RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR - Modifica decisión

parcialmente y confirma la amenaza de los derechos colectivos al goce de un

ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el derecho a la
seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente / COMITÉ DE
VERIFICACIÓN - El juez de primera instancia debe integrarlo / CARENCIA DE
OBJETO POR HECHO SUPERADO - No acreditada / ADICIÓN DE MEDIDAS DE
PROTECCIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA - Para garantizar la efectiva
protección de los derechos colectivos

[L]os factores generadores de daño ambiental, según el material probatorio

aportado son: los asentamientos humanos en áreas forestales protectoras sin
ninguna autorización legal y, en consecuencia, las deficiencias en cuanto a la
calidad de las construcciones y la imposibilidad de cubrimiento de redes formales
de servicios públicos domiciliarios en las mismas, por ser zonas de alto riesgo no
mitigable, situación que genera el vertimiento directo de las aguas residuales al
cauce de la Quebrada Guarrúz. (…) [E]l juez de primera instancia debe hacer parte
de Comité de Verificación con el propósito de que realice seguimiento y adopte las
medidas necesarias para el cabal cumplimiento de la sentencia. Por consiguiente,
se impone modificar la sentencia apelada, en el sentido que el juez de primera
instancia, esto es, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, haga parte del
Comité de Verificación, tal como lo ordena el citado artículo 34. (…) [L]a Sala
considera necesario que el Municipio adelante procesos de concertación y/o
socialización con la comunidad que habita en las zonas de protección de la
quebrada Guarrúz, en relación con las medidas a que haya lugar, para asegurar el
cumplimiento de las normas contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial, en
defensa de los derechos colectivos vulnerados y con el objeto de hacer efectiva la
preservación de las zonas protectoras forestales de la Quebrada Guarrúz

CORRESPONSABILIDAD DE LA COMUNIDAD EN LA CAUSACIÓN DEL

RIESGO NO EXONERA DE RESPONSABILIDAD A LAS AUTORIDADES
PÚBLICAS – La autoridad pública no se puede sustraer de la obligación
normativa de cumplir con sus deberes en materia de prevención y mitigación
del riesgo

[A]un cuando la vulneración de los derechos colectivos invocados se deba en parte

a acciones atribuibles a la comunidad, quienes se encuentran conformando
asentamientos ilegales en zonas denominadas de protección y de alto riesgo no
mitigable, contribuyendo a la contaminación de la Quebrada por el vertimiento de
aguas servidas y residuos sólidos a su cauce, exponiendo incluso sus propias vidas,
ello en modo alguno exime a las autoridades del cumplimiento de sus obligaciones
constitucionales y legales, máxime cuando está de por medio la recuperación del
medio ambiente y la protección de vidas humanas, por lo tanto, se resolverá de
forma desfavorable este específico argumento de impugnación que fue presentado
por el Municipio de Santiago de Cali.
 CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 76001-23-31-000-2011-01493-01(AP)

Actor: SANTIAGO TORO CADAVID

Demandado: EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI (EMCALI E.I.C.E. E.S.P),

MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Y CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL
DEL VALLE DEL CAUCA – CVC-

Acción popular[1]

Derechos colectivos amparados: Acceso a una infraestructura de servicios que

garantice la salubridad pública, acceso a los servicios públicos y a que su prestación
sea eficiente y oportuna, goce de un ambiente sano, equilibrio ecológico y
aprovechamiento racional de los recursos naturales.

Tema: Vertimiento de aguas residuales por parte de asentamientos ilegales en la

franja de protección de la Quebrada Guarrúz que desemboca en el Río
Cañaveralejo.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Santiago de

Cali contra la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2014 por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca, que declaró la vulneración de los derechos
colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad
pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y
oportuna, al goce de un ambiente sano y al equilibrio ecológico y aprovechamiento
racional de los recursos naturales de la población de los barrios Brisas de Mayo y
Belisario Caicedo del Municipio de Santiago de Cali, asentamientos construidos en
las franjas protectoras de la cuenca de la quebrada Guarrúz que desemboca en el
río Cañaveralejo, con ocasión de la contaminación de la misma a causa del
vertimiento de aguas residuales por ausencia de un adecuado sistema de
alcantarillado.
La presente providencia tiene las siguientes tres
partes: i) antecedentes; ii) consideraciones y iii) resuelve, las cuales se desarrollan
a continuación:

I. ANTECEDENTES

La demanda

1. El señor Santiago Toro Cadavid, en el marco del artículo 88 de la Constitución

Política y de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 [2], en ejercicio de la acción
popular presentó demanda contra las Empresas Municipales de Cali (EMCALI
E.I.C.E. E.S.P), – en adelante EMCALI -, el Municipio de Santiago de Cali y la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC-, autoridades a quienes
considera responsables de la vulneración de los derechos colectivos al acceso a
una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, acceso a los
servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, goce de un
ambiente sano y equilibrio ecológico y aprovechamiento racional de los recursos
naturales.

Pretensiones

2. El accionante propone las siguientes pretensiones[3]:

“[…]

1. Se declare a las Empresas Municipales de Cali, al Municipio de Santiago de Cali,

y a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca responsables
solidariamente por acción y omisión del daño ambiental causado a la quebrada
Guarrúz, afluente del río Cañaveralejo. En virtud de lo anterior se declare la
vulneración por parte de las demandadas de los derechos colectivos al goce de un
ambiente sano, al equilibrio ecológico y al aprovechamiento racional de los recursos
naturales, la salubridad pública, el acceso a la infraestructura de servicios que
garantice la salubridad pública y la prestación de servicios públicos de manera
eficiente y oportuna.

2. Se condene a los demandados a realizar acciones recuperatorias del daño

ambiental causado y, en consecuencia, se les ordene adoptar, en un término
razonable, las siguientes medidas correctivas:
a. Efectuar la recolección de los residuos líquidos y aguas negras por medio de un
sistema eficiente de alcantarillado, que garantice la separación de esas sustancias
de las aguas lluvias y que desemboque en una planta de tratamiento. La
construcción de ese sistema de alcantarillado deberá ser acorde a las normas y
parámetros técnicos existentes, y beneficiar a la totalidad de viviendas del barrio
Brisas de Mayo.
b. La ejecución efectiva del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos –
PSMV deberá estar orientada a promover mecanismos para el tratamiento, la
recolección, el transporte y la disposición final de las aguas residuales descargadas
al sistema público de alcantarillado, tanto sanitario como pluvial. Esto deberá estar
articulado con los objetivos y las metas de calidad y uso que defina la autoridad
ambiental competente para la Quebrada Guarrúz.
c. La adopción de un Plan para la Ordenación de la Cuenca Hidrográfica del río
Cañaveralejo o conforme al marco normativo existente y a la guía técnico-científica
para la ordenación de cuencas hidrográficas del IDEAM, teniendo en cuenta como
área prioritaria de recuperación y manejo ambiental la quebrada Guarrúz. Esto para
garantizar la recuperación y estabilización geológica y estructural de la zona y así
hacer cesar el peligro que representa para la comunidad aledaña.

3. Se ordene al Municipio y a EMCALI desarrollar, en un plazo de un año, con apoyo

y la participación de los ciudadanos, procesos de capacitación ambiental con énfasis
en manejo de residuos sólidos, conforme a los compromisos del Municipio
consagrados en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) 2004-
2019, aprobado mediante el Decreto 0475 de 2004.

4. Se ordene a la CVC ejercer funciones de control y seguimiento ambiental de los

usos de las aguas y el suelo, así como el vertimiento de aguas a la quebrada
Guarrúz.

5. Se ordene al Municipio y a EMCALI la publicación de la sentencia condenatoria

en un diario de circulación regional, el mismo debe ir acompañado con un
reconocimiento por parte de estas entidades sobre la importancia de la protección
a las cuencas hidrográficas. En dicho artículo se debe desarrollar un esquema de
las cuencas existentes en el Municipio de Santiago de Cali con sus respectivos
puntos críticos, y las actividades que los diferentes actores, sean públicos, privados,
ONG, entre otros, estén adelantando para la protección de las mismas.

6. Se conforme con la comunidad, organizaciones de base, y las entidades públicas

competentes, un comité para la verificación del cumplimiento del fallo.

7. Se condene en costas a las partes accionadas de conformidad con el Art. 38 de

la Ley 472 de 1998, concordante con el artículo 392 del Código de Procedimiento
Civil.

[…]” (Destacado y mayúsculas sostenidas del original).

Presupuestos fácticos

3. Los hechos en los que se fundamenta la acción son, en síntesis, los siguientes[4]:
3.1. El actor señaló que las aguas servidas del sector donde se encuentran ubicados
los barrios Brisas de Mayo y Belisario Caicedo, que forman parte de la comuna 20
en el Municipio de Santiago de Cali, están vertiéndose en la quebrada Guarrúz, que
los atraviesa y desemboca en el río Cañaveralejo, debido a un alcantarillado
artesanal que tuvieron que hacer los habitantes del Barrio Brisas de Mayo para
suplir la insuficiencia de la red de alcantarillado instalada parcialmente por EMCALI.

3.2. Sostuvo que el vertimiento de las aguas sin ningún tratamiento en la quebrada
Guarrúz ha sido una práctica incentivada por EMCALI y el Municipio de Santiago de
Cali, entidades que consideran la quebrada como parte de la red de alcantarillado y
de esa manera cobran ese servicio público a los habitantes del sector, incluso a
quienes no gozan del mismo.

3.3. Indicó que, debido a la contaminación producida en el río Cañaveralejo,

EMCALI y el municipio instalaron una trampa de residuos, a la altura del Barrio
Belisario Caicedo en inmediaciones del embalse Cañaveralejo, que filtra el agua
contaminada y ocasiona que se acumulen todo tipo de residuos, causando malos
olores y plagas de roedores e insectos, afectando la salud y bienestar de las
comunidades aledañas.

3.4. Resaltó que, como consecuencia de lo anterior, se han generado perjuicios

graves al medio ambiente, tales como la destrucción de la calidad y pureza del agua
de la quebrada, la desaparición de la flora y la fauna acuática y la afectación
negativa del suelo y el aire.

3.5. Los habitantes del sector han solicitado a EMCALI y al Municipio de Santiago
de Cali que se les preste un servicio eficiente de alcantarillado sin que ninguna de
las entidades haya tomado acciones al respecto.

3.6. Adujo que el Barrio Brisas de Mayo está localizado en una zona clasificada por
el Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente –DAGMA- como de
alto riesgo; situación que, aunada al vertimiento constante de aguas residuales y a
las construcciones sin planificación, incrementa el riesgo de deslizamientos de
tierras e inundaciones, así como la sedimentación de desechos.

Actuaciones en primera instancia

4. La Magistrada Sustanciadora a quien correspondió por reparto la demanda, en

primera instancia, admitió la acción popular mediante auto proferido el 10 de octubre
de 2011[5] y dispuso notificar personalmente al Alcalde del Municipio de Santiago
de Cali, al representante legal de EMCALI y al Director de la Corporación Autónoma
Regional del Valle del Cauca – CVC-, conforme a lo dispuesto en los artículos 13,
21 y 22 de la Ley 472, para que procedieran a su contestación, propusieran
excepciones, solicitaran pruebas y allegaran los documentos que pretendieran
hacer valer como pruebas.
5. En la misma providencia, el Despacho sustanciador ordenó como medida cautelar
al Municipio de Santiago de Cali que realizara una visita al lugar y tomara las
medidas necesarias y urgentes de vigilancia y control epidemiológico y, en caso de
ser necesario, adelantara un plan de vacunación y desparasitación gratuita a los
habitantes.

6. Mediante auto proferido el 1 de febrero de 2012 [6] se aceptó la coadyuvancia

solicitada por las señoras María Cristina Valencia y Gabriela Recalde Castañeda.

7. La Magistrada sustanciadora, en la primera instancia, mediante providencia de

17 de febrero de 2012[7], tuvo como pruebas documentales aquellas aportadas por
el actor, EMCALI, el Municipio de Santiago de Cali y la Corporación Autónoma
Regional del Valle del Cauca –CVC-; de igual manera decretó la recepción de los
testimonios solicitados por el demandante y EMCALI; los oficios solicitados por el
demandante y la parte coadyuvante y finalmente, ordenó la práctica de una prueba
pericial.

8. Mediante auto proferido el 24 de abril de 2012 [8] se aceptó la coadyuvancia

solicitada por el señor Carlos Humberto Vásquez Zamorano.

9. En auto proferido el 25 de abril de 2013 [9] se aceptó la coadyuvancia solicitada

por la señora Diana Marcela Peñaranda Sarria.

10. Una vez agotadas las etapas procesales previstas en la Ley 472, el Tribunal
profirió sentencia, en primera instancia, el 18 de diciembre de 2014 [10].

11. Mediante auto proferido el 26 de febrero de 2015[11], por una parte, se negó la
solicitud de aclaración y, por la otra, se accedió a la solicitud de adición de la
sentencia, formuladas por la señora María Cristina Valencia en calidad de
coadyuvante. En cuanto a la adición, se señaló que el comité de verificación de
cumplimiento de la sentencia contará con la participación de un representante de
EMCALI.

Intervenciones de las entidades accionadas

12. Las autoridades demandadas contestaron la demanda y ejercieron su derecho

de defensa en los siguientes términos:

Empresas Municipales de Cali (EMCALI E.I.C.E. E.S.P)

13. EMCALI, mediante apoderado especial, se opuso a las pretensiones de la

demanda por las siguientes razones[12]:
13.1. EMCALI ha llevado a cabo esfuerzos en el diseño y construcción de las redes
de alcantarillado del Municipio, especialmente en la comuna 20 donde se ubican los
barrios afectados.

13.2. Por las condiciones topográficas de la zona se han ubicado asentamientos

desordenados, correspondiendo a EMCALI solucionar inconvenientes relacionados
con la recolección y disposición de aguas residuales y de aguas de escorrentía.

13.3. Las obras ejecutadas por EMCALI conducen las aguas residuales hacia
interceptores sanitarios para finalmente ser tratados; en cuanto a las aguas lluvias,
éstas son conducidas hacia la quebrada Guarrúz, por ser el receptor natural de la
zona.

13.4. La quebrada Guarrúz hace parte de un sistema de drenaje natural para las
aguas lluvias mediante una cuenca que desemboca en el río Cañaveralejo. Debido
a los asentamientos de vivienda en las áreas de protección de la quebrada, se
presentan inconvenientes como presencia de aguas residuales, basuras, lodo,
roedores y vectores, situación que afecta el funcionamiento de EMCALI.

13.5. Una medida para superar la problemática, fue la construcción de un

desarenador en el punto donde la quebrada Guarrúz entrega sus aguas al río
Cañaveralejo cuyo objetivo fue “[…] reducir o eliminar un porcentaje significativo de
contaminantes en el río Cauca, con efecto en las paradas de funcionamiento de las
plantas de potabilización de la Ciudad […]”. Aunque en su momento el desarenador
afectó a la comunidad del sector, EMCALI está adelantando las acciones correctivas
correspondientes, relacionadas con el mantenimiento continuo de remoción de las
basuras y materiales de desecho.

13.6. La normalización de las redes de acueducto y alcantarillado no es viable,

habida cuenta que, conforme al oficio de planeación municipal Núm.
4132.2.5.2.15321 de 17 de noviembre de 2010, la totalidad de la zona donde se
ubica la comuna 20 se considera de alto riesgo y sus viviendas deben reubicarse.

13.7. Formuló la excepción genérica o innominada como quiera que “[…] todo hecho
o derecho que resulte probado dentro del proceso y que favorezca los intereses de
mi representada debe ser declarado de oficio por el señor Juez, además los hechos
exceptivos que sean advertidos […]”.

Municipio de Santiago de Cali

14. Esta entidad solicitó que se le desvinculara de la presente acción por las
siguientes razones[13]:
14.1. La competencia para adelantar obras de agua potable y saneamiento básico
en la zona urbana recae en EMCALI como ente prestador del servicio de acueducto
y alcantarillado.

14.2. A través de la Coordinadora de la Unidad Ejecutora de Salud Pública – Área

Ladera, la Alcaldía de Santiago de Cali ha desarrollado intervenciones en el marco
de la estrategia “Entornos Saludables”, dirigidas a recuperar algunos sectores que
presentan vulnerabilidad para convertirlos en entornos saludables para la vida, entre
los que se encuentran los barrios Sultana y Brisas de Mayo.

14.3. El municipio ha llevado a cabo la recuperación del sector Brisas de Mayo,

mediante actividades de vacunación y acompañamiento del proceso de formulación
del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca de los ríos Meléndez, Lilí y
Cañaveralejo – POMCH -, proyectando acciones que se han desarrollado en el
tiempo.

14.4. El municipio ha adelantado actividades de control y seguimiento a la quebrada

Guarrúz, a través del Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente
–DAGMA-, consistentes en la ejecución de proyectos sobre la quebrada y trabajos
de sensibilización a la comunidad de los sectores aledaños a ésta.

14.5. El Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente –DAGMA-

informó que en la trayectoria de la quebrada Guarrúz se encuentran diversos
residuos, lo que evidencia falta de cultura ciudadana y malos hábitos de la
comunidad en el manejo de residuos sólidos y aguas servidas, así como la
necesidad de completar la cobertura de alcantarillado en los sectores aledaños.

Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC-

15. Esta entidad se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes

términos[14]:

15.1. El demandante no aportó pruebas que demuestren daño contingente, peligro,

amenaza, vulneración o agravio del medio ambiente que haya sido causado por
acciones u omisiones de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –
CVC-.

15.2. Las actuaciones administrativas a llevar a cabo en el presente asunto están a

cargo de EMCALI y del Municipio de Santiago de Cali como responsables de
efectuar la recolección de aguas servidas mediante un sistema eficiente de
alcantarillado.

15.3. EMCALI es la entidad que debe responder, por cuanto fue quien instaló
parcialmente la red de alcantarillado en el sector de Brisas de Mayo, que por ser
insuficiente, causó que las aguas residuales sean vertidas directamente en la
quebrada Guarrúz.

15.4. En relación con la adopción de un plan para la ordenación de la cuenca

hidrográfica del río Cañaveralejo, se constituyó una comisión conjunta encargada
de concertar, armonizar y definir políticas para el manejo ambiental correspondiente,
con los directores de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC-
, del Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente –DAGMA- y de
la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales –
UAESPNN-, entidades con jurisdicción en la cuenca en mención, de conformidad
con los artículos 33.º de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993 [15], 19.º del Decreto
1729 del 6 de agosto de 2002[16] y 2.º del Decreto 1604 de 31 de julio de 2002[17].

15.5. La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC- suscribió el
Convenio Marco Interadministrativo CVC Núm. 123 de 2007 con el Departamento
Administrativo de Gestión del Medio Ambiente –DAGMA- y la Unidad Administrativa
Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, cuyo objeto es aunar
esfuerzos y recursos económicos, técnicos y administrativos para adelantar el
proceso de ordenación y manejo de la cuenca hidrográfica de los ríos Lili, Meléndez
y Cañaveralejo.

15.6. Las entidades que conforman la comisión conjunta

mencionada supra desarrollaron actividades hasta finales del año 2010
relacionadas con el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca de los ríos
Meléndez, Lili y Cañaveralejo, conforme a la metodología del IDEAM.

15.7. Mediante Acuerdo Núm. 002 de 2010, suscrito por la Directora General de la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, se declaró la Ordenación de
las Cuencas Hidrográficas de los ríos Meléndez, Lili y Cañaveralejo.

15.8. La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca ha realizado

actividades tendientes al cumplimiento de las disposiciones legales para desarrollar
el Plan de Ordenación y Manejo de las cuencas de los ríos Meléndez, Lili y
Cañaveralejo, pero se requiere que el municipio realice aportes significativos que
permitan avanzar en el desarrollo del mismo, circunstancia que no se ha dado.

15.9. En atención a que los barrios Brisas de Mayo, Urbanización Venezuela,

Belisario Caicedo y La Sultana se encuentran dentro de la zona urbana del
municipio de Santiago de Cali, su jurisdicción corresponde a éste municipio y el
tema ambiental le corresponde al Departamento Administrativo de Gestión del
Medio Ambiente –DAGMA-.

15.10. Formuló la excepción de falta de legitimación por pasiva, como quiera que, a
su juicio, no existen acciones u omisiones por parte de la Corporación Autónoma
Regional del Valle del Cauca que hayan vulnerado o pretendan vulnerar los
derechos colectivos señalados en la demanda.

La audiencia de pacto de cumplimiento

16. Esta audiencia tuvo lugar el día 13 de diciembre de 2011[18], con la asistencia
del actor y su apoderada especial, el coadyuvante del actor, la apoderada de las
Empresas Públicas de Cali (EMCALI E.I.C.E E.S.P.), el agente del Ministerio
Público, la apoderada del Municipio de Santiago de Cali y la apoderada de la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC-; fecha en la que fue
suspendida por solicitud de las apoderadas judiciales del Municipio de Santiago de
Cali y EMCALI.

16.1. La audiencia continuó el 31 de enero de 2012[19], con la presencia del actor,

el coadyuvante del actor, la apoderada de las Empresas Públicas de Cali (EMCALI
E.I.C.E E.S.P.), el agente del Ministerio Público, la apoderada del Municipio de
Santiago de Cali y la apoderada de la Corporación Autónoma Regional del Valle del
Cauca –CVC-. El Tribunal la declaró fallida debido a la ausencia de ánimo
conciliatorio.

La sentencia impugnada

17. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia proferida el 18 de

diciembre de 2014, decidió[20]:

“[…]

PRIMERO: PROTÉJANSE los derechos colectivos al goce de un ambiente sano; al

equilibrio ecológico y al aprovechamiento racional de los recursos naturales y, a la
salubridad pública, de los habitantes de los barrios Brisas de Mayo y Belisario de la
ciudad de Cali y zonas aledañas a la quebrada Guarrús del mismo municipio,
conforme lo expuesto.

SEGUNDO: ORDÉNASE al Municipio de Cali – Valle y a la CORPORACIÓN

AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA- CVC para que a más tardar
dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de este fallo realice las
gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias para adoptar un
Plan de manejo y ordenación de la quebrada Guarrús, en los Barrios Brisas de Mayo
y Belisario, a fin de minimizar el impacto ambiental y disminuir la contaminación que
se presenta en la fuente de agua. Seguidamente deberán adelantar las gestiones
técnicas y de presupuesto para que se materialicen en un plazo razonable, no mayor
de dieciocho (18) meses la solución, conforme lo expuesto.

TERCERO: ORDÉNASE al Municipio de Cali – Valle y a la CORPORACIÓN

AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA- CVC para que a más tardar
dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de este fallo realice las
gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias para adoptar un
Plan de Educación para la comunidad para el manejo de basuras y cuidado de la
quebrada Guarrús, en los Barrios Brisas de Mayo y Belisario, a fin de minimizar el
impacto ambiental y disminuir la contaminación que se presenta en la fuente de
agua. Seguidamente deberán adelantar las gestiones técnicas y de presupuesto
para ejecutar el Plan de Educación, en un término no mayor de doce (12) meses,
conforme lo expuesto.

