TRATAMIENTO JURIDICO DE LOS BIENES DE DOMINIO PUBLICO

1. ORIGENES

Aparentemente el origen de la denominación bienes de dominio público se debe a

la publicación de JB Víctor Proudhon (1845) quien con su traité du domaine public,
tuvo tal influencia que con justicia se le atribuye la paternidad de esa concepción.1.

2. EL DOMINIO PUBLICO ALGUNAS DEFINICIONES.

Rafael Bielsa(1947)2 lo define como el conjunto cosas afectadas al uso directo de la

colectividad referida a una entidad administrativa de base territorial, destinadas
al uso público de los administrados y que no son susceptibles, por tanto, de
apropiación privada. El dominio público no se atribuye al Estado, sino al pueblo(o
población en el sentido de elemento constitutivo), si bien representado por el
Estado”

Marienhoff3 “dominio público es un conjunto de bienes que, que de acuerdo al

ordenamiento jurídico, pertenecen a la comunidad política del pueblo, hallándose
destinados al uso público directo o indirecto de los habitantes”

María Ramírez, (1996,) “el concepto de cosa pública es un importante instrumento

de centralización política y de reforzamiento del estado moderno frente a los
grupos corporativos y comunitarios” el proceso de institución y apropiación de la
propiedad común por el príncipe, hunde sus raíces en el antiguo régimen, pero
culmina en la revolución liberal, donde quedan reconocidos como únicos sujetos
el individuo y el Estado4”

Bernales Ballesteros (1997) “Los bienes de dominio público son aquellos que han
sido reservados al dominio del estado como ente colectivo que ejerce el poder
político y que no son susceptibles de ser transferidos a personas particulares por
ningún derecho, los bienes de dominio público son, y quedaran en el dominio del
Estado, los recursos naturales, el mar, las playas, los cursos de agua, áreas
naturales protegidas”5.

1
Eugenio María Ramírez(1996) Tratado de Derechos Reales (1era edición) Tomo I, Perú Editorial Rodhas Pagina
255
2 Rafael Bielsa citado por Eugenio María Ramírez (1996) Tratado de Derechos Reales (1era edición) Tomo I, Perú Editorial Rodhas Pagina 259
3
Citado por Dante Cervantes Anaya(2010), Manual de Derecho Administrativo, (6ta edición) Perú Editorial Rodhas Pagina 272
4 Eugenio María Ramírez (1996) Tratado de Derechos Reales (1era edición) Tomo I, Perú Editorial Rodhas Pagina p. 255

5 Enrique Bernales Ballesteros (1997)La constitución de 1993: análisis comparado(3ra edición), Constitución y Sociedad
ICS pp 337-338

1
 Rubio Correa (1999) "los bienes de uso público son aquellos que están destinados
a que los utilicen todas las personas indistintamente, sin que ninguna de ellas
pueda establecer un derecho individual, o colectivo, exclusivo sobre dichos bienes.
cita algunos ejemplos clásicos de bienes de uso público como los parques, las
plazas, las calzadas, las veredas, los ríos, los lagos y el mar, entre otros, así también
hay bienes de dominio público que no son de uso público, como los parques
nacionales, los fondos marinos, yacimientos minerales " 6 acota el mismo autor
sobre "el dominio, (…), estaba más referido a los bienes entendidos como bienes
de uso, la propiedad actual considera a los bienes mas como bienes de cambio, por
lo tanto para este autor dominio no es propiedad, tiene más que ver con el ejercicio
de derechos inamovibles y no dedicados a la circulación sobre los bienes, esta
ultima entendida como libertad de disposición7"

De ahí que la acotación que hace (María Ramírez, 1996, p. 251) en relación a la
clasificación entre bienes del estado y bienes de los particulares se tiene en cuenta
la persona a quien pertenece el bien, esto es, en atención al titular o sujeto. Resulta
útil al momento de determinar las reglas que le serán aplicables, pues de tratarse
de bienes de particulares le serán aplicables las reglas del derecho civil, y cuando
se trate de bienes que corresponden al estado o también denominados demaniales
por ser de uso público, tienen un tratamiento especial” el mismo autor concluye
citando a Fiorini 8 “en realidad entre los bienes del dominio público y los del
dominio privado del estado hay una amplia gama de bienes que no encuadran en
los cliches tradicionales”, “el dominio público no determina la función
administrativa, sino esta la utiliza como instrumento para realizar sus cometidos”
.

