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la direction de François de Singly


© Armand Colin, Paris, 2012 pour cette 2e édition.
ISBN : 978-2-200-27579-2
Collection 128
Série « L’Enquête et ses méthodes »
ARBORIO Anne-Marie, FOURNIER Pierre, L’Observation directe (3e édition).
BERTAUX Daniel, Le Récit de vie (4e édition).
BLANCHET Alain, GOTMAN Anne, L’Entretien (2e édition).
COPANS Jean, L’Enquête ethnologique de terrain.
DUCHESNE Sophie, HAEGEL Florence, L’Entretien collectif.
KAUFMANN Jean-Claude, L’Entretien compréhensif (2e édition).
MARTIN Olivier, L’Analyse de données quantitatives.
SINGLY François de, Le Questionnaire (3e édition).

Série « Domaines et approches des sciences sociales »


ADAM Philippe, HERZLICH Claudine, Sociologie de la maladie et de la médecine.
ALONZO Philippe, HUGRÉE Cédric, Sociologie des classes populaires.
AVENEL Cyprien, Sociologie des « quartiers sensibles » (3e édition).
BERGER Laurent, Les Nouvelles Ethnologies.
BOBINEAU Olivier, TANK Sébastien, Sociologie des religions.
BOZON Michel, Sociologie de la sexualité (2e édition).
BRESSON Maryse, Sociologie de la précarité (2e édition).
COPANS Jean, Sociologie du développement (2e édition).
COPANS Jean, Introduction à l’ethnologie et à l’anthropologie (3e édition).
COPANS Jean, L’Enquête ethnologique de terrain (3e édition)
CUSSET Pierre-Yves, Le Lien social (2e édition)
DARMON Muriel, La Socialisation (2e édition).
DURET Pascal, ROUSSEL Peggy, Le Corps et ses sociologies.
ETHIS Emmanuel, Sociologie du cinéma et de ses publics (2e édition).
FLEURY Laurent, Sociologie de la culture et des pratiques culturelles (2e édition).
GRAFMEYER Yves, Sociologie urbaine (3e édition).
HEILBRUNN Benoît, La Consommation et ses sociologies (2e édition).
LAPLANTINE François, La Description ethnographique.
Lascoumes Pierre, LE GALÈS Patrick, Sociologie de l’action publique (2e édition).
MARTIN Olivier, Sociologie des sciences.
MASCLET Olivier, Sociologie de la diversité et des discriminations.
PÉQUIGNOT Bruno, Sociologie des arts.
QUEIROZ Jean-Manuel de, L’École et ses sociologies (2e édition).
ROLLET Catherine, Introduction à la démographie (3e édition).
SEGALEN Martine, Rites et rituels contemporains.
SINGLY François de, Sociologie de la famille contemporaine (3e édition).
STROOBANTS Marcelle, Sociologie du travail (3e édition).

Série « Sociologies contemporaines »


BERGER Laurent, Les Nouvelles Ethnologies.
CLAIR Isabelle, Sociologie du genre.
CORCUFF Philippe, Les Nouvelles Sociologies (3e édition).
DURET Pascal, Sociologie de la compétition.
JOURDAIN Anne, NAULIN Sidonie, La Théorie de Pierre Bourdieu et ses usages sociologiques.
MARTUCCELLI, SINGLY François de, Les Sociologies de l’individu.
Sommaire
Introduction
Politiques publiques, action publique, gouvernance

1. Une sociologie politique de l’action publique

1. Les politiques publiques, un domaine des sciences sociales

2. Les définitions de l’action publique

3. L’action publique comme articulation entre régulation sociale et politique

3.1. Perspectives politiste et sociologique

3.2. Les trois ruptures décisives de l’analyse de l’action publique

3.3. Régulation sociale, régulation politique

4. Échelles et temporalités : de l’État-nation aux sociétés ingouvernables ?

4.1. Cycle de l’État-nation

4.2. Des politiques publiques pour des sociétés ingouvernables ?

4.3. Hiérarchies enchevêtrées au sein de la gouvernance européenne

Conclusion

2. La « mise en œuvre » : l’entrée clef des politiques publiques

1. De l’analyse de l’échec des politiques publiques à la compréhension de leur mise en œuvre

1.1. Constat des écarts entre besoins sociaux, intentions politiques et effets observés

1.2. Le besoin de rationalisation de l’action publique

2. Saisir l’action publique « par le bas »

3. La mise en œuvre comme analyseur de la politique

3. Les politiques publiques à partir des sommets de l’État

1. Intérêt général et contraintes pour l’action publique

2. Prendre des décisions, c’est agir : les boucles étranges de la décision

2.1. La décision comme une des séquences des politiques publiques

2.2. Les politiques publiques comme résultat de décisions individuelles

2.3. L’analyse en termes de choix rationnel

2.4. La décision dissoute dans l’action

3. La coordination par les représentations globales

4. Les acteurs des sommets de l’État et la coordination de l’action publique

4.1. La concentration des élites administratives et politiques

4.2. Les élites de l’action publique, interactions avec les groupes d’intérêt

Conclusion

Annexe 1. Les rationalités concurrentes de la décision

Pourquoi faudrait-il sortir du nucléaire ?


Pourquoi faudrait-il continuer la production d’énergie nucléaire ?

4. Problèmes publics : des controverses aux agendas

1. Construire en qualifiant et promouvant

1.1. Faits sociaux, problèmes publics, enjeux politiques

1.2. Les entrepreneurs de cause

1.3. Une mobilisation dans un espace concurrentiel

2. Nommer, blâmer, revendiquer

2.1. Nommer et catégoriser

2.2. Blâmer et mettre en politique

2.3. Revendiquer et mettre sur l’agenda gouvernemental

5. Institutions, normes et instruments de l’action publique

1. Institutions et politiques publiques

1.1. L’institutionnalisme traditionnel : les institutions formelles

1.2. Néo-institutionnalisme : inertie et changements des politiques publiques

1.3. Sociohistoire et conception constructiviste des institutions

2. Les normes de l’action publique

3. Les contraintes budgétaires : gouverner, c’est hériter

4. Instruments et instrumentation de l’action publique : vers un gouvernement automatique ?

4.1. Les technologies de gouvernement

4.2. Instruments et changements des politiques publiques

Conclusion

Prolifération et reconfiguration de l’action publique

Trois types de prolifération

L’action publique recomposée

Cage de verre ou cage de fer ? Deux évolutions en cours

Cage de verre : faire des politiques publiques c’est débattre, convaincre et argumenter

Cage de fer : plus de liberté dans des cadres plus contraignants

Bibliographie
Introduction

Politiques publiques, action publique, gouvernance

Dans les sociétés contemporaines, les politiques publiques sont omniprésentes que l’enjeu soit
ancien (vagabondage, armement), moderne (chômage, santé) ou émergent (nanotechnologies,
régulation des marchés financiers). Les informations sur de « nouvelles mesures publiques » et les
discours politiques volontaristes sont constants. Chiffres et bilans en témoignent. Parler de politique
publique c’est alors désigner l’action menée par une autorité publique (seule ou en partenariat) afin
de traiter une situation perçue comme posant un problème. Mais au-delà du traitement au cas par
cas des enjeux sociaux, les politiques publiques sont une action collective qui participe à la création
d’un ordre social et politique, à la direction de la société, à la régulation de ses tensions, à
l’intégration des groupes et à la résolution des conflits. L’entrée par les politiques publiques
contribue à expliquer ou renouveler les transformations de la démocratie (quels problèmes sont
traités ?, qui participe ?, pour qui ?, qui proteste ?), de l’État et du gouvernement (quelle capacité de
direction de la société ?) mais permet aussi de montrer les limites de la régulation politique :
acteurs économiques et sociaux qui résistent, manipulent, colonisent, neutralisent l’action publique.
Les politiques publiques sont autant des questions de mise en œuvre que des questions de décision.
Ce qui fait aujourd’hui l’intérêt de ce domaine, c’est le dépassement du modèle classique où un
gouvernement plus ou moins centralisé menait l’essentiel des actions sur des secteurs bien
délimités. Trois changements sont observés. Tout d’abord, les échelles d’action spatiale ont été
multipliées, vers le haut (l’Union européenne, l’international), vers le bas (régions, départements,
villes, territoires) et de façon transversale (alliances transfrontalières, réseaux d’acteurs
transnationaux, intégration européenne). Ensuite, à tous ces niveaux, les acteurs mobilisés ont
proliféré multipliant les sources d’expertise, les lieux de débats et de décision et le rôle des
organisations non gouvernementales en particulier. Enfin, les processus de mondialisation ont
renforcé l’autonomie des grandes firmes et institutions financières, tout en accélérant la circulation
des modèles et instruments d’action (souvent inspirés de l’entreprise) via les consultants et les
juristes qui promeuvent les mécanismes de marché, les privatisations, les partenariats public-privé,
le benchmarking et surtout des modes d’action pilotés par des agences de
régulation/réglementation s’appuyant sur le droit et les modèles économiques. Le terme « politique
publique » est donc aujourd’hui délaissé au profit de la notion d’« action publique » pour prendre en
compte l’ensemble des interactions qui agissent à des niveaux multiples. Nous montrerons aussi que
la notion de « gouvernance » s’efforce de caractériser des situations où se mêlent acteurs publics et
privés et où l’État n’est plus qu’un élément, toujours particulier, d’un jeu devenu collectif.
L’enchevêtrement des niveaux, des formes de régulation et des réseaux d’acteurs ont conduit à
réviser les conceptions étatistes de l’intervention publique au profit d’analyses beaucoup plus
ouvertes. C’est ce monde des politiques publiques, de l’action publique et de la gouvernance qui fait
l’objet de cet ouvrage. Nous proposerons une sélection des principaux outils intellectuels qui
s’efforcent de les caractériser et, si possible, de les expliquer.
1

Une sociologie politique de l’action publique


« Boucles étranges et hiérarchies enchevêtrées.1 »
Historiquement, le point de départ des politiques publiques est lié aux premières formes de
pouvoir politique institutionnalisées dans l’Antiquité. Elles se sont traduites par des impôts, des
amorces d’administration, la création de capacités guerrières, l’organisation des
approvisionnements, la construction de villes, le contrôle des populations. La stabilisation de formes
de gouvernement se traduit par des actions volontaristes afin de diriger et réguler les sociétés.
En Europe, les formes modernes d’action publique et de gouvernement voient le jour dans les
communes du Moyen Âge (creuset de la modernité européenne) étudiées par Max Weber (1995). Le
développement de statistiques, d’une bureaucratie, de politiques commerciales, d’armement ou de
l’extension urbaine se concrétise progressivement dans les villes médiévales, avant que ces modes
d’action ne soient progressivement mobilisés par les États en formation et institutionnalisés. À
partir du XVIIe siècle émerge l’idée moderne de la police et du gouvernement. Des instruments et
des doctrines sont mobilisés pour rendre la société lisible et la transformer (Scott, 1999). Michel
Foucault a notamment analysé les multiples pratiques d’étatisation de la société c’est-à-dire le
développement de divers cadrages de la société par une autorité politique (la
« gouvernementalité ») et le développement symétrique de doctrines sur l’art du bon gouvernement
(les sciences camérales) (Miller et Rose, 2008 ; Dean, 2010 ; Laborier, 2011). Les politiques
publiques sont toujours situées historiquement dans des sociétés données, organisées par des
rapports sociaux, des formes de capitalisme ou de socialisme, des pratiques politiques qui varient
dans le temps et dans l’espace. Cela n’empêche pas de tester des modèles d’analyse transversaux,
mais à condition de prendre en compte les contextes historiques dans lesquels ils s’insèrent.
Ces contextes ont aussi des effets sur la production de connaissance. Les modèles d’analyse
existants sont liés aux sociétés de référence des auteurs2. L’analyse des politiques publiques reste
encore celle des sociétés nationales et industrielles qui ont suivi les trajectoires de la modernité
occidentale et ont été pilotées par une forme politique particulière, l’État (Dyson, 2010).
Aujourd’hui, ces sociétés subissent de profondes transformations, un cycle de l’État s’achève, et le
capitalisme s’impose, y compris avec ses crises, sous des formes différenciées dans toutes les
parties du globe adaptant les formes occidentales de régulation tout en inventant les leurs. Pour
participer à la compréhension des changements de toutes les sociétés contemporaines et de leur
régulation, l’analyse de l’action publique doit s’inscrire dans les grands paradigmes des sciences
sociales et dans la temporalité des transformations de l’État.

1. Les politiques publiques, un domaine des sciences sociales

Les concepts et méthodes d’analyse de l’action publique ne relèvent pas d’une épistémologie
particulière, ils reprennent les grands paradigmes des sciences sociales. La sociologie, la sociologie
politique, l’économie, l’histoire, le droit contribuent à l’analyse de l’action publique.
En sociologie, l’apport d’Émile Durkheim reste majeur pour l’analyse des représentations et des
normes, et la contribution des politiques publiques à la régulation de la société ; celui de Weber
pour son analyse de la bureaucratie, de l’individualisme méthodologique et de la comparaison
historique. D’autres paradigmes sont couramment mobilisés. Ainsi, depuis les années 1960, les
théoriciens du choix public ont multiplié les travaux critiquant les interventions de l’État (politiques
sociales et militaires) en montrant les stratégies de maximisation des intérêts des fonctionnaires par
l’accroissement de leurs domaines d’intervention et de leurs budgets (Buchanan and Musgrave
1999 ; Dunleavy, 1991). Les auteurs d’inspiration marxiste utilisent le paradigme de la lutte des
classes pour expliquer l’évolution des politiques sociales ou la dynamique des politiques urbaines
(Préteceille, 1973 ; Fox Piven, 1971). Les travaux de P. Bourdieu (1987) sont utiles pour comprendre
les trajectoires et l’habitus des hauts fonctionnaires ou la formation de champs d’intervention
dominés ou dominants dans l’action publique ainsi que la violence symbolique de l’État. L’héritage
pragmatique de John Dewey (1915) est aussi utilisé pour analyser les problèmes publics, la politique
comme expérimentation et la production de connaissance.
La sociologie de l’action publique mobilise aussi la sociologie du droit pour appréhender la
production et la diffusion des normes ou les réseaux de juristes transnationaux. Les travaux de
sociohistoire permettent de reconstituer les catégorisations sociales et leurs usages, la mise en
forme des problèmes publics et des représentations du monde social. Plus récemment la sociologie
des sciences et des techniques a été mobilisée pour analyser les instruments de pouvoir
(statistiques, indices, cartes), de gestion (instruments budgétaires, systèmes d’information), les
innovations et les controverses. D’autres travaux de sciences sociales sont souvent utilisés comme
ceux de la sociologie des organisations, des mouvements sociaux et de l’action collective.
La sociologie de l’action publique recourt ainsi à un ensemble de disciplines pour comprendre
l’articulation des régulations sociales et politiques, les conflits et les activités politiques de leur
règlement. Les questions de légitimité des acteurs et en premier lieu de l’État, des gouvernements
et des gouvernants sont aujourd’hui très prégnantes. La majorité des travaux contemporains sur
l’action publique prennent en compte les acteurs, leurs échanges et le sens qu’ils leur donnent, mais
aussi les institutions, les normes, les procédures qui gouvernent l’ensemble de ces interactions,
ainsi que les représentations collectives. Dans cet ouvrage, nous présenterons des modèles
analytiques et théoriques et les méthodes d’analyse qui nous semblent les plus significatifs3.

2. Les définitions de l’action publique

La question initiale a été formulée dès 1936 par Harold Laswell aux États-Unis : Who gets what,
when and how ? Qui obtient quoi, quand et comment ? Les politiques publiques sont pour lui des
choix de clientèles, et par contrecoup de victimes. Il a conçu ses analyses comme une science de
l’action qu’il intitula Policy Science. Il s’agissait de comprendre, par des approches
multidisciplinaires, quels sont les problèmes publics qui doivent être traités par l’autorité politique
et comment. Cette Policy Science se voulait normative en dégageant les « bons » modèles de
régulation. Pendant la première partie du XXe siècle, l’analyse des politiques publiques prend sa
source aux États-Unis où la mobilisation des sciences sociales vise à une organisation plus
rationnelle et plus efficace de la société. Il s’agissait aussi de légitimer les grands programmes
fédéraux (pendant les guerres, le New Deal puis l’après-guerre) en évaluant leurs impacts et en les
améliorant. Les politiques publiques ont été l’un des éléments centraux du mythe moderniste de
l’ingénierie sociale mais aussi le résultat de l’engagement des chercheurs en science politique des
universités américaines dans l’évaluation de l’action publique, faite en lien avec les acteurs et à
partir de méthodes scientifiques grâce au développement des statistiques4. Aujourd’hui encore, les
travaux de Policy Analysis ou de Public Administration mêlent expérience concrète, expertise et
analyse de l’action, dans une vision utilitariste des recherches5. Ces travaux très empiriques
s’inscrivent peu dans les débats théoriques – mais il y a de brillantes exceptions –, elles sont peu
enracinées dans l’histoire ou les contextes sociaux et politiques plus macro.
Depuis, les approches se sont diversifiées. Initialement, les définitions partent des actions des
gouvernants : une politique publique est un programme d’action gouvernemental (déf. 1 et 2 ci-
dessous). Ou selon la formule de T. Dye (1976) tout ce que les gouvernements choisissent de faire ou
de ne pas faire. L’accent est mis sur l’ensemble des décisions prises par les acteurs politiques pour
choisir leurs objectifs et les moyens de les atteindre (Jenkins, 1978). D’autres auteurs réinsèrent ces
activités gouvernementales dans un ensemble cognitif plus large (déf. 3 et 4).

1. R. Rose : « un programme d’action gouvernementale est une combinaison spécifique de lois, d’affectations de crédits,
d’administrations et de personnels dirigés vers la réalisation d’un ensemble d’objectifs plus ou moins clairement définis »
(Rose, Davies, 1994, p. 54).
2. J.-C Thoenig : « le concept de politique publique désigne les interventions d’une autorité investie de la puissance
publique et de la légitimité gouvernementale sur un domaine spécifique de la société ou du territoire. Ces interventions
peuvent prendre trois formes principales : les politiques publiques véhiculent des contenus, se traduisent par des
prestations et génèrent des effets. Elles mobilisent des activités et des processus de travail. Elles se déploient à travers
des relations avec d’autres acteurs sociaux collectifs ou individuels » (2004, p. 326).
3. E. Page : Une politique publique est la combinaison de quatre éléments : 1) des principes – une représentation
générale sur la manière de gérer les affaires publiques ; 2) des objectifs – des priorités spécifiques définies par rapport à
un enjeu particulier ; 3) des mesures concrètes – des décisions, des instruments et 4) des actions pratiques, des
comportements des fonctionnaires chargés de mettre en œuvre les mesures prises (E. Page, 2006, p. 213).
4. P. Muller : « Les politiques publiques sont la plupart du temps une forme d’institutionnalisation de la division du
travail gouvernemental… toute politique publique correspond d’abord à une opération de découpage du réel à travers
laquelle va être découpée et formatée la substance des problèmes à traiter ou la nature des populations concernées » (in
Dictionnaire des politiques publiques, 2004, p. 405).

