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REMFO N°3 Juin 2016 ISSN 2489-205X

Revue D’Etudes en Management et Finance D’Organisation


N°3 Juin 2016
AUDIT DES COLLECTIVITES TERRITORIALES AU MAROC A LA LUMIERE DE
LA REGIONALISATION AVANCEE : DEFIS ET PERSPECTIVES

AUDIT OF LOCAL AUTHORITIES IN MOROCCO IN THE LIGHT OF


ADVANCED REGIONALISATION: CHALLENGES AND PROSPECTS

Mustapha CHAMI
Professeur chercheur
Ecole Nationale de Commerce et de Gestion
Université Hassan Premier Settat
E-mail : mostapha.chami@gmail.com

Naima SALMI
Doctorante en gestion
Ecole Nationale de Commerce et de Gestion
Université Hassan Premier Settat
E-mail : naima.salmi@gmail.com

Résumé
Cet article présente la question du développement de la pratique de l’audit au sein des
collectivités territoriales marocaines, et ce dans un nouveau contexte, à savoir, la
régionalisation avancée. L’objectif de ce travail de recherche est d’essayer d’apporter des
éléments de réponse à la question « Dans quelles mesures la fonction d’audit comptable et
financier peut-elle apporter de nouvelles méthodes aux gestionnaires des collectivités
territoriales à la lumière de la régionalisation avancée?».
Mots clés : Audit comptable et financier, Audit local, Collectivités territoriales,
Régionalisation avancée – Efficacité - Efficience

Abstract
This article presents the issue of development of the audit practice within Moroccan territorial
communities, and in a new context, namely, the advanced regionalization. The objective of
this research is to try to provide some answers to the question "To what extent the function of
financial audit can it bring new methods to managers of local authorities in the light of
advanced regionalization? ".

Keywords: accounting and financial audit, local Audit, Local authorities, Advanced
Regionalization - Effectiveness - Efficiency

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Introduction

Face à un contexte caractérisé par une crise financière et économique, la rareté des ressources
financières et la nécessité de préservation des deniers publics, l’adoption de la nouvelle
constitution dans notre pays est considérée comme un véritable tournant historique. Cette
dernière consacre, à travers ces différents articles, un meilleur équilibre des pouvoirs et une
nouvelle organisation des modes de gestion des affaires publiques, ainsi que la consécration
des principes de transparence, de responsabilité et de reddition des comptes (Constitution de
2011)1.
Parmi les principales nouveautés de ladite constitution : la régionalisation avancée
(Constitution de 2011)2, qui constitue une option pour la rénovation et la modernisation des
structures de l’Etat, et la consolidation du développement intégré. Ce processus doit être la
confirmation démocratique de la singularité du Maroc, riche par sa diversité et ses atouts
spatiaux, le tout se fondant en une identité nationale unique et singulière.
Afin de pouvoir concrétiser ce nouveau concept, les collectivités territoriales se sont vues
conférées un rôle majeur. Ces dernières constituent un acteur politique et économique à part
entière (Brevet, 2007)3. En quelques années, l’environnement dans lequel agissent les
collectivités territoriales a profondément évolué, leurs domaines d’intervention se sont
considérablement étoffés, que ce soit dans le secteur marchand ou non marchand (Brevet,
2007)4, d’où la nécessité de mettre en œuvre des outils qui permettront la modernisation et
l’efficacité de leur gestion. Dans ce sens, l’audit des collectivités territoriales apparait comme
une nécessité incontournable : un outil de contrôle, d’évaluation, de recommandation, de
modernisation, de soutien au management local….permettant à ces dernières de mener à bien
le processus de développement économique et social auquel aspire notre Royaume.

1. CONTEXTE

Tout au long de l’histoire, l’élargissement des compétences des collectivités territoriales s’est
vu accompagné d’une modification de leur organisation, ce qui va les rendre de plus en plus
complexes à gérer. Leur rôle traditionnel a disparu pour laisser place à un nouveau rôle plus
important.