Sin embargo para Cervantes Anaya (2010) esa distinción no resulta válida porque
todos los bienes del pueblo que administra el estado “mero administrador”
conservan su carácter público. Acota además que “no todos tienen la misma
condición, puesto que hay algunos que se conceptúan desde antiguo como parte
del territorio o porciones territoriales (…) gozan los territoriales, del amparo de la
soberanía del Estado porque los ríos, lagos, mar territorial no pueden ser desviados
de la esencia de la territorialidad, más aún si la propia constitución y la ley así lo
definen (artículo 54º de la constitución política de 1993). Son por su naturaleza,

6
Rubio Correa Marcial (1999) Estudio De La Constitución Política De 1993 TOMO III PONTIFICA UNIVERSIDAD
CATOLICA DEL PERU FONDO EDITORIAL p 363
7
Rubio Correa Marcial (1999) Estudio De La Constitución Política De 1993 TOMO III PONTIFICA UNIVERSIDAD
CATOLICA DEL PERU FONDO EDITORIAL p. 363
8
Citado por Eugenio María Ramírez (1996) Tratado de Derechos Reales (1era edición) Tomo I, Perú Editorial
Rodhas, p 256

2
 como la soberanía inalienables” concluye este autor señalando que la desafectación
no sería aplicable por ser porciones del territorio o el territorio mismo 9.

2.1. CARACTERES JURIDICOS DEL DOMINIO PUBLICO

Siguiendo a María Ramírez,( 1996) nos dice que la doctrina es unánime en
señalar tres notas o caracteres esenciales:
2.1.1. la inalienabilidad, son aquellos que no pueden ser transferidos a
particulares bajo ninguna forma de derecho y la Es decir se descarta el
uso y goce individual, su propia naturaleza impide que estos bienes sean
materia de posesión de particulares.

Una importante acotación la hace Clavero citado por María

Ramírez(1996) cuando nos dice que “la inalienabilidad garantiza la
inseparabilidad de los bienes de la función pública, manteniendo la
titularidad administrativa” 10 a su vez el mismo autor nos dice
categóricamente que “es la afectación la que fija la iniciación de esa
inalienabilidad, así como también la desafectación es la que determina el
cese de la inalienabilidad”

Del principio de inalienabilidad se derivan algunas otras notas o

consecuencias jurídicas; así
1. Los bienes del dominio público no pueden embargarse.
2. No son hipotecables, ni materia de gravamen civil alguno
3. No son expropiables: sobre los bienes y dependencias del dominio
público no procede la expropiación por el mismo poder público, por
ser bienes de utilidad pública(jordano fraga)
4. De la inalienabilidad se deduce que un bien del dominio público no
puede ser reinvidicado (no proceden las acciones petitorias respecto
del dominio público)
5. No cabe el ejercicio de interdictos ni acciones posesorias para
recuperar la posesión
6. No pagan contribución.

2.1.2. Imprescriptibilidad, son aquellos que, a pesar, del transcurso del tiempo
como requisito para adquirir la propiedad sobre este, no es susceptible

9
Dante Cervantes Anaya(2010), Manual de Derecho Administrativo, (6ta edición) Perú Editorial Rodhas Pagina 277
10
Eugenio María Ramírez (1996) Tratado de Derechos Reales (1era edición) Tomo I, Perú Editorial Rodhas, p.
264

3
 de ser transferido11. A esto María Ramírez acota que este principio tiene
por objeto conservar el dominio público en su integridad. 12

2.1.3. Inembargabilidad, los bienes del dominio público del Estado no pueden
embargarse, es una consecuencia de la inalienabilidad de los bienes de
dominio público13.

Al respecto Carolina Gamarra (2011) “el concepto de dominio público es

un concepto instrumental, de naturaleza compleja, que es empleado por el
Estado para extraer un bien determinado del mercado, a fin de impedir
que el mismo pueda ser transferido o adquirido por prescripción, como lo
señala la norma constitucional. Esta situación genera evidentes
limitaciones a varios derechos fundamentales, en primer lugar, el derecho
de propiedad que incluye también el derecho a acceder a la propiedad
privada; asimismo, existen limitaciones a los derechos de libertad de
empresa y libertad de comercio, contenidas en el artículo 59° de la
Constitución, dado que no existe posibilidad de comprar o vender dichos
bienes.”