D’autres définitions mettent plus l’accent sur des dimensions spécifiques : l’hétérogénéité des
séquences d’action, leur combinaison aléatoire et leur rationalisation (March, 1991) ; un espace de
négociation des intérêts sociaux (Commailles, Jobert, 1999), le produit d’activités de mise en œuvre
(Lipsky, 1980), les interactions entre acteurs et institutions (Considine, 2005), une régulation des
échecs du marché (Lindblom, 1968), des discours de conviction (Dryzek, 2006), etc.
De J. Dewey (1915) nous retiendrons l’idée selon laquelle une politique publique n’est en général
qu’une hypothèse de travail. Il ne s’agit pas d’un programme strict et rationnel mais d’une
expérimentation à observer lors de la mise en œuvre. Les politiques publiques sont des puzzles à
résoudre compte tenu de la fragilité des moyens, de l’incertitude des fins et de l’importance des jeux
d’acteurs dans la mise en œuvre.
En pratique, les travaux classiques de politique publique sont caractérisés par les éléments
suivants :
– une observation précise des programmes et des bureaucraties en action,
– une approche sectorielle,
– une analyse des acteurs et des systèmes d’action,
– une approche en termes de séquence chacune étant un espace d’action spécifique ayant
son système d’acteurs, ses dynamiques, ses paradoxes,
– une analyse des cadres cognitifs et normatifs, des cadres intellectuels, des énoncés,
– une tension entre des travaux empiriques décrivant la dynamique des interactions, et la
conceptualisation de modèles donnant la cohérence de l’action.

2.1. Le pentagone de l’action publique

Pour les chapitres qui vont suivre, il nous semble utile de présenter un modèle d’analyse de
l’action publique qui reprenne les éléments précédents mais en les adaptant au contexte
contemporain. Par rapport au modèle historique d’analyse séquentielle de Jones (1970), nous
préférons un modèle interactif. L’action publique peut être analysée selon nous à partir de cinq
variables, reliées entre elles. L’analyse de chacune et de leurs interactions est un passage obligé qui
peut être figuré ainsi :

Mais les relations entre ces cinq variables sont moins symétriques que la figure ci-dessus. Et
correspondent mieux à la figure suivante :

Figure 1 : Cinq variables de base de l’analyse et leurs combinaisons

Les acteurs peuvent être individuels ou collectifs, ils sont dotés d’intérêts et de ressources,
disposent d’une certaine autonomie pour développer des stratégies, ont la capacité de faire des
choix, sont plus ou moins guidés par leurs intérêts matériels et/ou symboliques.
Les représentations sont les cadres cognitifs et normatifs qui donnent un sens aux actions, les
conditionnent mais aussi les reflètent. Elles qualifient les enjeux et les relient aux valeurs et aux
symboles.
Les institutions sont les cadres de l’action, c’est-à-dire les normes, règles, routines, procédures
qui orientent les interactions.
C’est la combinaison des trois premières variables qui détermine les processus c’est-à-dire les
mobilisations des acteurs et leurs dynamiques d’échange et d’évolution dans le temps.
Les résultats sont d’une part les effets produits sur les organisations et les comportements
(outputs), d’autre part les conséquences de l’action publique, les impacts sur le problème que l’on
voulait traiter (outcomes).

3. L’action publique comme articulation entre régulation sociale et politique

L’analyse de l’action publique s’est peu à peu éloignée de l’approche fonctionnaliste initiale de la
Policy Analysis. Elle s’attache aujourd’hui à répondre à quelques grandes questions : comment est
gouvernée une société ? Comment s’effectue la division du travail entre des régulations politiques,
sociales, économiques ? Les sociologues et les politistes apportent des réponses contrastées mais ils
s’accordent sur un ensemble de points qui constituent l’apport principal des analyses en termes
d’action publique.

3.1. Perspectives politiste et sociologique

L’analyse des politiques publiques est traversée depuis l’origine par une tension entre deux
perspectives (Musselin, 2005). La première, qui est au départ celle de la science politique, donne un
rôle prééminent à l’État, aux gouvernants, aux élites dans l’organisation et le pilotage de la société.
Jusque dans les années 1970, ces approches étaient très influencées par le droit et les institutions
politiques et privilégiaient une vision rationnelle et hiérarchique. Les politiques publiques ne sont
alors qu’un élément de réflexion marginal sur le politique. Ces raisonnements menés top down (par
le haut) se focalisent sur les décisions centrales et leurs effets. Les politiques publiques sont soit un
moyen d’analyser la redistribution menée par l’État et les conflits d’acteurs qui y sont associés, soit
de comprendre les projets de changement de la société par le volontarisme politique au nom de
valeurs et de buts.
Une seconde perspective est développée à l’origine par les sociologues des organisations qui
veulent comprendre les écarts entre les programmes publics et leur mise en œuvre. Ils montrent les
manques de cohérence et de rationalité des décideurs. Aujourd’hui les sociologues s’attachent
surtout aux acteurs en situation, à leurs échanges et aux mécanismes de coordination. Ils se
focalisent autant sur l’inertie des organisations que sur les facteurs de changement tels les groupes
d’intérêt et les mobilisations sociales. L’État et la régulation politique ne sont ici qu’un facteur parmi
d’autres. Il s’agit d’une sociologie de l’action collective au sein des organisations et des réseaux
publics ou privés. Elle privilégie les raisonnements bottom up (par le bas) partant des modes
d’échange et d’agrégation entre acteurs individuels et collectifs.
Cette tension est toujours structurante pour la recherche. Ces points de vue inverses ont un
impact direct sur le choix des problématiques. Les premiers veulent d’abord comprendre la portée
de l’action politique, et les effets des processus accomplis à un niveau central. Les seconds donnent
la priorité aux interactions entre des acteurs multiples au sein desquelles se dissout le politique. Les
politiques publiques sont-elles déterminées par de robustes institutions poursuivant leur propre
logique et des élites œuvrant au nom de l’intérêt général ? Ou bien l’action publique est-elle surtout
menée dans le cadre de systèmes sociaux autonomes qui définissent dans l’action leurs propres
règles ?
Sans qu’il soit besoin de réifier ces catégories, les termes de « politique publique » et d’« action
publique » permettent d’identifier chacune de ces deux perspectives. Cependant, compte tenu de la
restructuration de l’État contemporain, la perspective la plus stato-centrée des politiques publiques
s’efface désormais au profit de ce que nous appellerons une sociologie politique de l’action
publique, notion largement reprise par la plupart des auteurs actuels. Tout en prenant en compte
une grande diversité d’acteurs et de formes de mobilisation, elle n’en reconnaît pas moins
l’importance de la dimension politique et s’interroge sur la recomposition de l’État, un point souvent
aveugle de la sociologie, (King, Le Gales, 2011).

3.2. Les trois ruptures décisives de l’analyse de l’action publique

La première rupture a porté sur le volontarisme politique et la fascination pour les acteurs
politiques, les élites bureaucratiques, les décisions justifiées par le bien commun, les jeux partisans.
Or depuis cinquante ans, les travaux convergent pour montrer qu’il ne suffit pas d’une loi ou d’une
annonce pour modifier les comportements. Les exemples abondent de décisions répétitives qui
restent de peu d’effet et manifestent plutôt l’impuissance de l’État6. Les effets du volontarisme
politique varient considérablement en fonction de la mise en œuvre qui rencontre toujours des
oppositions, des acteurs inattendus, des processus chaotiques et des effets erratiques. L’affichage
politique n’est souvent qu’une mise en scène. Expliquer l’action publique oblige à regarder ailleurs.
La deuxième rupture concerne l’unicité de l’État. Le mythe d’un ÉTAT en majesté, homogène et
impartial dans l’action a fait son temps – ce qui ne rend pas caduque la dimension symbolique de
« l’être de l’État » (Leca, 2012). Il a été mis à bas par la sociologie des organisations qui a montré la
diversité des groupes et des stratégies au sein de tous les collectifs privés et publics. À
l’observation, les élites, les groupes professionnels, les réseaux d’acteurs, les niveaux hiérarchiques
montrent une très forte hétérogénéité, des spécialisations, et ils s’affrontent régulièrement sur leurs
objectifs et moyens d’action. Si l’État est fragmenté, il n’est pas non plus au-dessus des intérêts
particuliers, il a ses clientèles. Les politiques publiques parfois n’ont pas de public (Lippman, 2008 ;
Latour, 2008) mais ce sont souvent des choix de victimes et de clientèles. Elles sont influencées par
les groupes d’intérêt ou les associations qui défendent leurs avantages (matériels et/ou
symboliques).
La troisième rupture a trait au fétichisme d’une décision plus ou moins rationnelle. Les politiques
publiques sont souvent analysées en termes de choix politique ou en fonction d’une analyse de
coût/efficacité. Mais beaucoup d’enquêtes ont montré l’importance de l’amont et de l’aval des
décisions. Les influences multiples, les processus contradictoires et les suites dispersées ont dissous
ce moment emblématique dans l’action collective. Les non-décisions, les scènes invisibles et les
acteurs cachés sont apparus aussi importants dans l’action publique que les grands gestes visibles
et mis en scène.
Si la sociologie de l’action publique a rompu avec les visions hiérarchiques, rationnelles et
étatiques, il ne s’agit pas d’écarter la dimension politique mais de travailler sur les articulations
entre régulation sociale et régulation politique, entre ce qui est gouverné par les politiques
publiques et ce qui ne l’est pas.

3.3. Régulation sociale, régulation politique

L’action publique contribue au changement social, à la résolution de conflits, aux ajustements


entre différents groupes et intérêts, mais elle vise également à répartir des ressources, à créer ou
compenser des inégalités. L’interaction entre autorités publiques et acteurs sociaux plus ou moins
bien organisés est donc centrale pour l’action publique. En proposant une sociologie politique de ce
domaine, nous ne prétendons pas que la société est totalement structurée par le politique7, mais elle
l’est en partie, notamment via les politiques publiques.
La « Polis » ce sont les affaires de la Cité, les débats sur les finalités collectives, l’agrégation de
demandes et d’intérêts divers et l’arbitrage entre eux. Historiquement, une sphère d’activité
particulière de la société s’est différenciée. Selon Lagroye (2002), la spécialisation du politique est
une affirmation de rôles. Elle est aussi une question de pouvoir et de domination au sens de Weber,
c’est-à-dire d’exercice d’autorité, de mobilisation de ressources et de capacité de sanction. Les
sociologues et notamment Talcott Parsons insistent davantage sur une définition du politique en
termes de capacité de mobilisation et de coordination d’acteurs sociaux autour de buts discutés
collectivement. Ils rejoignent les politistes pour souligner l’importance des modes de définition des
finalités collectives. Le choix des priorités sociales est l’objet de débats contradictoires entre
acteurs et intérêts, d’où l’importance des logiques d’agrégation et des ressources légitimes
mobilisables… et aussi, de la coercition.
Par conséquent, le politique n’est pas un isolat. Comme écrit B. Jobert, « la régulation politique est
donc soumise à un défi permanent, celui de concilier la construction d’un ordre politique légitime et
de contribuer à celle d’un ordre social… forcément complexe et contradictoire » (1999, p. 125).

4. Échelles et temporalités : de l’État-nation aux sociétés ingouvernables ?

4.1. Cycle de l’État-nation

Historiquement, le politique est étroitement lié à la construction progressive de l’État, un


groupement politique particulier qui a été la condition d’émergence des politiques publiques et de
leur développement. C’est en analysant l’État dans sa matérialité et en termes de capacité d’action
que les auteurs s’efforcent de comprendre ses finalités à partir de ses pratiques, de ses
fonctionnements concrets.
Depuis la fin du XIXe siècle, les États européens ont connu un accroissement considérable de leur
poids dans le produit national brut, en raison notamment du développement de l’État-providence.
Les décennies qui suivent la Seconde Guerre mondiale apparaissent après coup comme un âge d’or
de l’« État keynésien modernisateur8 ». Dans un contexte de croissance économique, l’intervention
de l’État s’est accrue en différenciant des secteurs de plus en plus spécialisés. Ce compromis
keynésien de l’après-guerre reposait sur la combinaison d’interventions publiques et de règles de
marché produisant une croissance économique plus élevée qu’aux États-Unis, la réduction des
inégalités et une assez forte intégration des sociétés nationales. Progressivement, les États
européens ont étendu leur domaine de compétence à un nombre croissant de problèmes, tout en
contrôlant une part croissante des ressources9. Aux États-Unis, la grande période des politiques
publiques a été moins longue. Elles ont été développées pendant la Première Guerre mondiale et ont
surtout connu un essor considérable avec le New Deal du président Roosevelt à partir de 1933. Ce
moment se referme dès les années 1960 et le niveau des interventions publiques (et des
prélèvements obligatoires) est depuis beaucoup moins élevés qu’en Europe. Les réglementations
des acteurs du marché prévalent sur les programmes fédéraux ou des États fédérés.
Tableau 1 : Poids de l’État en pourcentage de la dépense publique dans le PIB
1870 1913 1937
1960 1994 2000 2006 2009
(environ) (environ) (environ)
Grande-
9,4 12,7 30 32,2 42,9 39,1 44,1 51,2
Bretagne
France 12,6 17 29 34,6 54,9 51,6 53,5 56
Allemagne 10 14,8 42,4 32,4 49 45,1 45,7 47,5
Italie 11,9 11,1 24,5 30,1 53,9 46,2 50,1 51,2
USA 3,9 1,8 8,6 27 33,5 33,8 36 42,2

Source : Banque Mondiale et OCDE.


Depuis la fin des années 1970, dans les démocraties occidentales, le poids de l’État dans la société
a cessé de croître (mesuré à partir de la fiscalité ou des dépenses). Beaucoup d’analystes mettent en
évidence des dynamiques de recomposition. Le sociologue italien G. Poggi parle de « la fin d’un
cycle de l’État-nation » car non seulement sa croissance est interrompue, mais sa capacité et ses
modes d’intervention ont profondément évolué (Poggi, 1996). L’État n’a pourtant pas disparu,
comme le montre son poids mesuré en termes de recettes, en investissements, en personnels, en
politiques publiques, notamment pour les dépenses de redistribution sociale. Si tous les pays
européens n’ont pas évolué de la même façon, ni au même rythme, les chiffres reflètent le poids
toujours massif de l’État dans les sociétés européennes, et donc l’importance des politiques
publiques dans la régulation de la société. En comparaison avec le reste du monde, les pays
européens sont ceux qui sont le plus nettement gouvernés par les politiques publiques.

4.2. Des politiques publiques pour des sociétés ingouvernables ?

C’est durant les années 1970 qu’ont commencé à évoluer la place et le rôle régulateur de l’État et
de ses politiques publiques en Europe, un changement initié aux États-Unis une décennie plus tôt.
Trois facteurs se sont conjugués. Tout d’abord un effet de ciseau, à savoir une réduction des
ressources financières due à la crise économique et pétrolière alors qu’augmentaient les demandes
de politiques sociales. Ensuite, les échecs de politiques anciennes (santé, police, emploi, pauvreté)
et l’apparition des problèmes écologiques qui ont cristallisé des oppositions politiques de gauche
comme de droite. Enfin, la superposition de critiques marxistes, d’économistes des choix publics et
néolibérales de l’État capitaliste pour son impuissance ruineuse. Cependant, la nécessité d’une
autorité centrale régulatrice est régulièrement réaffirmée pour répondre aux délocalisations
d’entreprises, faire face à la crise économique ou au changement climatique. Les débats actuels
portent principalement sur les transformations de la façon de gouverner, sur la place que doit
occuper l’État et sur ses moyens d’action. En fait, et c’est le secret un peu honteux dissimulé dans le
discours politique, les politiques publiques connaissent le plus souvent des échecs, elles atteignent
assez rarement les buts qui leur sont assignés… ce qui explique aussi leur multiplication. À côté des
critiques libérales sur le « trop » d’État, des auteurs font l’hypothèse que les défaillances des
politiques publiques s’expliquent par la capacité de résistance de groupes d’intérêts et de coalitions
puissantes. Ainsi, dans le cas allemand, la sociologue R. Mayntz (1993) a montré la capacité de la
société à s’autoréguler, mais aussi celle de certains secteurs à résister à l’autorité de l’État. Les
mouvements alternatifs (Grünen), comme les puissants arrangements entre syndicats et patronats,
fournissent deux exemples de groupes ayant produit des régulations propres qui les rendent
résistants aux effets des politiques publiques gouvernementales. De plus, les exemples abondent de
groupes d’intérêt capables de bloquer des réformes, y compris après des épisodes de crise (les
banques après 2007, ou l’industrie nucléaire après Fukushima). L’État semble colonisé par des
groupes d’intérêts qui captent la redistribution à leur profit, tout en évitant les contraintes et les
sanctions. L’accord se fait aujourd’hui sur le constat d’une société fragmentée, aux relations
complexes (multiniveaux) qui serait devenue de plus en plus difficile à gouverner sur un mode
autoritaire et centralisé (Papadoupoulos, 1999).
Le thème de la « gouvernance » a pour origine ces réflexions sur les failles du gouvernement, les
échecs des politiques publiques classiques, et le constat de la prolifération de formes nouvelles
d’échanges et d’organisation. En s’inspirant de la sociologie des organisations et des réseaux, et de
la political economy comparée plus centrée sur les institutions et les marchés, cette problématique
met désormais l’accent sur les formes horizontales d’interaction entre acteurs, les
interdépendances, l’autonomisation de secteurs et de réseaux par rapport à l’État, les processus de
coordination des acteurs politiques et sociaux, les formes renouvelées de négociations, de
contraintes et d’incitations. C’est là l’objet de la gouvernance. L’idée n’est pas neuve, le terme latin
médiéval : gubernantia renvoie à l’idée de gouvernail, d’orientation des conduites. La gouvernance
s’entend comme un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions pour
atteindre des buts discutés et définis collectivement. La gouvernance renvoie ainsi aux dynamiques
multi-acteurs qui produisent la stabilité d’une société et d’un régime politique, son orientation et sa
capacité à fournir des services et à assurer sa légitimité. Mais la gouvernance vient compléter le
gouvernement qui ne disparait pas.