1
Article premier, art 146, art 147 et art 154
2
Titre IX
3
BREVET Blandine – Mémoire pour le Master professionnel en Management du secteur public intitulé « Quand
la comptabilité sert l’objectif de performance financière des collectivités territoriales… » - Institut d’Etudes
Politiques de Lyon – Université Lumière Lyon2 – 6 Septembre 2007
4
Ibidem

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Jouant un rôle important dans le développement économique et social, l’arsenal juridique


relatif aux collectivités territoriales au Maroc a connu une évolution significative du point de
vue attributions et compétences (Khoudry, Briga 1998). Au lendemain de l’indépendance, les
collectivités locales ont été consacrées pour la première fois par la constitution de 1962. Son
titre VIII affirme respectivement que : « Les collectivités locales sont les préfectures, les
provinces et les communes. Elles sont créées par la loi », que celles-ci « élisent des
assemblées chargées de gérer démocratiquement leurs affaires dans des conditions
déterminées par la loi » et qu’enfin « Dans les préfectures et provinces, les gouverneurs
exécutent les décisions des assemblées préfectorales et provinciales… » (Constitution, 1962).

Le 16 juin 1971, une loi est intervenue pour créer sept régions économiques. Il s’agit de
simples circonscriptions administratives sans personnalité juridique, destinées à être un cadre
d’études et d’action économique. Dans ce contexte, la région a beaucoup plus servi comme
cadre de préparation et d’exécution du plan de développement économique et social, et de
conception de la politique d’aménagement du territoire.

Après la Marche Verte, un nouveau climat politique est né marqué par l’idée que les
problèmes vécus par les populations doivent être résolus par leurs représentants élus. D’où
l’adoption d’une nouvelle charte communale en Septembre 1976 qui a fait du président du
conseil communal l’organe exécutif de la commune avec un large transfert de pouvoirs
détenus auparavant par l’administration centrale.

Avec la réforme constitutionnelle de 1992, un nouveau pas est franchi : la région devient une
collectivité locale. Elle a donné à la région une vocation essentiellement économique, suite à
une nouvelle conception de la répartition des compétences entre les différentes collectivités
publiques.

Après, vient la nouvelle charte communale de 2002 telle qu’elle a été modifiée et complétée
par la loi n°17.08, qui élargit les attributions des conseils communaux, établit un statut des
élus et institue un statut spécial pour les grandes agglomérations urbaines.

Ce fil historique permet d’affirmer que la nouvelle constitution marocaine a couronné le


processus de renforcement de démocratie locale et de gouvernance territoriale dans la mesure
où elle a instaurée pour la première fois le système d’élection au suffrage universel direct pour
les conseils régionaux, et le transfert du pouvoir d’exécution des délibérations des
collectivités territoriales à leurs présidents. La création, au profit des régions, d’un fonds de
mise à niveau sociale destiné à la résorption des déficits en matière de développement

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humain, d’infrastructures et d’équipements, et un fonds de solidarité interrégionale visant une


répartition équitable des ressources, en vue de réduire les disparités entre les régions.

S’agissant des principes, on peut dire que la nouvelle constitution a consacré les principes
universellement reconnus en matière de démocratie locale à savoir le principe de subsidiarité,
de libre administration, de coopération et de solidarité :

a) Le principe de subsidiarité (Constitution 2011) : Les collectivités territoriales ont, en


vertu du principe de subsidiarité, le devoir d’apporter des réponses spécifiques à des
questions communes. Ce dernier est fondé sur la nécessité de dépasser l’opposition
classique entre l’approche centralisatrice5 et l’approche fédéraliste6.
b) Le principe de libre administration (Constitution 2011) : il suppose le pouvoir de
décider librement la nature et les procédés de mise en œuvre des interventions
économiques. L’objectif étant de protéger la liberté des pouvoirs décentralisés contre
l’Etat, les établissements publics et même contre les collectivités territoriales.
c) Le principe de coopération : Dans le cadre de l’exercice de leurs compétences, les
collectivités territoriales sont autorisées à s’entretenir entre elles ou avec d’autres
personnes morales de Droit public ou de Droit privé.
d) Le principe de solidarité : Dans le souci d’atténuer les inégalités liées à la concertation
de la richesse, à l’inégal développement des territoires et aux disparités géographiques et
démographiquement entre les régions, ce principe permet d’offrir à toutes les régions la
chance de contribuer au développement du pays.
La réforme entreprise en matière de régionalisation avancée a été couronnée par l’adoption
par le Gouvernement de trois projets de lois organiques présentés par le Ministre de
l’Intérieur, il s’agit du projet de la loi organique 111-14 relative aux régions, le projet de la loi
organique 112-14 concernant les préfectures et les provinces, et le projet de la loi organique
113-14 sur les communes. Ces différents projets de lois ont été le fruit des orientations
royales, des dispositions de l’article 146 de la constitution et des conclusions de la
commission consultative sur la régionalisation avancée7.