(…) el bien de dominio público genera ciertas distorsiones, puesto que no

permite que los bienes puedan asignarse a sus usos más eficientes . Lo que
ocurre es que la propiedad privada, (…), permite la asignación de los
bienes a sus usos más eficientes. Es cierto que el otorgamiento de
concesiones respecto a bienes públicos permite paliar esta distorsión. Pero,
por un lado, no todos los bienes de dominio público pueden ser otorgados
en concesión. Por otro lado, estos bienes susceptibles de aprovechamiento
económico, en su mayoría, podrían ser transferidos en propiedad a los
particulares, quienes los aprovecharían de manera más eficiente puesto
que los mismos irían de un titular a otro titular hasta llegar a quien lo
explote de la manera más adecuada.14

Esta es una posición más liberal, en donde prioriza el interés privado a

través del ejercicio del derecho de la propiedad, efectivamente algunos
bienes de dominio público se podrán desafectar o viceversa pero habrá
algunos que como bien dice Cervantes Anaya son bienes de dominio

11
Enrique Bernales Ballesteros (1997)La constitución de 1993: análisis comparado(3ra edición), Constitución y
Sociedad ICS pp 337-338
12
Eugenio María Ramírez Ramírez (1996) Tratado de Derechos Reales (1era edición) Tomo I, Perú Editorial
Rodhas, p. 268
13
Eugenio María Ramírez Ramírez (1996) Tratado de Derechos Reales (1era edición) Tomo I, Perú Editorial
Rodhas, p. 266
14
CAROLINA GAMARRA (2011) DERECHO, MINERIA Y SOCIEDAD, fecha de consulta 23 de febrero del 2012.

4
 público por naturaleza y el Estado debe ejercer el rol de policía para
garantizar su protección.

2.2. AFECTACION Y DESAFECTACIÓN DEL DOMINIO PUBLICO

Para María Ramírez(1996), “ambos fenómenos son formales, requieren
declaración legislativa o sea que deben ser establecidos por la ley15”

La afectación, su importancia radica en determinar el momento a partir del

cual el ente o persona goza de las prerrogativas, para Villegas Basavilvaso
citado por María Ramírez la palabra más apropiada es “consagrar” o
“consagración del bien al uso público” que al final de cuentas la dedicación a
un fin público.16

Fiorini, citado por el mismo autor enfatiza que, “para que los bienes estatales
integren el dominio público, un acto estatal general o particular los debe
destinar al uso público, afectar a un fin de la colectividad”17

Esta afectación puede ser formal, cuando tiene su origen en la ley y real
cuando se funda en el uso mismo, según Hariou 18 también puede ser de
circunstancias naturales, completadas por actos administrativos (dominio
público natural) o de actos administrativos (dominio público artificial).

La afectación a veces presupone ciertas obras (construcción de caminos,

canales, puentes, puertos) otras, no las exige, porque se fundan en hechos
naturales, como en la playas, ríos, riberas, etc.19
2.3. LOS DERECHOS REALES ADMINISTRATIVOS
“la teoría de los derechos reales administrativos fue expuesta por Hariou, para
quien la administración puede obtener derechos sobre el dominio público,
conferidos por concesión o a precario, a empresas o particulares, capaz por
tanto, de producir rendimiento. Por tanto, se les puede definir como aquellos
derechos concedidos por la ley o por la administración pública sobre el
dominio público; difieren de los derechos reales que prevé y sanciona el
derecho civil en que siempre son temporales y revocables en condiciones
determinadas”. 20 Dentro de ellos tenemos, la servidumbre, y en el caso
especifico que nos interesa la concesión sobre los recursos naturales.

15Eugenio María Ramirez(1996) Tratado de Derechos Reales (1era edición) Tomo I, Perú Editorial Rodhas p.270
16 Ver Eugenio María Ramirez (1996) Tratado de Derechos Reales (1era edición) Tomo I, Perú Editorial Rodhas p 270
17 Eugenio María Ramirez (1996) Tratado de Derechos Reales (1era edición) Tomo I, Perú Editorial Rodhas p 270
18 Citado por Eugenio María Ramirez (1996) Tratado de Derechos Reales (1era edición) Tomo I, Perú Editorial Rodhas p 270
19
Ver Eugenio María Ramirez (1996) Tratado de Derechos Reales (1era edición) Tomo I, Perú Editorial Rodhas
p 271
20 Eugenio María Ramírez (1996) Tratado de Derechos Reales (1era edición) Tomo I, Perú Editorial Rodhas p. 268

5
 Reforzando esa idea, María Ramírez (1996) enfatiza “Ningún derecho civil
llámese uso, usufructo, servidumbre, puede imponerse sobre los bienes de
dominio público, ni ser reconocido por transmisión inter vivos sea gratuita,
sea onerosa ni tampoco mortis causa”21

2.3.1. LOS RECURSOS NATURALES COMO BIENES DE DOMINIO

PÚBLICO.