CUARTO: ORDÉNASE a EMCALI EICE ESP para que en un plazo de tres (3)
meses siguientes a la ejecutoria de este fallo verifique el adecuado funcionamiento
del sistema de alcantarillado en los barrios Brisas de Mayo y Belisario y, barrios
aledaños a la quebrada Guarrús del municipio de Cali y realice los correctivos que
sean necesarios. Debe entenderse que la verificación y realización de los
correctivos es en los barrios y zonas donde legalmente está permitida la prestación
del servicio público de alcantarillado, conforme lo expuesto.

QUINTO: ORDÉNASE a EMCALI EICE ESP para que en un plazo de tres (3) meses
siguientes a la ejecutoria de este fallo, revise, repare y adecue el desarenador que
se encuentra al final de la quebrada Guarruz en el punto de entrega al rio
Cañaveralejo, en el municipio de Cali, conforme lo expuesto.

SEXTO: EXHÓRTASE a EMCALI EICE ESP para que verifique cuales son las
viviendas a las que les presta el servicio de alcantarillado en los barrios Brisas de
Mayo y Belisario y, se abstenga de cobrarlo a las viviendas en las que no lo presta,
conforme a lo expuesto.

SÉPTIMO: EXHÓRTASE al Municipio de Cali – Valle para que adelante las

acciones de su competencia en relación con las viviendas que se encuentran en
zonas de alto riesgo no recuperable, en las riberas (zona de retiro) y dentro de la
quebrada la Guarrús, en los barrios Brisas de Mayo y Belisario y, demás zonas
aledañas a dicha quebrada, cuya construcción no está permitida en el Plan de
Ordenamiento Territorial (POT), a fin de garantizar la seguridad pública y, prevenir
y evitar desastres, conforme lo expuesto.

OCTAVO: CONFÓRMASE un Comité de Seguimiento para verificar el

cumplimiento de la presente sentencia en el que participará un representante del
Municipio de Cali – Valle, un representante de la Corporación Autónoma Regional
del Valle del Cauca CVC, un representante del Ministerio Público, quien será el
Coordinador del mismo y un representante de los Barrios Brisas de Mayo y Belisario
del municipio de Cali.

NOVENO: NIÉGANSE las demás pretensiones de la Acción Popular.

DÉCIMO: REMÍTASE, una vez ejecutoriado este fallo, copia del mismo a la Oficina
de Registro Público de Acciones Populares y de Grupo de la Defensoría del Pueblo
Regional Valle del Cauca, en acatamiento a lo preceptuado por el artículo 80 de la
Ley 472 de 1998.

[…]”. (Destacado y mayúsculas sostenidas del original).

17.1. Una vez analizadas las pruebas obrantes en el proceso, el Tribunal consideró
que es competencia del Municipio de Santiago de Cali asegurar la prestación de los
servicios de acueducto y alcantarillado, función que es desarrollada por EMCALI.

17.2. Indicó que la construcción de las viviendas en la ribera de la quebrada

Guarrúz, e incluso dentro de esta, causantes del vertimiento de aguas residuales,
fue comprobada con la inspección ocular realizada por el Despacho.

17.3. Sostuvo que la contaminación de la quebrada obedece al vertimiento de las

aguas residuales y a las basuras.

17.4. Señaló que una medida de mitigación del impacto por las basuras y desechos
que se depositan en la quebrada, fue la instalación, por parte de EMCALI, de un
desarenador al final de la misma, cuya finalidad, de acuerdo a lo evidenciado en la
inspección ocular adelantada por el Despacho, es “la retención del material grueso
y flotante” que es arrojado por los habitantes de la comuna 20 que habitan en
sectores aledaños a la quebrada.

17.5. Respecto de la inconformidad relacionada con el cobro del servicio de

alcantarillado a los habitantes del lugar que vierten las aguas servidas a la
quebrada, mencionó que tal situación no está probada y por tal motivo, si bien las
empresas de servicios públicos (entre ellas EMCALI) no pueden cobrar servicios
que no presten, no es procedente ninguna condena al respecto.

17.6. En relación con la solicitud de publicación de la sentencia condenatoria en un

diario de circulación regional, acompañado de un reconocimiento por las entidades
demandadas sobre la importancia de la protección de las cuencas hidrográficas, el
Despacho sustanciador, en primera instancia, consideró suficientes las condenas
tomadas en la sentencia.

Recurso de apelación

18. El Municipio de Santiago de Cali[21] presentó recurso de apelación contra la

sentencia proferida en primera instancia, por las razones que se sintetizan de la
siguiente manera:
18.1. Adujo que ha adelantado a través de varias dependencias de la administración
municipal acciones ambientales, de infraestructura, informativas y sociales con el
fin de proteger la cuenca de la quebrada Guarrúz y reducir el impacto ambiental que
generan los vertimientos de aguas residuales que depositan los asentamientos
ilegales.

18.2. Afirmó que la instalación de un sistema de alcantarillado en esos

asentamientos no es viable legalmente, habida cuenta que, de conformidad con la
Ley 388 de 18 de julio de 1987[22], el Código de Recursos Naturales[23] y el Plan
de Ordenamiento Territorial del Municipio, las franjas protectoras de las cuencas
hidrográficas no pueden ser ocupadas.

18.3. Expuso que en el proceso quedó demostrado que no se han vulnerado los
derechos colectivos invocados por el actor, toda vez que están acreditadas las
actuaciones de la entidad encaminadas a la protección de los mismos.

18.4. Indicó que la contaminación del cauce de la quebrada se origina en la

actuación de quienes conforman los asentamientos ilegales ubicados en las franjas
protectoras de la cuenca.

18.5. Relató que la orden del Despacho sustanciador, en primera instancia, de

adelantar, dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la decisión,
gestiones de orden administrativo, técnico y presupuestal para minimizar el impacto
ambiental y disminuir la contaminación, aunado al plazo de dieciocho meses para
que dichas gestiones se materialicen, es opuesto a los procedimientos y términos
previstos para adelantarlas por las siguientes razones:

18.5.1. De conformidad con el parágrafo 1.º del artículo 503 del Acuerdo 373 de
2014[24] “[…] la financiación de los proyectos por parte de la administración estará
sujeta a la disponibilidad de recursos del Marco Fiscal de Mediano Plazo vigente
[…]” y, en ese sentido, los proyectos que vaya a adelantar el Municipio deben estar
precedidos de los correspondientes estudios.

18.5.2. Para ejecutar proyectos de recuperación y mitigación de impacto ambiental

de la cuenca hidrográfica deben adelantarse previamente estudios técnicos y
conforme a estos se determinarán las acciones, en atención al cronograma que
concluya el estudio técnico.

18.5.3. El objeto de un Plan de Manejo Ambiental es mitigar, compensar o eliminar

progresivamente, en plazos razonables, los impactos ambientales negativos de
alguna obra o entidad en desarrollo.

18.5.4. Por la complejidad del caso que se presenta en la quebrada Guarrúz, las
personas interesadas deben hacer parte integral de su recuperación.
18.5.5. El Plan de Manejo para la quebrada Guarrúz debe adelantarse a través de
diversas etapas, establecidas en el modelo de ciclos crecientes conforme lo ordena
el Decreto 1729 de 7 de agosto de 2002 [25] que comprende las fases
de i) diagnóstico, ii) prospectiva, iii) formulación, iv) ejecución, v) seguimiento y
evaluación.

18.6. Solicitó revocar la sentencia en atención a que las órdenes no tienen en cuenta
los presupuestos técnicos necesarios para tomar alguna medida en la cuenca.

18.7. En relación con la orden del Municipio de adoptar un Plan de Educación para
la comunidad, expresó que carecería de efectividad si se llevara a cabo de manera
desarticulada del Plan de Manejo de la quebrada, por lo que debe incluirse dentro
de este último y adecuarse a los plazos que el mismo señale.

18.8. Manifestó que la acción popular no es el mecanismo para ordenar erogaciones

al presupuesto que no estaban previstas, habida cuenta que los proyectos que
ejecuta la entidad están sujetos a la disponibilidad de recursos del Marco Fiscal de
Mediano Plazo vigente. Para el efecto citó algunas disposiciones del Decreto Ley
111 de 15 de enero de 1996[26] y el numeral 5.º del artículo 313 de la Constitución
Política[27] y concluyó que a través de la presente acción se está afectando el
presupuesto del Municipio sin consultar su sostenibilidad financiera.

18.9. Señaló que, de conformidad con la Ley 1176 de 27 de diciembre de 2007 [28],
la distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones para agua
potable y saneamiento básico corresponde a un 5.4%; tal porcentaje en el Municipio
se encuentra comprometido para el pago de subsidios por servicios públicos para
los estratos 1 y 2 “[…] y proyectos de construcción de PTAR […]”, por tanto son
insuficientes.

18.10. Requirió que, de no acogerse la solicitud de revocatoria de la sentencia, se

ordene a la Nación concurrir con el Municipio en las acciones que deban realizarse
en virtud de los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad.

18.11. Adujo que la sentencia impugnada no se pronunció respecto de la

responsabilidad de los habitantes de los asentamientos ilegales ubicados en la zona
de protección de la quebrada Guarrúz, quienes están en contravía de las normas
urbanísticas y el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Santiago de Cali
y pretenden que se les dote de un sistema de alcantarillado que no es legalmente
viable. Lo anterior, conforme a la corresponsabilidad en la gestión del riesgo de los
habitantes del territorio nacional dispuesto en el artículo 2.º de la Ley 1523 de 24 de
abril de 2012[29].

18.12. Solicitó que se oficie al Departamento Administrativo de Planeación

Municipal para que presente informe sobre la situación de los asentamientos
ubicados en la franja protectora de la quebrada Guarrúz, explicando la clasificación
de la zona como “de alto riesgo no apto para uso de vivienda”.

Actuaciones en segunda instancia

19. El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 22 de mayo de 2015 [30],

admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Municipio
de Santiago de Cali contra la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2014,
proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

20. Por auto proferido el 18 de agosto de 2015 [31], se decretó la prueba solicitada
por el Municipio de Santiago de Cali en el escrito de apelación, de conformidad con
el artículo 2.º del artículo 214 del Código Contencioso Administrativo.

21. Mediante auto proferido el 9 de octubre de 2015 [32], se ordenó correr traslado
a las partes y al Procurador Delegado ante el Consejo de Estado para que, en el
término de diez (10) días, presentaran sus alegatos de conclusión.

22. Por auto proferido el 4 de diciembre de 2017 [33], se negó la acumulación del
proceso identificado con número de radicación 76001333300220150019700 del
Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cali al asunto sub examine, en razón a
que no se cumplió uno de los requisitos de procedencia de la solicitud de
acumulación previstos en los artículos 148 y 149 del Código General del Proceso.

23. Mediante providencia proferida el 20 de febrero de 2018 [34], el Despacho

sustanciador, con miras a dictar la sentencia, en segunda instancia, decretó pruebas
necesarias para el esclarecimiento de la verdad, con el fin de precisar el estado en
que se encontraba el cumplimiento de la sentencia de primera instancia. En ese
sentido solicitó al Alcalde del Municipio de Santiago de Cali y al Gerente General de
EMCALI que allegaran informes técnicos relacionados con el estado ambiental de
la quebrada Guarrúz y las actuaciones adelantadas para su recuperación, así como
las acciones realizadas en relación con las viviendas asentadas en las zonas de alto
riesgo y el estado actual de la prestación del servicio público de alcantarillado y del
desarenador instalado por EMCALI. Asimismo solicitó que los informes se
acompañaran de registros fotográficos y todos los soportes pertinentes.

Alegatos de conclusión

24. La Sala observa que en esta instancia procesal, el actor popular y la Corporación
Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC- allegaron alegatos de conclusión.

Santiago Toro Cadavid

25. El actor[35] fundamentó su intervención en tres argumentos principales:

25.1. En cuanto al primero, denominado “Sobre la discordancia en los términos para
la adopción y materialización de un plan de manejo y ordenación de la
quebrada”, indicó que la afirmación del Municipio de Santiago de Cali de que el
término de seis meses ordenados en la sentencia de primera instancia es poco
razonable, sugiere un actuar de dicha entidad partiendo desde cero, lo cual no
guarda relación con el actuar que ha llevado a cabo en el asunto.

25.2. Para el efecto, expresó que, en virtud del CONPES 3550 de 2008, a nivel local
funciona la “Mesa del Agua”, que coordina EMCALI, en la cual se realiza un trabajo
articulado con el Departamento de Gestión Medioambiental de la Alcaldía (DAGMA),
la Secretaría de Salud Pública, la Secretaría de Gobierno, la Oficina de Parques
Naturales, la Oficina de Planeación Municipal, el Colegio Ideas, el Grupo de
Acciones Públicas de Icesi (GAPI) y la Sociedad de Mejoras Públicas, entre otros,
que ha tratado temas referentes a la quebrada Guarrúz y ha elaborado documentos
de georreferenciación sobre los puntos críticos en su recorrido por la Comuna 20.

25.3. Señaló que desde el 26 de noviembre de 2007 se conformó la Comisión

Conjunta para la formulación del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca de los
ríos Meléndez, Lili y Cañaveralejo que declaró su ordenación mediante el Acuerdo
Núm. 002 de 2010 expedido por la Corporación Autónoma Regional del Valle del
Cauca –CVC-.

25.4. Adujo que en el presente asunto no se trata únicamente de derechos

colectivos, sino que, por la indebida protección del medio ambiente, se afectan
también derechos fundamentales como el derecho al agua y a la salud.

25.5. Mencionó que desde el año 2012 la Personería de Cali ha realizado

seguimiento a la problemática sobre el recurso hídrico y abastecimiento del mismo
en el Municipio de Santiago de Cali, confirmando que la calidad del agua del río
Cañaveralejo “[…] es regular y mala desde su entrada hasta su salida del casco
urbano […]”.

25.6. Manifestó que la escasez de fuentes de agua para abastecer a la población

del Municipio de Santiago de Cali es una problemática que requiere soluciones
urgentes y, en ese sentido, es necesaria la recuperación de fuentes hídricas como
la quebrada Guarrúz para contrarrestar la pérdida de oxígeno del río Cauca,
causada por los vertimientos de los ríos Lili, Meléndez y Cañaveralejo, que provoca
que el recurso hídrico no pueda ser tratado para el consumo humano.

25.7. En cuanto al segundo argumento del actor denominado “Falta de

disponibilidad de recursos”, expuso que el Municipio de Santiago de Cali omitió que,
en virtud de lo previsto en la Ley 448 de 21 de julio de 1998 [36], reglamentada por
el Decreto Nacional 423 de 14 de marzo de 2001[37], las entidades territoriales y
descentralizadas de cualquier orden deben incluir en sus presupuestos de servicio
de deuda las apropiaciones necesarias para el pago de obligaciones contingentes
a su cargo, razón por la cual se creó el Fondo de Contingencias de las Entidades
Estatales y el Fondo de Contingencias de las Entidades Territoriales.

25.8. En tal sentido, a juicio del actor, el Municipio de Santiago de Cali no puede
alegar falta de presupuesto frente a contingencias derivadas de fallos judiciales, de
acuerdo con el Proyecto de Acuerdo de Presupuesto General del Municipio de
Santiago de Cali para el año 2015 que, en su artículo 16, establece que el
Departamento Administrativo de Hacienda Municipal realizará las apropiaciones
para el debido cumplimiento de decisiones judiciales.

25.9. Finalmente, en relación con el tercer argumento expresado por el actor

denominado “Responsabilidad de los habitantes de la quebrada Guarruz”, enunció
que la sentencia proferida en primera instancia, en ningún momento ignoró la
responsabilidad de los habitantes del sector, y que la existencia de la misma no
obsta para que la administración excuse su omisión frente al asunto.

25.10. Señaló que la responsabilidad de la administración podría dirigirse a dos

cuestiones: i) la implementación de obras para mitigar el impacto ambiental a lo
largo del cauce, tales como la intervención a la reglamentación vigente en materia
de ordenamiento territorial –previos estudios hidrológicos y geológicos- para dar
solución de vivienda digna a los habitantes de la zona sin trasladarlos
y; ii) reubicarlos.

25.11. Sobre la afirmación del Municipio de Santiago de Cali atinente a la intención

de la comunidad de beneficiarse con la presente acción a pesar de su proceder
ilegal, solicitó que se analicen los recibos de pago del servicio de alcantarillado
cobrados a las personas asentadas en los márgenes de la quebrada, aportados en
la demanda, que no fueron considerados por el a quo, en tanto que, en sus
palabras “resulta paradójico que el municipio alegue la imposibilidad de un sistema
de alcantarillado, y al mismo tiempo cobre la tasa por este servicio inexistente en la
zona”.

Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – CVC-

26. La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC-[38] solicitó que
se modifique la sentencia proferida en primera instancia, en el sentido de que se le
desvincule de la presente acción popular por las siguientes razones:

26.1. Adujo que es una entidad pública del Gobierno Nacional, dotada de autonomía
administrativa y financiera y encargada de la administración pública de los recursos
ambientales y su protección en la jurisdicción comprendida en el Departamento del
Valle del Cauca, con excepción del Municipio de Santiago de Cali, debido a que en
éste último la máxima autoridad ambiental es el Departamento Administrativo de
Gestión del Medio Ambiente –DAGMA-.
26.2. Afirmó que es precisamente el Departamento Administrativo de Gestión del
Medio Ambiente –DAGMA- la entidad en cuyos objetivos tiene la contribución al
desarrollo sostenible y el mejoramiento de la calidad ambiental del área urbana del
Municipio de Santiago de Cali.

26.3. Corolario de lo anterior, expuso que la creación del Departamento

Administrativo del Medio Ambiente –DAGMA- se hizo mediante Acuerdo Municipal
Núm. 18 de 30 de diciembre de 1994 y que sus funciones le fueron atribuidas
mediante el Decreto 0203 de 16 de marzo de 2001 [39], dentro de las cuales se
establecen las de “[…] Ejercer su función de máxima autoridad y control ambiental
en el Municipio de Santiago de Cali […]” y “[…] Efectuar el control de vertimientos y
emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y
peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y
exigir la ejecución de proyectos de saneamiento y descontaminación […]”.

26.4. Concluyó indicando que se encuentra probada la falta de legitimación por

pasiva, en cuanto la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC- no
tiene jurisdicción como autoridad ambiental en el Municipio de Santiago de Cali.

Concepto del Ministerio Público

27. Pese a que el agente del Ministerio Público fue notificado en debida forma [40],
no presentó concepto en esta instancia.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia de la sala

28. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472[41] de 5 de agosto de 1998, sobre la

competencia del Consejo de Estado para conocer de las acciones populares en
segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 58 de 15 de septiembre de 1999,
modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 5 de agosto de 2003 [42], sobre la
distribución de negocios entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo
129 del Código Contencioso Administrativo; esta Sección es competente para
conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten
contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales
administrativos, en el trámite de las acciones populares.

29. Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y
sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala
procede a emitir la sentencia correspondiente.

Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular

30. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, las acciones populares son un
mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados
con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar
naturaleza que se definan en ella […]”.

31. En desarrollo de la norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que, en

su artículo 2.º, define las acciones populares como “[…] los medios procesales para
la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…]
evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o
agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado
anterior cuando fuere posible […]”.

32. Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial
para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos
cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia
del amparo.

33. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda el medio
de control de protección de los derechos e intereses colectivos son: i) una acción u
omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza,
vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y iii) la relación o nexo de
causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.

34. Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia

proferida el 28 de marzo de 2014[43], explicó lo siguiente:

“[…]

Acorde con el inciso 2 del artículo 3 de la Ley 472 de 1998, el objeto de la acción
popular radica en evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza,
la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir
las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible.

Por su parte, el artículo 9 de la misma disposición prevé que tal instrumento procede
contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares

[…] Esta Corporación ha recalcado que además de que se presente a) una acción
u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza,
vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no
es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana,
sino también c) la existencia de la relación de causalidad entre la acción, la omisión,
y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses […] Cabe anotar que
las acciones populares tienen carácter restitutorio, es decir, buscan, cuando ello
fuere posible, volver las cosas al estado anterior a la violación del derecho, toda vez
que su objeto radica en proteger de manera efectiva el interés colectivo, razón por
la cual corresponde al juez determinar si es posible dicho restablecimiento, porque
de no serlo procede una indemnización, teniendo claro que la acción popular no
persigue un beneficio pecuniario […] Dentro de este contexto la acción popular se
encuentra vinculada estrechamente con el principio de solidaridad consagrado en
la Constitución Política, esto es, que constituye un mecanismo por medio del cual
los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el
cumplimiento de los fines del Estado […] Otra de las características de la acción
popular es la relacionada con la autonomía del instrumento judicial.

En efecto, esta Sección ha indicado que esta acción constitucional es autónoma y

principal, no es viable que se formulen reparos para su ejercicio, diferentes a los
que corresponden a las reglas procesales propias para su admisibilidad (artículo 18
ley 472 de 1998); por consiguiente, no resulta viable, ni legítimo, que se haga pender
la admisión de la acción popular de la procedencia o no de otras acciones
principales o subsidiarias, por cuanto la acción popular tiene como objetivo
específico y puntal el proteger a los derechos o intereses colectivos invocados con
la demanda […] Es de resaltar que la acción popular puede ser ejercida por
cualquier persona natural o jurídica. Empero, ha destacado la Sala que quien
concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente
persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta
presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia
discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es el actor quien
en la demanda, fija el litigio […] la Sala encuentra el artículo 25 de la Ley 472 de
1998, el cual permite el decreto de medidas cautelares de oficio o a petición de
parte, antes de notificada la demanda o en cualquier estado del proceso, con el
propósito de prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiese
causado. Aunado a ello, el artículo 26 ibídem, señala que contra el auto que ordena
dichas medidas proceden los recursos de reposición y apelación, los cuales deben
ser concedidos en el efecto devolutivo […] Los intereses colectivos suponen la
restitución de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado de personas […]”.

35. La Sala resalta que conforme a los artículos 1, 2, 4 y 9 de la citada Ley 472, se
infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la
protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales
en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por
Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y
restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción
pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser
ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema
de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las
organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el
Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los
servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter
sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y,
eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, finalmente, vi) no ha sido
instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando
con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo
se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al Legislador, habrá de
acudirse a las acciones pertinentes.

36. Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los

derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispone el artículo
30 de la Ley 472 y que corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar
los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda.

Marco jurídico del recurso de apelación y apelante único

37. Visto el artículo 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[44] y atendiendo a la

jurisprudencia de esta Sección[45] relacionada con el objeto materia del recurso
cuando se trata de apelante único; en casos como el presente, en los que solo
interpone el recurso una de las partes, debe abordarse el estudio de aquello que
resulte desfavorable a dicho sujeto procesal que, en esta oportunidad, es una de las
entidades accionadas, esto es, el Municipio de Santiago de Cali.

38. Al respecto, la Sección ha señalado lo siguiente[46]:

“[…]

La Sala reitera como lo ha hecho en oportunidades anteriores [47], que cuando se

trata del apelante único la competencia para conocer del recurso de apelación, se
circunscribe a aquello que le sea desfavorable al recurrente, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por
remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo y, a su vez, por
remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998[…]”.