4.3. Hiérarchies enchevêtrées au sein de la gouvernance européenne

Les problèmes de gouvernance ne se posent pas seulement au plan national. C’est le poids de plus
en plus tangible des dynamiques transnationales (Europe, mondialisation) qui a accéléré la rupture
avec la conception classique de l’État. Le développement de la mobilité des personnes, des idées et
des biens exerce une influence autant sur le pouvoir politique que sur l’orientation de l’action
publique. Il renforce les interdépendances entre acteurs, surtout économiques, militaires, politiques,
mais aussi avec les ONG. Il entraîne une recomposition des échelles spatiales, ou spatio-temporelles
compte tenu de l’accélération des processus10 qui accentue la fragmentation des organisations
gouvernementales. L’espace mondial n’a pas plus de centre politique légitime que de grandes
politiques publiques… et pourtant des représentations, des règles sont élaborées et diffusées, des
modes de résolution de conflits se structurent, des régulations apparaissent, une forme de
gouvernance se développe dans les pratiques (Badie, 1995).
Par conséquent, le postulat de cohérence d’une action publique nationale organisée autour
d’interactions stables entre l’État, des ministères et des intérêts collectifs organisés principalement
au niveau national, est dès lors dépourvu de pertinence. L’État a perdu sa centralité et son monopole
(relatif) dans les processus d’action publique compte tenu des réseaux d’action qui s’organisent à
différents niveaux, de la puissance des acteurs économiques et du jeu des acteurs qui prennent en
compte ce que l’on qualifie (faute de mieux) de « gouvernance européenne polycentrique » ou à
multiniveaux.
Par gouvernance européenne, on entend un système politique original porteur de trois traits
principaux : l’interpénétration de différents niveaux de gouvernement (Parlement, Conférence
intergouvernementale, Commission) ; la diversité des acteurs et intérêts organisés non étatiques
(plus ou moins structurés en réseaux) ; un ensemble d’instances et de pratiques de négociation
produisant des accords s’imposant aux membres. L’Union européenne est ainsi devenue une
« polity ». La Commission et le Parlement jouent un rôle d’entrepreneur politique et créent des
coalitions avec des États et des acteurs non étatiques. Ce faisant, la Commission contribue à
l’organisation progressive d’un système politique transnational. L’Union européenne est aujourd’hui
une forme politique qui dispose d’un système de gouvernance développé (Dehousse 2009 ; Hix
2011). Malgré des moyens limités en organisation et en crédits, elle a acquis une forte capacité
d’édiction de règles via la Cour de justice européenne et dans certains secteurs par son pouvoir
réglementaire. L’Union européenne semblait cependant plus cohérente dans un contexte de
prospérité économique que dans celui de crise financière des États (surtout depuis 2009).
En cinquante ans, l’Union européenne a produit de façon originale des politiques publiques, des
normes, des procédures peu à peu intégrées par les États membres. De ce fait, des réseaux de plus
en plus denses d’acteurs transnationaux s’organisent afin de peser sur les politiques. Mais les
recompositions s’opèrent souvent de façon peu cohérente, avec des différences majeures entre les
secteurs. Les actions publiques européennes résultent de l’hybridation de modèles nationaux et
régionaux existants ainsi que d’innovations réelles (Dehousse, 2009). L’institutionnalisation de la
gouvernance européenne crée des tensions avec les espaces nationaux aux politiques publiques bien
sédimentées. Les interactions entraînent des transferts, des adaptations et des conflits dynamiques
qui produisent de nouvelles règles structurant un espace original d’action publique. Il n’est pas
possible aujourd’hui d’envisager l’action publique nationale sans la situer dans ce contexte.

Conclusion

Les « politiques publiques », c’est-à-dire les diverses formes de régulation sociale et politique des
enjeux sociaux sont devenues un domaine de connaissance prolifique. Et cela d’autant plus que les
questions économiques et sociales donnant lieu à une intervention publique n’ont cessé de croître.
Face à ces foisonnements et à la complexité des actions publiques recomposées et entremêlées, des
auteurs venant de disciplines différentes s’attachent à l’analyse de ces transformations. Ils ont
développé une grande quantité de concepts et de modèles qui conduisent parfois à assimiler le
domaine de l’action publique à un camp d’initiés parlant leur sabir. Le but de cet ouvrage
pédagogique est de réaliser la synthèse à partir de deux questions de base :
1. Qu’est-ce qu’une action publique ? Un commandement visant à résoudre des problèmes au nom
du bien commun ; ou bien un vaste espace de négociation et de relations de pouvoir entre une
multitude d’acteurs privés et publics ? Dans une première partie, nous montrerons comment la
question des politiques publiques a émergé de façon pragmatique à partir de l’analyse des
décisions, des stratégies des acteurs et des organisations, et de leurs difficultés de mise en œuvre
(chap. 2). La fragmentation induite par ces dynamiques ne résume pas tout et nous montrerons
aussi l’importance de la régulation politique, des efforts de mise en cohérence menés par l’État, les
élites et les représentations collectives (chap. 3).
2. Puis nous nous demanderons comment changent les politiques publiques ? Par des
mobilisations sociales appelant une réforme des régulations publiques ; ou bien en fonction des
contextes institutionnels que reformatent ces demandes en les adaptant à leurs logiques internes ?
Les dynamiques de transformation de l’action publique s’accomplissent-elles via les mobilisations, la
construction de problèmes et la mise sur l’agenda politique (chap. 4) ? Mais aussi, dans quelle
mesure ces changements sont-ils aussi cadrés par des institutions (chap. 5) ?
1. L’expression est reprise de D. Hofstadter, dans Gödel, Escher, Bach, Les brins d’une guirlande éternelle, Paris, Masson, 1985,
p. 780s..
2. Ainsi l’analyse magistrale des trois mondes de l’État-Providence de Gosta Esping-Andersen demeure par exemple marquée par
son origine scandinave.
3. Dans ce domaine, comme dans d’autres, environ 95 % de la production intellectuelle est en langue anglaise. La littérature
française est relativement récente mais ce champ de recherche est dynamique. Nous ferons aussi référence aux travaux allemands,
italiens, britanniques, néerlandais, scandinaves. Ce domaine de recherche est bien structuré au niveau international par des revues.
4. Notamment Charles Merriman a l’Universite de Chicago et en lien avec la psychologie sociale et la sociologie ou John Dewey
(Zittoun, 2011)
5. Une grande partie des formations et des travaux sur l’action publique sont organisés soit dans le cadre des Business Schools
(gestion publique et gestion privée), soit des Ecoles de politique ou d’affaires publiques qui s’inscrivent dans cette tradition de
Policy Analysis qui s’appuient désormais surla modélisation économique.
6. L’exemple le plus ancien est la cascade d’édits royaux sur la répression du vagabondage qui ne purent empêcher l’émigration
rurale et une forte circulation des populations du XIVe au XIXe siècle. Au XXe la question des personnes sans domicile fixe n’a cessé
d’augmenter.
7. Le terme « politique » est ambigu. L’anglais distingue : politics (la vie partisane, partis, élections), polity (le système politique,
les fondements théoriques de l’État), policy (politiques publiques).
8. TRUDI : The territorial state, the rule of law, the democratic nation state, the interventionist state (Leipfried et Zürn, 2005).
9. Les travaux sur les politiques publiques de moyenne période mettent en évidence l’accumulation de règles, de budgets, de
programmes et de personnels (R. Rose et P. Davies, 1994).
10. D. Harvey (1989) parle de compression spatio-temporelle.
2

La « mise en œuvre » : l’entrée clef des politiques publiques


À partir des années 1970, les approches empiriques de la mise en œuvre des décisions publiques
se sont généralisées, soulevant de nouveaux questionnements à propos des dynamiques ordinaires
et territorialisées des politiques publiques. Les grands ouvrages qui ont marqué ce domaine se
réfèrent explicitement aux pratiques concrètes de l’État : aux États-Unis Implementation (Pressman,
Wildavsky, 1973), et en France L’État au concret (Padioleau, 1982). Ces auteurs ont consacré une
approche dite « bottom up » (par le bas)1 qui part de la mise en œuvre et des bénéficiaires des
programmes publics pour comprendre de façon ascendante les dynamiques suscitées par l’action
publique et les obstacles à celle-ci.
Pour bien caractériser ce changement de perspective, usons d’une métaphore musicale : ce sont
ici les interprètes et l’auditoire qui sont mis au centre de l’analyse et non plus la partition et le
compositeur. La musique produite est une partition appropriée par des interprètes qui lui donnent
matière et couleur. La mise en œuvre est une performance des acteurs, leur activité de parole à
partir d’un code qui est un répertoire abstrait de mots et de règles. John Dewey (1915) a été parmi
les premiers à présenter l’action publique comme « une proposition expérimentale » de
transformation du social et non comme un commandement. Analyser la mise en œuvre, c’est
expliciter comment un programme public est approprié et pas seulement la façon dont il a été
conçu. Certains vont jusqu’à considérer que la réalité d’une action publique se situe pour l’essentiel
dans sa mise en œuvre (et les effets de celle-ci) mais ce n’est pas toujours le cas. En deçà, il n’y
aurait que des annonces politiques volontaristes qui peuvent en rester à des effets symboliques
(Edelman, 1971).
Cette perspective ne s’est pas imposée immédiatement, elle a eu pour préalable des diagnostics
sur les échecs des politiques publiques qui ont conduit à la compréhension de leur mise en œuvre.
Les apports, dimensions et limites de cette approche font l’objet de ce chapitre.

1. De l’analyse de l’échec des politiques publiques à la compréhension de leur mise en


œuvre

La question de la mise en œuvre a pour point de départ un problème autant social que politique,
l’échec relatif des politiques interventionnistes de l’État-providence et la critique des économistes
des choix publics. Pour eux, les groupes d’intérêt manipulent les bureaucrates et les politiciens afin
d’utiliser les ressources du gouvernement pour protéger leurs intérêts (Buchanan, Musgrave, 1999).
Dès les années 1960, aux États-Unis, il y eut une forte mobilisation des sciences sociales essayant
d’expliquer pourquoi, malgré de très importants investissements publics, de nombreux problèmes
économiques et sociaux perduraient. On cherchait aussi de nouvelles stratégies d’action et des
réponses aux critiques de l’intervention de l’État. Les sociologues urbains menèrent ainsi de
grandes enquêtes sur le faible impact des programmes publics de lutte contre les ghettos2. Les
raisonnements les plus fréquents se sont attachés à décrire, voire à dénoncer, les écarts entre les
intentions des décideurs – financeurs et les résultats obtenus (section I). Cette focalisation sur les
lacunes de l’action publique et son manque d’efficacité doit être mise en relation avec la diffusion
d’une nouvelle rationalité de type économique dans la gestion publique (section II).

1.1. Constat des écarts entre besoins sociaux, intentions politiques et effets observés

L’analyse des échecs des programmes publics a mis en évidence les fragilités du modèle « top
down » et des approches étato-centrées. C’est à tort que l’on conçoit une politique publique comme
une intervention directive dotée d’une autorité et d’une légitimité fortes. Il ne s’agit pas d’un
commandement, d’un ordre qui aurait vocation à être transmis et exécuté sans la moindre
interférence et entraînant mécaniquement la mobilisation de tous les acteurs concernés.
L’observation montre au contraire que la capacité des programmes publics à transformer le social, à
« résoudre les problèmes », est aléatoire et souvent faible.
La multiplicité et la constante des écarts entre les programmes d’action publique et les pratiques
qu’ils suscitent sont des constats récurrents. Mais ils sont en général appréhendés en termes
d’anomalies, de passivité des acteurs publics, voire de résistance. Ces écarts sont interprétés selon
trois perspectives principales : l’ineffectivité, l’inefficacité et l’inefficience. Ce sont les
interprétations les plus habituelles de « l’échec » des politiques publiques.
– L’ineffectivité est un défaut dans la mise en œuvre. Des décisions politiques ont été
prises, des mesures adoptées et parfois des moyens accordés mais les actions d’application
concrètes n’interviennent pas ou restent partielles. Une des formes les plus classiques est
l’absence de décrets nécessaires à la concrétisation des dispositions législatives votées.
Ainsi, en France, la loi de 1932 qui interdit « toute diffusion de fumée » n’a jamais eu de
suites. La réforme constitutionnelle de 2008 prévoit la possibilité d’un référendum en partie
d’initiative citoyenne, mais, trois ans après, la loi qui doit l’organiser n’a pas été adoptée.
Parfois, il faut attendre entre cinq et dix ans pour que ces décrets soient promulgués. Ainsi,
le processus de mise en œuvre peut s’étirer sur des années, faute de mandat, les services
administratifs compétents ne se mobilisent pas. Une fois les décisions opérationnelles
prises, encore faut-il que les opérateurs l’acceptent et la comprennent, sinon les routines en
place ne seront pas modifiées. Le domaine de la réglementation du séjour des étrangers
fournit de nombreux exemples de ces situations (Spire, 2005). Un cas récurrent est celui de
la non-transcription des directives européennes ou de leurs longs retards (Falkner, 2005).
La France est un des retardataires chroniques de l’Union. Un bilan dressé par l’Assemblée
nationale en 2005 indique que sur vingt directives adoptées entre 2002 et 2004, seize
n’avaient pas été transposées, trois l’avaient été, et une partiellement3. En 2010 253 MÄ
ont été provisionnés pour les sanctions pécuniaires prononcées par l’UE à ce sujet.
– L’inefficacité porte sur la faiblesse des résultats obtenus. Des mesures ont été adoptées
au niveau central, des compétences mobilisées et des budgets alloués, mais les effets
attendus ne sont pas là. C’est le point de départ de la recherche de Presman et Wildavsky à
Oakland au début des années 1970. Le programme fédéral (EDA – Economic Development
Administration) a été voté en 1966 pour enrayer le sous-développement de zones urbaines
sinistrées. Un montant de 23 millions $ est disponible pour la région, mais en 1969 seuls
3 millions ont été dépensés et une moitié a été absorbée par un projet municipal de centre
commercial de prestige qui est à la marge du programme. L’impact pour l’emploi, qui était
un des objectifs prioritaires, a été quasiment nul. La question initiale est alors : « How great
expectations in Washington are dashed in Oakland ! » Autre exemple, celui du revenu
minimum d’insertion (RMI, 1988) son objectif était d’allouer une prestation sociale aux
personnes les plus précarisées et de faciliter leur accès aux soins. Mais les critères formels
exigés ont maintenu en dehors du dispositif une partie des populations concernées. Il a fallu
élaborer en 1998, une loi sur l’exclusion et la grande précarité et une autre en 2000 sur la
couverture maladie universelle (elle concerne en 2005 4,8 millions de personnes). De plus,
le versant insertion de la prestation RMI ne se concrétise en moyenne que dans 50 % des
dossiers. Depuis le dispositif a été révisé à deux reprises : le RMA (Revenu minimum
d’activité en 2003) et le RSA (Revenu de solidarité active en 2008).
– L’inefficience est une troisième forme d’échec envisagé cette fois sous l’angle
économique. C’est le coût élevé par rapport aux bénéfices qui est en cause. Il y a
disproportion entre l’investissement financier d’un programme et son impact social. Le gain
collectif paraît faible. Ainsi, l’inefficience est reconnue pour les aides à l’emploi et à la
formation, pléthoriques, non coordonnées, au coût élevé pour de faibles résultats (Garraud,
2000 ; Bourdin, 2004). Le régime d’assurance sociale des intermittents du spectacle fournit
une démonstration exemplaire d’une inefficience perverse. Les mécanismes cause du déficit
chronique (1 Mds d’Ä annuel) sont connus depuis plus de vingt ans (rapport de l’IGAS en
1984), mais ce régime, économiquement aberrant, est maintenu en tant que compromis
politique sur lequel s’accordent les employeurs, les salariés et l’État lui-même4. Ce sont les
structures de mise en œuvre et la configuration des divers bénéficiaires qui permettent de
comprendre une politique sociale aussi peu rationnelle du point de vue économique
(Menger, 2011).
Ainsi le relevé des défaillances de l’action publique est une question récurrente qui donne souvent
lieu à des jugements normatifs dépourvus de systèmes explicatifs. C’est l’effort de compréhension
de ces situations qui a conduit une partie des sciences sociales à développer les approches de
politique publique. Dans un premier temps, cela s’est fait dans le sens d’une rationalisation de
l’action publique.