La Constitución Política de 1993 establece en el artículo 73º que los bienes

de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para
su aprovechamiento económico, que en esencia es un acto administrativo
del Estado, consistente en entregar un número determinado de derechos
a un particular, por un tiempo determinado, vinculado a la explotación
de algún bien o riqueza natural. Y por dicha concesión se obtiene un
derecho de naturaleza real.

Para Bernales Ballesteros (1997) Los bienes de uso público, que son
aquella especie de bienes de dominio público que son destinados para
ser utilizados por las personas dentro del territorio porque esa es su
finalidad, para satisfacer diversas necesidades de la vida diaria, por
ejemplo: los parques públicos, las calzadas y veredas, los puentes,
carreteras, las corrientes de agua de los ríos para el transporte.22

La ley 26821”Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos

Naturales” nos dice que 23 , “La concesión otorga al concesionario el
derecho para el aprovechamiento sostenible del recurso natural
concedido, en las condiciones y con las limitaciones que establezca el
título respectivo.

La concesión otorga a su titular el derecho de uso y disfrute del recurso

natural concedido y en consecuencia la propiedad de los frutos y
productos a extraerse. Las concesiones pueden ser otorgadas a plazo fijo
o indefinido. Son irrevocables en tanto el titular cumpla las obligaciones.

21
Eugenio María Ramírez (1996) Tratado de Derechos Reales (1era edición) Tomo I, Perú Editorial Rodhas, p.
268
22 Enrique Bernales Ballesteros (1997)La constitución de 1993: análisis comparado(3ra edición), Constitución y Sociedad ICS pp 387-388
23 Artículo 23º de la ley 26821 Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

6
 Las concesiones son bienes incorporales, registrables, pueden ser objeto
de disposición, hipoteca, cesión y reivindicación, conforme a las leyes
especiales, el tercero adquiriente deberá sujetarse a las condiciones en
que fue originalmente otorgada”.

Para Cervantes Anaya (2010) la concesión es un contrato, un acto

bilateral(…) crea para el concesionario dos vertientes de obligaciones:
con el concedente y con los usuarios, cuando el uso del dominio público
es con el objeto de facilitar un servicio público uti universi, empero la
concesión del dominio público es un acto unilateral, expresión de
soberanía, como la concesión de una mina o recursos naturales.
Conceden derechos especiales e imponen deberes de trabajo racional24”

Hasta aquí queda claro que el estado ejerce la titularidad de los bienes de
dominio público, a continuación desarrollamos las entidades públicas
cuyo objeto de creación es la administración de los bienes de dominio
público y de uso público para concluir en el análisis de dos casos
vinculados al tema.

3. ENTIDADES COMPETENTES- SISTEMA FUNCIONAL

La ley Orgánica del Poder Ejecutivo Nº 29158 define al sistema como aquellos
conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos
mediante los cuales se organizan las actividades de la Administración Pública que
requieren ser realizadas por todas o varias entidades de los poderes del Estado, los
Organismos Constitucionales y los niveles de gobierno.

Un Sistema funcional tiene por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas

públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado.

El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas

Funcionales. Las normas del Sistema establecen las atribuciones del Ente Rector
del Sistema25.

Los Sistemas están a cargo de un Ente Rector que se constituye en su autoridad

técnico-normativa a nivel nacional, dicta las normas y establece los procedimientos
relacionados con su ámbito, coordina su operación técnica y es responsable de su
correcto funcionamiento en el marco de la ley Orgánica del Poder Ejecutivo, sus
leyes especiales y disposiciones complementarias.