5
Où toute légitimité du pouvoir politique procède « d’en haut »
6
Selon laquelle au nom de l’autonomie toute légitimité du pouvoir politique procède « d’en bas »
7
La Commission consultative de la régionalisation (CCR) a été instituée par le Roi Mohammed
VI le 3 janvier 2010 afin de proposer une conception générale de la régionalisation avancée en gardant à l'esprit
toutes les dimensions y afférentes, ainsi que le rôle qui revient aux institutions constitutionnelles compétentes
dans sa mise en œuvre. Cette mission a été menée par Omar Azziman, ancien ambassadeur de Rabat à Madrid

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2. INTÉRÊT DE LA RECHERCHE

La gestion des administrations publiques, et des collectivités territoriales par conséquent,


fondée sur les résultats et la transparence est employée fréquemment par les fonctionnaires
comme une façon de promouvoir l’efficacité et les idéaux de réforme destinés à transformer
les organisations du secteur public (Hood, 1995, 1990). Le présent essai vise à présenter des
apports théoriques et empiriques afin d’améliorer la gestion locale à travers l’audit comptable
et financier. Il sera aussi l’occasion de discuter des principales expériences internationales
réussies (France, Italie, Allemagne…) et de les transposer au Maroc, en prenant en compte les
spécificités du pays.
Notre travail a un double objectif, tant sur le plan académique que managérial :
a. Sur le plan académique
Ce travail de recherche s’inscrit dans la continuité des divers travaux qui ont traité l’audit
local. Il s’est fait élargir le champ de travail par rapport aux autres recherches puisqu’il traite
de l’audit local au Maroc particulièrement.
b. Sur le plan professionnel
Cette étude permettra aux praticiens de connaitre les principales caractéristiques de l’audit
local au Maroc à la lumière de la régionalisation avancée.
L’objectif étant d’atteindre un audit local à la hauteur des attentes des citoyens et dans le
respect des principes de la bonne gouvernance. Elle sera utile également, aux différentes
parties prenantes du processus d’audit local au Maroc (Décideurs publics, auditeurs publics,
auditeurs privés, chercheurs…).

3. PROBLÉMATIQUE

Notre principale problématique peut être formulée comme suit :


 Dans quelles mesures la fonction d’audit comptable et financier au Maroc peut-elle
apporter de nouvelles méthodes aux gestionnaires des collectivités territoriales à la lumière
de la régionalisation avancée et des exigences de reddition des comptes instaurées
constitutionnellement depuis 2011 ?
 Quel rôle peut jouer l’audit comptable et financier dans l’amélioration de la gestion locale,
l’amélioration des services publics rendus aux citoyens, et la contribution au
développement économique et social du Maroc ?

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 Quels seraient les outils pratiques qui seront mis en œuvre pour permettre d’atteindre une
gestion locale performante, transparente et de qualité, à l’instar des pays qui ont connu un
développement considérable dans ce sens ?

4. OBJECTIF

L’objectif de ce travail de recherche et de dresser, dans premier lieu, l’état des lieux de l’audit
comptable et financier des collectivités territoriales marocaines, d’en évaluer les forces, les
faiblesses, les opportunités et les menaces8, et de proposer de nouvelles pratiques et outils de
l’audit financier et comptable, afin de garantir l’efficacité et l’efficience , voire la
performance de la gestion publique locale.
Ce travail sera aussi l’occasion de discuter des différentes contraintes auxquelles se
confrontent l’audit actuel des collectivités locales. Il serait utile aussi, de mettre en exergue
les perspectives d’amélioration et de développement de l’audit comptable et financier des
collectivités territoriales (certification des comptes, évaluation des politiques publiques…).