1.2. Le besoin de rationalisation de l’action publique

Avant d’être une question de recherche, la compréhension des obstacles à la mise en œuvre des
décisions publiques a été une question politique. Le but était de résoudre les problèmes posés au
gouvernement : analyser le désappointement des décideurs, expliquer les lacunes de leurs actions,
trouver des critères de décision permettant de choisir des solutions plus adéquates et légitimer leur
action.
C’est un nouveau besoin de connaissance du social qui émerge au milieu du XXe siècle quand
l’évaluation des coûts et l’analyse de leurs causes deviennent une préoccupation politique. Dans son
livre majeur Seeing like a state, James Scott a bien montré combien l’action publique dépendait de
systèmes de mesure et de connaissance s’efforçant de rendre la société « lisible » et justifiant ainsi
une action rationnelle. Cette dynamique s’amorce à la suite de la crise de 1929, lorsque le
libéralisme intègre l’idée de la nécessité d’un certain degré de régulation publique pour assurer les
performances économiques. Pour être acceptable cet interventionnisme doit être rationnellement
fondé. Les programmes du New Deal de F.D. Roosevelt à partir de 1933 s’inscrivent dans ces
principes. H.D. Laswell est considéré comme l’inventeur en 1930 du terme policy pour désigner une
approche rationalisée des affaires publiques. Le processus s’intensifie après la Deuxième Guerre
mondiale avec l’importance des budgets engagés pour la reconstruction. L’accroissement de la
richesse nationale devient une nouvelle rationalité gouvernementale basée sur des critères de
cohérence économique valables pour l’État comme pour l’entreprise que l’on veut appliquer partout
y compris pour réduire les inégalités et développer les politiques sociales. C’est la période de
développement du management public, des procédures de planification et des méthodes d’aide à la
décision. Dans cette perspective, raisonnements politique et économique se rejoignent pour la
définition précise d’objectifs, l’identification des moyens et le contrôle des résultats.
Cette démarche se développe d’abord aux États-Unis. Dès les années 1950, le « Planning
Programming Budgeting System » (PPBS) est élaboré pour le suivi des programmes militaires. Il est
étendu progressivement à partir du milieu des années 1960 à l’évaluation à grande échelle des
programmes sociaux fédéraux. Depuis, l’économie du public choice est devenue une discipline aussi
bien théorique qu’appliquée et une véritable culture d’évaluation de l’action publique est partagée
par les acteurs politiques comme par les agences gouvernementales. Le General Accounting Office
(GAO), organisme d’examen des comptes et des procédures créé en 1921, devient en 1974 un outil
d’aide à la décision parlementaire et un contre-pouvoir de l’exécutif. Il institutionnalise ainsi
l’évaluation. Dès la fin des années 1960, l’action évaluative est généralisée dans l’administration
publique qui y consacre de 1 à 5 % de chaque budget fédéral (principe repris aujourd’hui pour les
programmes européens). De plus, les méthodes sont diversifiées et intègrent des approches
sociologiques, surtout l’analyse des organisations (Chelimsky, 1985). Les sciences sociales ont ainsi
été mobilisées pour comprendre les défauts de mise en œuvre (Bardach 1977 ; Dunsire, 1978) et
pour concevoir des dispositifs opérationnalisant les programmes de façon à la fois effective, efficace
et efficiente. Aujourd’hui, ces ambitions sont portées par l’école du « Public Choice » qui est
dominante aux États-Unis et qui est diffusée internationalement via l’OCDE ou la Banque mondiale.
En France, le mouvement est beaucoup moins net car jusqu’au début des années 1960,
l’administration n’est pensée qu’en termes institutionnels et juridiques. Mais des interrogations ont
émergé considérant qu’à côté des analyses de conformité réalisées par la Cour des comptes, des
analyses de coût efficacité étaient nécessaires (Laufer, Paradeise, 1982). Un courant intellectuel de
réforme se constitue autour de quelques hauts fonctionnaires qui veulent réformer l’administration
en s’inspirant des nouvelles formes d’organisation du travail en entreprise. Un Service central
d’organisation et de méthode est créé en 1959, il fait appel à M. Crozier (Bezes, 2003). Deux pistes
de recherche sont alors développées. Les approches économiques sur les coûts de l’action publique
avec la Rationalisation des choix budgétaires (RCB) qui n’auront qu’un impact limité. Et un courant
de sociologie des organisations qui parvient, sur la base d’études de cas significatifs, à importer et
adapter au contexte français les nouveaux questionnements sur la rationalité et l’efficacité de
l’action publique. Leurs travaux s’attachent, à partir d’enquêtes empiriques, aux réformes, à leurs
conditions de réalisation et aux obstacles qu’elles rencontrent. Elles concernent la planification, le
fonctionnement concret d’administrations (chèques postaux, SEITA) (Crozier, 1965) et des
institutions régionales (les préfets, les effets de la déconcentration de 1964). Les conclusions brisent
l’image de surface d’une administration fondée sur des organigrammes hiérarchiques et des
principes rationnels. Elles soulignent les espaces d’autonomie des acteurs, leur capacité à
développer des systèmes d’action hors des cadres formels ainsi que leur propension à jouer de leurs
pouvoirs pour affirmer leur autorité et préserver leur espace de liberté (Thoenig, 1973 ; Grémion,
1976)5.
La logique de rationalisation de l’action publique qui se développe à partir des années 1960 à base
de raisonnements économiques minimise les débats politiques sur les valeurs et les buts poursuivis.
Elle a cependant pour effet de rompre avec les raisonnements juridiques qui dominaient jusque-là.
Elle permet également un triple déplacement : tout d’abord, vers les activités concrètes
d’appropriation des politiques publiques par les acteurs aux différents niveaux ; ensuite, en
inversant le rapport centre-périphérie au profit du second terme, mettant ainsi les opérateurs de la
mise en œuvre au centre de la réflexion ; enfin, en rompant avec le mythe de l’action publique
rationnelle et désintéressée. Une partie des travaux d’analyse de l’action publique se situe dans
cette continuité, plus ou moins bien assumée.

2. Saisir l’action publique « par le bas »

L’ouvrage de Pressman et Wildavsky analyse l’impact d’un programme fédéral de développement


local (EDA) à Oakland en faisant de l’analyse d’un échec le révélateur des processus de mise en
œuvre. Au catalogue sans fin des failles des politiques publiques, ils substituent un nouveau regard
analytique. L’humour les aide à mener leur travail de déconstruction. Le livre est ponctué de dessins
humoristiques montrant d’étranges machines inventées par un professeur Tournesol. Les
mécanismes qu’il invente sont d’une complexité débridée au service de finalités confuses. La
métaphore est explicite : confrontés aux dispositifs de mise en œuvre du programme EDA, les
observateurs habituels s’exclameraient : quel rébus inefficace ! Mais au lieu de dénoncer un
gaspillage, les auteurs s’attachent à mener une analyse compréhensive des phénomènes observés6.
La question n’est pas pour eux de porter un jugement sur la réussite ou l’échec, mais de dégager
des lois générales sur les processus d’action publique, sur les dynamiques créées, aussi inattendues
soient-elles. Ils considèrent qu’au-delà de l’échec apparent le programme fédéral a produit de
l’action collective et des effets. Leur regard empathique d’observateurs veut retirer une morale
d’action des espoirs déçus. Ils sont dans ce sens les pionniers d’une sociologie compréhensive de la
mise en œuvre de l’action publique. Ils ne mesurent pas des résultats et des écarts, mais rendent
compte d’un ensemble d’activités d’appropriation, peu visibles mais déterminantes. Dans des
travaux antérieurs Wildavsky s’était déjà attaché à des scènes obscures : le processus budgétaire et
les allocations locales de ressources.
La question sociologique qui est au centre de l’étude de la mise en œuvre est celle de la
production de systèmes d’ordre locaux d’action publique, plus ou moins bien intégrés entre eux et
qui composent l’action publique nationale : « La mise en œuvre d’une politique s’efforce donc
d’établir des ordres plus ou moins heureux entre les éléments programmés et discrétionnaires. Et
ces ordres naissent du fait que les acteurs respectent et partagent des contraintes, perçoivent des
conditions de succès ou d’échec, repèrent des alternatives, formulent des compromis » (Padioleau,
82, 140). L’action publique n’est ni un ensemble d’ordres, ni un chaos local où tous les acteurs n’en
feraient qu’à leur guise selon leurs intérêts et leurs particularismes. L’analyse de mise en œuvre met
en évidence les formes et les impacts des ordres locaux, elle caractérise ainsi les leviers sur lesquels
l’action publique peut s’appuyer pour produire du changement.
S’il existe un espace social spécifique pour la mise en œuvre, c’est parce que les « projets » et
« programmes » gouvernementaux sont porteurs de beaucoup d’ambiguïtés : leurs objectifs sont
souvent flous, les intérêts protégés contradictoires, les moyens attribués imprévisibles, la
répartition des compétences mal effectuée. C’est sur la base de cette partition incertaine que les
acteurs construisent leur interprétation et leur mobilisation : quelles actions entreprendre, quelle
priorité se donne-t-on ? De plus cela s’effectue en interaction avec les autres organisations
concernées, les publics cibles et les pressions du contexte social et politique local. Parler de « mise
en œuvre » est donc une facilité pour désigner un ensemble d’activités hétérogènes combinant des
dynamiques internes aux organisations et un ensemble de négociations externes.
Ces constats généraux confortent les doutes concernant la capacité d’un gouvernement ou d’une
autorité hiérarchique à contrôler les actions de leurs subordonnés ou des organisations auxquelles a
été déléguée la mise en œuvre. Le « centre » est confronté aux stratégies autonomes de ses
« agents » et à leur capacité à investir de façon décisive les délégations qui leur sont faites en
développant des pouvoirs discrétionnaires.
Ces travaux montrent aussi à quel point l’espace d’appropriation des acteurs de la mise en œuvre
est vaste, souvent peu structuré et laissant libre cours aux jeux de pouvoirs internes. Les objectifs et
les priorités que les acteurs se donnent se cumulent de façon peu coordonnée, une priorité venant
s’ajouter aux précédentes, comme en témoignent les avalanches de notes de service. C’est pourquoi
les routines, les enjeux les plus sensibles localement et les façons habituelles de faire et les intérêts
politiques ont autant de poids que les injonctions hiérarchiques et la pression supposée des
urgences sociales. À l’intérieur des procédures et du cadre légal qui enserrent toujours l’action
publique, le pouvoir discrétionnaire occupe une large place. Ce n’est pas une subversion du cadre
légal, mais un espace d’appréciation relativement libre laissé à disposition des acteurs (Dodier,
1998).
Ce pouvoir discrétionnaire a cependant ses régularités, en particulier ses règles secondaires
d’application qui sont des principes pratiques développés par les agents publics pour ordonner
localement la mise en œuvre des programmes. Ils assurent à la fois la mobilisation et l’adaptation
des règles étatiques aux faits sociaux qu’il leur appartient de gérer et ils organisent la cohérence
interne des services concernés. Ces règles d’application sont de trois types : des normes
d’interprétation (qui donnent un sens opératoire à des énoncés abstraits), des normes de
négociation (qui cadrent les interactions avec les partenaires des programmes publics et avec les
destinataires), enfin, des normes de résolution de conflit (pour cadrer les indisciplines et régulariser
les situations problématiques). L’importance de ces normes est à ce point décisive dans la
matérialisation de l’action publique, que l’on peut dire en prolongeant des analyses de droit public
(J. Chevalier, 1982) que le droit sert davantage à habiliter l’administration à agir en lui donnant
autorité et légitimité, qu’il ne la contraint. Des travaux récents portent sur les degrés de cadrage
des actions publiques par le « principal » afin de se doter de moyens efficaces et efficients pour
orienter les activités de ses « agents » (Shipan, 2001).
Un courant novateur a été développé à partir des années 1980 par Michael Lipsky sur la Street-
Level Bureaucracy (SLB) dont il fait le principal producteur de l’action publique. Elle occupe trois
rôles essentiels dans les interactions avec les citoyens. Elle est tout d’abord l’incarnation de l’État
(son autorité, ses ressources, les rapports de confiance/défiance à son égard) ; ensuite, elle prend
des décisions importantes (allocations de ressources, contrôle social) ; enfin, elle tient un rôle
frontière (de sélection et de conformation). Dans cette lignée des travaux montrent que le rôle des
SLB est d’autant plus déterminant que les programmes d’action publique sont peu finalisés et
imprécis dans l’organisation de la mise en œuvre, ce qui est fréquent (Brodkin, 1912). En France,
cette approche a été développée à partir d’analyses du non-accès aux services publics abordée
comme une politique de fait (Warin 2006, 2009). Ces enquêtes montrent que les économies dues au
non-recours aux prestations sociales sont supérieures aux fraudes sociales7. D’autres travaux
mettent l’accent sur les rapports de domination et les comportements de résistance dans les
interactions entre agents de proximité et administrés (Weller, 1993 ; Dubois, 2003 ; Spire, 2005).
L’action des destinataires (bénéficiaires) de la politique ou du programme est aussi structurante.
Chaque dispositif d’action publique s’il comporte des contraintes (les conditions à remplir pour
entrer dans le cadre d’un programme), est aussi une ressource pour ceux qui parviennent à s’en
emparer et l’utiliser pour leurs propres fins. Ainsi, le RMI qui avait été pensé pour fournir un
minimum vital aux personnes vivant dans la plus grande précarité a eu, dans un premier temps,
beaucoup de mal pour atteindre cette cible. D’un côté, les personnes les plus démunies ne
parvenaient pas à répondre aux exigences administratives8. Ainsi, le versement de l’allocation exige
une domiciliation, condition souvent impossible à satisfaire par les demandeurs. D’un autre côté, se
sont présentées aux guichets des clientèles inattendues, qui remplissaient objectivement les
conditions d’accès et étaient bien guidées dans leur démarche (agriculteurs, congrégations
religieuses, étudiants). Plus largement, rappelons que les travaux empiriques sur les groupes de
pression ont montré leur capacité de capture des dispositifs publics, lors de la conception et de la
mise en œuvre. Orienter le contenu des normes secondaires d’application utilisées est le moyen le
plus efficace pour retirer des gains directs d’un programme ou en éviter les contraintes.
La mobilisation des acteurs ne peut se comprendre que par une contextualisation précise et une
analyse des multiples enjeux locaux (d’une organisation, d’un territoire, de réseaux). L’histoire et
l’état des cadres et des identités d’action saisis au niveau territorial sont indispensables pour ne pas
rendre abstraite la mise en œuvre du programme X dans la ville Y. Il est difficile de comprendre la
façon dont les acteurs de la mise en œuvre s’emparent (ou non) de telle ou telle partie d’un
programme public, sans connaître l’histoire de leurs interactions locales, celle des compromis
passés et celle des nouvelles alliances en formation. Ainsi, on comprend mieux les politiques de
rénovation urbaine de villes comme Levallois (UMP) quand on sait qu’il s’agit d’une ancienne
municipalité communistes, ayant connu un effondrement économique et social lié à la
désindustrialisation dans les années 1970 ; puis que l’arrivée d’un entrepreneur politique
d’appartenance partisane différente, a suscité une dynamisation urbaine importante dont il a fait
une ressource pour développer ses liens politiques et un certain clientélisme.
La contextualisation doit également se faire dans le présent. Un programme public est le plus
souvent relié à d’autres et surtout les acteurs concernés sont fréquemment en interactions sur
d’autres enjeux. Alliés temporaires ici, ils peuvent être rivaux sur d’autres scènes, moins assurés ou
au contraire plus armés. Dans le contexte politique français, il faut également prendre en compte la
territorialisation de la compétition politique régionale et nationale. C’est pourquoi, il est
indispensable de réaliser une cartographie de l’état des rapports de force locaux qui permettent de
comprendre quels sont les acteurs en présence et quelles sont leurs ressources. Ainsi, en matière
environnementale la présence et la force de réseaux associatifs influent sur les arrangements entre
industriels, aménageurs, administrations, élus locaux et préfets (Lascoumes, 1994). De façon
générale, l’hétérogénéité des acteurs et des formes de mobilisation est telle qu’il est aujourd’hui
difficile d’aborder la mise en œuvre d’un programme (quelle qu’en soit l’origine) sans passer par
une caractérisation des configurations locales (Sawicki, 2000 ; Borraz, Loncle-Moriceau, 2001).
L’importance de la contextualisation tant diachronique (poids des pratiques antérieures), que
synchronique (diagramme des acteurs et de leurs positions) est telle que les explications causales
directes sont souvent à traiter avec beaucoup de prudence. Attribuer la responsabilité des blocages
dans la réalisation d’un programme public à la résistance idéologique des acteurs en charge de
l’exécution, ou à la captation directe par tel ou tel groupe d’intérêts se révèle souvent un
raisonnement trop court. Le plus souvent, des variables intermédiaires jouent un rôle décisif qui
n’apparaît que par la connaissance des systèmes d’action concret locaux, des rapports de pouvoir,
de l’état des ressources et des contraintes, des cadres cognitifs et des routines de l’action publique
territorialisée.
Les effets inattendus (ou inavoués) sont parfois les plus importants. Il en est ainsi des effets
d’annonce et de leur portée symbolique qui s’efforcent de démontrer la sensibilité aux questions
sociales et la capacité d’action des gouvernants. Dans ces cas : « dire, c’est faire ». C’est ainsi que
M. Edelman (1971) analyse les programmes fédéraux étasuniens des années 1960 de lutte contre la
pauvreté et la discrimination raciale. Sa lecture est radicale, contrairement aux objectifs affichés,
l’action publique menée en ces domaines ne visait pas à améliorer réellement les conditions de vie
des minorités, elle s’adressait surtout à la petite bourgeoisie blanche qui se sentait menacée par les
émeutes. Pour rassurer ce groupe social, des mesures sécuritaires ont été prises pour limiter la
dangerosité des ghettos. Cette action politique à l’égard des minorités désignait aussi un ennemi
intérieur qui devenait la cible des ressentiments et détournait ainsi l’attention des responsabilités
publiques. En construisant une telle perception de ces phénomènes sociaux, l’État se présentait en
protecteur, garant de l’ordre et il recherchait ainsi l’adhésion de la partie bourgeoise de la
population.
L’ineffectivité, l’absence ou la faiblesse de la mise en œuvre sont parfois l’objectif paradoxal
poursuivi par le législateur. C’est ainsi qu’a été interprété l’échec de la loi de juillet 1971 incitant au
regroupement des communes (Kersvadoué, 1976). En 1968, la France compte 37 708 communes,
dont 50 % ont moins de 350 habitants. La loi d’initiative gouvernementale veut rationaliser la
gestion locale en vue d’un meilleur partage des ressources. Quatre ans plus tard, seules
1 130 communes ont fusionné soit 3 %. Ce très faible impact est expliqué par le flou des objectifs, la
faiblesse des incitations et l’importance laissée aux procédures locales (plan préfectoral,
consultation des populations). Ensuite, les auteurs relèvent l’importance des connivences entre
préfets et notables. Chacun ayant intérêt à l’émiettement, ils se sont accordés pour écarter une
réforme qui pouvait limiter leurs pouvoirs respectifs par la constitution de plus grandes unités
urbaines. Enfin, ils considèrent que le Parlement n’était pas dupe. Très au fait des positions
territoriales hostiles, les députés n’ont pas fait pour autant obstruction. Ils ont traité le dossier
comme une « innovation symbolique » inscrite dans les ambitions de la « nouvelle société ». Le
gouvernement obtenait ainsi un gain de prestige, le ministère des Finances échappait au dossier
épineux de la réforme des finances locales etl’essentiel de la mise en œuvre était confié aux préfets
et aux élus locaux, alliés sur cette cause : la mise en œuvre minimale de la loi n’a pas été un échec,
mais un succès paradoxal…
Enfin, la mise en œuvre doit aussi être envisagée comme un espace d’ajustements, de négociation
entre des intérêts. Beaucoup de travaux ont montré que les controverses sont des moments de
confrontation parfois violents, mais ils sont aussi souvent des moments d’apprentissage pour les
acteurs concernés. L’activité de mise en œuvre, aussi problématique soit-elle, peut aussi être une
période de changement : dans la définition du problème en cause (de nouvelles dimensions,
initialement méconnues, se révèlent) ; dans les positions et les revendications des acteurs concernés
(découverte de la complexité des positions, ajustements) ; dans les façons d’opérer (les procédures
et les critères sont modifiés). Analyser la mise en œuvre, c’est finalement chercher à expliciter de
façon compréhensive les logiques d’une dynamique souvent imprévisible dans ses formes, ses
intervenants et ses effets. Cette dynamique se développe souvent de façon dialectique : un projet
plus ou moins cohérent donne lieu à des appropriations dispersées, qui sont suivies de moments de
recentrage, à leur tour discutés et réorientés. La tentation est toujours forte à certains moments de
réintroduire un point de vue normatif et de disqualifier telle séquence, tel acteur ou tel résultat. Au
contraire, ce qui est utile c’est de comprendre ce qui les rend possibles.