39. Ahora bien, dado que el recurrente pretende que se revoque la sentencia
impugnada, en cuanto considera i) que no existe vulneración de los derechos
colectivos que se invocan como transgredidos puesto que ha adelantado medidas
tendientes a proteger la cuenca de la quebrada Guarrúz y reducir el impacto
ambiental que genera el vertimiento de aguas residuales por parte de los habitantes
de asentamientos ilegales, ii) que las órdenes emitidas por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca no se ajustan a los procedimientos y términos
previstos para que el municipio pueda realizar las gestiones de orden administrativo
y presupuestal correspondiente, iii) que el Tribunal omitió pronunciarse respecto de
la responsabilidad que considera tienen los habitantes de los asentamientos ilegales
ubicados en la zona de protección de la quebrada; la Sala solo analizará si los
motivos de inconformidad expuestos por el recurrente encuentran o no fundamento
fáctico y jurídico, que den lugar a la modificación del fallo impugnado.
Planteamiento del problema jurídico

40. De acuerdo con el análisis fáctico y normativo previamente efectuado, la Sala

deberá determinar los siguientes aspectos: i) si el Municipio de Santiago de Cali
omitió ejecutar actividades de descontaminación en la quebrada Guarrúz, así como
acciones en materia policiva y urbanística en relación con los asentamientos ilegales
ubicados en las franjas de protección de la quebrada y, consecuencialmente,
amenazó o no los derechos colectivos invocados por el actor; ii) si, teniendo en
cuenta la afirmación del Municipio de Santiago de Cali de que ha adelantado
acciones ambientales, de infraestructura, informativas y sociales para proteger la
cuenca de la quebrada y reducir el impacto ambiental generado por los vertimientos
de aguas residuales a su cauce, se dan los presupuestos para que se configure o
no la carencia actual de objeto por hecho superado; iii) si las órdenes emitidas por
el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se ajustan a los procedimientos y
términos previstos para que el municipio pueda realizar las gestiones de orden
administrativo y presupuestal correspondiente y iv) si la corresponsabilidad de la
comunidad en la causación del riesgo es causal de exoneración de responsabilidad
de las autoridades competentes; y conforme con este análisis, determinar si se debe
confirmar, modificar o revocar la sentencia apelada.

Caso concreto

41. Para efectos de abordar el estudio del caso, la Sala analizará los siguientes
aspectos: i) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos
colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad
pública, acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y
oportuna, al goce de un ambiente sano y al equilibrio ecológico y aprovechamiento
racional de los recursos naturales y, ii) se procederá a resolver el problema jurídico.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos colectivos al

acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública
y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y
oportuna

42. Estos derechos colectivos tienen su fundamento constitucional en los artículos

2.º, 365, 366 y 367 de la Constitución Política, bajo el siguiente tenor:

“[…] Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad,

promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener
la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y
libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de
los particulares."

[…]

"Artículo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del
Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los
habitantes del territorio nacional.

Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán
ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades
organizadas, o por particulares.

En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos

servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley
aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del
Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios
públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de
dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita."

[…]

"Artículo 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la

población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su
actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de
saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y
presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social
tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.”

[…]

“Artículo 367. La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la

prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y
financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de
costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.

Los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada

municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las
conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán
funciones de apoyo y coordinación.
La ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas […]” (Destacado
de la Sala).

43. En consecuencia, el acceso a una infraestructura de servicios públicos, así

como su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio es inherente a la
finalidad social del Estado, que contribuye al bienestar y mejoramiento de la calidad
de vida de la población y, a su vez, materialmente implica el respeto y garantía de
otros derechos constitucionales.

44. Al respecto, la Corte Constitucional ha enfatizado la trascendental importancia

de la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos, al sostener que
éstos[48]:

“[…] Se caracterizan además porque efectivizan otros derechos como la dignidad,

la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; tienen vocación de universalidad;
pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio
de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado
por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en
él de asegurar su prestación eficiente; se sujetan a un régimen jurídico especial,
donde el Estado tiene un deber de regulación, control y vigilancia permanente; su
régimen tarifario exige tener en cuenta los criterios de costos, solidaridad y
redistribución del ingreso; pueden ser estatizados por razones de soberanía o de
interés social una vez se indemnice a los particulares afectados con tal medida; su
prestación será descentralizada, en tanto corresponde su ejecución a las entidades
territoriales; el pago de subsidios a estratos pobres involucra recursos de la Nación
y de las entidades territoriales […]”.

45. En concordancia, el artículo 2.º de la Ley 142 de 11 de julio 1994[49] establece

en relación con los fines de la intervención del Estado en los servicios públicos:

“[…] ARTÍCULO 2o. INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LOS SERVICIOS

PÚBLICOS. El Estado intervendrá en los servicios públicos, conforme a las reglas
de competencia de que trata esta Ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos
334, 336, y 365, a 370 de la Constitución Política, para los siguientes fines:

2.1. Garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición
final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios.

[…]

2.3. Atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia

de agua potable y saneamiento básico.
2.4. Prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando
existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que
así lo exijan.

2.5. Prestación eficiente.

[…]

2.8. Mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su

participación en la gestión y fiscalización de su prestación […]” (Destaca la Sala).

46. Acerca de la infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública

como bien jurídico de carácter colectivo, la jurisprudencia lo ha entendido como
aquella prerrogativa según la cual la comunidad puede acceder a instalaciones y
organizaciones que garanticen la adecuada prestación de los servicios públicos,
esto es, que las construcciones y edificaciones estén adaptadas de tal forma que
eviten a las personas contraer enfermedades o que se generen focos de
contaminación o epidemias que afecten o amenacen el estado de sanidad
comunitaria. Ello también incluye los elementos y servicios que se estimen
indispensables para la creación y funcionamiento adecuado de la gestión de la
salubridad pública. Esta Corporación[50] ha fijado dicho criterio en los siguientes
términos:
“[…] El derecho o interés colectivo al acceso a una infraestructura de servicios
que garantice la salubridad pública
[…]
Este derecho comprendido en su dimensión colectiva, debe entenderse como la
posibilidad que tiene la comunidad de acceder a instalaciones y organizaciones que
velen por o garanticen su salud. En este orden de ideas, puede pensarse en la
estructura sanitaria y en especial hospitalaria, como típica manifestación del mismo.
[…]

El derecho colectivo invocado como vulnerado en la presente acción es el del

“acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública”. Es
un servicio público a cargo del Estado cuya finalidad es disminuir la morbilidad, es
decir, la proporción de personas que enferman en un sitio y tiempo
determinado. Ahora bien, el derecho invocado hace alusión igualmente a la palabra
“infraestructura” la cual debe entenderse como un conjunto de elementos o servicios
que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una
organización, en este caso, para la buena gestión de la salubridad pública. Por lo
tanto, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad
pública implica, entre otros aspectos, la posibilidad que tienen las personas
de beneficiarse de los programas de salud preventivos, de rehabilitación y
atención, buscando disminuir el número de personas enfermas en un lugar
específico y en un espacio de tiempo determinado.
Se observa así, que este específico derecho o interés colectivo no puede
confundirse con la salud de la comunidad, toda vez que se refiere más bien a la
posibilidad de esta de acceder a infraestructuras que sirvan para protegerla. Se
verifica entonces una relación comunidad - bienes y/o comunidad - organización; de
tal modo que solo se constatará la afectación a este derecho o interés colectivo,
cuando se logre demostrar la imposibilidad de acceso a una infraestructura de
servicios determinada; se insiste no es el acceso a los servicios, sino a la
infraestructura de estos […]” (Resaltado de la Sala).

47. De conformidad con la jurisprudencia citada, el Estado tiene la obligación

de: i) garantizar la prestación de los servicios públicos y ii) contar con la
infraestructura suficiente para lograr dicha finalidad.

48. La prestación de los servicios públicos puede analizarse desde dos

perspectivas: la primera y más importante, como un medio a través del cual el
Estado cumple con sus finalidades de garantizar la dignidad humana y asegurar la
calidad de vida de las personas (Artículo 2.º de la Constitución Política) y, la
segunda, como el desarrollo de una actividad económica.

49. En cuanto al carácter de actividad económica de los servicios públicos, esta

Corporación ha señalado lo siguiente[51]:

"[...] A diferencia de los dos derechos colectivos antes tratados (moralidad

administrativa y defensa del patrimonio público), en EL DERECHO COLECTIVO AL
ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y A SU PRESTACIÓN EFICIENTE no
se está frente al desarrollo de una función administrativa en los términos del
artículo 209 Constitucional, sino de una actividad económica intervenida por
el Estado, cuya prestación debida se relaciona directamente con la consecución de
sus fines (art. 2 C. N.).
El modelo constitucional económico de la Carta Política de 1991 está fundado en la
superación de la noción “francesa” de servicio público, conforme a la cual éste era
asimilable a una función pública, para avanzar hacia una concepción económica
según la cual su prestación está sometida a las leyes de un mercado fuertemente
intervenido; así se deduce del artículo 365 constitucional cuando dispone que es
deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos y que
estos pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por
comunidades organizadas o por particulares. Nótese que la norma es clara en
señalar que el Estado debe asegurar la prestación (no prestar forzosamente)
al tiempo que permite la concurrencia de Agentes (públicos, privados o
mixtos) en su prestación.
De acuerdo con tal disposiciones se destaca, jurídicamente, que los servicios
públicos “son inherentes a la finalidad social del Estado”, pues contribuyen al
bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población (arts. 2 y 366
ibidem.) y es por ello que su prestación comporta la concreción material de la
cláusula Estado Social de Derecho (art. 1 ibidem); así lo ha indicado la
jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, como mecanismo
auxiliar en la administración de Justicia (art. 230).
De manera que los derechos colectivos que se involucran en la prestación de los
servicios públicos no aluden a la función pública propia del Estado, sino a una
actividad económica que por implicar el tráfico de servicios inherentes a la
finalidad social del Estado, que la doctrina colombiana, con base en expresión
foránea, llama “bienes meritorios”, exige la intervención del mismo a través de los
instrumentos tradicionales de policía administrativa: regulación y control (inc. 2 art.
365 C. N). En otras palabras, el bien jurídico colectivo por proteger no refiere a la
función administrativa, sino a los derechos propios de los consumidores y usuarios
particularmente en lo relativo a la calidad del servicio y a su precio. [...]
De manera que, la finalidad de las acciones populares en relación con los
derechos colectivos e intereses relacionados con los servicios públicos
atañen con el acceso, a la eficiencia y oportunidad en la prestación y, por
ende, son causa jurídica para su ejercicio toda conducta de acción u omisión
de las autoridades o de los agentes públicos o particulares que participen en
su prestación, o que amenacen o quebranten esos derechos e
intereses [...]" (Resalta la Sala).

50. Se hace hincapié en que la Constitución Política hace referencia al deber del
Estado de asegurar la prestación de los servicios públicos, mas no de la prestación
en sí misma, ya que esta actividad puede ser desarrollada por entidades públicas o
particulares, en el marco de la ley. Adicionalmente, el carácter económico de los
servicios públicos no desvanece las finalidades públicas inherentes a esta
actividad.

Competencia de los municipios en materia de prestación de los servicios

públicos domiciliarios

51. El artículo 311 de la Constitución señala que “[…] Al Municipio como entidad
fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar
los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el
progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación
comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás
funciones que le asignen la Constitución y las leyes […]”.

52. A su turno, el artículo 367 Superior prevé que la ley fijará las competencias y
responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su
cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además
de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos. De igual
manera, indica que los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente
por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y
las conveniencias generales lo permitan y aconsejen.
53. El legislador se ha ocupado de dar desarrollo a la precitada normativa
constitucional mediante la expedición de sendas leyes en las cuales ha asignado a
los municipios y a las autoridades locales la responsabilidad de garantizar, en sus
respectivas jurisdicciones, la prestación de los servicios públicos domiciliarios y, por
esa vía, la efectividad de los derechos al saneamiento básico y a la salubridad de
todos sus habitantes.

54. Al efecto, se tiene que la Ley 136 de 2 de junio de 1994 [52] prescribe en los
ordinales 10 y 19 del artículo 3.º que a los municipios les compete:

“[…] 10. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y ambientales, de
conformidad con la constitución y la ley

[…]

19. Garantizar la prestación del servicio de agua potable y de saneamiento básico

a los habitantes de la jurisdicción de acuerdo con la normatividad vigente en materia
de servicios públicos domiciliarios. […]”.

55. La Ley 142 de 11 de julio de 1994 [53], en su artículo 5.°, le atribuye a los
municipios la competencia para prestar los servicios públicos. Al respecto, dispone:

“[…] ARTÍCULO 5o. COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS EN CUANTO A LA

PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Es competencia de los municipios
en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de
los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:

5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente,

los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica,
y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de
carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del
respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente […]” (Destacado
de la Sala).

56. Por otra parte, los ordinales 2.º y 9.º del artículo 8.º de la Ley 388 señalan:

“[…] Artículo 8º.- Acción urbanística. La función pública del ordenamiento del
territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y
municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones
urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y
la intervención en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras:
[…]
2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los
servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos
sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés
público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares
análogos.
[…]
9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los
servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la
entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las
leyes […]”.
57. A su turno, el artículo 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001 [54] ordena
que los municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema
General de Participaciones u otros recursos, deben promover, financiar o
cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial realizar directamente o a
través de terceros en materia de servicios públicos, además de las competencias
establecidas en otras normas vigentes, la construcción, ampliación, rehabilitación y
mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos, así:

“[…] Artículo 76. Competencias del Municipio en otros sectores. Además de las
establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los
Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de
Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de
interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:

76.1. Servicios Públicos.

Realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos

además de las competencias establecidas en otras normas vigentes la
construcción, ampliación rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de
servicios públicos […]”.

58. El anterior recuento normativo permite inequívocamente concluir que la

prestación directa o indirecta de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado
constituye función principalísima a cargo de los municipios; así también,
la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento en su infraestructura, en
orden a garantizar su eficiente y oportuna prestación. Los citados entes territoriales,
en virtud de su autonomía, podrán realizar la anterior labor acudiendo a la
estructura, la forma y la organización interna que consideren más conveniente en el
marco de las posibilidades que otorga la Ley.

Competencia de los departamentos en materia de prestación de los servicios

públicos domiciliarios

59. En relación con las competencias de los Departamentos en materia de

prestación de servicios públicos domiciliarios, la Constitución les asignó a estas
entidades territoriales autonomía para la administración de los asuntos seccionales
y planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio.
60. El artículo 298 de la norma en cita establece que “[…] los departamentos ejercen
funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción
municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de prestación de
los servicios que determinen la Constitución y las leyes […]”

61. Asimismo, el artículo el artículo 300, ejusdem, determina con respecto a la

función de complementariedad de la acción municipal:

“[…] Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de

ordenanzas:

[…]

2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico

y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el
ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas
de frontera.
[…]”.

62. A su turno, el numeral segundo del artículo 367 Superior también les encarga a
los departamentos las funciones de apoyo y coordinación a los municipios en la
prestación de servicios públicos domiciliarios.

63. Por su parte, la Ley 142 le asigna a los departamentos las siguientes
competencias relacionadas con la prestación de los servicios públicos:

“[…] ARTÍCULO 7o. COMPETENCIA DE LOS DEPARTAMENTOS PARA LA

PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Son de competencia de los
departamentos en relación con los servicios públicos, las siguientes funciones de
apoyo y coordinación, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos
que con sujeción a ella expidan las asambleas:

[…]

7.2. Apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios

públicos que operen en el Departamento o a los municipios que hayan asumido la
prestación directa, así como a las empresas organizadas con participación de la
Nación o de los Departamentos para desarrollar las funciones de su competencia
en materia de servicios públicos.

7.3. Organizar sistemas de coordinación de las entidades prestadoras de servicios

públicos y promover, cuando razones técnicas y económicas lo aconsejen, la
organización de asociaciones de municipios para la prestación de servicios
públicos, o la celebración de convenios interadministrativos para el mismo
efecto.[…]”.

64. En sentido similar, la Ley 715 asignó a los departamentos funciones de

coordinación y complementariedad de la acción municipal en la materia:

“[…] ARTÍCULO 74. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS EN OTROS

SECTORES. Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social
dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de
complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y
los Municipios y de prestación de los servicios.

Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos

el ejercicio de las siguientes competencias:

74.1. Planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios

públicos en el departamento y coordinar su ejecución con los municipios.

[…]

74.5. Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los

Municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las
competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar.

[…]

74.11. Organizar sistemas de coordinación de las entidades prestadoras de

servicios públicos y promover, cuando razones técnicas y económicas lo aconsejen,
la organización de asociaciones de municipios para la prestación de servicios
públicos, o la celebración de convenios para el mismo efecto.

[…]” (Destacado de la Sala).

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho ambiental como

garantía de los derechos colectivos al goce al ambiente sano y a la existencia
del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los
recursos naturales

65. En el orden internacional[55] existen una serie de instrumentos normativos que

hacen parte del derecho ambiental, que tienen por objeto proteger el ambiente y los
recursos naturales, del cual se destaca la Declaración de Rio de Janeiro, adoptada
el 14 de junio de 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el Medio Ambiente y el Desarrollo, que en su preámbulo tiene como objetivo
establecer una alianza mundial nueva y equitativa mediante la creación de nuevos
niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y
las personas y procurando alcanzar acuerdos internacionales en los que se
respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de
desarrollo mundial.

66. Estos principios se aplican en el ordenamiento jurídico colombiano, por un lado,

por virtud de lo dispuesto en el artículo 9.º de la Constitución Política y, por el otro,
debido a que el Estado Colombiano los hizo vinculantes por virtud de lo dispuesto
en el numeral 1.º del artículo 1.º de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993 [56].

67. En efecto, el artículo 1.º Ibidem sobre los principios generales ambientales
dispone que:
“[…] La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios:

1. El proceso económico y social del país se orientará según los principios

universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Rio de
Janeiro de junio de 1992 sobre medio ambiente y desarrollo […]”.

68. En sentido similar, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre

Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
"Protocolo de San Salvador"[57], adoptado el 17 de noviembre de 1988, aprobado
en nuestro ordenamiento jurídico por virtud de la Ley 319 de 20 de septiembre de
1996[58] y promulgado mediante Decreto 429 de 14 de marzo de 2001 [59],
estableció:

“[…] ARTICULO 11. DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO.

1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con
servicios públicos básicos.

2. Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del

medio ambiente.[…]”

69. Ahora bien, en el ordenamiento jurídico interno, el medio ambiente está

amparado por lo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional [60] ha
denominado la “Constitución Ecológica”, esto es, el conjunto de disposiciones
contenidas en la Carta Política que fijan los supuestos con fundamento en los cuales
debe regularse la interacción entre la sociedad y la naturaleza, con miras a
proteger el medio ambiente.

70. Sobre el particular hay más de 30 disposiciones Constitucionales que

desarrollan la materia, entre las cuales se destacan los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95
que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas
naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a
gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e
integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y
fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar
su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones
legales y exigir la reparación de los daños causados.

71. Estos preceptos previamente referidos concentran los atributos principales en

relación con el medio ambiente que se manifiestan en otros artículos
constitucionales, de ahí que el análisis de este bien jurídico superior se efectúe
desde tres perspectivas: i) como un derecho de las personas, ii) como un servicio
público y, iii) como un principio que permea el ordenamiento jurídico en su
integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades así
como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un
carácter de objetivo social.

72. En relación con el medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte
Constitucional[61] ha resaltado su importancia “[…] ya que los derechos colectivos
y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos
por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados
derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las
generaciones que están por nacer", toda vez que "la humanidad del futuro tiene
derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la
dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”.

73. Asimismo, sobre el medio ambiente y el equilibrio ecológico, la referida

Corporación en sentencia T-046 de 29 de enero de 1999[62] precisó lo siguiente:

“[…] cabe señalar que existen unos deberes estatales encaminados a la protección
de la diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial
importancia ecológica y el fomento de la educación para obtener esos fines, que
comportan igualmente una planificación del manejo y del aprovechamiento de los
recursos naturales de manera que se garantice su desarrollo sostenible,
conservación, restauración o sustitución, así como la prevención y control de los
factores de deterioro ambiental, que se traducen en las acciones más importantes
para que el Estado cumpla con los propósitos especialmente definidos respecto de
la existencia de un medio ambiente sano y equilibrado, las cuales vienen
acompañadas para su eficacia con la correlativa posibilidad de imponer sanciones
legales y exigir la reparación de los daños causados, junto con el deber de
cooperación con otras naciones para la protección de los ecosistemas situados en
las zonas fronterizas (C.P., arts. 8, 79 y 80) […]”.

74. El marco legal en materia ambiental encuentra sus mediatos orígenes en la Ley
23 de 19 de diciembre de 1973[63] y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de
1974[64], cuyos artículos 1.° y 2.°, dictan que el medio ambiente es un patrimonio
común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los
particulares y precisan que el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio
Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del
ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos
naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la
explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y
regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la
actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del
aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente.

75. Más recientemente, la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, “Por medio del cual
se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Publico encargado
de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras
disposiciones”, prevé los principios que la política ambiental debe seguir, haciendo
remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible
contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio
Ambiente y Desarrollo. Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en
Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad y el derecho de
los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza,
resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el
resultado del proceso de investigación científica, sin perjuicio de la aplicación del
principio de precaución.

Competencias y funciones de las empresas prestadoras de servicios

públicos, de los entes territoriales y de las autoridades ambientales para la
conservación de las fuentes hídricas

76. Las funciones y competencias en el derecho ambiental colombiano se

encuentran regidos por los principios universales ambientales contenidos en la
Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible,
dentro de los cuales se destacan los de cooperación, prevención, precaución,
evaluación de impacto ambiental, solidaridad, patrimonio común de la humanidad,
subsidiaridad y proporcionalidad, entre otros, los cuales fueron adoptados por la
legislación nacional en el artículo 1.º de la Ley 99.

77. Ese mismo cuerpo normativo, encaminó las distintas funciones, gestiones y
competencias a cargo de los entes territoriales y de las corporaciones autónomas,
para que actuaran de manera coordinada en la protección y recuperación del medio
ambiente en el país.

78. De acuerdo con lo manifestado por el Municipio de Santiago de Cali en relación

con la posible orden a la Nación de concurrir con el Municipio en las acciones que
deban realizarse en virtud de los principios de solidaridad, complementariedad y
subsidiariedad, la Sala se ocupará de analizar la distribución y concurrencia de
competencias entre las empresas prestadoras de servicios públicos, los entes
territoriales y las autoridades ambientales para la conservación del medio ambiente
y las fuentes hídricas.
Las empresas de servicios públicos

79. El Congreso de la República expidió el 11 de julio de 1994 la Ley 142 “Por la

cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones” y en ella se establece el servicio público domiciliario de alcantarillado
como “la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de
tuberías y conductos. También se aplicará esta Ley a las actividades
complementarias de transporte, tratamiento y disposición final de tales
residuos”.[65]

Sobre las competencias de las corporaciones autónomas regionales

ambientales, su relación con la prestación de servicios públicos y su
obligación de asesoramiento y acompañamiento en materia ambiental

80. La Constitución de 1991 atribuye al legislador la función de reglamentar la

creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un
régimen de autonomía[66], las cuales se conciben como organismos
administrativos que forman parte de la estructura estatal “dentro de un régimen de
autonomía”, con identidad propia, autonomía e independencia.