24
Dante Cervantes Anaya(2010), Manual de Derecho Administrativo, (6ta edición) Perú Editorial Rodhas Pagina 275
25 Ver artículo 43º, 44º, 45º de la ley 29158 ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

7
 3.1. SISTEMA NACIONAL DE BIENES ESTATALES-SBN
Creado por Ley 29151 y su reglamento Decreto Supremo Nº 007-2008-
Vivienda en cuyo artículo 5º crea el SISTEMA NACIONAL DE BIENES
ESTATALES como el Conjunto de organismos, garantías y normas que
regulan de manera integral coherente los bienes estatales en sus niveles de
gobierno nacional, regional y local, a fin de lograr una administración
ordenada, simplificada y eficiente teniendo a la Superintendencia Nacional de
Bienes Nacionales – SBN como ente rector.

la SUPERINTENDENCIA DE BIENES NACIONALES – SBN, Es un

organismo público descentralizado y constituye un pliego presupuestal siendo el ente
rector responsable tanto de normar los actos de adquisición, disposición,
administración y supervisión de los bienes estatales como de ejecutar dichos actos
respecto de los bienes cuya administración está a su cargo, de acuerdo a la
normatividad vigente gozando de autonomía económica, presupuestal, financiera,
técnica y funcional con representación judicial propia.

La SBN tiene las siguientes funciones generales26:

e) supervisar los bienes estatales, así como el cumplimiento del debido procedimiento y
de los actos que ejecuten las entidades pertenecientes al SNBE. en caso que la SBN
determine infracciones a la normatividad, pondrá las misma en conocimiento de la
entidad pública correspondiente y de la contraloría general de la república.

De acuerdo al Reglamento de la ley nº 29151, Ley General del Sistema Nacional

de Bienes Estatales, DS Nº 007-2008-VIVIENDA. En su ARTICULO 2, LOS
BIENES DE DOMINIO PÚBLICO son aquellos bienes estatales destinados al uso
público como playas, plazas, parques , infraestructura vial, vías férreas, caminos y otros
cuya administración, conservación y mantenimiento corresponde a una entidad,
aquellos que sirven de soporte para la prestación de cualquier servicio público como los
palacios, sedes gubernativas e institucionales escuelas, hospitales, estadios aportes
reglamentarios, bienes reservados, y afectados en uso a la defensa nacional,
establecimientos penitenciarios, museos cementerios, puestos, aeropuertos y otros
destinados al cumplimiento de los fines de responsabilidad estatal o cuya concesión
compete al estado.

Tienen el carácter de inalienables e imprescriptibles sobre ellos el estado ejerce su

potestad, administrativa, reglamentaria y de tutela conforme a ley.

26 articulo 7º Reglamento de la Superintendencia de Bienes Nacionales aprobado por DS 016-2010-VIVIENDA

8
 Sería entonces la SUPERINTENDENCIA DE BIENES NACIONALES la
encargada de velar por la correcta administración de los bienes de dominio
público, sin embargo existe un hecho fáctico que llama nuestra atención nos
referimos a las playas del litoral de la República que tienen la calidad de bienes
de uso público, inalienables e imprescriptibles.

Se entiende como playa el área donde la costa se presenta como plana

descubierta con declive suave hacia el mar y formada de arena o piedra, canto
rodado o arena entremezclada con fango más una franja no menor de 50 metros
de ancho paralela a la línea de alta marea.

El ingreso y uso de las playas es libre, salvo en los casos señalados expresamente
en la presente Ley27.

De Acuerdo al artículo 101 de la ley general del ambiente en su inciso e) regular

el adecuado uso de las playas, promoviendo su buen mantenimiento, se
constituye en una responsabilidad del estado, de ahí la importancia de los
siguientes conceptos y competencias.

La “ZONA DE DOMINIO RESTRINGIDO” Es aquella franja de 200 metros

ubicada a continuación de la franja de 50 metros descrita en el artículo anterior,
siempre que exista continuidad geográfica en toda esa área.

En consecuencia no se entenderán comprendidos dentro de la zona de dominio

restringido los terrenos ubicados más allá de acantilados, lagos, montañas,
lomas, carreteras y otras situaciones similares que rompan con la continuidad
geográfica de la playa.

Tampoco están comprendidos dentro de la zona de dominio restringido los

terrenos de propiedad privada adquiridos legalmente a la fecha de entrada en
vigencia de la presente Ley, que se encuentren dentro de los 200 metros
señalados en el párrafo anterior.

Las zonas de dominio restringido serán dedicadas a playas públicas para el uso
de la población.

27Artículo 1° Artículo 2°. Artículo 3°.- Artículo 17° Ley Nro. 26856 QUE DECLARA QUE LAS PLAYAS DEL LITORAL SON BIENES DE USO PÚBLICO,
INALIENABLES E IMPRESCRIPTIBLES Y ESTABLECEN ZONA DE DOMINIO RESTRINGIDO.