3. La mise en œuvre comme analyseur de la politique

Quels sont les principaux apports de l’analyse de la mise en œuvre et quelles en sont les limites et
les difficultés ? Dans un programme, l’intention politique initiale est distincte des dynamiques de
son application. Ces dernières comportent une part importante d’ambiguïtés et d’incertitudes. Elles
se déploient en interférences avec la policy et le politics.
Le premier apport de cette approche a été de dissocier le schéma d’une action publique (le
« Policy Design »), des activités d’appropriation lors de la mise en œuvre. Le premier renvoie aux
logiques des concepteurs décideurs, les secondes à celles des interprètes en charge de l’application.
Ce sont là deux activités fondamentalement différentes même si elles sont interdépendantes.
L’orientation d’un nouveau programme émane souvent des besoins rencontrés par les acteurs qui
mobilisent le niveau politique afin de remédier aux lacunes des dispositifs existants. Inversement,
certains schémas d’action publique anticipent sur la mise en œuvre et tentent de pré-cadrer les
inévitables effets d’appropriation-interprétation. Mais analytiquement, il est indispensable de bien
séparer ces deux plans d’action.
Un autre apport significatif est la mise en évidence de l’importance des espaces d’action induits
par le flou de beaucoup de programmes. Contrairement à ce que laissent croire les conceptions
dirigistes et rationalistes, la mise en œuvre ouvre un vaste jeu d’interactions. L’incertitude
caractérise l’appropriation et c’est l’ampleur des variations opérationnelles qui est prévisible. Un
programme doit être regardé comme une série de propositions, de ressources pour l’action, et non
pas comme un impératif sanctionné. Rares sont les programmes monodirectionnels au schéma
d’application simple, distribuant des compétences claires et des ressources adéquates. Les objectifs
énoncés dans les exposés des motifs sont en général hétérogènes et ils prennent plus la forme d’un
empilement d’intérêts à protéger et de buts à atteindre qu’ils ne désignent les actions concrètes à
mener et les résultats à atteindre. Il en va de même pour les scènes de l’action publique, les espaces
sociaux mobilisés pour la mise en œuvre sont plus ou moins bien délimités et coordonnés. D’un
territoire à l’autre, on constatera des configurations très différentes.
De plus, les observateurs sont souvent confrontés à des espaces d’action construits par les
relations pratiques des acteurs et qui ne recoupent pas les découpages politico-administratifs. Ces
territoires ad hoc inventés par les partenaires d’une action publique pour correspondre aux
spécificités des dynamiques locales et échapper aux cloisonnements bureaucratiques acquièrent de
plus en plus souvent une légitimité officielle. En effet, un des traits originaux des programmes
d’action publique récents est de définir des espaces territoriaux pertinents pour l’action (les pays,
les zones franches, les bassins versants) et de donner compétence à une instance de concertation
pour définir les objectifs précis à poursuivre. Ainsi, il ne faut jamais supposer une spécialisation
fonctionnelle des niveaux. On rencontre plus souvent des « boucles étranges et hiérarchies
enchevêtrées », c’est-à-dire une combinaison complexe de compétences entre les niveaux (national,
régional, local, souvent européen), croisée avec l’empilement des rôles (instructeur, décideur,
financeur, exécutif coordinateur, exécutif de première ligne, évaluateur). Tout cela rend souvent très
délicat la mise à plat des systèmes d’acteurs et l’objectivation des interrelations ; c’est pourtant le
défi auquel les analyses de mise en œuvre doivent se confronter.
Le dernier apport des études est d’avoir souligné l’importance des rapports politiques. L’action
publique est une pratique de pouvoir, elle est indissociable des questions de domination et de
résistance, des enjeux de légitimité des détenteurs de l’autorité. La conception fonctionnaliste de
l’analyse des politiques publiques ne veut connaître que des questions techniques d’organisation,
d’autorité et de résultats. Elle écarte la dimension essentielle des rapports de pouvoir. J. Leca a bien
montré que l’apport des politiques publiques à la sociologie politique en général ne se situait pas
dans l’amélioration de la rationalité de l’action gouvernementale, mais en tant qu’analyseur
pertinent des rapports politiques, des relations gouvernants-gouvernés, des façons de concevoir et
de réaliser l’orientation des actions collectives, de définir et de légitimer des « biens communs ».
Observer l’État et les acteurs qu’il agrège pour la régulation des enjeux sociaux est indispensable à
la caractérisation de ces acteurs et à la compréhension de leurs relations. Les travaux sur la mise en
œuvre ont ici apporté des contributions significatives. Ainsi, différentes études ont revisité de façon
empirique la question classique de « l’intérêt général » en montrant qu’il s’agit moins d’une
catégorie extérieure à l’action publique, invoquée comme une référence abstraite ou d’autorité,
mais plutôt l’attribut donné au produit de négociations entre des intérêts divergents, souvent le
résultat de longues interactions situées (Lascoumes, Le Bourhis, 1998). De même, nous avons
rappelé l’importance décisive de la contextualisation qui concerne aussi l’insertion de l’action
publique dans les enjeux politiques locaux.
Une évolution importante est à retenir. Les travaux français ou britanniques des années 1970 et
1980 envisageaient surtout la politisation de l’action publique comme une mobilisation des acteurs
impliqués dans la mise en œuvre locale en vue de saisir les acteurs politiques nationaux. Ce passage
obligé par « le centre » s’opère de deux façons. Les acteurs locaux peuvent anticiper sur les choix et
influer sur les dispositifs où ils seront ultérieurement impliqués : c’est ce que montre Padioleau
(1982) dans son analyse de la politique forestière, c’est un cas typique de « boucle étrange ». Ils
peuvent aussi obtenir des arbitrages locaux favorables en ayant recours aux autorités politiques de
rang supérieur, contourner la volonté d’un directeur d’administration départementale par le soutien
d’un élu territorial, celle d’un préfet par l’appel à un ministre ou un parlementaire. C’est le modèle
développé par M. Crozier et J.-C. Thoenig (1976) sous le nom de « régulation croisée » pour bien
signifier l’importance décisive des interférences entre niveau administratif et politique dans la mise
en œuvre. Depuis les années 1990, la question de la politisation est davantage posée en termes de
leadership locaux (Smith, 2002) ou de jeux politiques, rapports de force et alliances tournantes
locales (Sawicki, 2002 ; Faure, Négrier, 2007).
Pour conclure, indiquons quelques limites. Il y a eu en trente ans une banalisation de l’approche
en termes de mise en œuvre, elle se confond parfois complètement avec l’analyse de politique ou
d’action publique. Victime de son succès, la spécificité des ruptures qu’elle a introduite se perd,
diluée sous une avalanche d’observations micro et de raisonnements implicites facilement normatifs.
Il n’y a jamais eu de courant spécifique d’Implementation Studies qui aurait cherché à systématiser
les apports et à capitaliser les résultats, d’où parfois une impression de conclusions répétitives
malgré la nouveauté des terrains. En revanche, le courant de la recherche appliquée qui concerne
une très grande partie de ce que les Anglo-Saxons nomment la Policy Analysis a connu un essor
considérable et constitue aujourd’hui un marché dont celui de l’évaluation est le plus visible en
France. Ainsi E. Bardach (2000) qui s’était fait connaître en 1977 par un excellent travail
sociologique sur The Implementation Game est devenu un des principaux experts d’une forme
d’analyse appliquée visant explicitement la mesure et la recherche de l’efficacité publique. On peut
reprocher à ces travaux leur positivisme, c’est-à-dire une façon d’appréhender au premier degré les
situations à analyser, de les aborder dans les termes du commanditaire de l’étude et de reprendre
les questionnements d’évidence des écarts constatés pour développer un point de vue normatif-
prescriptif qui n’hésite pas à dire le Bien et le Mal et à dresser des ordonnances censées être
curatives.
Une autre limite régulièrement observée est l’explication des différences observées dans
l’appropriation des programmes d’action publique par des facteurs culturels. Et ceci que les terrains
étudiés soient comparés de façon interrégionale ou internationale. Le renvoi aux sous-cultures est
une facilité qui fait faire l’économie d’une analyse des effets institutionnels, des mobilisations
différentielles et des rapports particuliers au politique. A. Smith a montré pour la mise en œuvre des
politiques européennes par les pays du Nord et du Sud que : « l’idée selon laquelle la culture
produit des exceptions conduit à faire l’impasse sur le rapport entre politique et société dans
chaque territoire étudié » (A. Smith, 2000). Enfin, le risque principal est bien évidemment
d’enfermer l’analyse dans la séquence « mise en œuvre » et d’ignorer non seulement l’amont et
l’aval des processus d’appropriation, mais plus largement les interactions significatives avec les
autres dimensions de l’action publique, en particulier la construction des problèmes publics et la
mise en politique. Finalement, on peut dire qu’en regardant d’entrée de jeu l’action publique par les
activités d’appropriation des programmes gouvernementaux et les décideurs locaux, nous avons
montré les limites d’un modèle séquentiel linéaire et montré l’intérêt d’un raisonnement par
référence à l’espace social de l’action publique. À l’intérieur de celui-ci coexistent des formes de
mobilisation et d’action collective différentes qui de façon continue discutent les enjeux émergents,
évaluent les actions passées, recherchent des soutiens experts et politiques, reconfigurent les
problèmes publics, influencent les instances décisionnaires, expérimentent de nouveaux
instruments, incluent ou excluent des partenaires. Pour schématiser l’action publique, il est
aujourd’hui possible de substituer aux séquences chronologiques un maillage d’acteurs, d’enjeux et
de techniques d’intervention, à modéliser, si possible, en 3D.
1. À l’inverse des raisonnements classiques « top down » qui partent des intentions des acteurs centraux et de leurs décisions.
2. Les titres sont évocateurs : Oakland’s not for burning (Bradford, 1968) ou bien New Towns In-Town: why a federal program
failed (Martha Derthick, 1972).
3. La France a été condamnée à plusieurs reprises par la Cour de justice européenne, en particulier en matière environnementale
où des textes anciens n’ont toujours été transposés de façon satisfaisante (directive de 1975 sur la gestion des déchets ou de 1979
sur la protection des oiseaux sauvages), d’autres condamnations sont attendues (directive de 2000 sur la qualité de l’eau et 2008
sur celle de l’air).
4. 107 000 personnes en ont bénéficié en 2010. Le déficit de ce régime représente 25 % de l’ensemble du déficit de l’assurance
chômage.
5. Un panorama significatif de tous ces travaux est regroupé dans un ouvrage collectif « Où va l’administration française ? »
(Crozier, 1974).
6. Le sous-titre de leur ouvrage (le plus long de l’histoire des sciences sociales) explicite leur parti pris : “How great expectations
in Washington are dashed in Oakland. Or, why it’s amazing that federal programs work at all. This being a saga of the Economic
development administration as told by two sympathetic observers who seek to build morals on a foundation of ruined hopes”.
7. Pour le RSA en 2011, 4 milliards Ä n’ont pas été dépensés, ce qui représente un taux de non-recours supérieur à 50 %.
8. Le RMI étant une allocation différentielle, le dossier comporte des informations et des pièces à fournir sur un ensemble
d’autres prestations sociales (allocations familiales, aide au logement), éléments dont beaucoup ne disposaient pas.
3

Les politiques publiques à partir des sommets de l’État


Si les premiers travaux de politique publique ont voulu rompre avec les raisonnements limités à
l’État, d’autres, notamment en France, ont développé leurs approches à partir de composantes
étatiques spécifiques : les élites, le droit, l’intérêt général, les représentations globales, le volontarisme
des leaders politiques ou l’action des hauts fonctionnaires.

1. Intérêt général et contraintes pour l’action publique

L’activité politique, y compris les politiques publiques, a longtemps été analysée du point de vue des
institutions et à partir de catégories juridiques cadrant l’administration, le gouvernement, le Parlement,
le Conseil d’État, etc. Cette emprise s’explique à la fois par la force des raisonnements juridiques qui
définissent le « bien commun » et la « chose publique » du point de vue du législateur et du juge
supérieur ; mais aussi par les ressources politiques particulières des États (au-delà de leur diversité) :
la légitimité et la force normative et répressive (« le monopole de la violence légitime » wébérien).
Dans un État de droit, les élites agissent au nom d’un intérêt général, d’un intérêt public garanti par
une cour constitutionnelle, comme le Conseil constitutionnel en France ou la Cour européenne de
justice de La Haye. Cet intérêt général qui légitime l’action publique a d’abord été défini par rapport
aux questions de « sûreté publique » (ordre de la rue, hygiène, garantie de la propriété, sécurité des
personnes et des biens). Ce sont les missions de police1 qui constituent aux XVIIIe et XIXe siècles un
quatrième pouvoir régalien2. Cet interventionnisme étatique sera étendu au XXe siècle à des questions
économiques, à l’État-providence et, plus récemment, à celles liées à l’environnement et au
développement durable (Moor, 2005, chapitre IV). Cette conception juridique du bien public est centrée
sur des normes hiérarchisées qui structurent l’action publique sans prise en compte de leur mise en
œuvre et des stratégies d’acteurs pour s’approprier les règles, jouer avec ou les éviter.
Dans les pays de tradition de Common Law, aux Etats-Unis par exemple, si la question de l’intérêt
national est posée, notamment dans le cas des guerres, cette notion n’est pas systématiquement
convoquée pour les politiques publiques. La notion de « bien commun » évoque davantage le résultat
peu stabilisé des interactions entre individus, l’ajustement des intérêts particuliers, l’agrégation de
préférences individuelles au sein de sociétés pluralistes. À l’inverse, dans la tradition juridique
allemande, l’intérêt général transcende les intérêts particuliers. Dans le cas français, l’État exprime la
volonté générale qui s’impose aux individus et aux intérêts particuliers. L’intérêt général est « un
construit argumentaire permettant la transfiguration d’intérêts particuliers ou de rapports de
domination relayés par l’administration » (Lascoumes et le Bourhis, 1998, p. 37). Cette version « top
down » ou hiérarchique des politiques publiques donne aux gouvernants le rôle clé dans la sélection
des problèmes qui, parmi une infinité d’enjeux, sont, d’une part, susceptibles d’être inscrits sur
l’agenda politique, et d’autre part, faire l’objet de décision et de mise en œuvre de programmes publics.
Les hauts fonctionnaires se sont longtemps définis comme les détenteurs du monopole de l’expertise,
des savoirs et des compétences nécessaires à la sélection, la mise en forme, et l’opérationnalisation des
politiques publiques.

2. Prendre des décisions, c’est agir : les boucles étranges de la décision

Les analyses de politiques publiques centrées sur les sommets de l’État donnent à voir les aspects les
plus nobles et spectaculaires de l’action, à savoir le rôle de gouvernants héroïques, visionnaires,
gardant leur sang-froid au cœur de situations dramatiques, réformateurs courageux renversant les
conservatismes de tous ordres. Cette vision est complétée par la mise en scène de décisions, de
moments historiques qui transforment le cours des politiques publiques et le sort de populations, ce qui
attire l’attention des journalistes, des étudiants… et des chercheurs. Cette conception d’un décideur
rationnel et puissant est le plus souvent un leurre, elle masque des processus plus complexes, où les
acteurs sont inscrits dans des trajectoires, des réseaux, des intérêts et des institutions. La rationalité de
l’acteur prend quant à elle parfois des tours inattendus.

2.1. La décision comme une des séquences des politiques publiques

L’accent sur la décision a d’abord été mis par la sociologie des organisations, un courant intellectuel
très fécond aux États-Unis puis en Europe à partir des années 1950 analysant les questions de
changement dans les organisations publiques et privées.
Les premiers travaux de Laswell (1951) et de ses disciples sur la Policy Analysis les ont amenés à
comprendre les politiques publiques en action, au-delà des moments de décision. Leur apport a été de
considérer les politiques publiques comme des processus qui se déroulent dans un temps donné, selon
des logiques différentes ce qui a relativisé l’importance de la décision en tant que telle. Par la suite,
dans un but analytique, plusieurs auteurs dont C. Jones (1970), ont fait des efforts pour décomposer le
processus de politique publique en différentes étapes afin de faire apparaître les logiques d’action
spécifiques à chaque séquence. La sociologie de l’action publique s’est ainsi distinguée des
raisonnements juridiques et économiques largement dominants. Les dynamiques de transformation de
l’action publique ont été analysées à partir de séquences (leur nombre varie selon les auteurs)
analytiquement distinctes, mais susceptibles de s’enchevêtrer à savoir : 1) les origines, les faits sociaux,
les enjeux ; 2) l’identification, la définition, la formulation d’un problème ; 3) l’étiquetage d’un problème
comme problème public, la sélection, le filtrage ; 4) la décision ; 5) la mise en œuvre de la politique
publique ; 6) l’évaluation et 7) la fin de la politique publique.
Si ces travaux ont souvent conduit à faire de la décision un moment privilégié, il faut l’entendre
comme un processus de choix qui s’effectue à chaque séquence : pour sélectionner des problèmes, pour
définir les moyens de la mise en œuvre, pour étiqueter une question. La décision est toujours présente
et prend des formes diverses.
Chacune de ces séquences a fait l’objet de multiples travaux, renforçant la perception de leur
fragmentation et de leur faible rationalité. Ainsi, Hogwood et Peters (1985) ont essayé de répondre à la
question existentielle « Y a-t-il une vie après la mort des politiques publiques ? ». Les recherches sur la
terminaison des programmes ont montré en effet que « les politiques publiques ne meurent jamais », ou
presque. Toute nouvelle politique publique s’avère le plus souvent un réassemblage d’éléments
préexistants : des dispositifs, des mesures, des budgets, des personnels, des organisations, des
contenus qui sont bricolés, réinterprétés, réétiquetés, réassemblés comme les pièces d’un Lego qui
s’ajoutent, plus qu’ils ne remplacent, les politiques existantes. Les politiques publiques sont un peu
comme des millefeuilles où sont sédimentés des instruments, des contenus, des idées, des acteurs, des
moyens et des organisations toujours susceptibles d’être réagencés. Les « nouvelles politiques
publiques » le sont surtout dans le discours des acteurs et dans les stratégies de communication, la
plupart du temps, ce sont des réagencements à la marge porteurs de nouvelles étiquettes.