81. Así, la ley 99 reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación

del medio ambiente y los recursos naturales renovables, y definió a dichas
corporaciones autónomas regionales en el artículo 23, como :

"[…] entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por
las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente
un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o
hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio
propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área
de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y
propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones
legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente […]”.

82. En lo concerniente a su objeto, la Ley establece que éste se circunscribe a

la “[…] ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio
ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna
aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración,
manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices
expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente […]”[67].

83. Finalmente, en cuanto a sus funciones de asesoramiento y acompañamiento, el

artículo 31 de la ley 99, establece:
“[…]

4) Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos

de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y
entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su
jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, distritos y Municipios
de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo
ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la
armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas
entidades territoriales;

5) Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de

su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a
fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten;

6) Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades

públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la
defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones, cuando
no correspondan al ejercicio de funciones administrativas;

7) Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y

vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico
y científico del Sistema Nacional Ambiental (SINA), estudios e investigaciones en
materia de medio ambiente y recursos naturales renovables;

8) Asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de

educación ambiental formal y ejecutar programas de educación ambiental no
formal, conforme a las directrices de la política nacional;

[…]

11) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de

las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de
los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión
de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras
actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro
ambiental. Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia
ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo
con el artículo 58 de esta Ley.

12) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de

los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo
cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o
residuos líquidos, solidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus
formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que
puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los
recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros
usos, estas funciones comprenden expedición de las respectivas licencias
ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y salvoconductos;

[…]

17) Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas

por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la
ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de
recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes,
la reparación de daños causados;

18) Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las

cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a
las disposiciones superiores y a las políticas nacionales;

19) Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las

inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de
tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo
de cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con
los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de
Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas
correspondientes;

Cuando se trate de obras de riego y avenamiento que de acuerdo con las normas y
reglamentos requieran de Licencia Ambiental, ésta deberá ser expedida por el
Ministerio del Medio Ambiente.

20) Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades

territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de
infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o
para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables;

[…]

26) Asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia

ambiental que deban desarrollarse con recursos provenientes del Fondo Nacional
de Regalías o con otros de destinación semejante;

[…]
29) Apoyar a los concejos municipales, a las asambleas departamentales y a
los concejos de las entidades territoriales indígenas en las funciones de
planificación que les otorga la Constitución Nacional;

30) Las demás que anteriormente estaban atribuidas a otras autoridades, en materia
de medio ambiente y recursos naturales renovables, dentro de sus respectivos
ámbitos de competencia, en cuanto no pugnen con las atribuidas por la Constitución
Nacional a las entidades territoriales, o sean contrarias a la presente ley o a las
facultades de que ella inviste al Ministerio del Medio Ambiente.

31) Sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relación

con la zonificación y el uso del suelo, de conformidad con lo establecido en el
artículo 313 numeral séptimo de la Constitución Nacional, las Corporaciones
Autónomas Regionales establecerán las normas generales y las densidades
máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas
suburbanas y en cerros y montañas, de manera que se protejan el medio
ambiente y los recursos naturales. No menos del 70% del área a desarrollar en
dichos proyectos se destinará a la conservación de la vegetación nativa existente.

[…]” (Destacado de la Sala).

84. La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación en virtud de la consulta

efectuada por el Ministro del Medio Ambiente a la Sala sobre las competencias de
la Corporación Autónoma Regional de la Meseta de Bucaramanga, para la
prestación del servicio de alcantarillado y saneamiento básico a los municipios de
Bucaramanga, Floridablanca y Girón, de acuerdo con las disposiciones de las leyes
99 y 142, mediante auto proferido el 22 de noviembre de 2001 [68], señaló que la
ley 99 al definir las corporaciones autónomas regionales como “entes corporativos
de carácter público”, las sometió al derecho público y por tanto a los principios de
legalidad y de la improrrogabilidad de la competencia [69], según los cuales ésta
sólo puede ejercer las funciones públicas que la Constitución o el legislador le
autorizan. Así las cosas, al ser autoridades ambientales, definen las políticas del
medio ambiente, lo planifican y ejercen poder de policía en los casos de
permisos, concesiones o por incumplimiento de normas ambientales, pero,
adujo que la ley 99 no les otorga competencia para desarrollar actividades de
prestación directa de servicios públicos domiciliarios.

85. La competencia señalada en el artículo 31, numeral 20, de la ley 99 a las

corporaciones autónomas regionales, para la construcción, mantenimiento,
administración, ejecución y operación de obras públicas de infraestructura,
destinadas a “la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación
del medio ambiente y los recursos naturales renovables”, comprende la ejecución
de obras de saneamiento básico entre ellas las de acueducto y alcantarillado,
dentro de su jurisdicción territorial, en concurrencia con la competencia
atribuida a los municipios para “[…] construir las obras que demande el progreso
municipal y la solución de necesidades de saneamiento ambiental y de garantía de
prestación de los servicios públicos […]” (Destaca la Sala).

86. Esta competencia de las corporaciones tiene por objeto las obras de
infraestructura, la cual encuentra en la legislación especial de servicios públicos
domiciliarios un límite en sus alcances, toda vez que la ley 142 establece los sujetos
prestadores de los servicios, siguiendo un criterio de especialidad orgánica,
excluyendo la posibilidad de que otros sujetos allí no comprendidos, cumplan dichas
funciones de prestación de servicio o desarrollo de dicha actividad económica, sin
embargo con el fin de dar soluciones a las necesidades de saneamiento ambiental
y en ejercicio de las demás funciones atribuidas por la ley, dichas autoridades
ambientales podrán intervenir para la defensa y protección o para la
descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables.

87. Como se observa, las corporaciones autónomas regionales están facultadas

para, entre otras: i) ejecutar las políticas, planes y programas en materia ambiental
del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible en el área de su
jurisdicción; ii) ejercer las funciones de máxima autoridad ambiental de acuerdo con
los criterios y directrices del ministerio; y, iii) labores de inspección, vigilancia,
seguimiento y control de los recursos renovables y no renovables.

Competencia del Departamento Administrativo de Gestión del Medio

Ambiente – DAGMA –

88. Ahora bien, en el Municipio de Santiago de Cali la entidad que ostenta la calidad
de máxima autoridad ambiental es el Departamento Administrativo de Gestión del
Medio Ambiente –DAGMA- creado mediante el artículo 14 del Acuerdo Núm. 18 de
30 de diciembre de 1994[70] en los siguientes términos:

“[…] Artículo 14. DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE GESTIÓN DEL

MEDIO AMBIENTE DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI “DAGMA”. Créase el
Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente del Municipio de
Santiago de Cali, “DAGMA”, como una Entidad dependiente administrativamente
de la Administración Central del Municipio, encargada por Ley de administrar
dentro del perímetro Urbano y suburbano del Municipio de Santiago de Cali, el
medio ambiente y los recursos naturales y propender por su desarrollo sostenible,
de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio de
Ambiente. En desarrollo de su función, estará sujeta a los principios de armonía
regional, graduación normativa y rigor subsidiario, definidos en el artículo 63 de la
ley 99 de 1993. […]”.

89. En concordancia, el artículo 110 del Decreto extraordinario núm. 0203 de 16 de

marzo de 2001[71] definió la misión del mencionado organismo como “[…] la
máxima autoridad ambiental en el Municipio de Cali […]” y, en ese sentido,
estableció que “[…] será el organismo técnico director de la gestión del medio
ambiente y de los recursos naturales, responsable de la política y de la acción
ambiental encargada de aplicar las normas de la Constitución Política, del Decreto
2811 de 1.974, de la Ley 99 de 1.993, la Ley 388 de 1997 y los decretos que
reglamenten, adicionen o modifiquen la materia; y, de mantener y preservar los
parques y las zonas verdes, así como de la arborización y ornato del Municipio de
Cali. […]”.

90. En cuanto a las funciones asignadas al Departamento Administrativo de Gestión

del Medio Ambiente –DAGMA-, la norma en cita previó en su artículo 112:

“[…] ARTÍCULO 112: FUNCIONES: Para el cumplimiento de su misión, El

Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente del Municipio de
Santiago de Cali "DAGMA", ejercerá dentro del perímetro urbano y suburbano del
Municipio de Santiago de Cali, las siguientes funciones generales:
1. Ejercer su función de máxima autoridad y control ambiental en el Municipio
de Santiago de Cali, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a
los criterios y directrices trazados por el Ministerio del Medio Ambiente.
2. Diagnosticar la situación ambiental del municipio y trazar planes, ejecutar las
políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la Ley
aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Nacional de Inversiones, o por
el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del Plan de Desarrollo del Municipio
y el Plan de Ordenamiento Territorial aplicables dentro del ámbito municipal.
[…]
8. Efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición
de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de
corrección o mitigación de daños ambientales y exigir la ejecución de
proyectos de saneamiento y descontaminación.
[…]
11. Fijar en el área urbana y suburbana del Municipio de Santiago de Cali, mediante
disposiciones generales los límites permisibles de emisión, descarga, transporte o
depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan
afectar el medio ambiente o los recursos naturales y prohibir, restringir o regular la
fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias causantes
de degradación ambiental. Estos límites, restricciones y regulaciones en ningún
caso podrán ser menos estrictos que los definidos por el Ministerio del Medio
Ambiente.
[…]
13. Evaluar, controlar y efectuar el seguimiento ambiental de los usos del agua,
el suelo, el aire y los demás recursos naturales, lo cual comprenderá el
vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos,
sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los
suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o
poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales o
impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones comprenden la
expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones,
autorizaciones y salvoconductos. El otorgamiento de las concesiones a las cuales
se refiere este numeral y el numeral nueve del presente artículo requiere previo
concepto favorable de la Comisión del Plan y Tierras del Honorable Concejo
Municipal.
[…]
15. Ejercer el control de la movilización, procesamiento y comercialización de los
recursos naturales en coordinación con la Corporación Autónoma Regional del
Cauca, CVC o quien haga sus veces y otras autoridades de policía, de conformidad
con la ley y los reglamentos, y expedir los permisos, licencias y salvoconductos para
la movilización de los recursos naturales.
16. Administrar las reservas forestales nacionales ubicadas en el Municipio de
Santiago de Cali, conforme a las delegaciones que en uso de sus atribuciones
legales le haga la Corporación Autónoma Regional del Cauca, CVC, y el
Ministerio del Medio Ambiente.
[…]
18. Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las
cuencas hidrográficas ubicadas dentro del Municipio de Santiago de Cali,
conforme a las disposiciones superiores, a las políticas nacionales y de acuerdo
con la delegación que en uso de sus atribuciones legales le haga la CVC, o
quien haga sus veces.
19. Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, prevención contra las
inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de
tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo
de las cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación
con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de
Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas
correspondientes.
20. Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las Entidades
Territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de
infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para
la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos
naturales.
[…]
22. Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres
y de incendios forestales, en coordinación con las demás autoridades competentes,
y asistirlas en los aspectos medio ambientales en la prevención y atención de
emergencias y desastres; adelantar programas de adecuación de áreas urbanas
y suburbanas del Municipio en zonas de alto riesgo, tales como el control de
erosión, manejo de cauces y reforestación, de conformidad con las directivas y
conceptos del Departamento Administrativo de Planeación Municipal.
[…]
51. Coordinar y liderar el proceso de elaboración del Plan de Gestión Ambiental del
municipio de Santiago de Cali, en coherencia con el Plan de Desarrollo del Municipio
y el Plan de Desarrollo Departamental y Nacional. Evaluar el cumplimiento del Plan
de Gestión Ambiental Municipal.
[…]
76. Evaluar los diagnósticos de alternativas, estudios de impacto ambiental y
planes de manejo y de mitigación.
77. Ejercer el control del cumplimiento de las normas de vertimiento,
emanaciones y manejo y disposición de desechos.
[…]
98. Adelantar proyectos de gestión ambiental para el saneamiento, la
prevención de desastres y la preservación de los recursos naturales
renovables.
[…]
103. Organizar, promover o ejecutar, con las diferentes entidades, proyectos de
protección, recuperación y regulación del sistema hídrico del
Municipio, compuesto por ríos y cañadas.
[…]
108. Adelantar estudios técnicos sobre proyectos de saneamiento en manejo
de residuos, obras de drenaje y avenamiento y tecnologías limpias, entre otros.
[…]” (Destacado de la Sala)

91. Como se observa, el Departamento Administrativo de Gestión del Medio

Ambiente –DAGMA- tiene facultades, entre otras, para: i) ejercer su función de
máxima autoridad y control ambiental en el Municipio de Santiago de Cali, de
acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices
trazados por el Ministerio del Medio Ambiente, ii) efectuar el control de vertimientos,
disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, iii) prohibir,
restringir o regular la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de
sustancias causantes de degradación ambiental y, iv) controlar y efectuar el
seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos
naturales, lo cual comprenderá el vertimiento, incorporación de sustancias o
residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas; lo
anterior, en coordinación con la Corporación Autónoma Regional del Cauca, CVC,
conforme a las delegaciones que en uso de sus atribuciones legales le haga la
misma.

Competencia de las entidades territoriales

92. La Ley 99, además de establecer los principios generales en materia ambiental,
fijó aquellos que deben aplicarse por parte de las entidades territoriales y las
funciones que al respecto deben cumplir, así:

“[…] Artículo 63º.- Principios Normativos Generales. A fin de asegurar el interés

colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar
el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación, el ejercicio
de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales, se
sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario
definidos en el presente artículo.

Principio de Armonía Regional. Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los
Territorios Indígenas, así como las regiones y provincias a las que la ley diere el
carácter de entidades territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y
legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables,
de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter
superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de
garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales
que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la
nación.
Principio de Gradación Normativa. En materia normativa las reglas que dicten las
entidades territoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales
renovables respetarán el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las
normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito
en la comprensión territorial de sus competencias. Las funciones en materia
ambiental y de recursos naturales renovables, atribuidas por la Constitución Política
a los Departamentos, Municipios y Distritos con régimen constitucional especial, se
ejercerán con sujeción a la ley, los reglamentos y las políticas del Gobierno
Nacional, el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas
Regionales.
Principio de Rigor Subsidiario. Las normas y medidas de policía ambiental, es decir
aquellas que las autoridades medioambientales expidan para la regulación del uso,
manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o
para la preservación del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de
derechos individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del
medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada
actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más
rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional,
departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la
jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las
circunstancias locales especiales así lo ameriten, en concordancia con el artículo
51 de la presente Ley.
Artículo 64. Funciones de los Departamentos. Corresponde a los Departamentos
en materia ambiental, además de las funciones que le sean delegadas por la ley o
de las que se le deleguen a los Gobernadores por el Ministerio del Medio Ambiente
o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones
especiales:
1) Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales
en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables;
2) Expedir, con sujeción a las normas superiores, las disposiciones departamentales
especiales relacionadas con el medio ambiente;
3) Dar apoyo presupuestal, técnico, financiero y administrativo a las
Corporaciones Autónomas Regionales, a los municipios y a las demás
entidades territoriales que se creen en el ámbito departamental, en la ejecución
de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservación del
medio ambiente y los recursos naturales renovables;
4) Ejercer en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental
(SINA) y con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control
y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de
velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia
ambiental y de proteger el derecho a un ambiente sano;
5) Desarrollar, con la asesoría o la participación de las Corporaciones Autónomas
Regionales, programas de cooperación e integración con los entes territoriales
equivalentes y limítrofes del país vecino, dirigidos a fomentar la preservación del
medio ambiente común y los recursos naturales renovables binacionales;
6) Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes directores y
organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las
Corporaciones Autónomas Regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje,
recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces
o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas
hidrográficas;
7) Coordinar y dirigir con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales,
las actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen
en el territorio del departamento con el apoyo de la fuerza pública, en relación con
la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los
recursos naturales renovables.
Artículo 65º.- Funciones de los Municipios, de los Distritos y del Distrito
Capital de Santafé de Bogotá. Corresponde en materia ambiental a los municipios,
y a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones que
le sean delegadas por la ley o de las que se le deleguen o transfieran a los alcaldes
por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas
Regionales, las siguientes atribuciones especiales:
1) Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y
sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales
renovables; elaborar los planes programas y proyectos regionales,
departamentales y nacionales.
2) Dictar, con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las
normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio
ecológico del municipio.
3) Adoptar los planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los
recursos naturales renovables, que hayan sido discutidos y aprobados a nivel
regional, conforme a las normas de planificación ambiental de que trata la presente
Ley.
4) Participar en la elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo
ambiental y de los recursos naturales renovables a nivel departamental.
5) Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales, en la elaboración de
los planes regionales y en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarios
para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
6) Ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo
de la Policía Nacional y en coordinación con las demás entidades del Sistema
Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de
competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los
deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el
derecho constitucional a un ambiente sano.
7) Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales,
las actividades de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del
municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización,
procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales
renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o
el suelo.
8) Dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las
disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las
regulaciones sobre usos del suelo.
9) Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos
de agua afectados por vertimiento del municipio, así como programas de
disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control
a las emisiones contaminantes del aire.
10) Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes directores y
organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las
Corporaciones Autónomas Regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje,
recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces
o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas
y micro-cuencas hidrográficas […]” (Destacado de la Sala).

93. Las entidades territoriales deben velar por el manejo de recursos naturales y
ambientales de conformidad con lo establecido en el artículo 6.º de la Ley 1551 de
6 de julio de 2012[72], que modificó el artículo 3.º de la Ley 136 de 2 de junio de
1994[73].
Funciones y competencias de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
y del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

94. En relación con las autoridades Nacionales, el Gobierno Nacional por una parte,
consideró la necesidad de contar con un organismo técnico con autonomía
administrativa y financiera, encargado del estudio y expedición de licencias,
permisos y trámites ambientales que contribuya a la mejora de la gestión ambiental
y el desarrollo sostenible y para el efecto creó mediante Decreto 3573 de 27 de
septiembre de 2011[74], la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, como una
Unidad Administrativa Especial del orden nacional, dotada de autonomía
administrativa y financiera, sin personería jurídica, integrante del sector ambiente y
desarrollo sostenible.
95. Por otra parte, se creó el Ministerio de Ambiente y se le
encomendó, i) determinar las políticas y regulaciones a las cuales se sujetaran los
procesos de recuperación, conservación, protección, ordenamiento y manejo de los
recursos naturales renovables y el medio ambiente, con el fin de asegurar el
desarrollo sostenible y, ii) coordinar el Sistema Nacional Ambiental, para asegurar
los planes, programas y proyectos que garanticen las obligaciones del Estado y de
los particulares, frente al medio ambiente y al patrimonio natural de la Nación.

96. En suma, es posible afirmar que la política ambiental es fijada por el Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, pero ejecutada e implementada, a través de
distintas entidades públicas y privadas, así como de los particulares, a quienes en
virtud de la ley se les ha otorgado competencias en este campo; sin perder de vista
que la actuación entre quienes intervienen debe ser orientada por los principios de
coordinación y cooperación.

Aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad en

las funciones municipales y departamentales

97. La Constitución Política establece que las competencias de los diferentes

niveles de la administración se ejercerán conforme a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiaridad, así:

“[…] Artículo 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la

distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las
competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme
a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que
establezca la ley […]”.

98. El concepto de estos principios fue establecido por la Ley 136 de 2 de junio de
1994[75], en el siguiente tenor:

“[…] a) Coordinación. Las autoridades municipales, al momento de ejercer sus

competencias y sus responsabilidades, deberán conciliar su actuación con la de
otras entidades estatales de diferentes niveles.
b) Concurrencia. Los Municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles
tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en
aras de conseguir el fin para el cual surgieron las mismas.
Las competencias de los diferentes órganos de las entidades territoriales y del orden
nacional no son excluyentes sino que coexisten y son dependientes entre sí para
alcanzar el fin estatal.
Las entidades competentes para el cumplimiento de la función o la prestación del
servicio deberán realizar convenios o usar cualquiera de las formas asociativas
previstas en la ley orgánica de ordenamiento territorial para evitar duplicidades y
hacer más eficiente y económica la actividad administrativa. Los Municipios de
categoría especial y primera podrán asumir la competencia si demuestran la
capacidad institucional que para el efecto defina la entidad correspondiente. Las
entidades nacionales podrán transferir las competencias regulatorias, las de
inspección y vigilancia a las entidades territoriales.
c) Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de
integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de
menor desarrollo económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando
se demuestre su imposibilidad de ejercerlas debidamente […]”.

99. En unos términos más específicos, la Ley 1523 de 24 de abril de

2012[76] describe de manera especial éstos principios, que son orientadores en
materia de gestión del riesgo, de la siguiente manera:

“[…] 12. Principio de coordinación: La coordinación de competencias es la

actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios
especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para
garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o
cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
13. Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades
nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que
constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar
cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de
esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades
involucradas. La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas
de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las
atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las
metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas.
14. Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de
las entidades territoriales para ejercer sus competencias. La subsidiariedad puede
ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango
superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las
autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo. La
subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber
de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas,
no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre
o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante
para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada […]”.

100. La Corte Constitucional ha destacado la importancia de estos principios como

un medio a través del cual se cumplen de una forma más eficiente los fines,
cometidos y metas estatales, de manera que los diferentes niveles de la
administración deben mantener una comunicación constante y una planificación
conjunta en el ejercicio de sus funciones; en síntesis esa Corporación estableció lo
siguiente[77]:
“[…] En este orden de ideas, juega un papel importante el principio de
coordinación. Este principio se relaciona de manera estrecha con el principio de
subsidiariedad y podría considerarse como una derivación del mismo. Implica,
entre otras cosas, una comunicación constante entre los distintos niveles
para armonizar aquellos aspectos relacionados, por ejemplo, con la garantía de
protección de los derechos constitucionales fundamentales así como aquellos
asuntos vinculados con el efectivo cumplimiento de las metas sociales del Estado.
La Corte Constitucional ha reiterado en numerosas ocasiones que:
[…]
En este respecto, el principio de concurrencia desempeña un papel fundamental. La
Nación no puede dejar de estar pendiente de la suerte de las Entidades
Territoriales y de apoyar a aquellas que lo necesitan más.
[…]
El principio de concurrencia – conectado estrechamente con el principio de
subsidiariedad - no solo invoca la atención de la Nación sino que apela también a
la solidaridad entre los distintos niveles territoriales bajo el motor de que quienes
pueden ir a una mayor velocidad ayuden a impulsar a las entidades rezagadas. Al
respecto de los principios contenidos en el artículo 288 de la Constitución Nacional
ha dicho la Corte Constitucional:
“El artículo 288 de la Constitución establece que las competencias atribuidas a los
distintos niveles territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, atendiendo a los lineamientos
constitucionales y legales. El primer principio, indica que las autoridades
administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de
los fines del Estado, coordinación que debe darse, tanto entre las entidades
territoriales, como entre éstas y la Nación. El principio de concurrencia implica
un proceso de participación entre la Nación y las entidades territoriales, de
modo que ellas intervengan en el "diseño y desarrollo de programas y
proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida, pues sólo así será posible avanzar en la realización efectiva
de principios también de rango constitucional, como por ejemplo el de
descentralización y autonomía territorial."
Así las cosas, los tres principios contenidos en el artículo 288 no pueden verse de
manera aislada. Los tres deben ser aplicados de consuno. Colombia es un Estado
social de derecho organizado en forma de república unitaria descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales. Esto implica la necesidad de concurrencia
de las distintos niveles para la solución de ciertos problemas que van más allá de
las fronteras de las Entidades Territoriales o que ellas mismas no están en
posibilidad de solucionar y, en especial, para la realización de los cometidos
sociales del Estado. La Ley establece los criterios o elementos para que las
diferentes dependencias gubernamentales tanto a nivel nacional como a nivel
territorial trabajen de manera coordinada. Este exigente trabajo en conjunto no
puede soslayarse porque la Constitución radique en cabeza de una entidad
territorial determinada – por ejemplo en cabeza de los municipios la prestación de
los servicios básicos y en especial el cubrimiento del servicio público de educación
y salud […]” (Resaltado de la Sala).