9
 La adjudicación y/o construcción de inmuebles dentro de la zona de dominio
restringido queda prohibida a partir de la entrada en vigencia de la presente
Ley.

Sólo por Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Transportes,

Comunicaciones, Vivienda y Construcción y por el Ministro de Defensa se
podrá desafectar áreas de la zona de dominio restringido o establecer las
causales, condiciones y procedimientos de desafectación.

Ninguna autoridad podrá, bajo responsabilidad, adjudicar terrenos o autorizar

habilitaciones en la zona de dominio restringido que no hayan sido
desafectadas.

Un caso particular lo constituye la AUTORIDAD DEL PROYECTO DE LA

COSTA VERDE creada por Decreto Supremo Nº 01-95-MTC aprueban el
reglamento de la ley Nº 26306, mediante el cual se reconoció la propiedad de
los terrenos conformantes del corredor ribereño denominado Costa Verde a
diversos municipios.

Por Ley Nº 26306, se reconoció la propiedad de los terrenos conformantes del

corredor ribereño denominado Costa Verde a los Municipios Distritales de
chorrillos, Barranco, Miraflores, San Isidro, Magdalena del Mar y San Miguel
dentro de los límites de sus respectivas jurisdicciones.

Corresponde a los citados Municipios distritales ribereños emitir autorizaciones

y adjudicar derechos en armonía con las zonificaciones y el Plan Maestro de
Desarrollo, debiendo ser ratificadas dichas autorizaciones por la autoridad del
proyecto Costa verde28.

Define a la Costa Verde.- como La franja costera que, desde el distrito de San
Miguel hasta el de Chorrillos, (La Chira) comprende las playas y terrenos
existentes, desde la línea de más alta marea así como los que se ganen al mar
hasta el borde superior de los acantilados y la franja de ancho variable a partir
del borde de los acantilados, hacia el interior continental. Dentro de esta
definición general, el Plan Maestro precisará linderos y ámbito territorial
definitivos.

28En el caso del corredor ribereño denominado Costa Verde, comprendido dentro de los alcances de lo dispuesto en la Ley N° 26306, sólo
serán de aplicación los Artículos 1°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9° y 15° de la presente Ley.

10
 El Desarrollo de la Costa Verde es prioritario, y está regulado por la Ley, el Plan
de Desarrollo Metropolitano Lima-Callao 1,990-2,010; el Plan Maestro de
Manejo, Desarrollo y Control del Cinturón Ecológico del Area Metropolitana
Lima-Callao, y el Plan Maestro de Desarrollo de la Costa Verde.29

Las autorizaciones y/o las adjudicaciones que, en ejercicio de la facultad que

otorga el Artículo 3 de la Ley Nº 26306 efectúen los Municipios Ribereños, sólo
generarán derechos cuando se ajusten a lo establecido por el Plan Maestro de
Desarrollo y sean ratificados por la Autoridad del Proyecto Costa Verde.

las playas de la costa verde son de uso público irrestricto, comprendiendo la

franja intangible de 50 metros a partir de la línea de máxima marea, y
extendiéndose a mayor distancia, según las disponibilidades de espacio
tradicionalmente utilizadas para recreación pública de verano, en estas zonas
no podrán existir ningún tipo de edificación o instalación que restrinja su uso
público.

Las Municipalidades Distritales no podrán extender autorizaciones o adjudicar

derechos ni establecer actividades, usos del suelo o construcciones que en forma
alguna limiten o restrinjan el libre acceso del público a la playa. La Autoridad
del Proyecto de la Costa Verde, con el apoyo de la fuerza pública y previas las
verificaciones del caso, erradicará a los infractores en el término de 24 horas de
presentada la respectiva denuncia, para restituir el uso público de las playas.

La Autoridad del Proyecto Costa Verde, por acuerdo unánime de sus miembros,
determinará aquellos casos en los que, dada su naturaleza de servicios públicos
de interés metropolitano o nacional, puedan establecerse, por razones
estrictamente técnicas, condicionamientos para el libre acceso a las playas, lo
cual requerirá de aprobación mediante resolución suprema refrenda por los
Ministros de Defensa y de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y
Construcción.