2.2. Les politiques publiques comme résultat de décisions individuelles

Une perspective de recherche s’efforce d’analyser le résultat d’une politique publique comme
l’agrégation d’interactions et de décisions individuelles. Selon la sociologie de l’action de R. Boudon
(1992), comprendre les décisions nécessite un retour sur les acteurs qui les ont prises sur les critères,
les rationalités de leurs choix, leurs croyances. Les sociologues de l’organisation ont aussi étudié ces
processus qu’ils ont formalisés en termes de « rationalité limitée » (H. Simon, 1957) afin de mettre en
évidence les contraintes qui orientent, et parfois conditionnent la décision. La plupart des travaux
montrent la coexistence de rationalités chez des acteurs différents, mais également chez un même
acteur. Ce sont des répertoires d’arguments et des formes de raisonnements concurrents qui sont alors
mis en évidence et expliquent en partie les obstacles à la « décision rationnelle ». Les trois rationalités
de base de M. Weber (téléologique, axiologique, traditionnelle) ont été complétées par R. Boudon qui en
ajoute deux (utilitaire et cognitive)3.
Les travaux empiriques de H. Simon, J. March, P. Selznick, G. Allison Zelikow, 1979) et de leurs
successeurs identifient les aléas du processus de décision, déchirant au passage le mythe de la
rationalité objective. Les informations dont dispose le décideur sont toujours partielles et coûteuses à
compléter. Les préférences des acteurs ne sont pas stables dans le temps, leurs critères de choix sont
flous et souvent contradictoires. Les solutions proposées par les organisations obéissent d’abord à leur
propre logique et à leurs priorités. Le décideur n’a souvent pas d’autres options que de ratifier ce qui a
été préparé pour lui par des administrations ou des conseillers, ou de suivre les routines habituelles car
les alternatives sont limitées. La temporalité de « l’agenda du décideur » constitue une contrainte
cruciale dans le processus de décision. Les conditions du choix, les émotions et le contexte participent
de la modification des préférences et de ses critères. Les travaux plus analytiques sur la rationalité
insistent sur les dimensions cognitives et les tensions psychologiques des décisions.

2.3. L’analyse en termes de choix rationnel

Les auteurs de l’école du choix rationnel soulignent l’importance de l’analyse micro de la décision,
des interactions, des jeux entre les acteurs, des effets d’agrégation. Partant des postulats, des
méthodes et des formes de raisonnements des économistes, ils analysent les politiques publiques
comme le résultat de choix d’individus égoïstes dont la rationalité instrumentale (en termes d’intérêt) le
calcul coût/bénéfice de la décision (ou non-décision) est influencé par des incitations et des sanctions.
Les individus font des choix afin de maximiser leur intérêt, leur satisfaction. Ils ont des préférences (et
non pas des buts) qui sont claires, hiérarchisées, relativement stables. Ils prennent des décisions de
manière autonome, rationnelle et cohérente. La question centrale pour l’action publique est celle de la
coordination des interactions qui stabilisent des règles du jeu et minimisent les coûts de transaction
entre acteurs et qui produisent par agrégation des formes collectives.
Les premiers travaux réalisés dans cette perspective ont pour origine la critique à l’égard de la
croissance de l’intervention de l’État aux États-Unis vue sous l’angle de la critique de la technocratie,
c’est-à-dire de l’intérêt des hauts fonctionnaires à toujours étendre leur domaine d’intervention et à
maximiser les dépenses. L’école des économistes des choix publics vise à introduire les raisonnements
de la science économique dans les activités de l’État. Ainsi, les travaux d’A. Downs (1967) et
W. Niskanen (1971) ont pour objet les décisions des bureaucraties engagées dans les politiques
militaires et les politiques sociales. Ils montrent comment les différentes organisations ont tendance à
maximiser leur intérêt, à augmenter leurs budgets et leurs personnels, à contrôler l’agenda et la mise
en œuvre des politiques publiques, à favoriser les solutions qu’elles savent déjà mettre en œuvre. Par
conséquent, le pouvoir de décision des élus est réduit par le contrôle croissant de l’administration sur
les processus de politique publique, ce qui constitue une menace pour la démocratie.
Pourtant, ces résultats ont été infirmés par l’évolution observée dans les années 1980, à savoir les
mouvements de privatisation et de réduction du poids des administrations, notamment aux États-Unis,
en Grande-Bretagne et en Australie. Patrick Dunleavy (1991) a reformulé la conceptualisation de
l’intérêt des hauts fonctionnaires. Il défend l’idée que la gestion par de grandes organisations de
budgets importants est souvent très lourde pour la haute administration (compte tenu notamment du
rôle des syndicats). L’intérêt des hauts fonctionnaires ne serait pas de maximiser la taille de
l’organisation mais de définir la forme qu’elle doit prendre, ses buts et de renforcer le travail noble, à
savoir l’influence politique et la définition des politiques publiques. Il analyse les décisions des hauts
fonctionnaires en termes de capacité à définir les contours et les objectifs de leur organisation :
« Bureau Shaping ». C’est pourquoi ces acteurs ne se sont pas opposés à la multiplication des agences
dans l’administration, ni aux privatisations. Ainsi, les hauts fonctionnaires retrouvent des marges de
manœuvre dans le choix des priorités, renforcent leur autonomie et des capacités de gestion à l’égard
des personnels.
Comme toujours dans le cas des travaux sur le choix rationnel, ces modélisations parcimonieuses ont
pour elles la rigueur de l’argument et la précision analytique. C’est aussi leur faiblesse car elles
rencontrent des difficultés méthodologiques majeures pour mesurer les préférences et pour ne pas les
simplifier de façon radicale. L’influence politique de ces travaux a été cependant considérable car elle a
donné des arguments intellectuels pour justifier les processus de privatisation des services publics, la
création d’agences autonomes et la réduction du poids de l’État mais cela a aussi permis d’expliquer
des échecs de politiques publiques à partir des stratégies rationnelles d’individus jouant avec les règles
pour éviter les contraintes et maximiser leur intérêt (autour de la contrainte de la carte scolaire en
France par exemple).

2.4. La décision dissoute dans l’action

En Europe, les grandes réformes font souvent l’objet d’analyse de décision prise par des hauts
fonctionnaires ou des ministres : par exemple le rôle de William Beveridge dans la création de l’État-
providence britannique ou de Simone Veil en France dans le cas de la réforme de l’avortement
(Padioleau, 1982). Ces travaux tentent d’articuler des moments de changement (alternance politique),
les conditions de possibilité, les mobilisations de groupes réformateurs et leurs ressources, les
stratégies d’un entrepreneur politique, les obstacles qu’il rencontre (la capacité de groupe de veto à
bloquer certains éléments ou à en limiter la portée, les compromis, les zones d’ombre).
La décision n’est-elle qu’illusion ? Dès 1959, C. Lindblom critique la rationalité d’ensemble des
politiques publiques. Il les analyse comme un ensemble de petites décisions prises de manière peu
coordonnée, par des individus et des organisations qui peinent à faire avancer leurs dossiers et
fonctionnent à l’essai/erreur. Cependant, c’est l’agrégation de ces décisions qui produit à moyen terme
des changements. Certaines décisions semblent prises par accident et de façon erratique. Elles
excluent certains éléments ou groupes de manière non prévue. Cette approche a été baptisée
« incrémentalisme » ou « incrémentalisme disjoint » pour souligner la faible cohérence des décisions.
En 1963, deux autres auteurs étasuniens, Bararch et Baratz, identifient des processus de non-décision,
à savoir la capacité de groupes d’intérêts puissants ou de gouvernants à empêcher, ou à bloquer la mise
sur agenda ou la mise en œuvre de certaines politiques publiques.
Les travaux sur la décision font face à des problèmes de méthode considérables : comment rendre
compte précisément de séquences d’interactions, d’événements endogènes et exogènes qui interfèrent
sur les choix ? « La critique de la décision » de L. Sfez (1992) montre les politiques publiques comme le
résultat plus ou moins aléatoire de décisions routinières, collectives et peu coordonnées, de processus
conflictuels d’ajustements d’intérêts multiples. Son travail sur la construction du RER, en fait la non-
construction d’un aérotrain, permet une critique sans concession des visions linéaires et systémiques
de la décision, de la rationalité et de la vision individuelle. Il montre un enchevêtrement de dynamiques
temporelles, de rationalités techniques, de veto politiques, d’interactions relativement aléatoires
aboutissant sans véritablement de décision à l’abandon du projet aérotrain et à la création du RER.
Toute tentative d’explication apparaît presque vaine. Comme dans le cas du RER, des études précises
de politiques publiques ont souligné que la décision était souvent introuvable. Des auteurs ont tenté
d’élargir la question de la décision afin de prendre en compte toutes les « activités décisionnelles » à
l’œuvre dans les processus de politique publique.
Poussant encore plus avant la déconstruction de la décision dans les politiques publiques, J. March et
J. Olsen (1972) ont popularisé le terme d’« anarchie organisée » et le « modèle de la poubelle » pour
rendre compte des décisions qui sont prises sans que l’on s’en aperçoive, sans lien avec une volonté
politique ou un projet cohérent. Dans ce modèle, les problèmes sont créés par des acteurs et les
solutions existent indépendamment des problèmes. March et Olsen identifient quatre éléments : les
problèmes, les occasions de choix, les acteurs et les solutions. Ils montrent que dans les anarchies
organisées, ces quatre éléments interagissent selon des dynamiques non maîtrisées et à faible
cohérence – d’où la métaphore de la poubelle où s’entassent ces quatre éléments. Rares et équivoques
sont les circonstances où une dynamique vertueuse semble intervenir, à savoir une succession dans le
temps de problèmes, de décisions, d’acteurs et de solutions. La plupart du temps, les problèmes ne sont
pas traités, les solutions mises en œuvre ne correspondent à rien ou les acteurs font ce qu’ils ont
toujours fait en rencontrant de temps en temps un problème pertinent.
Récemment des chercheurs ont renouvelé les approches reliant la construction de problème, la
délibération et la décision (Urfalino, 2007 ; Irondelle, 2011). Ils mettent l’accent sur les séquences et
les processus – controverses, concertations, délibérations – qui permettent de faire émerger des
acteurs inattendus, d’éclairer les problèmes sous un jour nouveau, de fixer des représentations et des
identités d’acteurs et d’aboutir non seulement à des reformulations de problèmes mais à la stabilisation
de décisions négociées et portées par un collectif (Barthe, Callon, Lascoumes, 2001). Le recours à des
processus de délibération peut rendre gouvernables des situations bloquées, par exemple des décisions
concernant de grandes infrastructures (Lolive, 1997). Par conséquent, si l’on a classiquement considéré
qu’agir revient à prendre des décisions, ces auteurs suggèrent qu’« Agir dans un monde incertain »
requiert des processus collectifs, négociés, organisés autour de controverses et de délibérations et
surtout débouchant non pas sur des décisions définitives mais au contraire itératives et révisables.

3. La coordination par les représentations globales

Au-delà des choix des individus, un autre courant de recherche, qualifié de cognitif, s’est attaché à
étudier ce qui fait le lien et donne un certain degré de cohérence à la régulation étatique et sociale, au
sens de Durkheim. Ce courant souligne l’importance des représentations globales, des croyances
partagées tels les « paradigmes » ou les « référentiels ». Le point de départ est le constat de la
généralisation de certaines formes de discours argumentés qui orientent et légitiment les positions des
principaux acteurs et les grands arbitrages publics. Même s’ils ne déterminent pas toutes les actions,
ils n’en constituent pas moins des passages obligés par rapport auxquels tout acteur engagé dans une
politique publique est tenu de se référer en l’adaptant, le discutant ou le réfutant. Il en est ainsi pour la
France de la « modernisation de la société » dans les années 1950-1980, ou du « néolibéralisme » dans
les années 1980-2000 qui sont des représentations globales qui se sont imposées comme système de
signification incontournable. Cette approche des transformations de l’action publique a pour originalité
de combiner les facteurs internes et externes, les facteurs exogènes (crise économique, alternance
politique) étant indissociables des facteurs endogènes (mobilisation critique contre les orientations et
les instruments des programmes existants).
Le terme paradigme est utilisé par Kuhn par analogie avec le monde scientifique pour désigner un
accord sur des concepts, des hypothèses et des méthodes. Si ces représentations d’un mode de
connaissance sont relativement stables, elles sont aussi traversées de controverses qui produisent
régulièrement des « anomalies » dans la capacité explicative du paradigme et annoncent des moments
de rupture (Surel, 1999). S’ouvre alors une situation critique d’où émerge une nouvelle
conceptualisation. P. Hall et ses collègues (1992) ont transposé ce schéma à l’action publique en
expliquant de façon comparative comment le paradigme néolibéral a réussi à s’imposer en tant que
principe cardinal de politique économique, malgré des contextes et des dynamiques différents. Ses
travaux montrent que la dimension cognitive du paradigme n’est pas exclusive et que celui-ci est
également porteur d’éléments normatifs (sur ce qu’il convient de faire) et d’éléments pratiques
(comment on doit concrètement agir). Pour caractériser les changements des politiques publiques,
P. Hall distingue trois niveaux de changement : les principes généraux, les choix de politique publique,
les usages des instruments retenus. Pour lui, rares sont les changements (dits de troisième ordre)
modifiant le paradigme à l’œuvre et suscitant des modifications des autres composantes de rang
inférieur. Régulièrement interviennent des changements limités aux voies d’action (dits de 2e ordre), à
l’adoption de nouvelles modalités au service des mêmes buts. Mais le plus souvent, les changements se
limitent à des modifications dans les usages des instruments (dits de 1er ordre). B. Palier (2002) a
montré cela dans les politiques de protection sociale : la fiscalisation ou la privatisation seraient des
changements de 3e ordre. Les réformes récentes dans la plupart des pays développés n’ont pendant
longtemps été que de 1er ordre (modifications du niveau des cotisations et des prestations) et
seulement depuis les années 1990 de 2e ordre (création ou suppression de certaines prestations). Ce
modèle est discuté : d’une part sur les limites de l’analogie entre communauté scientifique disciplinaire
et communauté de politique publique, celles-ci ayant rarement le même niveau de cohérence ; d’autre
part, sur sa capacité à identifier les niveaux de changement, surtout les majeurs des mineurs. En effet,
si la « mise en crise » d’un paradigme passe par la contestation de ses hypothèses et de ses
instruments, c’est une interdépendance des trois niveaux qui est soulignée et la question du point de
rupture reste à résoudre (Smith, 2004 ; Palier, Surel, 2011).
Les approches en termes de référentiel se situent à un niveau qui combine le macro, « le global »
avec le méso, « le sectoriel ». L’inspirateur est L. Nizard qui, en travaillant sur la planification française,
émit l’hypothèse que cette activité gouvernementale ne devait pas être analysée sur un mode positiviste
(la capacité à fixer des objectifs), mais comme une façon de penser le changement social. Le Plan des
années 1950-1960 était pour lui un instrument de diffusion d’un nouveau référentiel modernisateur de
la société et de l’État. Il offrait des modèles, suscitait de l’apprentissage et légitimait les initiatives des
novateurs. Un parallèle a été fait entre la fonction technique et politique de ce dispositif et la notion
d’« intellectuel organique » de Gramsci. P. Muller et B. Jobert ont développé cette approche dans
« L’État en action » (1987) en montrant comment des sujets (individuels et collectifs) se sont constitués
en acteurs sociaux par la définition de leur rapport au monde, et plus spécifiquement comment la
minorité novatrice d’un secteur perçoit le décalage croissant avec la société globale et opère un
réajustement. Le changement de référentiel est un réalignement d’un référentiel sectoriel en décalage
par rapport à un référentiel global en évolution. P. Muller (1984) interprète ainsi les changements
intervenus dans la politique agricole dans les années 1960 comme un effort d’ajustement de ce secteur
avec le référentiel général de modernisation. De même, étudiant les changements intervenus dans la
politique aéronautique au début des années 1970, il montre comment le modèle d’économie de marché
a été substitué au modèle militaire : les ingénieurs soucieux de vendre des avions sur le marché
international (projet Airbus) l’emportant sur les générations antérieures d’ingénieurs soucieux de
prestige national (projet Concorde), de prestige technique et d’objectifs militaires. Dans les deux cas
les acteurs du changement sont des médiateurs, proches des « intellectuels organiques ». Deux
prescriptions de méthode sont à rappeler. Étudier un référentiel en soi n’a pas de sens, ce qui importe
c’est d’abord d’analyser les interactions entre un référentiel global et un référentiel sectoriel. Ensuite,
c’est de voir qu’un référentiel (global ou sectoriel) n’est pas seulement une thématique ou un ensemble
d’idées : il est composé de quatre éléments qui doivent être chacun explicités (des valeurs : le bien
désirable ; des normes : des objectifs à atteindre ; des algorithmes : des liens causaux sur lesquels
agir ; des images : des représentations symboliques).
Ces approches par les représentations globales ne sont pas seulement cognitives. En effet, les
relations entre les intérêts des acteurs, les idées dont ils sont porteurs et les cadres institutionnels au
sein desquels ils interagissent sont très fortes. P. Hall a proposé une approche dite « 3 I » (idées,
intérêts, institutions) pour systématiser cette interdépendance. Reprenant ce modèle, B. Palier et
Y. Surel (2005) proposent une démarche qui s’efforce de ne minorer aucune variable dans l’analyse.
Selon les séquences du changement c’est le poids de telle variable et de telle hypothèse qui est
privilégié, la configuration pouvant changer à la séquence suivante. L’ouverture de cette approche est
aussi sa fragilité dans la hiérarchisation des variables et la mise évidence de modèles explicatifs
généraux.

4. Les acteurs des sommets de l’État et la coordination de l’action publique

Considérer les politiques publiques par le haut conduit à la question des élites et du leadership
politique, une question sociologique classique (Pareto, Mosca). Alors que les premiers travaux partaient
des élites politiques et de leur degré d’ouverture (pluralisme versus classe dominante) en ne traitant les
politiques publiques qu’en termes de conséquence, une sociologie des élites des politiques publiques et
du leadership a permis de renouveler de manière féconde l’analyse des politiques publiques en prenant
en compte les élites sans mythifier leur pouvoir.
Les travaux sur les corporatismes – les échanges politiques entre État, syndicats et patronat – les
mouvements sociaux et les groupes d’intérêt ont mis en évidence cette ressource majeure de l’État
dans les politiques publiques qui consiste à choisir ses interlocuteurs (Hassenteufel, 1997). Parfois il les
crée de toutes pièces (groupe d’habitants ou Conseil des musulmans de France), les reconnaît et les
incite à se faire reconnaître. Il échange des ressources matérielles et symboliques avec eux. À l’inverse,
l’État peut aussi écarter des associations, des groupes, exclure des catégories ou des acteurs collectifs
non agréés.