101. De esta providencia constitucional se extrae: i) la importancia de que exista

una comunicación constante entre los departamentos y los municipios; ii) los
departamentos como entes territoriales de nivel superior deben hacer seguimiento
y estar pendientes del estado y de la gestión de los municipios, respetando
naturalmente el principio de autonomía; iii) deben haber procesos de participación
de modo que los departamentos apoyen e intervengan en la planeación de los
programas y proyectos, sin que ello implique que necesariamente deban participar
en la ejecución y; iv) el hecho de que la ley radique en cabeza de los municipios
determinada función, no puede soslayar el trabajo conjunto que deben desarrollar
con los departamentos.

102. En suma, el ordenamiento jurídico propende porque las actuaciones de las

autoridades municipales y departamentales se desplieguen de manera articulada,
en el marco de las competencias administrativas que la ley le asigna a cada uno de
estos entes territoriales puesto que, de una parte, es a los municipios a los que en
primera instancia y de manera directa les corresponde adelantar todos los planes y
programas, así como la ejecución de las obras y, de otra parte, a los departamentos
les corresponde responder por la implementación de los procesos de conocimiento
y reducción del riesgo y de manejo de desastres, coordinar y complementar la
gestión que desarrollan los municipios que hacen parte de su territorio.

Marco general de la carencia actual de objeto por hecho superado

103. En relación con el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado
en las acciones populares, esta Corporación ha expuesto lo siguiente [78]:

“[…] De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones
populares se “ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o
restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”, de lo cual se deduce,
que la orden de proteger los derechos colectivos supone la existencia de las
circunstancias que los amenazan o vulneran; pues si éstas han desparecido,
desparece también la causa que da lugar a dicha protección. No es posible hacer
cesar la amenaza o vulneración de un derecho colectivo, si éstas han dejado de
existir; tampoco lo es restituir las cosas al estado anterior, en tanto que, la ausencia
de dichas circunstancias, supone, precisamente, que las cosas volvieron a su
estado anterior sin necesidad de la orden judicial.
Así como la prosperidad de las pretensiones en una acción popular depende de lo
acreditado por la parte demandante en el proceso, la orden de proteger los
derechos colectivos sólo puede proferirse cuando, al momento de dictar
sentencia, subsisten las circunstancias, que a juicio de los actores, vulneran
o amenazan tales derechos, pues de lo contrario el fundamento fáctico y jurídico
de dicha orden judicial habría desparecido, y su objeto -que es, precisamente, la
protección de los derechos colectivos- ya se habría logrado, generándose, de esta
manera, una sustracción de materia .
Siendo ello así, si en el curso del proceso desaparecen las circunstancias que
amenazan o vulneran el derecho colectivo, no es posible ordenar su protección en
la sentencia, pues tal decisión sería inocua y alejada de la realidad […]” (Destacado
de la Sala).

104. Esta Sección, respecto del mismo asunto, ha señalado [79]:

“[…] la carencia de objeto por haberse superado el hecho vulnerador que originó la
acción, se da cuando se comprueba que entre la presentación de ésta y el
momento de dictar el fallo cesó la amenaza o vulneración del derecho cuya
protección se había solicitado y, en tal circunstancia, ya no será necesaria la
orden de protección, pero en todo caso, debe el juez declarar que la mencionada
amenaza o vulneración existió pero desapareció […]” (Destacado de la Sala).

105. Conforme con esas precisiones jurisprudenciales, los elementos sustanciales

del fenómeno de carencia de objeto por hecho superado, son los siguientes: i) que
se pruebe que a la fecha de la presentación de la demanda existía una vulneración
o amenaza de un derecho colectivo. En el evento en que no se pruebe este aspecto,
no se configurará el hecho superado, sino que se deberán negar las pretensiones
de la demanda; ii) que en el curso del proceso judicial, cese la amenaza o
vulneración del derecho colectivo; iii) que al momento de dictar sentencia no sea
posible, por sustracción de materia, impartir órdenes de amparo del derecho
colectivo porque ese derecho ya no se encuentra amenazado ni vulnerado. En el
evento en que cese la vulneración del derecho colectivo como consecuencia del
ejercicio de la acción popular, no resulta procedente denegar de plano las
pretensiones, sino que, por el contrario, el juez de conocimiento deberá declarar la
vulneración de los derechos colectivos y precisar que se puso fin a la transgresión
del derecho colectivo cuyo amparo se perseguía.

Marco general sobre la corresponsabilidad en la causación del riesgo

106. En cuanto a la corresponsabilidad de la comunidad en la causación del riesgo,

esta Sala de Decisión en un reciente pronunciamiento [80] determinó que, cuando
se demuestre que los riesgos a la seguridad y a la prevención de desastres han sido
causados por acciones atribuibles a los ciudadanos, resulta procedente que el juez
popular ordene que los sujetos corresponsables concurran con las entidades
gubernamentales a adoptar las medidas que resultaren necesarias para hacer cesar
la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, en aras de hacer efectivos los
deberes de precaución, solidaridad y autoprotección que tanto en lo personal como
en sus bienes les impone el artículo 2 de la Ley 1523, concretamente, en materia
de prevención del riesgo.
107. En el pronunciamiento en cita, la Sala puso de presente lo siguiente:

“[…] Específicamente, en materia de prevención de desastres, resulta relevante

traer a colación el artículo 2 de la Ley 1523, que establece que la gestión del riesgo
es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio
colombiano, imponiendo obligaciones, deberes y responsabilidades comunes con
el propósito de alcanzar los objetivos propuestos.
En esos términos, se establece el principio de corresponsabilidad el cual implica
que los demandantes concernidos deban concurrir con acciones conducentes a la
eficaz gestión del riesgo.
En efecto, la norma precitada dispone que “[…] En cumplimiento de esta
responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y
ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del
riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus
competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres […]”.
Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la
gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección,
tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las
autoridades […]”
Corolario de lo expuesto es que no sea dable al juez constitucional exonerar a los
ciudadanos y a las comunidades de la corresponsabilidad que les sea exigible en la
gestión de sus propios asuntos, ni relevarlos de la obligación de asumir las
consecuencias que se derivan de sus propios actos […]”[81] (Destacado de la
Sala).

108. En dicho pronunciamiento, la Sala trajo a colación la sentencia T-1094 de

2002[82], en la que la Corte Constitucional consignó el siguiente razonamiento:

“[…] Sería contrario a los principios de dignidad humana, de trabajo, de solidaridad

social y de prevalencia del interés general así como a los deberes ciudadanos, que
los infortunios y riesgos de la persona fuesen asumidos íntegramente por el Estado.
Esto hace, por ejemplo, que las consecuencias negativas de la conducta negligente,
e incluso dolosa, de algunos, se traslade al Estado, y a través de éste a toda la
sociedad, con la consiguiente anulación de la responsabilidad individual en el
manejo de sus propios asuntos. Tal no puede ser, por lo tanto, el alcance de los
deberes sociales derivados de las disposiciones constitucionales citadas
[…]” (Resaltado de la Sala).

109. Asimismo, se reitera la posición expuesta por esta Sección en una anterior
oportunidad[83], en los siguientes términos:

“[…] Puesto que el municipio demandado no controvierte la ocurrencia de los

hechos causantes de la violación a los derechos colectivos para cuya protección se
instauró la acción, la controversia se contrae en determinar si la condición de
ilegalidad del asentamiento humano del sector de La Balastrera exonera a sus
autoridades del deber de proveer condiciones que garanticen su salubridad. […]
A juicio de la Sala, el ente territorial no puede excusar su responsabilidad
alegando que los habitantes de las viviendas que sufren el riesgo o amenaza
a la salubridad son responsables de su causación por tratarse de un
asentamiento ilegal, pues la violación de la ley por los ciudadanos en modo
alguno exonera a las autoridades del cumplimiento de sus deberes
constitucionales y legales. Cosa distinta es que también resulte inaceptable
que deriven provecho de su proceder ilegal, por lo que deben concurrir con el
ente territorial, en la medida de sus posibilidades, a hacer realidad la solución
de vivienda que posibilite su reubicación […]” (Resaltado de la Sala).

110. En suma, la responsabilidad de la comunidad en la causación del riesgo no

constituye una causal de exoneración de responsabilidad para las autoridades
públicas por haber omitido el cabal cumplimiento de sus funciones, en el marco de
las competencias administrativas establecidas en el ordenamiento jurídico, por
cuanto los entes territoriales no pueden excusar su responsabilidad alegando que
la comunidad que sufre el riesgo es responsable de su causación por crear
asentamientos ilegales y contaminar las quebradas, pues la violación de la ley por
los ciudadanos en modo alguno exonera a las autoridades del cumplimiento de sus
deberes constitucionales y legales.

Acervo y valoración probatorios

111. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte

considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo
probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso
concreto.

112. Del material probatorio allegado al proceso, durante la primera y segunda

instancia, se destacan las siguientes pruebas:

Documentales

113.1. Registro fotográfico[84] de la quebrada Guarrúz que atraviesa los barrios

Brisas de Mayo y Belisario Caicedo, y del desarenadero instalado por EMCALI.

113.2. Copia del oficio[85] núm. 311-DI.2.078 de 22 de enero de 2010, por medio
del cual EMCALI informó sobre la existencia del Plan de Saneamiento y Manejo de
Vertimientos (PSMV) Periodo 2007 – 2016, preparado por la Unidad Estratégica de
Negocios de Acueducto y Alcantarillado, cuya finalidad es el saneamiento de los
recursos hídricos del Municipio de Santiago de Cali, en su recorrido dentro del
perímetro urbano.
113.3. Copia del concepto[86] de 24 de mayo de 2010, elaborado por EMCALI,
sobre el estado y funcionamiento de la red de alcantarillado del barrio Brisas de
Mayo del Municipio de Santiago de Cali que expresó:

“[…] OBSERVACIONES:
- La red oficial en general, presenta buenas condiciones estructurales y de
funcionamiento.
- Se presentan algunos hundimientos puntuales debido a exfiltración de acometidas
domiciliares a la red oficial y en cajas de inspección, por tal motivo los propietarios
de los predios donde se presente esta situación deben realizar las reparaciones
pertinentes.
- Es importante aclarar que la instalación, mantenimiento, reparación y/o reposición
de la cometida domiciliar de alcantarillado es responsabilidad del propietario del
inmueble (Ley 142, Artículo 135)
- No obstante lo anterior y con el ánimo de contribuir a una solución definitiva se
recomienda que los predios afectados con los hundimientos soliciten a esta
dependencia la investigación de cada predio, identificado con la placa exacta de la
dirección del mismo, con el fin de programar las reparaciones a que haya lugar […]”.

113.4. Copia de la sentencia de tutela[87] proferida el 28 de marzo de 2011 por el

Juzgado Veinte Civil Municipal de Cali que ordenó al Departamento Administrativo
de Planeación Municipal de Santiago de Cali la implementación célere del proceso
urbanístico Núm. 85810 sobre organización urbanística de dos viviendas ubicadas
sobre la quebrada Guarrúz.

113.5. Copias simples de los recibos de pago[88] del servicio de alcantarillado

emitidos por EMCALI correspondientes a las viviendas ubicadas en el barrio Brisas
de Mayo, a las cuales se les hizo el cobro del servicio de alcantarillado pese a no
estar conectadas al mismo.

113.6. Copia del oficio interno[89] núm. 41.33.0.10.022.106, expedido el 16 de

noviembre de 2011 por el Departamento Administrativo de Gestión del Medio
Ambiente –DAGMA- que indicó:

“[…] se tiene que en el numeral 7 de la parte motiva de la acción popular se señala

que en el 2007 se creo (sic)la Comisión conjunta para atender la elaboración del
Plan de Ordenación de la citada cuenca, sin embargo es pertinente aclarar que la
inactividad no se presentó hasta el 2010, toda vez, que para la vigencia de 2009 y
2010 el DAGMA, con la anuencia de la Comisión técnica que es el órgano que
direcciona las acciones de la Comisión Conjunta adelanto(sic) con la Corporación
Claustro Abierto el Contrato No. 4133.0.26.416-2009 […] cuyo objeto era realizar la
Caracterización biofísica Social y de Infraestructura para la Formulación del POMCH
de la cuenca de los Ríos Meléndez, Lili y Cañaveralejo en el marco del proyecto con
ficha BP 42442 en donde el propósito central era la Recopilación de la información
biofísica que se encontraba dispersa en las diferentes instituciones, que habían
adelantado estudios pertinentes sobre la cuenca […] Con el referido estudio se
pretendía acogerse(sic) a lo estipulado en La Guía técnico científica elaborada por
el IDEAM, como una fase de pre-aprestamiento para la elaboración de los citados
Planes de Ordenación en concurrencia con lo dispuesto en el decreto 1729 y 1604
reglamentarios de la Ley 99 de 1993 […] en este estado la Comisión Conjunta se
propuso darle vida legal al proceso a través del acuerdo 02 de 2010 que declaraba
la cuenca en ordenación en consonancia con la norma que rige la materia.
Efectuados los ejercicios presupuestales necesarios para el 2011 el Dagma apropió
la suma de […] con el objeto de continuar con el trámite de la Formulación del Plan
de Ordenación, sin embargo el Decreto 141 de 2011, sobre el estado de emergencia
económica y social expedido por el Presidente durante el estado de emergencia
ocasionado por la Ola invernal de comienzos del año, le quitó facultades a las
Autoridades Ambientales de los grandes centros Urbanos para aplicar recursos
dirigidos a la elaboración de los planes de Ordenación de la (sic) Cuencas y le
entregó esta responsabilidad exclusivamente a las CAR.
[…] Con base en lo anterior el Dagma al no contar con un soporte legal que
amparara la ejecución de estos recursos, se ha abstenido de continuar con el
proceso de implementación de los Planes de Ordenación que se adelantaban a
través de la Comisión Técnica de la Comisión Conjunta y, en este momento no se
cuenta con un Plan de Ordenación de la Cuenca propiamente dicho, con las
especificaciones técnicas que demanda este tipo de estudio, no obstante se ha
avanzado en este propósito y el Dagma en su momento, tuvo toda la disposición
necesaria para acometer el proceso y ofrecer los resultados esperados, sin
embargo, como institución que depende del Gobierno central bajo los principios de
armonía Regional y Gradación normativa no puede ir en contravía de las
disposiciones legales […]”.

113.7. Copia del oficio[90] núm. 4133.0.10.219-2011 suscrito el 15 de noviembre

de 2011 por la Coordinadora de Control y Calidad Ambiental del Departamento
Administrativo de Gestión del Medio Ambiente –DAGMA-, en el que señaló:

“[…] CONSIDERACIONES FINALES

Para el DAGMA, las Quebradas no pueden ser objeto de vertimientos, pues la

Normatividad ambiental lo prohíbe según el Decreto 3930 de 2010 y normas
concordantes. En tal sentido, el DAGMA no ha estimulado los vertimientos directos
de aguas residuales a la Quebrada Guarrúz, sino por el contrario ha informado de
la invasión de la (sic) zonas de protección y la consecuente disposición inadecuada
de residuos sólidos y aguas servidas al cauce natural.
Es competencia de EMCALI resolver la situación de alcantarillado en la ciudad, y no
del DAGMA.
Con relación al desarenador construido antes de la entrega de la quebrada Guarrúz
al río Cañaveralejo, el DAGMA considera que la obra tiene un objetivo claro e
importante: retener sólidos sedimentables, evitando que lleguen al río Cañaveralejo
contribuyendo así al mejoramiento de la calidad de este último. Es claro que esta
estructura requiere mantenimiento y limpieza periódico por parte de EMCALI. Sin
embargo, es muy importante llamara (sic) la atención de la comunidad
respecto de su compromiso con el cuidado del medio ambiente y los recursos
naturales, pues se observa en reiteradas ocasiones que poco tiempo después
de la limpieza de una estructura como esta, ya se encuentra con todo tipo de
residuos, los cuales han sido dispuestos por la comunidad.
Tal como lo establece la normatividad, Decreto Ley 2811, POT de Cali, se deben
respetar los 30 metros de franja forestal protectora para las corrientes de agua, y
que dichas franjas son bienes inalienables del estado.
En tal sentido, es necesario que el Departamento Administrativo de Planeación
Municipal se pronuncie respecto de la regularización de estos sectores, y la
secretaría de Gobierno Municipal en relación a la ocupación del espacio público por
parte de las viviendas que generan los vertimientos directos de aguas residuales a
la Quebrada Guarrúz.
Tal como se ha relacionado en las obras y proyectos adelantados por el DAGMA,
se ha realizado la sensibilización de la comunidad aledaña a la quebrada, sin
embargo se observa sobre la corriente el impacto generado por la inadecuada
disposición de todo tipo de residuos, y aún por las construcciones
adelantadas casi en el cauce. Por lo tanto, la comunidad es responsable principal
por el cuidado y protección ambiental del recurso hídrico.
Es importante recalcar el hecho de que la quebrada es un elemento natural que
debe conservar su cauce y zonas de protección, evitando su intervención con obras
de contención, canalizaciones o entamboramiento, y procurando la recuperación de
la calidad de las aguas […]” (Resaltado de la Sala).

113.8. Copia del acta[91] de constitución de la Comisión Conjunta para la formulación

del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca de los ríos Meléndez, Lili y
Cañaveralejo, suscrita el 26 de noviembre de 2007, entre la Unidad Administrativa
Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial[92], el Departamento Administrativo de Gestión del
Medio Ambiente –DAGMA- y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –
CVC-, cuyo objeto fue “[…] concertar, armonizar y definir políticas para el ordenamiento
y manejo de la cuenca, teniendo en cuenta los principios constitucionales y legales, las
políticas nacionales vigentes […]”.

113.9. Copia del Convenio[93] Interadministrativo celebrado el 6 de abril de 2010 entre

la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC- y la Universidad del
Valle – Sede Zarzal cuyo objeto fue “[…] Aunar esfuerzos y recursos humanos, técnicos
y económicos para realizar la formulación del Plan de Ordenación y Manejo de la
Cuenca Hidrográfica del río La Paila, en concertación y con la participación de las
comunidades e instituciones del área de estudio en la búsqueda del desarrollo
sostenible […]”.
113.10. Copia del Convenio[94] Marco de Cooperación Interadministrativo núm. 123
de 2007 celebrado el 28 de diciembre de 2007 entre la Corporación Autónoma Regional
del Valle del Cauca –CVC-, la Unidad Especial del Sistema de Parques Nacionales
Naturales –UAESPNN- y el Departamento Administrativo de Gestión del Medio
Ambiente –DAGMA-, cuyo objeto fue “[…] aunar esfuerzos, recursos económicos,
técnicos y administrativos para adelantar el proceso de ordenación y manejo de la
cuenca hidrográfica del río Meléndez-Lili-Cañaveralejo, de manera coordinada y
concertada con los actores sociales presentes en la cuenca y bajo los lineamientos
establecidos en los decretos 1604 y 1729 de 2002 […]”.

113.11. Copia del Acuerdo[95] núm. 002 de 2010, suscrito por la Directora General de
la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC- , “Por el cual se declaran
en ordenación las cuencas hidrográficas de los ríos Meléndez-Lili-Cañaveralejo y se
toman otras determinaciones”.

113.12. Ejemplar del periódico[96] “Q’hubo” de 23 de marzo de 2011 del Municipio de

Santiago de Cali, en el que apareció una nota de prensa titulada “Un barrio en los
rines”, relacionada con la situación del barrio Brisas de Mayo.

113.13. Copia del oficio[97] suscrito el 1 de junio de 2012 por la Responsable de

Salud Pública y Epidemiología de la Secretaría de Salud de Santiago de Cali, en el
que señaló:

“[…] De acuerdo a la notificación realizada al SIVIGILA por parte de las IPS de la

Red Ladera en el año 2011, se presentaron 100 casos de dengue y 1 de dengue
grave, con corte al 24 de mayo (semana epidemiológica 20) del año 2012, se
presentaron 36 casos de dengue y 1 de dengue grave […] No todas las patologías
solicitadas son notificadas por SIVIGILA por lo cual para obtener el número de
consultas se revisaron los archivos de Registro Individual de Prestación de Servicios
(RIPS) del Hospital Cañaveralejo, encontrando que en año 2011 se realizaron 60
consultas por infecciones parasitarias […]”.

113.14. Copia del oficio[98] núm. 1433.0.13.1.1002.003028, de 29 de mayo de

2014, dirigido por el Departamento Administrativo de Gestión y Medio Ambiente a
la Secretaría de Gobierno Convivencia y Seguridad Ciudadana de la Alcaldía de
Santiago de Cali, en el que informó:

“[…] El DAGMA está informando a su despacho para las acciones de su

competencia que permitan frenar los procesos constructivos que se están
realizando actualmente y que permitan liberar las franjas de protección de la
quebrada Guarrús, teniendo en cuenta las acciones, concepto y demás
consideraciones que proporcione el Departamento de Planeación Municipal en lo
referente al el(sic) estado de legalidad de estos predios que están ocupando las
franjas de protección de la quebrada, lo que permitirá generar estrategias para la
desafectación de las áreas de protección de la quebrada, logrando la continuidad
de los corredores ecosistémicos, la conectividad de los elementos estructurantes
del espacio público la interacción y enlace entre lo urbano y lo rural, además de
eliminar los vertimientos directos de aguas residuales domesticas (sic) sin
tratamiento, que generan impactos negativos sobre la calidad del agua y la
dinámica natural de la quebrada […]” (Destacado de la Sala).

113.15. Copia del oficio[99] núm. 331.1-DR-0890-14, suscrito el 12 de mayo de

2014 por el Jefe del Departamento de Recolección de EMCALI, según el cual:

“[…] Informo las actividades de mantenimiento realizadas por el personal y equipos

del Departamento de Recolección al desarenador de la quebrada Guarruz (sic) En
el año 2013 se retiraron del desarenador 5050 M3, en lo recorrido del año 2014 se
han retirado 258M3 de sedimentos.
[…]
Adicionalmente a los trabajos de limpieza, en el desarenador se cuenta con dos
personas que diariamente realizan la limpieza de la rejilla instalada al interior del
desarenador, con el fin de retirar las basuras permitiendo que las aguas residuales
sean conducidas a la planta de tratamiento de Cañaveralejo […]”.