Sous-questions de Objectifs
recherche
Comment le contexte de la  Environnement global des CL
régionalisation avancée peut  Le renforcement de la décentralisation : contexte
instaurer les règles de (constitution, régionalisation, lois, environnement
reddition des comptes au politique, institutionnel et administratif…)
niveau territorial ?  Analyse stratégique globale des perspectives de
développement offertes par la régionalisation avancée
 Benchmarking international : expériences réussies
(France, Italie, Allemagne…)
Comment l’audit comptable  La démarche professionnelle de l’AFC adapté aux
et financier (AFC) des collectivités territoriales : taille de la commune, budget…
collectivités territoriales peut  La comptabilité générale de l’Etat et ses applications
contribuer à la mise en place dans les budgets locaux, la réglementation locale, le
d’outils de gestion meilleurs contrôle public local, …
(Etats de Synthèse,
démarche, outils SI ….) ?

8
Outil stratégique : Matrice SWOT

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Comment les audits internes  L’apprentissage en termes de gestion par les techniques
et externes contribuent –ils à d’audit externe (Refonte des lois relatives à la
l’apprentissage régionalisation et au contrôle financier régional + Nature
organisationnel en matière et périmètres des missions d’audit menées par des
de bonne gestion des cabinets d’audit (audit limité ou spécifique)
collectivités territoriales  Qualité des audits internes menés par les structures
(patrimoine, RH, finances et internes mises en place au sein des CL (projet de mise en
budget …), et quels sont les place de structures d’audit interne par le Ministère de
outils à employer qui tutelle)
garantiront progrès et  Etude de cas
performance ?

5. FONDEMENTS THÉORIQUES
Cette partie vise à positionner notre thème de recherche dans les théories afférentes afin de
pouvoir dresser un cadre théorique solide et justifié.

a. Le New Public Management


L’audit s’accapare une place importante dans le programme des réformes initiées par le New
Public Management (NPM), ou le Nouveau Management Public (Hopwood, 1984 ; Stewart,
1984 ; Gendron, Cooper et Townley, 2001 ; Pallot, 2003).
Yvon Pesqueux (2007) a évoqué le terme de « désinstitutionalisation de l’Etat administratif »,
et montre que le principe « accountability9» est un des piliers du NPM. Il affirme que le
principe de responsabilité/rendre des comptes « présente par contre l’intérêt de légitimer le
recours au contrôle externe et de fonder d’autant les juteuses prestations de l’audit qui y sont
associées » (Pesqueux, 2007, p.74).

b. La théorie d’agence
Chaque organisation est composée d’une panoplie de contrats définissant les différentes
relations entre les acteurs. Parmi ces dernières, on peut distinguer les « relations d’agence ».
Etymologiquement, le terme « agence » signifie « faire » ou « agir ». Dans ce sens, le
« mandant » fait faire un travail ou une tâche à un « mandataire ».
Plusieurs travaux ont traité la théorie d’agence principalement ceux de Jensen et Meckling
aux USA, et ceux de Charreaux en France.

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Reddition des comptes.

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Pour ce qui est de la relation audit-théorie d’agence, Watts et Zimmerman (1983) ont affirmé
que la théorie de l’agence recourt à l’audit externe pour réguler les conflits entre actionnaires
et dirigeants. Cette dernière reconnaît l’audit comme l’un des principaux outils de réduction
des coûts d’agence et de gestion des conflits au sein des organisations. Par conséquence, la
modification de l’intensité des conflits d’agence devrait influencer, dans le même sens, le
niveau de qualité requise sur l’audit.

c. La théorie des parties prenantes (Stakeholders)