4.1. La concentration des élites administratives et politiques

Étudiant les politiques publiques britanniques, H. Heclo (1974) identifiait le village de Whitehall, à
savoir le quartier de Londres qui jouxte le Parlement, où sont concentrés les grands ministères et les
bureaux du Premier ministre. Les interactions y sont très denses entre élus et hauts fonctionnaires
pour donner forme aux politiques publiques. Les élites administratives et politiques sont concentrées
dans la capitale de chacun des pays ce qui donne corps à l’image du monde de Washington ou de
Bruxelles autoréférencé, interconnecté et à l’écart des citoyens. La concentration géographique, les
formes de recrutement, les interactions entre élites politiques et administratives étayent l’image d’une
forte intégration de l’élite dirigeante politique et administrative. Plusieurs questions ont été explorées :
quelle est la capacité des élus à gouverner et à imposer leur choix à l’administration ? Au-delà du degré
d’autonomie de la haute administration, quel est son degré de politisation et quels en sont les effets sur
les politiques publiques ? Quels sont les mécanismes d’intégration et de circulation des élites politiques
et administratives ? Les études sur la décision ont pris pour objet ces élites politiques puis ces groupes
de hauts fonctionnaires.
Dans le cas français, la prédominance des grands corps techniques (ingénieurs des Ponts, des Mines
ou des Eaux et forêts) et administratifs de l’État (l’Inspection des finances, Conseil d’État, Cour des
comptes, etc.) dans le recrutement des élites politiques, administratives et de direction des entreprises
publiques n’a sans doute comme équivalent que le cas japonais. L’exception française dans les
politiques publiques se nourrit donc à la fois du rôle central de l’État dans la définition et la mise en
œuvre de l’action publique et en son sein de l’hégémonie des élites des grands corps de l’État
(Shonfield, 1965 ; Grémion, 1979 ; Birnbaum, 1994). Dans L’Ère des technocrates (1973), J.-C. Thoenig
met en évidence le rôle des ingénieurs des Ponts et Chaussées dans la politique urbaine de la France
des années 1960.

Dans la plupart des pays européens, les élites gouvernementales connaissent de fortes turbulences
qui se traduisent régulièrement par la marginalisation de pans entiers de ministères ou de domaines
d’action publique. Le rôle central des hauts fonctionnaires nationaux semble aussi s’évaporer dans la
gouvernance européenne multiniveaux et dans les sables d’une globalisation tirée par les grandes
entreprises plus autonomes à l’égard de l’État. Ce constat est sans doute exact mais il mérite à tout le
moins d’être nuancé4.
Plusieurs pistes sont explorées pour remettre en évidence le poids de petits groupes au sein de l’État
dans les politiques publiques : l’une privilégie les élites des politiques publiques sectorielles ; l’autre la
coordination de l’action publique par le cœur de l’État, le Core Executive (Smith 1999) ; la troisième,
celle de Pierre Bourdieu (1987), qui explique les politiques publiques par les trajectoires et les habitus
des hauts fonctionnaires, de la « noblesse d’État ».
Constatant l’abandon des travaux sur les élites des politiques publiques au-delà des rappels sur les
trajectoires et leur socialisation, P. Hasssenteufel et W. Genieys ont étudié les stratégies de groupes de
hauts fonctionnaires au sein de secteurs particuliers (la politique de défense et les politiques sociales,
secteurs faiblement touchés par l’Europe). Ce dernier montre comment une élite développe des
représentations collectives et des logiques d’action pour réformer un secteur et imposer choix aux
ministres pendant une ou deux décennies (2007). Ces auteurs plaident pour une approche néoélitiste
maîtrisée qui met l’accent sur le rôle stratégique et politique des élites sectorielles qui ont souvent su
se redéployer et poursuivre des projets de changement dans la durée et dans certains secteurs.
En Grande-Bretagne aussi, la modification des rapports de pouvoir au sein de l’État et des conflits qui
y sont associés a conduit à l’élaboration de la notion de « Core Executive », (Smith, 1999 ; Hayward,
Wright, 2003). Il s’agit d’instances de coordination qui pilotent l’action publique, jouent un rôle
d’intégration et arbitrent les conflits au sein des différents segments de l’État, en premier lieu entre les
services du Premier ministre, le ministère des Finances et de l’Économie, le ministère de l’Intérieur et
le ministère des Affaires étrangères (y compris l’Europe). De nombreux travaux mettent ainsi en avant
le rôle de plus en plus central joué par le ministère des Finances dans les politiques publiques (Bezes,
Siné, 2011).

4.2. Les élites de l’action publique, interactions avec les groupes d’intérêt

À partir de la fin des années 1950, les questions de décision ont été combinées à celles des élites.
Cela est marquant dans les débats entre sociologues critiques (néo-marxistes) et pluralistes. Ils
s’affrontent pour savoir dans quelle mesure les décisions reflètent les intérêts ou les valeurs des élites ?
Dans quelle mesure les interactions entre ces élites et de puissants groupes d’intérêt peuvent expliquer
les politiques publiques ?
Dans son ouvrage majeur Qui gouverne (1961), le politiste américain Robert Dahl analyse les élites de
New Haven à partir d’un travail précis sur deux politiques publiques : l’aménagement urbain et
l’enseignement. L’approche « décisionnelle » de son travail empirique lui permet de montrer que
plusieurs types d’élite sont en concurrence, qu’ils se définissent souvent par secteur et que leurs
relations sont un point crucial pour la compréhension du gouvernement. Le processus de politique
publique est envisagé en termes de compétition entre groupes, entre élites dirigeantes aux intérêts
contradictoires, ce qui renvoie à la définition de Lasswell « Who gets what how and when ».
À l’inverse, le sociologue C. Wright Mills et les sociologues critiques ont essayé de montrer l’existence
d’une « élite du pouvoir », d’un groupe dominant gouvernant en fonction de ses intérêts, qui prendrait à
nouveau aujourd’hui la forme d’une oligarchie (Mills, 1956 ; Winters, 2011). Les marxistes attribuent à
une classe dirigeante des capacités de domination et de direction de la société, y compris le
développement de politiques sociales pour les pauvres par crainte de désordres sociaux, d’émeutes ou
de propagation d’idées communistes comme l’a montré F. Fox Piven pour le cas des États-Unis (1971).
Pour les politiques publiques, la question demeure de savoir dans quelle mesure les caractéristiques
sociales des élites et leur trajectoire déterminent tout ou partie des processus et du contenu des
politiques publiques, qu’il s’agisse de la sélection des problèmes, de la décision ou de la mise en œuvre.
L’homogénéité des trajectoires des élites peut conduire à des comportements homogènes dans l’action
publique (Mathiot, Sawicki, 1999)… ou pas : les études empiriques soulignent plutôt le pluralisme des
comportements. Des auteurs comme P. Bourdieu (1987) ou R. Miliband (1983) en Grande-Bretagne
expliquent les intérêts défendus par les hauts fonctionnaires par leur socialisation et leur appartenance
aux classes dominantes. B. Jobert (1994) et ses collaborateurs ont montré, dans Le Tournant néolibéral,
l’adaptation et les stratégies de certaines élites nationales en Europe ainsi que leur influence sur les
transformations des politiques économiques.
D’autres auteurs américains analysent l’influence de puissants groupes d’intérêt privés sur les
politiques publiques. Si tous les groupes sociaux organisés peuvent jouer un rôle de façon
concurrentielle et pluraliste dans l’action publique, certains ont plus de poids que d’autres. Ainsi, les
grandes entreprises disposent de ressources spécifiques considérables (expertise, argent, réseaux)
pour influencer à leur avantage des décisions ou les bloquer (Tiberghien, 2007), même si l’État peut
aussi influencer leurs stratégies (Woll, 2010).
Ainsi, toute une littérature s’est intéressée aux interactions entre groupes d’intérêt, hauts
fonctionnaires et élites politiques afin d’expliquer les caractéristiques des politiques publiques et leurs
effets dans tel secteur ou tel territoire.

Pluralisme et corporatisme selon P. Schmitter


« Le pluralisme peut-être défini comme un système de représentation des intérêts dans lequel les groupes constituants sont
organisés en un nombre variable de catégories multiples, volontairement constituées, concurrentielles, dépourvues
d’organisations hiérarchiques, et autodéterminées (par types ou domaine d’intérêt), catégories qui ne sont pas spécialement
autorisées, reconnues, subventionnées, créées ou contrôlées par l’État de quelque manière que ce soit dans le choix des
dirigeants ou dans l’articulation des intérêts et qui n’exerce pas de monopole de représentations dans leur catégorie
respective. »
« Le corporatisme peut être défini comme un système de représentation des intérêts dans lequel les éléments constituants
sont organisés en un nombre limité de catégories singulières, obligatoires, non concurrentielles, hiérarchiquement ordonnées
et différenciées selon leurs fonctions, catégories reconnues, autorités (voire créées) par l’État auxquelles on a concédé un
monopole de représentation bien précis à l’intérieur de leurs catégories respectives en échange d’un droit de contrôle sur la
sélection de leurs dirigeants, et de leurs soutiens. »

Les échanges entre groupes d’intérêt économique et gouvernements ont servi de trame aux travaux
comparatifs sur le corporatisme et les politiques économiques dans les démocraties occidentales
(Schmitter, 1974). Ils ont ainsi permis d’identifier des matrices générales de rapports entre États et
groupes d’intérêt expliquant des choix et des conséquences de politique publique. Ils soulignent ainsi
soit le poids dominant de l’État (cas de la France), soit des grandes négociations entre patronat et
syndicat (Suède ou Allemagne), soit le rôle de l’État comme arbitre entre différents groupes en
concurrence (Grande-Bretagne), voire, dans un registre différent, le rôle de groupes professionnels
(Hassenteufel, 1997). Le tableau suivant présente un panorama complet des interactions entre État et
groupes d’intérêt et les effets en termes de politique publique (cf. TAB n o12, p. 63).
À partir de la fin des années 1980, les recherches ont aussi montré un effritement des modèles
nationaux et des intérêts représentés (Crouch et Streeck, 1997). Au Pays-Bas, en Allemagne, en
Autriche, en Grande-Bretagne des travaux ont utilisé la métaphore du réseau de politique publique
pour rendre compte des interactions croissantes entre intérêts publics et privés. L’État est apparu de
plus en plus fragmenté entre des agences, des organisations, des grands corps en relation étroite avec
des acteurs et des intérêts privés (Rhodes, 1996). Le réseau de politique publique peut être défini
ainsi : « Dans un environnement complexe, les réseaux sont le résultat de la coopération plus ou moins
stable, non hiérarchique, entre des organisations qui se connaissent et se reconnaissent, négocient,
échangent des ressources et peuvent partager des normes et des intérêts » (Le Galès, 1994, p. 14). Les
réseaux, plus ou moins formalisés et denses, fournissent un cadre qui favorise les processus
d’apprentissage, la circulation des idées, les stratégies d’adaptation rapide et une relative perméabilité
avec l’environnement. Dans le cadre européen, des travaux ont aussi montré la capacité des réseaux à
se structurer indépendamment des États (Favell, Guiraudon, 2011).
Cet outil, essentiellement descriptif, a permis de révéler des formes d’intérêts organisés, voire des
formes d’élites dans des secteurs marqués pourtant par la fragmentation et la désectorisation des
acteurs publics et privés, l’effacement des limites entre les uns et les autres et des imbrications entre
niveaux de gouvernements où disparaissent les hiérarchies. Cette approche considère que la formation
des politiques publiques et leur mise en œuvre se font au sein de réseaux, plus ou moins intégrés,
mêlant des acteurs hétérogènes (individus, organisations, agences) dont aucun ne peut déterminer seul
la stratégie des autres. Dans cette situation d’interdépendance, de ressources dispersées, sans
hiérarchie claire, le réseau de politique publique s’efforce de coordonner les différents acteurs pour
résoudre des problèmes, faire des arbitrages, bloquer ou mettre en œuvre des politiques, contrôler leur
évaluation. Dans ces conditions, le rôle des élites de l’État se réduit souvent à des questions de
management et de pilotage de réseaux existants relativement autonomes. Enfin, cette forme d’action
publique est perçue comme très dépolitisée (Kickert, Klijn, Koppenjan, 1997).

Conclusion
Envisagée dans la perspective descendante ou « top down », l’analyse des politiques publiques part
des sommets de l’État, des administrations, des élites politiques et technocratiques, des appareils de
domination. L’État est d’abord conçu comme une concentration de légitimité politique (y compris en
termes de croyance) susceptible d’obtenir l’assentiment des citoyens pour ses actions. Les politiques
publiques contribuent également à la légitimation de l’État, leurs réalisations justifiant l’exercice de la
contrainte (Duran, 2010).
Les travaux sur les politiques publiques récents ont non seulement révélé la fragmentation de l’État
et le caractère mythologique de la référence à l’intérêt général en démontrant la domination de
certains groupes. Ils ont aussi souligné l’erreur de perspective que constitue la focalisation sur les
seules prises de décision. Ils ont aussi analysé la recomposition de certaines élites de l’État capables
d’inventer de nouvelles stratégies. Désormais, on raisonne moins en termes de reproduction d’une
classe dirigeante qu’en termes de déplacement, plus ou moins réussi, de certains groupes dominants
selon les secteurs et les périodes.
Les élites politiques et administratives changent leurs modes d’action, mais organisent toujours les
paramètres, les procédures, les règles du jeu de l’action collective. Sous des formes nouvelles, de petits
groupes d’acteurs (publics, privés, associatifs), organisés de manière formelle ou informelle, jouent
souvent un rôle central dans les politiques publiques, au sein et autour des différents niveaux de
gouvernement.
Tableau 2 : Modèles de relations État-société
Rôle de l’État ou Politique publique
Modèle Groupes d’intérêt Répertoires d’action dominants Ressources disponibles
pouvoirs publics « typique »
État dirigiste : Faibles : fragmentés
Politiques
organisateur des et souvent peu Conflit/Confrontation/Mobilisation Capacité de
Étatiste distributives
intérêts (dérive : organisés, sociale (« la rue ») mobilisation/Relais médias
dirigistes
État corporatiste) concurrence
Politiques
Réseaux
d’allocation des
Informel/Collusion/Clientélisme d’anciens/Capture/Ressources
ressources/marchés
financières
publics
État régulateur : en
principe effacé Moyens : haut degré
« enregistreur des de
Politiques
demandes », mais professionnalisation,
Experts/expertise Savoir-faire « réglementaires »
Pluraliste aussi devoir « services » aux Lobbying & expertise
Ressources financières Agences
« d’équilibrer » (cf. membres, forte
indépendantes
Néopluralisme) concurrence entre
délégations/agences GI
indépendantes
État-médiateur : Forts : très
forte présence, organisés, Politiques
négociations centralisés, distributives
tripartites et/ou hiérarchisés, statut Négociation (organisations de Pouvoir de mobilisation, Politiques
Néo- délégation sous public, monopole de classe) Prise en charge de représentativité, contrôle des réglementaires
corporatiste contrôle de l’État représentation, petit politiques publiques (policy membres Savoir-faire, « sectorielles » (p.
ou de la justice, nombre takers) efficacité ex. ordre des
attribution de statut d’organisations médecins, notaires,
public sectorielles etc.)

Source : Emiliano Grossman, Sabine Saurugger, Les Groupes d’intérêt, Armand Colin, 2006.

Annexe 1. Les rationalités concurrentes de la décision

Pourquoi faudrait-il sortir du nucléaire ?

Rationalité – Éviter le risque de catastrophe


téléologique nucléaire – Cesser de produire des
(primauté du déchets non recyclables – Inciter à
but) l’innovation technologique
– Le coût réel du nucléaire est
sous-évalué. C’est une énergie en
Rationalité
réalité très chère (beaucoup de
utilitaire
coûts cachés) – Autres gisements
(primauté de
d’emplois dans les secteurs de
l’intérêt)
l’efficacité énergétique et
énergies renouvelables
– « Ne pas choisir entre la peste et
Rationalité le choléra » (ni nucléaire, ni effet
axiologique de serre) – France isolée dans
(axiomatique, l’Union européenne – Question
primauté des démocratique (pas de contrôle
valeurs) d’un système technocratique, liens
civil/militaire)
– Des pays ont réussi leur
Rationalité
développement sans le nucléaire
traditionnelle
(Danemark, Autriche, Norvège) –
(ritualiste,
D’autres pays ont déjà décidé la
primauté de la
sortie du nucléaire (Allemagne,
continuité)
Italie, Belgique, Suisse)
Rationalité – Le risque d’accident nucléaire
cognitive majeur n’est pas qu’un fantasme.
(intellectuelle, La France y est exposée
primauté du (tremblement de terre, tempête,
raisonnement) etc.) – Il existe des scénarios
énergétiques alternatifs

Pourquoi faudrait-il continuer la production d’énergie nucléaire ?