113.16. Oficio[100] núm. 4132.2.9.15.953.007493 suscrito el 26 de septiembre de

2015 por el Departamento Administrativo de Planeación de Santiago de Cali, en el
que rindió concepto sobre el área forestal protectora y las condiciones de riesgo por
fenómenos naturales en la zona de influencia de la Quebrada Guarrúz, en los
siguientes términos:

“[…] 1. Los asentamientos humanos ubicados en los cauces de la Quebrada

Guarrús, sus afluentes y sus correspondientes Áreas Forestales Protectoras, se
emplazaron de manera espontánea, antirreglamentaria y sin autorización alguna por
parte de las entidades competentes. Debido a estas circunstancias irregulares de
desarrollo, en estos asentamientos existen serias deficiencias en cuanto a la
calidad de las construcciones, no hay cubrimiento de redes formales de
servicios públicos domiciliarios y se presentan evidentes contravenciones a
las normas ambientales, los reglamentos urbanísticos y las directrices de
ordenamiento territorial vigentes.
2. […] el artículo 86 del citado Acuerdo Municipal 0373 de 2014, establece que el
ancho mínimo de las áreas forestales protectoras de corrientes de las cuencas,
subcuencas y microcuencas estacionales o permanentes, que atraviesan tanto el
suelo urbano como el suelo rural del Municipio de Santiago de Cali, es de treinta
(30) metros medidos en ambas márgenes de las corrientes de los bordes del cauce.
[…]
3. El artículo 30 del Acuerdo 0373 de 2014, en cumplimiento de lo que establecen
la Ley 388 de 1997 y el Decreto Nacional 3600 de 2007, estipula que las áreas de
conservación y protección ambiental que componen la Estructura Ecológica
Principal, de las cuales hacen parte el Recurso Hídrico Superficial (humedales, ríos,
quebradas, nacimientos) y sus áreas forestales protectoras, son Suelos de
Protección que tienen restringida la posibilidad de ser urbanizados.
Ante esta restricción, establecida por normas del orden nacional como las citadas
en el artículo referido, resulta improcedente adelantar acciones que fomenten
la permanencia y consolidación de los asentamientos humanos que ocupan
actualmente estas áreas de conservación y protección ambiental, acciones
entre las cuales se cuentan la legalización urbanística y la instalación o
normalización de redes de servicios públicos domiciliarios. De hecho el artículo 84
del Acuerdo 0373 de 2014, donde se establece el “Régimen de Usos del Recurso
Hídrico y Sus Áreas Forestales Protectoras”, define el residencial como uno de los
usos prohibidos en este tipo de áreas.
4. Algunos sectores de las Áreas Forestales Protectoras de la Quebrada
Guarrús y sus afluentes pertenecen además a Zonas de Riesgo Alto (No
Mitigable) por Movimientos en Masa[101], que también constituyen Suelo de
Protección, según lo establecido en el artículo 30 del Acuerdo 0373 de 2014. Del
manejo que debe darse a las Zonas de Riesgo Alto (No Mitigable) por Movimientos
en Masa definido en el artículo 41 del mencionado Acuerdo, se deduce que en estas
zonas tampoco está permitido el uso residencial.
[…]” (Destacado de la Sala).

113.17. Mapa[102] en colores a escala 1:3000 en el que se delimitan las áreas

forestales protectoras de los ríos, quebradas y nacimientos que aparecen en la
Comuna 20 del Municipio de Santiago de Cali, así como las zonas de riesgo alto por
movimientos en Masa.

113.18. Informe técnico[103] núm. 4147.050.10.1.823.00374 de 2 de marzo de

2018, elaborado por la Secretaría de Vivienda Social y Hábitat de la Alcaldía de
Santiago de Cali, según el cual:

“[…] Este organismo adelantó en el año 2013 y 2014 caracterización

sociodemográfica de los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto (AHDI)
denominados: Palmas I, Palmas II, La Choclona, Tanques 3, Camino del minero,
Bosques I, Bosques II, Tamayo, Brisas de Mayo y Sultanita, los cuales fueron
declarados como zona de Alto Riesgo no Mitigable por la Oficina de
Planeación Municipal de Santiago de Cali, los cuales se encuentran a orillas del
Rio Meléndez (Comuna 18) y la Quebrada Guarrús (Comuna 20).
[…]
La motivación principal de este proceso fue identificar los hogares que se
encontraban habitando en estas zonas consideradas por Planeación Municipal
como de alto riesgo no mitigable.
[…]
este organismo en virtud del Acuerdo 0411 del 07 de marzo de 2017, mediante el
cual se adopta la Política Pública de Mejoramiento Integral del Hábitat para los
Asentamientos Humanos Precarios del Municipio de Santiago de Cali, los cuales
incluyen Barrios Precarios, Centros Poblados y Asentamientos Humanos de
Desarrollo Incompleto (AHDI), el cual es un instrumento para el mejoramiento
integral del territorio que revisa la viabilidad territorial de los asentamientos
existentes y propone respuestas de intervención a las problemáticas que generan;
sean estas, de tipo ambiental, de riesgo mitigable, de funcionabilidad espacial, de
prestación de servicios públicos, y de asistencia social, principalmente, permitiendo
la permanencia de las comunidades constituidas en esos asentamientos,
manteniendo sus redes sociales de apoyo y evitando nuevos rompimientos de la
población desplazada de esas comunidades que los adoptaron, tal como lo sugiere
la Procuraduría General de la Nación, mediante Auto 373 de 2016 de Seguimiento
de la Sentencia T-025 de 2014.
El Municipio de Santiago de Cali, tiene identificados 130 Asentamientos Humanos
de Desarrollo Incompleto (AHDI), que podrían ser sujetos a tratamientos similares
indicados para los Asentamientos aledaños a la Quebrada Guarrúz (Comuna 20),
donde la aplicación del procedimiento de Legalización Urbanística procede para
verificar si estos asentamientos pueden permanecer total o parcialmente en los
territorios que ocupan para lo cual, se deben adelantar una serie de estudios de
riesgo, manejo ambiental, movilidad, servicios públicos, y de obras
complementarias que nos arrojarían una agenda de intervención e inversión para
garantizar las intervenciones de ocupación segura ordenada y ambientalmente
sostenible de dichos asentamientos. De aquí se convierte en una alternativa al
reasentamiento determinado en la sentencia Nº. 192 expediente Nº 2011-01493-00
de diciembre 18 de 2014. Para consolidar esa alternativa Pública el tratamiento de
la atención para los asentamientos aledaños a la Quebrada Guarrúz, de tal forma,
que se defina no solo su intervención sino los recursos para adelantar el proceso de
legalización del mismo […]” (Resaltado de la Sala).

113.19. Informe Técnico[104] núm. 4132.030.5.2.205.002845 emitido el 8 de marzo

de 2018 por el Departamento Administrativo de Planeación de la Alcaldía de
Santiago de Cali, según el cual:

“[…] De acuerdo al Decreto Extraordinario No. 411.0.20.0516 de 2016 “Por el cual

se determina la estructura de la Administración Central y las funciones de sus
dependencias”, se hace necesario mencionar el artículo 81, que hace referencia a
las funciones de la Subdirección de Espacio Público y Ordenamiento Urbanístico,
en la que sobresale el numeral 5, al decir: 5. Estudiar, tramitar y expedir la
legalización de asentamientos humanos de conformidad con la norma.
El Decreto 1077 de 2015, establece en el capítulo 5 “Legalización Urbanística de
Asentamientos Humanos”, en el artículo 2.2.6.5.3 la importancia de la legalización,
al decir : “No procederá la legalización de asentamientos o la parte de ellos que
se encuentren ubicados en suelo de protección en los términos del artículo 35
de la Ley 388 de 1997 o la norma que lo adicione, modifique o sustituya, de
conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial o de los instrumentos que lo
complementen y desarrollen.”
Adicionalmente, el Acuerdo 0373 de 2014 “Plan de Ordenamiento Territorial”, en el
artículo 30 en cumplimiento de la Ley 388 de 1997 y el Decreto Nacional 3600 de
1997, determina que las áreas de conservación y protección ambiental que
componen la estructura ecológica principal (humedales, ríos, quebradas y
nacimientos) y sus áreas forestales protectoras, son suelos de protección que tienen
restringida la posibilidad de ser urbanizados.
Por lo anterior, podemos decir que las áreas forestales protectoras y las
viviendas asentadas en dichas áreas no es procedente la aplicación del
procedimiento de legalización de asentamientos, ni aptas para el uso
residencial.
Cabe mencionar que en la actualidad no se encuentra en curso ninguna solicitud de
legalización urbanística en los asentamientos en las zonas aledañas a la Quebrada
Guarrús en su paso por los barrios Brisas de Mayo y Belisario […]” (Destacado de
la Sala).

113.20. Informe Técnico[105] núm. 1433.0.8.3.43 – 2018 elaborado por el

Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente –DAGMA-, sobre el
estado y acciones de mejoramiento de la quebrada Guarrús en el área urbana del
Municipio de Santiago de Cali, según el cual:

“I. Estado ambiental de la quebrada Guarrús, en especial en su cauce y paso

por los barrios Brisas de Mayo y Belisario Caicedo.
Cuenca de drenaje quebrada Guarrús
La cuenca de drenaje hace referencia a la superficie que escurre naturalmente hacia
el cauce principal, la cuenca de la quebrada Guarrús tiene un área de 0.66 Km2. En
la zona rural aún existe vegetación que va desapareciendo al ingreso a la zona
urbana hasta perderse en su totalidad por desarrollos de vivienda.
[…]
la cuenca de drenaje de la quebrada Guarrúz tiene infraestructura de redes de
alcantarillado […] es decir, las aguas residuales domésticas –ARD se transportan a
través (sic) una red de tuberías y colectores que la conducen hacia la Planta de
Tratamiento de Aguas Residuales de Cañaveralejo – PTAR-C. Sin embargo, la
quebrada es receptora de ARD de las viviendas que se encuentran en su franja
protectora.
Otro de los principales conflictos está asociado con la inadecuada disposición de
residuos sólidos por parte de la comunidad, los cuales contaminan su cauce
e ingresan a los sistemas de alcantarillado e infraestructura asociada
causando obstrucciones que generan vertimientos de aguas residuales a
campo abierto. EMCALI EICE ESP reportó en el informe de actualización del Plan
de Saneamiento y Manejo de Vertimientos –PSMV (2016-2030) que extraen
anualmente 155.000 m3 de residuos sólidos y material de arrastre en todo el sistema
de alcantarillado.
[…]
De acuerdo con los resultados obtenidos en el monitoreo del 03 de Agosto de 2017
de la quebrada Guarrús ubicada en la Comuna 20, se interpreta lo siguiente:
 Potencial de Hidrógeno
Punto 1 (Aguas arriba Cr 46ª Oeste No. 28-18, Barrio Brisas de Mayo): El pH fue de
7,60 unidades, este valor es adecuado para la preservación de la flora y la fauna ya
que está por dentro del criterio admisible de pH (4,5 a 9,0 unidades de pH), para
aguas dulces cálidas (Artículo 45 del Decreto 1594 de 1984)
Punto 2 (Aguas abajo, Cl 9 Oeste con Diagonal 51 barrio Siloe, antes de la entrada
al Sedimentador): El pH fue de 7,43 unidades, este valor es adecuado para la
preservación de la flora y la fauna que está por dentro del criterio admisible de pH
(4,5 a 9,0 unidades de pH), para aguas dulces cálidas (Artículo 45 del Decreto 1594
de 1984)
 Oxígeno Disuelto: El OD en el punto 1 fue de 4,85 mg/L, esta
concentración es aceptable de acuerdo con lo establecido como criterio mínimo
admisible para la preservación de la flora y la fauna (4,0 unidades de OD) para
aguas dulces cálidas (Artículo 45 del Decreto 1594 de 1984).
El punto 2 el valor de OD fue de 0,90 mg/L, esta concentración está por debajo del
mínimo admisible para la preservación de la flora y la fauna (4,0 unidades de OD)
en aguas dulces cálidas (Artículo 45 del Decreto 1594 de 1984), lo anterior significa
que la calidad del agua de la quebrada Guarrús no tiene condiciones aptas
para la conservación de las condiciones bióticas de la corriente superficial,
fauna y flora, es un ambiente casi anoxico(sic), sin vida.
[…]
CONCLUSIONES
 La cuenca de drenaje de la quebrada Guarrús cuenta con
infraestructura de redes de alcantarillado para el control de vertimientos.
 La zona que presenta vertimientos directos es la zona de franja
forestal de la quebrada Guarrúz, en la cual deben establecerse procesos
legales por parte del Municipio para evitar las descargas de Aguas Residuales a
la quebrada.
 Uno de los principales problemas por parte de la comunidad es la mala
disposición de residuos sólidos, los cuales ingresan a la infraestructura de
drenaje y la obstruyen.
 Por parte de las Unidades de Planeación Urbana – UPU se tiene
proyectado realizar el mejoramiento del espacio público articulándolos con
proyectos en las franjas forestales protectora (sic), lo cual mejorara las condiciones
favoreciendo procesos culturales de apropiación de parte de la comunidad.
[…]” (Destacado de la Sala).

113.21. Las pruebas hasta acá relacionadas dan cuenta de la amenaza a los
derechos colectivos invocados en la demanda, cuyo origen obedece a los siguientes
factores: i) las serias deficiencias en cuanto a la calidad de las construcciones de
los asentamientos humanos ubicados en los cauces de la Quebrada Guarrúz, sus
afluentes y sus correspondientes Áreas Forestales Protectoras, ii) la falta de
cubrimiento de redes formales de servicios públicos domiciliarios, iii) el hecho de
que algunos sectores de las Áreas Forestales Protectoras de la Quebrada Guarrúz
y sus afluentes pertenecen a zonas de riesgo alto no mitigable, iv) los vertimientos
directos de aguas residuales sin tratamiento, que generan impactos negativos sobre
la calidad del agua y la dinámica natural de la Quebrada, v) la progresiva
desaparición de la vegetación por desarrollos de vivienda en los cauces de la
Quebrada, vi) la inadecuada disposición de residuos sólidos por parte de la
comunidad y vii) la baja calidad del agua de la Quebrada, que no tiene condiciones
aptas para la conservación de la corriente superficial, fauna y flora.

113.22. Documentos en formato electrónico[106] aportados en CD por el

Departamento Administrativo de Gestión Jurídica Pública:

- Acuerdo 0411 de 2017 “Por el cual se adopta la Política Pública de

Mejoramiento Integral del Hábitat para los Asentamientos Humanos Precarios del
Municipio de Santiago de Cali – MI HABITAT y se dictan otras disposiciones”.
- Convenios celebrados por el Municipio de Santiago de Cali, el
Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente –DAGMA-, algunas
uniones temporales y la Fundación Huella Ambiental, cuyos objetos están dirigidos
a aunar esfuerzos, recursos económicos, técnicos, administrativos y humanos para
realizar actividades tendientes a prevenir y/o minimizar el impacto ambiental
generado por el inadecuado manejo de residuos sólidos y contribuir al mejoramiento
de la calidad ambiental en el Municipio de Santiago de Cali.
- Fichas de verificación sociodemográfica de los habitantes del barrio La
sultanita.

113.23. Oficio[107] núm. 331132712018 de 5 de marzo de 2018, mediante el cual

EMCALI informó que “[…] El estado actual de la prestación del servicio en los
barrios brisas de mayo, Belisario y aledaños en donde está permitida la prestación
del servicio de alcantarillado es bueno y se encuentra en normal funcionamiento
[…]”; asimismo, indicó que “[…]el desarenador ubicado al final de la Quebrada
Guarrús se encuentra en buen estado y cumpliendo la labor para la cual fue
diseñado en la retención de solidos(sic) evitando que este material llegue al Rio (sic)
Cauca a través del rio (sic) Cañaveralejo[…]”.

113.24. Oficio[108] núm. 4121.010.10.1.853.000273 de 20 de marzo de 2018,

mediante el cual la Directora del Departamento Administrativo de Gestión Jurídica
Pública allegó al expediente el informe “Proyectos Ciudadanos de Educación
Ambiental –Procedas 2016-2017 (Comuna 20)”, que da cuenta de las actuaciones
adelantadas en relación con el plan de educación a la comunidad para el manejo de
basuras en la búsqueda de acciones que contribuyan a la reducción de la
contaminación y mejoramiento ambiental de la quebrada Guarrúz.

113.25. Informe técnico[109] elaborado el 1 de junio de 2018 por la Secretaría de

Vivienda Social y Hábitat de la Alcaldía del Municipio de Santiago de Cali, según el
cual:

“[…] RESULTADO
La caracterización arrojo (sic) un total de 51 viviendas de las cuales 4 viviendas
tienen títulos de propiedad con documento en la oficina de registros públicos, los
restantes protocolización de notaría, este asentamiento se encuentra en zona de
riesgo mitigable.
Es de anotar que las viviendas identificadas a lado y lado de la quebrada están
localizadas en la zona de protección de esta, y además de estar impactada por las
aguas residuales desde su nacimiento en la parte alta, aguas abajo la Quebrada
Guarrús desemboca en el rio (sic) Cañaveralejo y en temporadas invernales se
forma un represamiento de estas corrientes que causan alarmas de inundación en
el barrio Belisario Caicedo[…]” (Destacado de la Sala).

Testimoniales

113.26. Testimonio[110] rendido por el ingeniero civil Emilio Corrales Velasco, el 3

de julio de 2012, quien presta sus servicios en la gerencia de acueductos y
alcantarillado de EMCALI, quien señaló que la quebrada Guarrúz tiene una alta
afectación a lo largo de su cauce por la ocupación urbanística no normalizada de
diferentes asentamientos que no han tenido en cuenta las franjas de protección de
la misma y por tanto constituyen el principal factor de contaminación ambiental por
los residuos sólidos, basuras y vertimiento de aguas residuales que se depositan en
la quebrada y van a dar al río Cañaveralejo y, en la misma línea, al río Cauca. Indicó
que no es competencia de EMCALI el control por ocupación del espacio público y
protección de cauces, en atención a que dicha competencia está radicada en
cabeza del municipio a través de la Dirección de Planeación Municipal y la
Secretaría de Gobierno. Sostuvo que EMCALI presta los servicios de alcantarillado
en los sectores normalizados urbanísticamente; en consecuencia, en la zona de
protección de la quebrada Guarrúz no presta el servicio porque son viviendas
ubicadas de manera ilegal. Informó que la solución de fondo es la reubicación de la
población que habita en la franja de protección de la quebrada y, mientras tanto, se
pueden realizar obras de mitigación que involucren a entidades como el
Departamento Administrativo de Gestión del Medio de Ambiente –DAGMA-, la
Secretaría de Gobierno, planeación municipal y la comunidad, entre otras. Propuso
un sistema de recolección no convencional consistente en la construcción de unos
conectores por el fondo del cauce de la quebrada para recoger los vertimientos de
las viviendas que están llegando directo a ella, posteriormente “se buscaría la
conexión a gravedad de esas aguas residuales al sistema oficial existente en la
zona”. Señaló que no hay intervención de EMCALI en las construcciones no
oficiales, habida cuenta que solamente se autorizaron alcantarillados en los
sectores normalizados; los alcantarillados adelantados por la comunidad se han
hecho sin el aval de EMCALI. Finalmente informó que las labores de operación y
mantenimiento de las estructuras instaladas por EMCALI están a cargo del área
operativa a través del departamento de recolección y mientras no se solucione el
problema de contaminación causado por los habitantes de las viviendas y
asentamientos ubicados en el cauce de la quebrada, el desarenadero instalado por
EMCALI es un afectado más.

113.27. Testimonio[111] rendido por el señor Jorge Ernesto Andrade, el 11 de

septiembre de 2012, en el que manifestó que es residente del barrio Lleras Camargo
perteneciente a la Comuna 20. Dejó constancia que la propuesta presentada por los
ingenieros Emilio Corrales y Robert Franklin Gallego de EMCALI, relacionada con
la instalación de un colector para las aguas residuales para descontaminar la
quebrada Guarrúz y otras 4 quebradas, fue obstaculizada por el Departamento
Administrativo de Planeación Municipal adscrito a la Alcaldía de Santiago de Cali
que negó la autorización para el desarrollo de la mencionada iniciativa. Adujo que
dicho proyecto buscaba resolver los malos olores y la contaminación de la quebrada
y evitar enfermedades en la piel tanto de seres humanos, como de animales.
Argumentó que con la acción popular se busca resolver de fondo un problema
social, evitar la contaminación de las quebradas y buscar una solución conjunta para
que la comunidad pueda vivir dignamente. Arguyó que el Departamento de
Planeación Municipal “[…] no demuestra voluntad política y responsabilidad social
y fiscal […]” para solucionar la problemática. Afirmó que EMCALI cobra el servicio
de alcantarillado dentro de la factura de servicios públicos domiciliarios sin prestarlo
y en atención a las solicitudes de algunas personas de que se les exonere del cobro,
EMCALI solamente devuelve lo correspondiente a 5 meses y los dineros de años
anteriores no son objeto de devolución. Mencionó que el desarenadero instalado
por EMCALI ha ocasionado enfermedades respiratorias por los malos olores que
expide y en su concepto la estructura “no sirve para nada”. Finalmente, en relación
con la disposición del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Santiago
de Cali de que las franjas de protección de los cauces de las quebradas deben estar
libres de obstrucción y por lo tanto no se autorizan intervenciones en las mismas,
mencionó que el POT nunca se socializó con la comunidad y que la administración
municipal no puede realizar desalojos de viviendas construidas hace más de treinta
años, que además realizan pagos de impuesto predial y valoración municipal, así
como facturas de servicios públicos de energía, acueducto, alcantarillado, aseo, y
fondo de capitalización.

113.28. Testimonio[112] rendido por el señor Alfredo Sarria Chaves, residente del
barrio Brisas de Mayo, el 11 de septiembre de 2012, quien manifestó que en la zona
hay contaminación y roedores a causa de la falta de un sistema de alcantarillado,
que sin ser prestado se cobra a los habitantes de algunos sectores. Mencionó que
la comunidad ha solicitado la reposición del alcantarillado sin que se haya hecho
ninguna acción al respecto. Indicó que no todas las viviendas ubicadas en la zona
aledaña a la quebrada Guarrúz tienen nomenclatura, solo algunas de ellas la tienen.
Informó que en el sector Juan Fernández de la carrera 53B a la 53 con 12E Bis hay
una tubería de cemento que lleva más de 25 años y cuando se presentan lluvias se
obstruye ocasionalmente arrojando las aguas a las calles. Finalmente, en relación
con las acciones de la comunidad para mitigar la contaminación de la quebrada, el
testigo sostuvo que cuando las viviendas se construyeron, en el año 1982, en ese
sector no había agua y que algunos integrantes de la comunidad arrojan basuras a
la quebrada, situación que es “de muy difícil manejo”.