De la investigación realizada fluye que existe un mosaico de competencias a

continuación detallamos las más importantes:

3.2 COMPETENCIAS SOBRE LA ZONA DE DOMINIO RESTRINGIDO

O TAMBIEN DENOMINADO “PLAYAS”

3.2.1 LOS GOBIERNOS REGIONALES

29 Artículo 2,. Artículo 3, articulo 21, Artículo 24 del Decreto Supremo Nº 01-95-MTC aprueban el reglamento de la ley Nº 26306

11
 La ley Orgánica de Gobiernos Regionales reconoce las siguientes
competencias exclusivas :
f. Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para la
agricultura, la agroindustria, la artesanía, la actividad forestal y otros sectores
productivos, de acuerdo a sus potencialidades.
g. Desarrollar circuitos turísticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo.

3.2.2. LAS MUNICIPALIDADES

Los funcionarios de las municipalidades y otras entidades que en
ejercicio de sus funciones les corresponda otorgar licencias de
funcionamiento, autorizaciones para la colocación de avisos
publicitarios, autorización para la realización de actividades de carácter
permanente y otras actividades o acciones similares que impliquen la
ocupación temporal o indefinida de terrenos ubicados en la zona de
playa protegida, deberán exigir, bajo responsabilidad, que el interesado
acredite la titularidad del derecho en virtud del cual se le confiera la
facultad de hacer uso del terreno comprendido en dicha zona, el cual
deberá haber sido otorgado por la Dirección General de Capitanías y
Guardacostas, cuando se trate de terrenos ubicados en el área de playa,
o por la SUPERINTENDENCIA DE BIENES NACIONALES - SBN,
cuando se trate de terrenos ubicados en la zona de dominio restringido.

Las obras públicas de infraestructura y servicios públicos que ejecuten

las municipalidades y otras entidades que en ejercicio de sus funciones
les corresponda, sobre terrenos comprendidos en la zona de playa
protegida, deberán contar con el previo otorgamiento del
correspondiente derecho de uso por parte de las entidades mencionadas
en el párrafo anterior, sin perjuicio de las coordinaciones que se efectúen
con PROINVERSIÓN para determinar la existencia de proyectos en la
referida zona.

3.2.3 COMPETENCIA DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE CAPITANÍAS Y

GUARDACOSTAS
La competencia que, según lo establecido por la Ley Nº 26620, Ley de
Control y Vigilancia de las Actividades Marítimas, Fluviales y Lacustres,
y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo Nº 028-DE/MGP,
corresponde a la Dirección General de Capitanías y Guardacostas para el
otorgamiento del derecho de uso sobre la franja de hasta 50 metros de
ancho paralela a la línea de alta marea, se ejercerá sin afectar la
competencia de PROINVERSIÓN para otorgar los derechos de
concesión.

12
 En todos los casos, quienes obtengan un derecho de concesión de
PROINVERSIÓN o quienes obtengan un derecho de uso de parte de la
Dirección General de Capitanías y Guardacostas quedarán sujetos, en el
desarrollo de sus proyectos y en el ejercicio de sus actividades, a las
acciones de vigilancia y control que corresponden a esta última respecto
del área de playa.

3.2.4 COMPETENCIA DE PROINVERSIÓN

Conforme a lo establecido por el artículo 16 de la Ley, la Agencia de
Promoción de la Inversión Privada - PROINVERSIÓN, es el órgano
competente para el otorgamiento del derecho de concesión sobre
terrenos ubicados en la zona de playa protegida que tengan por finalidad
la ejecución y explotación de obras públicas de infraestructura y servicios
públicos. PROINVERSIÓN ejercerá dicha competencia de conformidad
con lo establecido por el Decreto Legislativo Nº 839, el Decreto Supremo
Nº 059-96-PCM, el Decreto Supremo Nº 060-96-PCM y las demás normas
complementarias y conexas conforme a sus competencias.30

Finalmente a la luz de las teorías expuestas y del análisis normativo

desarrollamos el siguiente caso:

4. CASO: LSA ENTREPRISES SAC

“LSA Enterprises Perú es una empresa que decidió cercar el terreno y

logró que la Municipalidad del Callao, autorizara la construcción del
cerco provisional de 48.900 metros, sin tener competencia en ello.

El capitán de navío BAP José Antonio Calvo explica que “hay una
ocupación ilegal que está dentro de los 50 metros de la línea de más alta
marea”, y que se necesitaría una resolución suprema firmada por el
presidente de la República, lo que no se hizo.