Le terme « parties prenantes » ou « stakeholders » en anglais est apparu au courant des années
soixante. Freeman (1984) affirme qu’il est apparu pour la première fois en 1963 au sein du
Stanford Research Institute (SRI) par Ansoff et Stewart.
Selon Ansoff (1968), l’organisation doit ajuster ses objectifs afin de procurer à chaque partie
prenante une part équitable de satisfaction. Il avance par contre, que les responsabilités sont
des contraintes qui limitent la réalisation des objectifs (Ansoff, 1968). C’est le premier auteur
qui s’est référé à la théorie des parties prenantes dans sa définition des objectifs
organisationnels.
Phillips et al. (2003) ont recensé les principales définitions des parties prenantes dans le
tableau suivant :
Auteurs Définitions
Stanford Research Institute « les groupes sans le support desquels l’organisation
cesserait d’exister » (cité par Freeman, 1984, p. 31)
(1963)
Rhenman et Stymne (1965) « groupe qui dépend de l’entreprise pour réaliser ses buts
propres et dont cette dernière dépend pour assurer son
existence » (cité par Carroll et Näsi, 1997, p. 50)
Mitroff (1983, p. 4) « groupes d’intérêt, parties, acteurs, prétendants et
institutions (tant internes qu’externes) qui exercent une
influence sur l’entreprise. Parties qui affectent ou sont
affectés par les actions, comportements et politiques de
l’entreprise »
Freeman et Reed (1983) - « groupes qui ont un intérêt dans les actions de
l’entreprise » (p. 89)
- sens restreint (voir SRI) : « groupe ou individu dont
l’entreprise dépend pour assurer sa survie » (p. 91)
- sens large (p. 91) : voir Freeman, 1984, p. 46
Freeman (1984, p. 46) « individu ou groupe d’individus qui peut affecter ou être
affecté par la réalisation des objectifs organisationnels »
Charreaux et Desbrières « agents dont l’utilité est affectée par les décisions de la
(1998, p. 58)
firme »

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Nous essaierons de traiter le sujet en mettant l’accent sur la place qu’occupe l’audit dans ces
différentes théories.

6. FONDEMENTS MÉTHODOLOGIQUES
Selon Perret et Séville (2003) le chercheur peut adopter trois types de positionnement à
savoir : unique, multiple ou aménagé :

 Le positionnement unique : consiste à tenir strictement au paradigme épistémologique


choisi. Burell et Morgan (1979) affirment que le choix et l’adoption d’un paradigme est un
véritable acte de foi ;
 Le positionnement multiple : ce type de positionnement permet le métissage de
paradigmes différents afin de pouvoir améliorer la compréhension des phénomènes sociaux
(Colle, 2006) ;
 Le positionnement aménagé : permet la possibilité d’intégrer différentes postures
épistémologiques pour l’atteinte d’un standard commun (Perret et Séville 2003).

Dans le cadre de notre travail de recherche nous avons opté pour un positionnement aménagé,
à savoir « un positionnement post-positiviste aménagé », qui considère que « les phénomènes
sociaux existent non seulement dans les esprits mais aussi dans le monde réel et qu’on peut
découvrir entre eux quelques relations légitimes et raisonnablement stables (Colle, 2006, p.
32).

7. RÉSULTATS ATTENDUS

De nos jours, le modèle d’Etat centralisé est universellement en crise. La renaissance de la


gouvernance des collectivités territoriales est en relation étroite avec les conceptions
politiques dominantes dans chaque région et à chaque période.
Tout au long de l’histoire, l’élargissement des compétences des collectivités territoriales s’est
accompagné d’une modification de leur organisation, ce qui va les rendre de plus en plus
complexes à gérer. Leur rôle traditionnel a disparu pour laisser place à un nouveau rôle plus
important.
L’audit sera donc l’outil qui permettra d’évaluer les réalisations de ces entités en vue de
rendre leur gestion plus efficace et atteindre les objectifs de développement économique et
social escomptés.
Les besoins en audit sont actuellement importants en raison du poids économique et social
croissant, des compétences élargies, et des exigences de gestion liées à la rationalisation des

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dépenses publiques et à l’optimisation de l’emploi des ressources. De ce fait, la gestion locale


nécessite, dorénavant une organisation et une gestion plus efficace, efficiente et moins
couteuse, à travers la mise en œuvre d’outils pertinents, notamment, l’audit comptable et
financier, qui contribuera surement à la rendre moderne, transparente, et efficace. Cette
démarche considérera la commune comme une future entreprise locale (KHOUDRY Driss et
BRIGA Youssef, 1998), et sera un guide aux gestionnaires locaux.

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Bibliographique
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