113.29. Testimonio[113] rendido por el señor Víctor Manuel Trejos Toro, residente
del barrio Brisas de Mayo, el 18 de septiembre de 2012, quien informó que el
principal problema que tienen los habitantes es que en algunos sectores no tienen
sistema de alcantarillado, pese a que dicho servicio es cobrado. Indicó que otro
inconveniente es el vertimiento de basuras a la quebrada por parte de algunas
personas, lo que hace que lleguen roedores que terminan en las casas de quienes
habitan el barrio. En cuanto a las acciones adelantadas por la comunidad para evitar
la contaminación, expresó que ha hablado con los vecinos del sector para que no
arrojen basuras a la quebrada pero algunos hacen caso omiso. Manifestó que el
barrio donde vive cuenta con los servicios de recolección de basuras, energía y
agua, prestados por EMCALI, entidad a la que han solicitado que se les normalice
el sistema de alcantarillado, que se les cobra sin ser efectivamente prestado,
adicionalmente cuenta con el servicio de gas domiciliario.

Inspección judicial

113.30. Inspección judicial efectuada el 24 de abril del 2014 en el barrio Brisas de

Mayo, que fue consignada en la respectiva acta [114], donde se observó el
desarenadero instalado por EMCALI y se indagó al ingeniero ambiental,
representante del Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente –
DAGMA- sobre el objeto del mismo, la causa de la acumulación de basura, el
mantenimiento que se le da a la estructura y el cumplimiento de las condiciones
técnicas de construcción de la misma. Asimismo se evidenció que las casas están
construidas a la orilla de la quebrada Guarrúz y que hay vertimiento directo de aguas
residuales a la misma. En ese sentido, es altamente impactada por aguas residuales
y residuos sólidos generados por las viviendas construidas en sus riveras y franjas
y se perciben olores característicos de agua residual doméstica.

Análisis y solución al caso concreto

114. Una vez desarrollados los marcos normativos y jurisprudenciales relacionados

con el objeto de debate en este proceso y examinado el material probatorio, la Sala
procede a analizar y resolver los fundamentos del recurso de apelación formulado
contra la sentencia proferida en primera instancia, para tal efecto, abordará los
siguientes aspectos: i) amenaza a los derechos colectivos y las actividades
desplegadas por el Municipio de Santiago de Cali; ii) análisis de la carencia actual
de objeto por hecho superado; iii) Autoridad pública responsable de la superación
de la vulneración o amenaza de los derechos colectivos; iv) análisis sobre el
argumento de falta de recursos públicos para el cumplimiento de órdenes judiciales
que persiguen la protección de derechos colectivos; v) corresponsabilidad de la
comunidad en la causación del riesgo y, finalmente, vi) conclusiones.
Amenaza a los derechos colectivos y las actividades desplegadas por el
Municipio de Santiago de Cali

115. Con base en las pruebas allegadas al expediente, la Sala considera que
efectivamente para la fecha en que se presentó la demanda había una vulneración
a los derechos colectivos de la comunidad de los barrios Brisas de Mayo y Belisario
Caicedo del Municipio de Santiago de Cali, que obedecía a los siguientes
factores: i) las construcciones ubicadas en la franjas de protección de la quebrada
Guarrúz, sin contar con autorización alguna de las autoridades competentes; ii) la
carencia de redes formales de servicios públicos domiciliarios; iii) la contaminación
producida en la Quebrada a causa de los vertimientos de aguas residuales y
residuos sólidos a su cauce y; v) la falta de cultura ciudadana para el cuidado
ambiental de la quebrada.

116. De igual manera, se acreditó que el Municipio de Santiago de Cali, con la

colaboración de las demás entidades accionadas, ha ejecutado diversas acciones
para ayudar a solucionar la problemática tales como: i) la instalación de una
estructura, en la parte donde la quebrada Guarrúz conecta con el río Cañaveralejo,
cuya finalidad es filtrar las aguas e impedir que los residuos sólidos lleguen al
río; ii) la creación de una comisión conjunta para la formulación del Plan de
Ordenación y Manejo de la cuenca de los ríos Lili, Meléndez y Cañaveralejo, suscrita
entre la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales
Naturales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el
Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente –DAGMA – y la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC-; iii) la celebración del
Convenio Marco de Cooperación Interadministrativo núm. 123 de 2007, entre las
mismas entidades mencionadas con el fin de cumplir con el objeto de la Comisión
Conjunta; iv) la suscripción del Acuerdo núm. 002 de 2010 por parte de la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC- por medio del cual
declaró en ordenación las cuencas hidrográficas de los ríos Meléndez, Lili y
Cañaveralejo; v) las actividades adelantadas por el Departamento de Recolección
de EMCALI, de mantenimiento del desarenador instalado en la parte donde la
Quebrada Guarrúz conecta con el río Cañaveralejo; vi) las caracterizaciones
sociodemográficas de los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto que
se encuentran en las orillas del río Meléndez y la Quebrada Guarrúz, realizadas por
la Secretaría de Vivienda Social y Hábitat de la Alcaldía del Municipio de Santiago
de Cali, para identificar los hogares que se encuentran habitando zonas
consideradas como de alto riesgo no mitigable; vii) la suscripción del Acuerdo 0411
de 7 de marzo de 2017, mediante el cual, el Concejo Municipal del Municipio de
Santiago de Cali adoptó la Política Pública de Mejoramiento Integral del Hábitat de
los Asentamientos Humanos Precarios del municipio; viii) la celebración de
convenios entre el Municipio de Santiago de Cali, el Departamento Administrativo
de Gestión del Medio Ambiente –DAGMA-, algunas uniones temporales y la
Fundación Huella Ambiental, dirigidos a aunar esfuerzos y recursos para llevar a
cabo actividades tendientes a prevenir o mitigar el impacto ambiental generado por
el inadecuado manejo de residuos sólidos y contribuir al mejoramiento de la calidad
ambiental en el municipio y; ix) el desarrollo del proyecto “Proyectos Ciudadanos de
Educación Ambiental –Procedas 2016-2017 (Comuna 20)” sobre las actuaciones
adelantadas en relación con el plan de educación a la comunidad para el manejo de
basuras, en búsqueda de la reducción de la contaminación y mejoramiento
ambiental de la quebrada Guarrúz.

117. Sin embargo, estas acciones solamente mitigan la amenaza de forma parcial,
teniendo en cuenta que, en primer orden, el desarenador instalado por EMCALI, en
la parte donde la quebrada Guarrúz conecta con el río Cañaveralejo, cuya finalidad
es filtrar las aguas e impedir que los residuos sólidos lleguen al río, ha ocasionado
que se presenten constantes acumulaciones de residuos que expelen olores fuertes
y atraen roedores e insectos; en segundo orden, no se encuentra probado que las
autoridades hayan implementado medidas de control urbanístico, ni procesos de
concertación y/o socialización con la comunidad y; en tercer orden, las actividades
que sí se ejecutaron no han sido suficientes para conjurar la problemática porque
en el último informe técnico rendido por el Departamento Administrativo de Gestión
del Medio Ambiente -DAGMA-, Núm. 1433.0.8.3.43 – 2018, se evidenció que “[…]
la quebrada es receptora de ARD [Aguas Residuales Domésticas] de las viviendas
que se encuentran en su franja protectora […]”, aunado a que hay “[…] inadecuada
disposición de residuos sólidos por parte de la comunidad […]”, donde además se
informó que la calidad del agua en la quebrada no es apta para la conservación de
flora y fauna ya que representa un ambiente “[…] casi anóxico, sin vida […]” (Hecho
supra 112.20.).

118. Lo anterior se puede evidenciar también en los informes técnicos aportados el

año en curso, por la Secretaría de Vivienda Social y Hábitat y el Departamento
Administrativo de Planeación de la Alcaldía de Santiago de Cali, según los cuales
persisten los asentamientos humanos ubicados en las franjas de protección de la
Quebrada Guarrúz, zonas consideradas como de alto riesgo no
mitigable. (Hechos supra 112.18.; 112.19. y 112.25.).

119. Asimismo, está demostrado que no se han podido adelantar medidas efectivas
para proteger los derechos colectivos de las personas que habitan en las cuencas
protectoras de la Quebrada Guarrúz, en atención a que, por una parte, al estar
ubicados en zonas en las cuales por disposición legal no está permitida la
construcción de viviendas, no hay posibilidad de instalar adecuados sistemas de
alcantarillado y por tanto las aguas residuales siguen depositándose directamente
en el cauce del citado recurso hídrico y, por otra, por la especial caracterización de
las zonas donde están ubicados - áreas forestales protectoras y zonas de alto riesgo
no mitigable - no es procedente la aplicación de algún procedimiento de legalización
de tales asentamientos humanos. Esta situación ha permanecido a través del
tiempo como quiera que la inconformidad ha sido objeto de solicitudes y quejas de
las personas afectadas y de visitas de determinación del riesgo por parte de las
entidades demandadas desde el año 2007 a la fecha, según se tiene acreditado con
las pruebas documentales allegadas y los testimonios practicados dentro del
proceso, elementos probatorios que no han sido desacreditados.

120. Con base en estas premisas, la Sala concluye que a la fecha de la presentación
de la demanda efectivamente el Municipio de Santiago de Cali incurrió, por omisión,
en la amenaza de los derechos colectivos que fueron amparados en la sentencia
proferida en primera instancia, de manera puntual frente a cada derecho, por las
siguientes razones:

121.1. En cuanto a los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de

servicios que garantice la salubridad pública y el acceso a los servicios públicos y a
que su prestación sea eficiente y oportuna, las medidas que se han llevado a cabo,
si bien representan un avance en el estudio de la problemática aún no contribuyen
a que cese la vulneración de los derechos invocados; lo anterior, en atención a que
los habitantes de los asentamientos construidos en las franjas de protección de la
Quebrada Guarrúz, construcciones prohibidas por disposición legal, continúan sin
un adecuado sistema de alcantarillado y, consecuencialmente, las aguas servidas
siguen siendo depositadas directamente en el cauce de la Quebrada.
Asimismo, está debidamente acreditado que, no obstante el Municipio ha
desarrollado actividades de descontaminación de la quebrada y sensibilización a la
comunidad en temas de protección del ambiente, en la quebrada se evidencia aún
basura, escombros y residuos sólidos.

121.2. Frente a los derechos al goce de un ambiente sano y al equilibrio ecológico

y aprovechamiento racional de los recursos naturales se observa que las aguas de
la Quebrada Guarrúz se contaminan por el vertimiento de aguas servidas y residuos
sólidos en su cauce, generando así plagas de roedores e insectos y malos olores.
Asimismo, la calidad del agua no tiene condiciones aptas para la conservación de
las condiciones bióticas de la corriente, como fauna y flora, circunstancia que impide
a la comunidad de los barrios afectados el goce de un ambiente sano; lo anterior,
aunado al hecho de que las aguas de la Quebrada Guarrúz desembocan en el río
Cañaveralejo que a su vez llega al río Cauca, uno de los principales afluentes
hídricos del Municipio de Santiago de Cali. Por lo tanto, los derechos de la
comunidad del Municipio, en general, se ven amenazados por los hechos
planteados en el asunto bajo estudio.

121.3. Corolario de lo anterior, no se encuentra probado en el proceso que el

Municipio haya adelantado las medidas policivas correspondientes, respecto de las
viviendas construidas a ambos márgenes de la Quebrada Guarrúz, dentro de la
zona de protección forestal de la misma, y tampoco se evidencian procesos de
concertación y/o socialización con la comunidad, ni actuaciones administrativas
adelantadas en ejercicio de las funciones de control urbanístico para impedir nuevas
construcciones que invadan la zona mencionada.
122. Por lo tanto, la Sala encuentra ajustada a derecho la sentencia proferida en
primera instancia en lo que tiene que ver con el amparo de esos derechos
colectivos, teniendo en cuenta las omisiones en que incurrió el Municipio de
Santiago de Cali.

Carencia actual de objeto por hecho superado en el caso concreto

123. En virtud del auto proferido el 20 de febrero de 2018, por medio del cual se
decretaron de oficio unas pruebas, en segunda instancia, se allegaron informes
técnicos por parte de EMCALI y algunas dependencias de la Alcaldía de Santiago
de Cali, tales como la Secretaría de Vivienda Social y Hábitat, el Departamento
Administrativo de Planeación, el Departamento Administrativo de Gestión del Medio
Ambiente –DAGMA- y el Departamento Administrativo de Gestión Jurídica Pública,
que demuestran que en la actualidad se han ejecutado varios programas
encaminados a superar la amenaza de los derechos colectivos; por tal razón, es
pertinente analizar si se configuró o no la figura de carencia actual de objeto por
hecho superado.

124. Teniendo en cuenta el marco general desarrollado en esta providencia, se

reitera que los elementos sustanciales del fenómeno de carencia de objeto por
hecho superado, son en síntesis los siguientes: i) que se pruebe que a la fecha de
la presentación de la demanda existía una vulneración o amenaza de un derecho
colectivo; ii) que en el curso del proceso judicial, cese la amenaza o vulneración del
derecho colectivo; y iii) que al momento de dictar sentencia no sea posible, por
sustracción de materia, impartir órdenes de amparo del derecho colectivo porque
ese derecho ya no se encuentra amenazado ni vulnerado.

125. En el caso sub judice, se tiene acreditado, según el análisis probatorio

desarrollado en esta providencia, que: i) a la fecha de la presentación de la
demanda existía una amenaza de los derechos colectivos invocados; ii) en el
trascurso del trámite judicial, el Municipio de Santiago de Cali ha adelantado
acciones tendientes a reducir el impacto ambiental que genera la contaminación de
la Quebrada Guarrúz por los vertimientos de aguas servidas y residuos sólidos a su
cauce a manos de habitantes de asentamientos construidos en las franjas de
protección de la misma, que motivó la interposición de la demanda, aunado a la
instalación por parte de EMCALI del desarenadero que filtra las aguas provenientes
de la Quebrada que pasan al río Cañaveralejo, empero, no se probó que esas
acciones sean idóneas y suficientes para conjurar la situación; es decir, que no está
acreditado en el expediente que efectivamente las acciones adelantadas por el
Municipio lograron cesar la amenaza y vulneración de derechos colectivos en el
caso concreto.

126. Por lo anterior, la Sala descarta que se haya configurado la carencia actual de
objeto por hecho superado, comoquiera que no se acreditó en debida forma uno de
los elementos sustanciales, esto es, que efectivamente en el transcurso del trámite
procesal cesó la vulneración o la amenaza de los derechos colectivos alegados por
el demandante.

Autoridad pública responsable de la superación de la vulneración o amenaza

de los derechos colectivos

127. En el escrito de apelación el Municipio de Santiago de Cali requirió que, de no

acogerse la solicitud de revocatoria de la sentencia, se ordene a la Nación concurrir
con el Municipio en las acciones que deban realizarse en virtud de los principios de
solidaridad, complementariedad y subsidiariedad.

128. De acuerdo con las consideraciones generales expuestas en esta providencia,

relacionadas con las funciones y competencias nacionales, departamentales y
municipales en materia de prestación de servicios públicos y protección del medio
ambiente, se reitera, en primer lugar, que la política ambiental es fijada por el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, pero ejecutada e implementada, a
través de distintas entidades públicas y privadas, así como de los particulares, a
quienes en virtud de la ley se les ha otorgado competencias en este campo; en
segundo lugar, a los departamentos se les asignaron funciones de apoyo y
coordinación a los municipios, tanto en la prestación de los servicios públicos,
como en la ejecución de programas y proyectos necesarios para la conservación
del medio ambiente, en aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad positiva y; en tercer lugar, son funciones principales de los
municipios i) la prestación directa o indirecta de los servicios públicos de acueducto
y alcantarillado así como la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento
en su infraestructura, en orden a garantizar su eficiente y oportuna prestación y ii)
el control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con
el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en
materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano y
ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua
afectados por vertimiento del municipio, así como programas de disposición,
eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos.

129. Sin embargo, esta atribución de funciones no implica que los departamentos
sean los competentes y responsables directos para ejecutar obras porque, se
reitera, es el municipio la entidad territorial que ostenta la responsabilidad principal
y directa en prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, así
como la vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables; en este
orden de ideas, le corresponde realizar las obras necesarias para lograr la
descontaminación de la Quebrada y ejercer sus funciones policivas, así como
procesos de concertación y/o socialización con la comunidad y actuaciones
administrativas, en ejercicio de las funciones de control urbanístico, para que se
adopten las medidas correspondientes en relación con los asentamientos que se
encuentran en zonas de alto riesgo y se impida la construcción de nuevas
construcciones que invadan la zona de protección forestal de la quebrada.
130. Por lo anterior, se desestima el argumento del actor relacionado con ordenar a
la Nación de concurrir con el Municipio en las acciones que le corresponde adelantar
para proteger los derechos colectivos invocados.

La falta de recursos públicos no es excusa para no proteger los derechos

colectivos

131. El argumento planteado por el Municipio de Santiago de Cali que esgrime como
motivo para revocar la condena que le fue impuesta por el a quo, sobre que “[…] se
está afectando el presupuesto del municipio sin consultar su sostenibilidad
financiera […]” no es de recibo para la Sala por las siguientes consideraciones.

132. Esta Sección ha sostenido que las autoridades obligadas en el cumplimiento

de la sentencia no se pueden excusar en insuficiencias presupuestales para no
atender las órdenes judiciales.

133. Así, en sentencia proferida el 25 de octubre de 2001 [115], esta Sala señaló:

“La falta de disponibilidad presupuestal y de existencia real de recursos no es,

en manera alguna, argumento válido para destruir el acervo probatorio que
sustenta el fallo del inferior y que se puntualiza en la indudable demostración
de los hechos que sirvieron de fundamento al ejercicio de la acción popular.
En tal virtud, le corresponde al Alcalde y a su equipo de gobierno proseguir el
adelantamiento de esta gestión y emprender las que sean necesarias para
conseguir mediante el mecanismo de cofinanciación los recursos
presupuestales que permitan financiar el proyecto de alcantarillado con el
porcentaje de los recursos ordinarios que la Nación a esos efectos les transfiere
en la denominada Participación de Beneficio General y si estos resultaren
insuficientes, con recursos de cofinanciación que deben gestionar ante el
Departamento o la Nación, explorando la disponibilidad de recursos de inversión
que para ese tipo de proyectos se prevean en los programas y subprogramas de los
presupuestos de inversión del Departamento Nacional de Planeación, del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y del Ministerio de
Desarrollo […]” (Destacado de la Sala).

134. En el mismo sentido, en sentencia proferida el 5 de septiembre de 2002 [116],

dictada con ocasión de una demanda que buscaba la construcción de la
infraestructura de alcantarillado en el Barrio El Salvador, Sector Pantano, del Distrito
de Santa Marta, en línea con el planteamiento expuesto, se afirmó:

“[…] Se reitera que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción

ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya
protección se instauró. Cosa distinta es que ante esa situación lo procedente
sea ordenar a las autoridades municipales que efectúen las gestiones
administrativas y financieras necesarias para obtenerlos.[…]” (Resaltado de la
Sala).

135. En providencia proferida el 6 de julio de 2006 [117], la Sección Primera

consideró lo siguiente:

“[…] la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la

demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección
aquella se instauró, y que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las
autoridades públicas que efectúen las gestiones administrativas y financieras
necesarias para obtener los recursos necesarios.
[…] es deber de las autoridades públicas adelantar las actuaciones de orden
administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los
recursos necesarios para adelantar las obras ordenadas, aclarándose, en todo
caso, que si bien dichas gestiones no pueden ser inmediatas, tampoco pueden
prolongarse en el tiempo, ya que en modo alguno pueden los entes públicos dilatar
indefinidamente las soluciones a las necesidades colectivas ni permanecer
indiferentes ante los riesgos que amenacen los derechos y la seguridad de los
ciudadanos […]”.

136. Del mismo modo, en sentencia proferida el 10 de abril de 2008[118], en una

controversia originada por las quebradas Grande y Chiquita que desembocan en el
río Chicamocha, las cuales reciben aguas residuales que por no haber sido
sometidas previamente a tratamiento, causando la contaminación del recurso
hídrico y amenazando la salud de los habitantes de la cabecera municipal de
Tibasosa, Boyacá, se afirmó que:

“[…] La falta de disponibilidad presupuestal y las implicaciones de una orden

judicial en la planeación no son razón para dejar de conceder la protección
reclamada cuando se ha demostrado la amenaza o la violación del derecho
colectivo.
Esta Sala ya ha tenido oportunidad de desvirtuar el argumento del apelante para
enervar la protección de los derechos colectivos a pretexto de la incidencia que las
órdenes impartidas para asegurar su protección tendría en el Plan y atendida la
escasez de recursos presupuestales.
En reiterada y uniforme jurisprudencia, la Sala ha puesto de presente que la
circunstancia de que la ejecución de obras públicas para la satisfacción de
necesidades locales esté supeditada al agotamiento de los pasos previos de
formulación e inscripción de proyectos en los Bancos de Proyectos de
Inversión, inclusión en los Planes de desarrollo departamentales
y municipales y en el presupuesto, no es razón para negar la protección de
los derechos colectivos cuando está probado el supuesto fáctico que sirvió
de fundamento a la acción popular.
En este caso, el juez debe ordenar a las autoridades adelantar las gestiones
técnicas, de planeación, las contractuales y presupuestales conducentes a que los
respectivos proyectos se incluyan en el Plan de Desarrollo, cuenten con
disponibilidad presupuestal y, luego de cumplirse las exigencias legales, puedan
ejecutarse.
Se reitera que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante
la demostrada vulneración de los derechos colectivos. Cosa distinta es que
ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades municipales
que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para
obtenerlos […]” (Resaltado de la Sala).

137. Finalmente, en sentencia proferida el 15 de septiembre de 2011[119], cuyo

objeto de análisis era ordenar al Municipio de Sincelejo canalizar y limpiar el Arroyo
“La Mula” que cruza por el Barrio Santa Cecilia de ese Municipio; a Aguas de la
Sabana S.A. E.S.P., reinstalar o quitar el tubo que se encuentra en el interior del
Arroyo y; a CARSUCRE realizar charlas educativas a la comunidad de aquel Barrio
relacionadas con el cuidado del medio ambiente, se determinó que:

“La falta de recursos económicos no es óbice para que se adelanten los

estudios técnicos, y se agoten las etapas de planeación, formulación de
proyectos y presupuestación, que deben preceder la ejecución de obras
públicas. Para la Sala, no es de recibo el argumento expuesto por el Municipio
demandado, en el que afirma que con un presupuesto tan pequeño como el que
tiene, es imposible solucionar en un año todas las necesidades del municipio, pues
tal afirmación no es excusa para que las autoridades locales omitan adelantar los
pasos indispensables para que las obras de mejoramiento y canalización de sus
caudales puedan incluirse en el Plan de Desarrollo y contar con la respectiva
apropiación presupuestal, y más aún cuando está demostrado la existencia de un
daño contingente que amenaza con afectar los derechos colectivos de la comunidad
del Barrio Santa Cecilia.”

138. Como se puede observar en la jurisprudencia citada, la falta de recursos

públicos no es óbice para proteger los derechos e intereses colectivos habida
cuenta que la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la
Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades
administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas
por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular
velar porque dicha situación sea debidamente atendida.

