects 2005: Chapitre 3 – Regional Trade Agreements: Effects on Trade.

56 Globalisation Regionalism and Africa's Development Agenda – Rapport ECA préparé pour le CNUCED X: 2000

Depuis que les ACR tendent à marginaliser ceux qui n’en font pas partie, l’augmentation des ACR pourrait se faire au détriment de l’Afrique, surtout dans le cas où ils induisent une diversion des échanges commerciaux. D’autre part, là où ce type d’accords évitera la mise en place de barrières commerciales, les échanges commerciaux augmenteront pour tous les membres, y compris ceux restés en dehors de l’accord. Les points les plus importants pour l’Afrique, comprenant l’agriculture, ne font habituellement pas partie des ACR. Voilà donc une raison de plus de ne pas abandonner l’approche multilatérale.

Stratégie d’avenir

Des réformes considérables sont requises pour permettre le bon développement des communautés régionales d’Afrique. Premièrement, le régionalisme en Afrique a été en majeure partie le fait des gouvernements et des organisations régionales. Le régionalisme africain doit être tourné vers l’extérieur et permettre au secteur privé de participer avantage aux décisions de politique des communautés régionales. Après tout, le secteur privé est très impliqué dans le commerce d’un pays. Deuxièmement, il est clair que l’Afrique a beaucoup à gagner du système commercial multilatéral. En conséquence, ses efforts dans le domaine de l’intégration régionale devraient compléter ceux impliquant une libéralisation multilatérale. Troisièmement, les ACR ne seront mis en place efficacement que s’ils sont réalisés en conjonction avec des réformes intérieures globales (Perspectives de l’Economie Mondiale: Banque Mondiale). Quatrièmement, les mécanismes de compensation effective peuvent permettre de répartir les coûts et les bénéfices et persuader les «perdants» potentiels de conserver le soutien politique pour faire avancer le régionalisme. Cinquièmement, le nombre de groupes régionaux devrait être réduit à un nombre plus réaliste et plus gérable. 57 Le problème de la duplication et le manque de coordination doivent être résolus. En outre, les regroupements s’orientant vers la création d’unions douanières, l’appartenance des membres doit être rationalisée. Sixièmement, il y a des leçons à retenir de l’expérience propre de l’Afrique sur le régionalisme et celles des autres. L’ECA a recommandé qu’en plus des domaines de coopération traditionnels, l’avenir de l’intégration régionale de l’Afrique devrait inclure l’amélioration de la qualité et la focalisation sur un meilleur système éducatif; de meilleures stratégies régionales et technologies de communication de l’information pour faire avancer la concurrence; des mesures effectives pour prévenir les conflits, la reconstruction après conflit et l’instauration de la paix; et le renforcement des capacités humaines et institutionnelles.

VI.

Conclusions

Le commerce est crucial pour le développement de l’Afrique, et les politiques commerciales des pays africains et leurs partenaires commerciaux détermineront en partie avec quelle efficacité le commerce peut répondre à ces besoins de développement. Mais ce ne sont pas uniquement les mesures politiques liées directement au commerce qui importent dans ce contexte – une série d’autres facteurs responsables de l’intervention du gouvernement aura aussi un rôle à jouer dans la détermination de l’issue.

La suspension des négociations de Doha a suscité de vifs regrets, entre autres en Afrique. Le président de l’Union Africaine a déploré cette interruption et demandé la reprise rapide et la conclusion des négociations. Cette réaction prouve que les pays d’Afrique sont conscients qu’ils ont à perdre de l’échec de l’aboutissement des négociations de Doha. Nous avons consacré une grande partie de cet article à la liste des principaux problèmes des négociations en en examinant les implications pour l’Afrique.