Además, el cerco se encuentra dentro del espacio donde el mismo

municipio iba a ejecutar un proyecto: el malecón Oquendo. Así, se ha
obstaculizado la entrada a la playa para las personas y hasta se cerró el
paso a la avenida Néstor Gambeta.

30Artículo 9, Artículo 10, Artículo 11 REGLAMENTO DE LA LEY Nro. 26856 QUE DECLARA QUE LAS PLAYAS DEL LITORAL SON BIENES DE USO
PÚBLICO, INALIENABLES E IMPRESCRIPTIBLES Y ESTABLECEN ZONA DE DOMINIO RESTRINGIDO aprobado por Decreto Supremo Nº 050-2006-
EF.

13
 El mismo gobierno regional, en ese entonces presidido por Álex Kouri, a
través de Defensa Civil, otorgó el permiso para su construcción sin que
siquiera se haya terminado dicho cerco31”.

Otro titular reza los siguiente:

“Les cerraron la vía pública y el acceso al mar a los vecinos de la zona y

a las empresas contiguas, dichas empresa tampoco pueden hacer
mantenimiento de los tubos por donde pasan sus insumos desde el mar
(ya que dichos tubos pasan por debajo del terreno), se fue al tacho el
proyecto del Malecón Oquendo para los chalacos (y sobretodo a
residentes de la zona ya que el terreno se sobrepone a dicho proyecto
común)32.”

Si bien existe libertad de empresa, esta no puede colisionar con el interés

público, sería competencia de la Superintendencia de Bienes Nacionales
para lograr la desafectación, sin embargo debería prevalecer los
proyectos que favorezcan a la población como la construcción del
malecón o permitir el libre acceso a las playas, por ser bienes de uso
público,

Por otro lado la Dirección de Capitanías de Puerto – DICAPI también

tendría competencia sobre las autorizaciones para realizar actividades en
la zona de dominio restringido.

CONCLUSIONES

1. Los bienes de dominio público escapan al tratamiento jurídico tradicional, las

reglas del derecho civil no le son aplicables, exige por tanto un marco normativo
específico, tal como la Superintendencia de Bienes Estatales, de reciente data de
creación, como vemos en el caso de la costa verde se ha creado una autoridad
específica lo que se exigiría ahora es la coordinación permanente entre las
diferentes entidades con competencias.
2. Como vimos en el segundo caso, existiría indicios de responsabilidad funcional
al autorizar una construcción en zona de dominio restringido como son las
playas, espacios destinados al uso público por parte de la población y más aun
si se impide el libre tránsito de la población.

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http://elcomercio.pe/lima/479775/noticia-municipalidad-gobierno-regional-callao-avalaron-construccion-ilegal-playa-oquendo
fecha de consulta 23 de febrero del 2012

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http://caviardecianuro.wordpress.com/tag/lsa-enterprises/ fecha de consulta 23 de febrero del 2012

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3. Estaría pendiente ahora profundizar sobre el tratamiento jurídico de los bienes
de dominio privado del estado.

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
EUGENIO MARIA RAMIREZ, (1996) Tratado de derechos reales, Tomo I, teoría
general bienes-posesión, editorial Rodhas.
BERNALES BALLESTEROS
RUBIO CORREA MARCIAL, ESTUDIO DE LA CONSTITUCION POLITICA DE
1993 TOMO III PONTIFICA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU FONDO
EDITORIAL 1999

CAROLINA GAMARRA Derecho, Mineria Y Sociedad, BLOG, fecha de consulta

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DANTE CERVANTES ANAYA(2010), Manual de Derecho Administrativo,
(6ta edición) Perú Editorial Rodhas.
ALEJANDRO VERGARA BLANCO, Tres Problemas Actuales Sobre Bienes Del
Dominio Publico: Caminos Privados De Uso Publico, Subsuelo De Bienes Publicos Y
Acceso A Playas De Mar Y A Orillas De Rios Y Lagos EN REVISTA DE DERECHO
DE LA UNIVERSIDAD CATOLICA DE VALPARAISO xviii (1997) EN
www.rderecho.equipu.cl/index.php/rderecho/article/download/.../355
FECHA DE CONSULTA 23 DE FEBRERO DEL 2012.
http://caviardecianuro.wordpress.com/tag/lsa-enterprises/ fecha de
consulta 23 de febrero del 2012
http://elcomercio.pe/lima/479775/noticia-municipalidad-gobierno-regional-
callao-avalaron-construccion-ilegal-playa-oquendo fecha de consulta 23 de
febrero del 2012

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