139. En el caso concreto, el municipio aduce que con la decisión proferida por el
Tribunal, en primera instancia, se está afectando el presupuesto de dicha entidad
territorial sin consultar con su sostenibilidad financiera. Sobre el particular, se
reitera, la Sala estima que dicho argumento no resulta suficiente para revocar la
decisión de primera instancia, como quiera que las obligaciones fijadas en la
sentencia se encuentran claramente delimitadas y son producto del legítimo
ejercicio de la función judicial. Asimismo, en ellas se ordena agotar los pasos
administrativos a que haya lugar de acuerdo con lo previsto en la ley.
140. A este respecto, destaca la Sala que las obligaciones impuestas al Municipio
son las siguientes:

“[…] SEGUNDO: ORDÉNASE al Municipio de Cali – Valle y a la CORPORACIÓN

AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA- CVC para que a más tardar
dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de este fallo realice las
gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias para adoptar un
Plan de manejo y ordenación de la quebrada Guarrús, en los Barrios Brisas de Mayo
y Belisario, a fin de minimizar el impacto ambiental y disminuir la contaminación que
se presenta en la fuente de agua. Seguidamente deberán adelantar las gestiones
técnicas y de presupuesto para que se materialicen en un plazo razonable, no mayor
de dieciocho (18) meses la solución, conforme lo expuesto.

TERCERO: ORDÉNASE al Municipio de Cali – Valle y a la CORPORACIÓN

AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA- CVC para que a más tardar
dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de este fallo realice las
gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias para adoptar un
Plan de Educación para la comunidad para el manejo de basuras y cuidado de la
quebrada Guarrús, en los Barrios Brisas de Mayo y Belisario, a fin de minimizar el
impacto ambiental y disminuir la contaminación que se presenta en la fuente de
agua. Seguidamente deberán adelantar las gestiones técnicas y de presupuesto
para ejecutar el Plan de Educación, en un término no mayor de doce (12) meses,
conforme lo expuesto […]”.

141. Como se observa, las ordenes impartidas no solo son pertinentes y razonables,
sino que además delimitan claramente el objeto de la obligación y la forma como
esta debe ejecutarse. Por lo tanto no es de recibo la excusa de falta de recursos
económicos para ejecutar las órdenes y debe ser atendida en los términos
señalados en la sentencia.

Corresponsabilidad en la causación del riesgo

142. Es importante reiterar que la responsabilidad de la comunidad en la causación

del riesgo no constituye una causal de exoneración de responsabilidad para las
autoridades públicas por haber omitido el cabal cumplimiento de sus funciones, en
el marco de las competencias administrativas establecidas en el ordenamiento
jurídico, en atención a que “[…] el ente territorial no puede excusar su
responsabilidad alegando que los habitantes de las viviendas que sufren el riesgo
o amenaza a la salubridad son responsables de su causación por tratarse de un
asentamiento ilegal, pues la violación de la ley por los ciudadanos en modo
alguno exonera a las autoridades del cumplimiento de sus deberes
constitucionales y legales […]”[120].
143. En esa tesitura, aun cuando la vulneración de los derechos colectivos
invocados se deba en parte a acciones atribuibles a la comunidad, quienes se
encuentran conformando asentamientos ilegales en zonas denominadas de
protección y de alto riesgo no mitigable, contribuyendo a la contaminación de la
Quebrada por el vertimiento de aguas servidas y residuos sólidos a su cauce,
exponiendo incluso sus propias vidas, ello en modo alguno exime a las autoridades
del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales, máxime cuando
está de por medio la recuperación del medio ambiente y la protección de vidas
humanas, por lo tanto, se resolverá de forma desfavorable este específico
argumento de impugnación que fue presentado por el Municipio de Santiago de Cali.

Las órdenes impartidas en la sentencia proferida en primera instancia

144. Teniendo en cuenta que la amenaza a los derechos colectivos tiene su fuente
en diferentes factores, era pertinente que el Tribunal impartiera órdenes
encaminadas a contrarrestar cada uno de ellos; empero, la Sala considera que la
sentencia no impartió todas las órdenes necesarias que fueron recomendadas en
los informes técnicos, por las siguientes razones:

145. Por un lado, se reitera que los factores generadores de daño ambiental, según
el material probatorio aportado son: los asentamientos humanos en áreas forestales
protectoras sin ninguna autorización legal y, en consecuencia, las deficiencias en
cuanto a la calidad de las construcciones y la imposibilidad de cubrimiento de redes
formales de servicios públicos domiciliarios en las mismas, por ser zonas de alto
riesgo no mitigable, situación que genera el vertimiento directo de las aguas
residuales al cauce de la Quebrada Guarrúz.

146. Por el otro, el Tribunal, para garantizar la protección de los derechos colectivos,
impartió las siguientes órdenes: i) al Municipio para que realice las gestiones
administrativas, técnicas y presupuestales necesarias para adoptar un Plan de
Manejo y Ordenación de la quebrada y un Plan de Educación para la comunidad
para el manejo de basuras y cuidado del citado recurso hídrico; ii) a EMCALI para
que verifique el adecuado funcionamiento del sistema de alcantarillado en las zonas
donde está permitida legalmente la prestación de dicho servicio público y la revisión,
reparación y adecuación del desarenador que se encuentra al final de la quebrada
Guarrúz, en el punto de entrega al río Cañaveralejo.

147. Asimismo exhortó al Municipio para que “[…] adelante las acciones de su
competencia en relación con las viviendas que se encuentran en zonas de alto
riesgo no recuperable […]” cuya construcción está prohibida en el Plan de
Ordenamiento Territorial del Municipio.

148. En ese orden de ideas, la Sala considera que la orden impartida por el Tribunal
al Municipio, relacionada con el factor de riesgo por la ubicación de algunas
construcciones en la zona forestal protectora, debe ser modificada habida cuenta
que no se encuentra probado en el proceso que el Municipio haya adoptado las
medidas policivas correspondientes, en relación con los asentamientos que se
encuentran ubicados a ambos márgenes de la Quebrada Guarrúz, dentro de la zona
de protección forestal, que, según lo probado en el proceso, son la causa de
las afectaciones ambientales, y tampoco se evidencian las actuaciones
administrativas adelantadas en ejercicio de las funciones de control urbanístico para
impedir nuevas construcciones de viviendas que invadan la franja de protección
forestal de la quebrada.

149. Asimismo, la Sala considera necesario que el Municipio adelante procesos de

concertación y/o socialización con la comunidad que habita en las zonas de
protección de la quebrada Guarrúz, en relación con las medidas a que haya lugar,
para asegurar el cumplimiento de las normas contenidas en el Plan de
Ordenamiento Territorial, en defensa de los derechos colectivos vulnerados y con
el objeto de hacer efectiva la preservación de las zonas protectoras forestales de la
Quebrada Guarrúz.

150. En ese sentido, el Municipio de Santiago de Cali no allegó ningún tipo de

evidencia para probar acciones en ese sentido; no se individualizaron las
actuaciones, ni se identificaron expedientes con indicación de sujetos procesales
investigados, como tampoco se reportaron procesos policivos restitutorios. Estas
omisiones demuestran que es necesario reforzar la gestión institucional en cuanto
concierne a las funciones de vigilancia y control urbanístico y policivo que compete
ejercer a las autoridades del Municipio de Santiago de Cali.

151. En consideración a lo anteriormente expuesto, la Sala modificará el ordinal

séptimo de la sentencia proferida, en primera instancia, en orden a superar la
amenaza a los derechos colectivos, en atención a lo cual, ordenará a la
administración municipal que adopte las medidas policivas correspondientes,
respecto de las viviendas construidas en las zonas de alto riesgo, e impida que se
continúe construyendo en la mencionada zona de protección forestal, en aras de
asegurar el cumplimiento de las normas contenidas en el Plan de Ordenamiento
Territorial, en defensa de los derechos colectivos vulnerados y con el objeto de
hacer efectiva la preservación de las zonas protectoras forestales de la Quebrada
Guarrúz.

152. Asimismo, se adicionará la sentencia en el sentido de exhortar al Municipio de

Santiago de Cali para que adelante procesos de concertación y/o socialización con
la comunidad que habita en las zonas de protección de la quebrada Guarrúz, en
relación con las medidas a que haya lugar.

Comité de verificación

153. En la sentencia proferida en primera instancia se ordenó la conformación de

un Comité de Verificación para el seguimiento al cumplimiento de la sentencia,
conformado por un representante del Municipio de Santiago de Cali, un
representante de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC-, un
representante del Ministerio Público, un representante de EMCALI y un
representante de los Barrios Brisas de Mayo y Belisario Caicedo.

154. Frente a la conformación de este comité, el artículo 34 de la Ley 472 preceptúa

lo siguiente:

“[…] Artículo 34º.- Sentencia.

[…]
En la sentencia el juez señalará un plazo prudencia, de acuerdo con el alcance de
sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la
providencia y posteriormente culminará su ejecución. En dicho término el juez
conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de
la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de
Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del
cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las
partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el
Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto
del fallo.
También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo
que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo
[…]” (Resalta la Sala).

155. De conformidad con esta norma transcrita, se considera que el juez de primera
instancia debe hacer parte de Comité de Verificación con el propósito de que realice
seguimiento y adopte las medidas necesarias para el cabal cumplimiento de la
sentencia.

156. Por consiguiente, se impone modificar la sentencia apelada, en el sentido que

el juez de primera instancia, esto es, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca,
haga parte del Comité de Verificación, tal como lo ordena el citado artículo 34.

Conclusiones de la Sala

157. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte

motiva de esta providencia, la Sala modificará el numeral 8 de la parte resolutiva de
la sentencia, para que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, haga parte del
Comité de Verificación, con la finalidad de que realice seguimiento y adopte las
medidas necesarias para el cabal cumplimiento de la sentencia.

158. La Sala también modificará el ordinal séptimo de la sentencia para que el

Municipio de Santiago de Cali adopte las medidas policivas correspondientes,
respecto de las viviendas construidas en las zonas de alto riesgo, e impida que se
continúe construyendo en la mencionada zona de protección forestal, en aras de
asegurar el cumplimiento de las normas contenidas en el Plan de Ordenamiento
Territorial, en defensa de los derechos colectivos vulnerados y con el objeto de
hacer efectiva la preservación de las zonas protectoras forestales de la Quebrada
Guarrúz.

159. En otro aspecto, se adicionará la parte resolutiva de la sentencia apelada, en

el sentido de exhortar al Municipio de Santiago de Cali para que adelante procesos
de concertación y/o socialización con la comunidad que habita en las zonas de
protección de la quebrada Guarrúz, en relación con las medidas a que haya lugar,
de conformidad con lo expuesto supra.

160. Finalmente, se confirmará en lo demás la decisión adoptada por el Tribunal

Administrativo del Valle del Cauca en la medida en que las actividades ejecutadas
por el Municipio de Santiago de Cali resultan insuficientes para superar la amenaza
que representa la contaminación de la Quebrada Guarrúz, por el vertimiento de
aguas residuales a su cauce por parte de asentamientos humanos ubicados en las
franjas de protección de la misma, según los medios probatorios recaudados y
valorados en este proceso.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley,

III. RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR el ordinal séptimo de la sentencia proferida el 18 de

diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las
razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, el cual quedará así:

SÉPTIMO: ORDENAR al Municipio de Santiago de Cali que adopte las medidas

policivas correspondientes, respecto de las viviendas construidas en las zonas de
alto riesgo, e impida que se continúe construyendo en la mencionada zona de
protección forestal, en aras de asegurar el cumplimiento de las normas contenidas
en el Plan de Ordenamiento Territorial, en defensa de los derechos colectivos
vulnerados y con el objeto de hacer efectiva la preservación de las zonas
protectoras forestales de la Quebrada Guarrúz.

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral 8 de la sentencia apelada, en el sentido de

incluir al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca como integrante del Comité
de Verificación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: EXHORTAR al Municipio de Santiago de Cali para que adelante

procesos de concertación y/o socialización con la comunidad que habita en las
zonas de protección de la quebrada Guarrúz, en relación con las medidas a que
haya lugar, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta
sentencia.

CUARTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 9 de agosto de 2017

por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte
motiva de esta sentencia.

QUINTO: NEGAR la condena en costas en esta instancia, por cuanto no se

evidenciaron actuaciones temerarias.

SEXTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en

cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

SÉPTIMO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de

origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala
en la sesión de la fecha.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

[1] La demanda se presentó el 3 de octubre de 2011, esto es, antes de la entrada en vigencia del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA (Ley 1437 de
enero 18 de 2011), la cual empezó a regir el 2 de julio de 2012, conforme lo dispuso el artículo
308 ibídem. Al proceso inicialmente se le asignó el número único de radicación
76001333102220110003100, según reparto asignado al Juzgado Primero Administrativo de
Descongestión de Cali, sin embargo, posteriormente el expediente se remitió por competencia al
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y se le asignó el número único de radicación
76001233100020110149300.
[2] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el
ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.
[3] Cfr. folio 18 del cuaderno núm. 1 del expediente.
[4] Cfr. folio 1 del cuaderno núm. 1 del expediente.
[5] Cfr. folio 203 del cuaderno núm. 1 del expediente.
[6] Cfr. folio 361 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[7] Cfr. folio 367 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[8] Cfr. folio 391 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[9] Cfr. folio 460 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[10] Cfr. folio 542 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[11] Cfr. folio 617 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[12] Cfr. folio 223 del cuaderno núm. 1 del expediente.
[13] Cfr. folio 244 del cuaderno núm. 1 del expediente.
[14] Cfr. folio 309 del cuaderno núm. 1 del expediente.
[15] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado
de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el
Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.
[16] Por el cual se reglamenta la Parte XIII <sic>, Título 2, Capítulo III del Decreto-ley 2811 de 1974
sobre cuencas hidrográficas, parcialmente el numeral 12 del artículo 5o. de la Ley 99 de 1993 y se
dictan otras disposiciones.
[17] Por el cual se reglamenta el parágrafo 3° del artículo 33 de la Ley 99 de 1993.
[18] Cfr. folio 334 del cuaderno núm. 1 del expediente.
[19] Cfr. folio 355 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[20] Cfr. folio 542 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[21] Cfr. folio 606 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[22] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.
[23] Decreto 2811 de 18 de diciembre de 1974. “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos
Naturales Renovables y Protección del Medio Ambiente”.
[24] Por medio del cual se adopta la revisión ordinaria de contenido de largo plazo del plan de
ordenamiento territorial del Municipio de Santiago de Cali.
[25] Por el cual se reglamenta la Parte XIII <sic>, Título 2, Capítulo III del Decreto-ley 2811 de 1974
sobre cuencas hidrográficas, parcialmente el numeral 12 del artículo 5o. de la Ley 99 de 1993 y se
dictan otras disposiciones
[26] Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
[27] ARTICULO 313. Corresponde a los concejos:
[…]
5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y
gastos.
[28] Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones.
[29] Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones.
[30] Cfr. folio 628 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[31] Cfr. folio 631 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[32] Cfr. folio 655 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[33] Cfr. folio 737 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[34] Cfr. folio 692 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[35] Cfr. folio 692 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[36] Por medio de la cual se adoptan medidas en relación con el manejo de las obligaciones
contingentes de las entidades estatales y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento
público.
[37] Por el cual se reglamentan parcialmente las leyes 448 de 1998 y 185 de 1995.
[38] Cfr. folio 670 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[39] Por el cual se compilan el Acuerdo 70 de 2000, el Acuerdo 01 de 1996 y las demás
disposiciones que lo hayan modificado, adicionado o aclarado que conforman la estructura orgánica
y funcional del municipio de Santiago de Cali.
[40] Cfr. folio 657 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[41] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con
el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.
[42] “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”:
[43] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia
proferida el 28 de marzo de 2014, proceso identificado con número único de radicación: 25000-23-
27-000-2001-90479-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.
[44] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
[45] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia
proferida el 2 de febrero de 2012; proceso identificado con número único de radicación 2010-00426-
01, C.P. Dra. María Elizabeth García González.
[46] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia
proferida el 16 de junio de 2011; proceso identificado con número único de radicación 2001-01714-
01, C.P. Dra. María Elizabeth García González.
[47] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia
proferida el 19 de octubre de 2006; proceso identificado con número único de radicación AP-2002-
2362-01, C.P. Dra. Martha Sofía Sanz Tobón.
[48] Corte Constitucional, sentencia C-172 de 13 de marzo de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[49] Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones.
[50]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia
proferida el 19 de abril de 2007, C.P: Alier Eduardo Hernández Enríquez, proceso identificado con
número único de radicación: 54001-23-31-000-2003-00266-01(AP).
[51]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, CP: María Elena
Giraldo Gómez, providencia de 10 de febrero de 2005, número único de radicación: 25000-23-25-
000-2003-00254-01(AP).
[52]Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los
Municipios.
[53]Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones.

[54]“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad

con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se
dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre
otros”.
[55] Sobre este aspecto ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, sentencia proferida el 19 de julio de 2018, proceso identificado con número único de
radicación 270012331000201100179-02(AP), C.P. Hernando Sánchez Sánchez.
[56] Por medio del cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Publico
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se
organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.
[57] El citado instrumento internacional entró en vigor el 16 de noviembre de 1999 de acuerdo con
lo previsto en su artículo 21, numeral 3.
[58] Por medio de la cual se aprueba el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San
Salvador", suscrito en San Salvador el 17 de noviembre de 1988.
[59] Por el cual se promulga el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador",
suscrito en San Salvador el 17 de noviembre de 1988.
[60] Corte Constitucional: Sentencias T-411 de 17 de junio de 1992, M.P. Alejandro Martínez
Caballero; T-523 de 22 de noviembre de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-126 de 1 de
abril de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-431 de 12 de abril de 2000, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[61] Corte Constitucional, sentencia C-699 de 18 de noviembre de 2015, M.P. Diana Fajardo Rivera.
[62] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[63] Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir
el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones.
[64] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al
Medio Ambiente.
[65] “Ley 142 de 1998. Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y
se dictan otras disposiciones.
[…]
ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las
siguientes definiciones:
[…]
14.23. SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ALCANTARILLADO […]”.
[66] El artículo 150, numeral 7 de la Constitución señala: “[…] ARTICULO 150. Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 7. Determinar la
estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional,
señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las
Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o
autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de
economía mixta […]”.
[67] Cfr. artículo 30.
[68] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto emitido el 22 de diciembre de
2001; asunto identificado con número de radicación: 1382, C.P. Ricardo Hernando Monroy Church.
[69] Competencia administrativa. Los organismos y entidades administrativos deberán ejercer con
exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de
los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el
reglamento respectivo (ley 489 de 1998, art. 5).

[70] Por el cual se implanta el sistema de gestión ambiental en el Municipio de Santiago de Cali y
se crea el Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente del Municipio de Santiago
de Cali “DAGMA”.
[71] Por el cual se compilan el Acuerdo 70 de 2000, el Acuerdo 01 de 1996 y las demás
disposiciones que lo hayan modificado, adicionado o aclarado que conforman la estructura orgánica
y funcional del municipio de Santiago de Cali.
[72] Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios.
[73] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de
los Municipios.
[74] Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y se dictan otras
disposiciones.
[75] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de
los Municipios.
[76] Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones.
[77] Corte Constitucional, sentencia C-983 de 26 de septiembre de 2005, M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[78] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia
proferida el 12 de febrero de 2004, proceso identificado con número único de radicación 19001-23-
31-000-2002-1700-01(AP), C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
[79] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia
proferida el 29 de agosto de 2013, proceso identificado con número único de radicación: 25000-23-
24-000-2010-00616-01(AP).C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.
[80] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida
el 1 de marzo de 2018; proceso identificado con número único de radicación
19001333100520110029401, C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

[81] Ibídem.
[82] Corte Constitucional, sentencia T-1094 de 5 de diciembre de 2002, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[83] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia
proferida el 13 de mayo de 2004; proceso identificado con número único de radicación
760012331000-2002-2821-01, C.P. Camilo Arciniegas Andrade.
[84] Cfr. folio 26 del cuaderno núm. 1 del expediente.
[85] Cfr. folio 35 del cuaderno núm. 1 del expediente.
[86] Cfr. folio 36 del cuaderno núm. 1 del expediente.
[87] Cfr. folio 40 del cuaderno núm. 1 del expediente.
[88] Cfr. folio 59 del cuaderno núm. 1 del expediente.
[89] Cfr. folio 235 del cuaderno núm. 1 del expediente.
[90] Cfr. folio 239 del cuaderno núm. 1 del expediente.
[91] Cfr. folio 249 del cuaderno núm. 1 del expediente.
[92] Para la fecha de celebración del convenio el Ministerio de ambiente estaba fusionado con el
Ministerio de vivienda y se denominaba Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
[93] Cfr. folio 251 del cuaderno núm. 1 del expediente.
[94] Cfr. folio 254 del cuaderno núm. 1 del expediente.
[95] Cfr. folio 301 del cuaderno núm. 1 del expediente.
[96] Cfr. folio 2 del cuaderno de pruebas.
[97] Cfr. folio 14 del cuaderno de pruebas.
[98] Cfr. folio 47 del cuaderno de pruebas.
[99] Cfr. folio 48 del cuaderno de pruebas.
[100] Cfr. folio 644 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[101] “El término movimientos en masa agrupa un conjunto de fenómenos que consisten en el
desplazamiento de volúmenes variables de partículas de suelo, mantos de meteorización, detritos,
bloques o masas rocosas ladera abajo, causado por la infiltración del agua y la acción de la gravedad,
dentro de los cuales se cuentan, entre otros, los deslizamientos, los derrumbes, las caídas de roca
y los flujos de lodo.”
[102] Cfr. folio 645 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[103] Cfr. folio 700 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[104] Cfr. folio 703 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[105] Cfr. folio 713 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[106] Cfr. folio 727 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[107] Cfr. folio 728 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[108] Cfr. folio 749 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[109] Cfr. folio 796 del cuaderno núm. 2 del expediente.
[110] Cfr. folio 4 del cuaderno de pruebas.
[111] Cfr. folio 18 del cuaderno de pruebas.
[112] Cfr. folio 23 del cuaderno de pruebas.
[113] Cfr. folio 27 del cuaderno de pruebas.
[114] Cfr. folio 44 del cuaderno de pruebas.
[115] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia
proferida el 25 de octubre de 2001; proceso identificado con número único de radicación 2000-0512-
01(AP), C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[116] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia
proferida el 5 de septiembre de 2002; proceso identificado con número único de radicación 2001-
0303-01(AP-531) C.P. Camilo Arciniegas Andrade.

[117] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

sentencia proferida el 6 de julio de 2006; proceso identificado con número único de radicación 68001
2315 000 2002 00489 01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
[118] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia
proferida el 10 de abril de 2002; proceso identificado con número único de radicación 2001-01961-
01(AP), C.P. Camilo Arciniegas Andrade.
[119] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia
proferida el 15 de septiembre de 2011; proceso identificado con número único de radicación 2004-
01241-01(AP), C.P. María Claudia Rojas Lasso.
[120] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia
proferida el 13 de mayo de 2004; proceso identificado con número único de radicación
760012331000-2002-2821-01, C.P. Camilo Arciniegas Andrade.