57 L’Afrique a institué plus de 200 schémas de coopération régionale ces 40 dernières années (Asymmetric Regionalism in Sub-Saharan Africa: Where Do We Stand? – Cadot, de Melo et Olarreaga:

1991)

L’agriculture, le thème le plus délicat des négociations, est d’une importance fondamentale pour le continent. Le secteur primaire représente un tiers du PIB et 70% de l’emploi en Afrique globalement, et on s’accorde à dire de manière générale qu’à long terme des distorsions dans le commerce de produits agricoles nuiront à son développement. Néanmoins, il est vrai qu’à court terme, certains pays sont appelés à pâtir de la libéralisation du commerce agricole, que ce soit par le truchement de l’érosion des préférences ou l’adaptation à une nouvelle concurrence. Mais la distorsion des marchés empêche les nations d’attribuer des ressources à de meilleures utilisations et frustrent le développement d’économies diversifiées et modernisées. Le défi sur le plan politique consiste à gérer la transition à partir de la situation actuelle de manière à tenir compte adéquatement des coûts d’adaptation, tout en permettant les bénéfices du commerce moins en distorsion à contribuer adéquatement au développement. Mais l’avortement des négociations de Doha va en partie priver les pays de l’opportunité de se construire en s’appuyant sur leurs avantages économiques.

La même chose s’applique aux négociations sur les échanges commerciaux du secteur manufacturier (NAMA) et des services. Au sein du NAMA, il existe des perspectives d’élimination substantielle des pics au niveau des tarifs douaniers et de l’inflation de ceux-ci sur les grands marchés des pays industriels. A l’instar de l’agriculture, certains pays seraient victimes de l’érosion de la préférence, mais les bénéfices après adaptation ressortant de marchés plus libres à l’exportation ne font aucun doute. Des gains ressortiraient également de l’ouverture du marché des pays en développement dans différentes parties du monde. Certains pays d’Afrique ont été plus actifs que d’autres dans les négociations sur les services, et là aussi certains gains significatifs sont probables, y compris concernant le commerce interrégional.

L’un des principaux éléments des négociations de Doha est la simplification des échanges commerciaux. Plusieurs pays africains ont progressé dans la simplification du commerce ces dernières années, mais une part considérable reste à faire. Les négociations de Doha représentent une opportunité pour s’appuyer sur le soutien des ressources dans le but d’opérer une simplification du commerce qui supprimera les coûts inertes associés aux échanges commerciaux. Les négociations sur le traitement spécial et différentiel (S&D) reflètent les véritables inquiétudes sur la désignation des règles en faveur du commerce et du développement. Les aspects des négociations sur le S&D n’étaient pas au beau fixe même avant la suspension du Cycle de Doha, si bien que nous défendons la thèse d’une reformulation du concept pour avancer dans ce secteur. Un enjeu clé consiste à relier les dispositions pour le S&D aussi directement que possible aux besoins de développement d’une manière qui identifie clairement les priorités. Ceci implique l’abandon de longues listes de propositions et une approche pour constituer des dispositions qui ne présument pas des besoins identiques parmi les pays.

Les pays d’Afrique ont participé plus efficacement à l’OMC ces dernières années, entre autres en faisant du Groupe Africain un forum effectif pour l’examen des problèmes et la formulation de positions communes. Les difficultés perdurent à Genève et dans les capitales nationales, tout particulièrement en raison de la faiblesse des ressources de négociation et du capital humain. Ces points reçoivent une attention qui est la bienvenue. Il existe des opportunités pour profiter du Cadre Intégré (dans le cas des PMA), du JITAP et de la nouvelle initiative de l’Aide au commerce, mais ceci requiert une grande attention pour pouvoir rattacher ces schémas au service des besoins réels. L’intégration de la politique commerciale dans une structure politique élargie est d’une prime importance, et assurer la cohérence nécessaire pour y parvenir est une partie cruciale de ce défi.

Pour finir, nous avons examiné brièvement le thème du régionalisme, tout spécialement en Afrique. Si les accords commerciaux régionaux (ACR) peuvent être des véhicules très utiles pour intégrer les économies plus étroitement et bénéficier du commerce sur tout le continent, ces accords peuvent aussi induire des charges superflues au niveau de la précarité des ressources, des coûts commerciaux, de la spécialisation inappropriée et des risques d’exclusion. La juxtaposition de nombreux ACR en Afrique aujourd’hui n’offre pas un environnement commercial optimal et les solutions devront être trouvées pour rationaliser la structure existante des accords. Le système de

négoce multilatéral est assorti d’un manque de cohérence dans un contexte d’ACR multiples, et il coûterait cher d’ignorer les bénéfices d’une approche multilatérale par une surdépendance des accords régionaux. Afin de réaliser les bénéfices du multilatéralisme, toutefois, la première étape consiste à faire reprendre le Cycle de Doha.

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