– Les besoins en énergie ne


cessent d’augmenter. Les
Rationalité scénarios de diminution de la
téléologique consommation sont à ce jour
(primauté du illusoires. Les ENR sont à un stade
but) symbolique – Les Français veulent
conserver le même niveau de
confort et de mode de vie
– Secteur qui assure
100 000 emplois – Activité
Rationalité d’exportation (environ 4 milliards
utilitaire d’euros par an) – Limite les
(primauté de importations de matières
l’intérêt) premières – Le nucléaire = pas
d’émission de CO2
– Refuser le nucléaire, c’est aller à
l’encontre du progrès. – L’homme
Rationalité
a toujours su trouver des réponses
axiologique
technologiques à ses problèmes –
(axiomatique,
Le nucléaire c’est à la fois la
primauté des
garantie d’une indépendance
valeurs)
nationale, et d’un développement
« durable »
– Une garantie du prestige
Rationalité
international de la France – Une
traditionnelle
technique bien maîtrisée, jamais
(ritualiste,
d’accident grave – L’expertise
primauté de la
française est reconnue
continuité)
internationalement
Rationalité – Ceux qui refusent le nucléaire
cognitive aujourd’hui auraient refusé le
(intellectuelle, chemin de fer au XIXe et l’avion au
primauté du XXe – Il n’y a pas de scénario
raisonnement) alternatif crédible

1. Au sens initial du terme au XVIIIe de ce quatrième pouvoir régalien : garantie de la sûreté, de la prospérité et du bien-être des
populations.
2. Les trois autres sont les pouvoirs de battre monnaie, militaire et de justice.
3. Cf. en fin de chapitre cinq « rationalités » appliquées à la défense et à la critique de l’énergie nucléaire (p. 64 et 65).
4. Sur cette question, l’ouvrage de référence est : F. d’Arcy et L. Rouban, dir., De la Ve République à l’Europe, publié en hommage à
Jean-Louis Quermonne aux Presses de Sciences Po, 1996.
4

Problèmes publics : des controverses aux agendas


L’État apporterait des solutions à des problèmes économiques et sociaux en agissant au nom de
l’intérêt général et en arbitrant entre des enjeux extérieurs à lui. C’est une fausse évidence qu’un
ensemble de travaux a mise à bas en montrant qu’avant de les réguler, il faut que les domaines de
l’action publique soient construits, que des enjeux soient sélectionnés et configurés. Selon
C.W. Anderson : « Élaborer une politique ne signifie pas uniquement résoudre des problèmes ; cela
signifie également construire des problèmes » (1988). L’action publique ne se résume pas à la
résolution d’enjeux posant problème. Ainsi une série de gestes officiels (rapport, déclaration
gouvernementale, adoption d’une loi sans décrets) peut constituer l’essentiel des mesures prises.
Les annonces, même dépourvues d’opérationnalisation, sont une forme d’action qui relève aussi de
notre domaine d’analyse, car l’action publique comporte une forte part d’action symbolique. Agir
politiquement, c’est montrer et faire croire que l’on agit ; c’est établir une compétence et
disqualifier ses adversaires (Edelman, 1991). Dans l’action publique il y a autant d’« agenda
marketing » que d’« agenda setting » (Parsons, 1995, p. 121-125).
Trois entrées possibles rendent compte du processus de construction des problèmes publics. Si
elles ont des problématiques distinctes, elles sont complémentaires en mettant l’accent sur des
activités sociales différentes. Elles se différencient sur un continuum qui va du plus en amont dans
l’émergence des enjeux publics, au plus en aval dans l’agenda décisionnel. La première approche
s’intéresse à la façon dont des faits sociaux deviennent des problèmes publics, en mettant l’accent
sur les catégorisations (framing). La seconde est centrée sur la conversion des problèmes publics en
problèmes politiques et s’attache aux contraintes particulières de la mise en politique. Enfin, la
troisième est centrée sur la question de la mise sur agenda et s’intéresse aux processus
prédécisionnels.
Ces travaux ont effectué une triple rupture. Tout d’abord, ils ont mis en cause le naturalisme naïf
des problèmes sociaux et des enjeux politiques. L’immigration, la concurrence commerciale ou la
qualité de l’eau n’ont pas une essence originelle, un sens stabilisé. Chaque notion est porteuse d’une
histoire qui l’a modulée et a orienté de façon décisive l’action publique. Ses significations varient
autant dans l’espace que dans le temps. Ensuite, c’est la supposée rationalité des décideurs publics
qui a été interrogée. Leurs choix ne sont ni parfaitement informés, ni libres, ils sont déterminés par
une sélection préalable des dimensions d’un enjeu, et par des façons, toujours partielles, d’analyser
les causes et de préfigurer les actions possibles. Enfin, c’est la prétendue neutralité des institutions
dans la prise en charge des problèmes sociaux, au nom de l’intérêt général, qui a été débattue. Dire
qu’une politique publique est la meilleure stratégie d’action possible pour traiter d’enjeux
prioritaires, c’est entretenir une illusion. Privées ou publiques, les organisations ont toujours un
intérêt à agir : une association revendique pour montrer sa puissance, une administration pour
légitimer ses demandes de moyens, un parti pour assurer sa crédibilité publique.
Avant de détailler les trois approches présentées plus haut, nous préciserons des notions qui leur
sont transversales.

1. Construire en qualifiant et promouvant

1.1. Faits sociaux, problèmes publics, enjeux politiques

Il ne faut pas confondre les faits sociaux, les problèmes publics et les enjeux politiques. La rigueur
des hivers 2006 et 2010 fournit un exemple de ce que nous voulons préciser d’entrée. La présence
de plus en plus visible dans les villes de personnes sans domicile fixe est un fait social que peu de
résidents peuvent ignorer. Des déclarations associatives, des rapports publics et quelques
déclarations politiques ont à plusieurs reprises souligné l’ampleur du phénomène. Ce dernier est à
la fois un indicateur d’exclus des aides sociales, de l’augmentation des travailleurs pauvres ne
pouvant accéder au logement, d’étrangers en situation irrégulière, mais aussi de l’inadaptation des
structures de prise en charge existantes. L’existence de « gens sans aveux » est depuis des siècles
un fait social récurent1. La rigueur de l’hiver 1954 avait suscité une forte mobilisation sous
l’impulsion de l’abbé Pierre et la création de l’association Aide à toute détresse. Une dynamique de
même type est amorcée depuis 2006 par un groupe militant : « Les Enfants de Don Quichotte ». Les
moulins à vent contre lesquels ils se battent sont « les promesses creuses ». Cette mobilisation
permet de décliner quelques notions clefs.
Tout d’abord, en quoi le fait social du vagabondage se distingue-t-il de celui du problème public
actuel des SDF ? Il n’y a pas de naturalité des faits sociaux et il importe de se préserver des illusions
positivistes. Les faits sociaux sont indissociables de leurs perceptions sociales. Celle-ci est intuitive
lorsqu’elle repose sur l’expérience ordinaire, plus ou moins concrète, de profanes vivant dans un
milieu. Leurs constats sont autant des situations subjectivement vécues qu’empiriquement étayées,
mais l’attention portée est différentielle. Cette perception peut être complétée par une perception
savante basée sur une expertise objectivant les données du réel, et donnant une mesure du
phénomène (rapports, enquêtes Insee…). Mais une expérience vécue ou une mesure ne suffisent pas
pour créer une mobilisation sociale et à plus forte raison politique.
De nombreux enjeux demeurent longtemps latents ou « orphelins ». Une situation dommageable,
même bien évaluée, peut demeurer sans réponse sociale. C’est ce que J. Kingdon (1984) nomme
« une condition » distincte d’un « problème ». Ainsi, la pandémie d’hépatite C est un fait social
mesuré (600 000 personnes contaminées en France), qui demeure un problème latent dont la
gravité est minorée malgré la transmissibilité de l’infection. Le problème ne devient public que
lorsque des acteurs se mobilisent et l’inscrivent dans l’espace public afin que quelque chose soit fait
pour traiter « la condition ». Il devient alors un sujet d’attention, voire de controverses et des
positions se confrontent pour en caractériser les composantes, l’ampleur et les causes. La
médiatisation tient ici un rôle considérable pour faire écho à ces débats, les nourrir d’images et de
témoignages, mais aussi en devenant partie prenante de la définition du problème et de
l’appréciation de son urgence (Gerstlé, 2001 ; Favre, 2001).
Ce problème devient un enjeu politique à partir du moment où la solution qui est envisagée
concerne la puissance publique. L’appel à une intervention de l’État vise alors, soit la prise en
charge d’une situation ignorée jusque-là, soit la réforme de l’action publique existante mise en
cause pour ses insuffisances (cas des sans domicile fixe) ou ses orientations (cas des groupes
chrétiens traditionalistes critiquant les mesures favorables à l’IVG). À plus forte raison, l’enjeu
devient politique lorsqu’une autorité publique s’empare du sujet et l’inscrit sur son agenda. P. Favre
(1992) propose la distinction entre la mise en visibilité sociale d’un problème (« émergence de ») et
son insertion dans l’espace médiatique ou politique (« émergence dans »). Si ces deux dimensions
sont en interaction, il importe analytiquement de bien les dissocier afin de comprendre les facteurs
qui, selon les espaces, assurent la mise en visibilité d’un problème, le choix entre labels concurrents
et les requalifications qui accompagnent la mise en débat public et/ou enjeu politique. M. Edelman
considère qu’un problème reste politique tant qu’existent des controverses sur son ampleur, ses
causes, ses effets. Les débats sur les valeurs et les normes qui permettent de catégoriser et d’une
certaine façon de réduire, de rendre gouvernable un problème sont typiquement de l’ordre du
politique (Edelman, 1991, 22).

1.2. Les entrepreneurs de cause

Si les acteurs politiques sont en général les plus visibles, leur rôle n’est pas forcément
déterminant. En amont de leur intervention existent des dynamiques qui leur échappent et qu’ils
reprennent en les modifiant. Dans un premier temps, l’attention s’est portée sur le rôle décisif
d’acteurs qualifiés d’« entrepreneurs ». Aujourd’hui, les travaux mettent davantage l’accent sur les
controverses et l’ensemble des interactions observables. Ils ajoutent ainsi à l’action des
entrepreneurs manifestes, les effets des conjonctures et des confrontations entre acteurs engagés,
en particulier celles avec leurs opposants (Callon 1981 ; Jobert, 1992).
Au début des années 1960, H.S. Becker (1985, chap. 6) fut un des premiers à mettre l’accent sur
le rôle des « entrepreneurs de morale » et des « do Gooders » (progressistes ou traditionalistes)
dans la définition des problèmes et l’orientation des politiques publiques. Il a montré l’importance
des « ligues de vertu » dans le développement de la politique de prohibition de l’alcool. Ces groupes
ont une forte capacité de mobilisation et d’organisation appuyée sur un intérêt à agir spécifique au
nom de valeurs ou d’une idéologie. R. Cobb et Elder (1972) puis J. Kingdon (1984) ont élargi la
notion en l’appliquant aux élites sociales et à tous les groupes organisés qui agissent comme des
entrepreneurs de cause. Ils insistent sur la capacité de certains groupes à rassembler des données,
établir des synthèses, à publiciser leurs analyses et les revendications qui en découlent et mobiliser
les acteurs politiques. N. Fligstein (1996) parle d’« entrepreneur qualifié et astucieux » (Skilled
Social Entrepreneur) pour identifier les acteurs qui redéfinissent les intérêts collectifs et inventent
de nouveaux moyens d’action. Ils transforment les cadres cognitifs de perception d’un enjeu et des
modes d’intervention reconnus comme légitimes.
Les entrepreneurs politiques assument les coûts initiaux de l’action collective. La réflexion
actuelle tient aussi compte des opportunités offertes par l’action publique lorsque l’État a besoin
d’interlocuteurs pour conduire ses politiques ; ou lorsque la mobilisation est d’abord une réplique à
un autre groupe concurrent (groupe de veto). G. Tsebelis (2002) a conceptualisé cette notion pour
désigner les acteurs capables de faire obstacle à un projet de changement d’une politique publique.
Il distingue les veto players institutionnels (un ministre, une assemblée) et les partisans (groupe
politique, syndicat). On peut aussi voir sous cet angle l’action de médias ou d’associations. La
structuration des groupes ayant des stratégies d’influence doit toujours être envisagée de façon
interactive et contextualisée. Enfin, l’abondante littérature sur les groupes d’intérêts montre à quel
point il s’agit souvent d’entrepreneurs aussi opiniâtres que discrets. Ces entités organisées
cherchent à influencer non seulement les décisions publiques, mais plus largement les audiences
publiques (médias, opinions) afin de légitimer et faire reconnaître leurs intérêts catégoriels. Mais
tant leurs formes que leurs répertoires d’action sont très hétérogènes (Grossman, Saurugger, 2006 ;
Joos, 2011).
Les acteurs de la société civile ne sont pas les seuls entrepreneurs de cause. Les acteurs
politiques (élus ou décideurs administratifs) ont été longtemps perçus comme des récepteurs, ayant
un rôle de deuxième ligne. Mais ils peuvent aussi promouvoir des causes qui leur sont spécifiques et
on peut assimiler certains acteurs publics à des groupes d’intérêt. H. Becker (1985, chap. 7) a été
un pionnier dans l’analyse de ces dynamiques émanant de l’espace politico-administratif en
montrant le rôle décisif du Bureau des drogues américain au début des années 1930. Il a œuvré
pour faire démontrer la dangerosité médicale de l’usage de la marijuana et adopter une politique
répressive qui renforçait son champ de compétence et ses moyens. En France, J.-G. Padioleau a
montré comment des spécialistes de santé publique ont édifié la dangerosité de la consommation de
tabac jusqu’à susciter des mesures réglementaires qui en vingt ans n’ont cessé d’être renforcées
(1982, chap. 2). La cause montante de la lutte contre l’obésité présente les mêmes caractéristiques.
Dans ces cas, on est passé directement du fait social à l’enjeu politique, sans passer par la case
« problème public ». On retrouve ici les mobilisations sur des scènes d’expertise discrètes analysées
par Gilbert et Henry (2009).
Enfin, d’autres travaux se sont intéressés à des entrepreneurs collectifs, qu’il s’agisse des réseaux
et des communautés de politique publique, des « communautés épistémiques » (Haas, 1992) ou des
« coalitions de cause », Advocacy Coalitions (Sabatier, 1993). Ces groupes d’acteurs présentent trois
traits spécifiques. Ils disposent de compétences et d’intérêts spécifiques sur un domaine d’action
publique dont ils sont spécialistes. Ils appartiennent à des milieux de nature différente :
administrative, économique, universitaire, médiatique, politique, associatif, etc. Enfin, ils ont un fort
degré d’engagement sur un enjeu, un rôle actif aux différentes phases de la définition du problème
concerné, des choix de politique publique et de suivi de la mise en œuvre. P. Haas (1992) définit les
communautés épistémiques comme « un réseau de professionnels ayant une expertise et une
compétence reconnue dans un domaine précis qui font valoir leur autorité sur les informations
pertinentes pour la politique dans le domaine en question ».
L’intérêt pour ces « collectifs » s’est manifesté à propos du traitement de problèmes complexes,
internationaux (plan de protection des eaux de la Méditerranée – Haas) ou territoriaux (gestion de la
ressource en eau en Californie – Sabatier). Ces approches sont particulièrement pertinentes pour
analyser les changements dans des domaines plurisectoriels, peu institutionnalisés, où
s’entremêlent des acteurs et des dimensions hétérogènes (scientifique-technique, économique,
stratégie politique, conflits entre acteurs). Ces situations posent des problèmes de formulation et de
coordination originaux. Ces « collectifs en réseau » sont à la fois des producteurs de connaissances
spécifiques, des lieux d’apprentissage entre acteurs, des lieux de négociation de diagnostics et de
façon d’agir. Dans ce sens, ils préparent, voire anticipent les décisions politiques. Ce qui relie
temporairement ces acteurs (informations, connaissance originale, alliances) est plus important que
les propriétés personnelles des participants. Les normes et valeurs partagées et les processus
d’apprentissage sont déterminants. C’est pourquoi ces travaux sont souvent considérés comme
relevant d’approche cognitive, mais ils tiennent compte des contraintes institutionnelles. Ces
démarches sont aussi une réaction à la dominante du choix rationnel et rendent compte de
changements précis menés par des acteurs poursuivant des buts divers et non exclusivement
intéressés. Sabatier montre l’importance des croyances partagées dans les coalitions qu’elles
portent sur des valeurs générales (deep core), mais surtout sur les principes sectoriels (policy core)
et de façon annexe sur les outils organisationnels, budgétaires, etc. de la politique.
Une des limites de l’approche en termes d’entrepreneurs est de centrer l’attention sur les acteurs
les plus visibles (policy brokers), les porte-parole et les leaders d’une cause. Il ne faut pas pour
autant négliger leurs interlocuteurs et plus particulièrement leurs opposants. Sabatier souligne ainsi
l’importance de la diabolisation des rivaux dans la cohérence d’une coalition, alors que M.C. Smouts
analyse la compétition entre communautés épistémiques pour la définition des biens communs
mondiaux (2001). Ainsi, l’étude des controverses souligne l’importance des confrontations
conflictuelles dans la détermination des identités de chacun, le choix de leurs arguments et
revendications. Les entrepreneurs n’arrivent pas préalablement armés dans les arènes publiques.
Certes, ils disposent de ressources propres fondées sur l’histoire de leur mobilisation. Mais c’est en
général dans l’adversité qu’ils les solidifient, qu’il s’agisse de convaincre ceux qui sont rétifs à leur
cause, ou de répliquer à ceux qui les contredisent. Les interactions entre entrepreneurs et
opposants ont donc un rôle structurant.
1.3. Une mobilisation dans un espace concurrentiel

La construction d’un problème public peut être définie comme un processus dans lequel un
ensemble d’acteurs privés et publics interagit afin d’imposer leur représentation d’un enjeu,
l’interprétation qu’ils en font et pour orienter la direction et les moyens de l’action à entreprendre.
La mobilisation des acteurs s’accomplit de façon concurrentielle. Construire socialement un
problème public, c’est à la fois le nommer pour le définir, le qualifier pour le rendre tangible, et
susciter une mobilisation d’acteurs qui deviennent le groupe porteur de la cause. Mais ces trois
dynamiques interdépendantes ne s’accomplissent pas dans un espace social neutre, vide de tout
autre acteur, notamment de groupes de veto.
La création d’Act Up en 1989 pour lutter contre le sida, domaine jusque-là dominé par
l’association Aides, indique bien l’importance de ces rapports concurrentiels (Broqua, 2005), que
l’on retrouve dans les rapports entre groupes plus institutionnalisés comme les syndicats ou les
organisations patronales. La mobilisation s’accomplit à la fois pour une cause, mais aussi contre les
qualifications antérieures et les acteurs qui en sont les porteurs. Ce qui fait problème pour les uns
ne le fait pas forcément pour les autres. Le périmètre de l’enjeu, l’analyse de ses causes et les voies
d’action possibles diffèrent, même entre des groupes apparemment proches.
La notion d’« arène » rend bien compte de ces dynamiques essentielles pour comprendre une
construction de cause concurrentielle. Elle est reprise de R. Cobb et C. Elder (1972) et utilisée par
B. Jobert (1992) pour analyser les moments de controverse, ceux où la représentation dominante
d’un enjeu est recomposée en profondeur. L’ arène est conçue comme l’espace de confrontation de
l’ensemble des positions divergentes qui s’expriment sur un enjeu. Elles proviennent des groupes
concernés, des expertises et des prises de position politiques. Dans une perspective plus
radicalement constructiviste et pragmatiste, D. Cefaï (1996) définit les arènes publiques comme
l’ensemble des interactions qui s’efforcent d’interpréter et de stabiliser un enjeu. L’ arène est le lieu
de définition du « cadre de pertinence » par référence au « cadre de l’expérience » de E. Goffman.
Dans la perspective de B. Jobert, les acteurs paraissent s’affronter pour l’imposition d’un cadre
cognitif préconstitué ; dans celle de D. Cefaï, le cadre se définit dans la mobilisation et évolue en
fonction de ses aléas.
Les multiples interactions qui se développent dans les arènes publiques tendent toutes à produire
une problématisation d’un enjeu : sa délimitation, ses dimensions, des imputations de responsabilité
et des voies de changement. Elles produisent aussi une légitimation de la cause en effectuant une
montée en généralité autour du fait social désigné en le mettant en relation avec des enjeux de rang
supérieur (des valeurs et des principes). Dès les années 1970, de plus en plus de travaux menés aux
États-Unis ont ainsi donné au langage et aux formes rhétoriques un rôle central dans la construction
des problèmes publics. Pour Rocheford et Cobb (1994), le langage est le véhicule des symboles qui
établissent la légitimité de chaque construction d’un problème public. D. Stone (1988) distingue
quatre composantes de ces discours : l’explication analytique, la présentation de cas exemplaires,
des métaphores établissant des liens entre enjeux et des arguments ambigus qui renforcent la
cohérence.
Aujourd’hui, un véritable courant théorique systématise cette dimension discursive et
argumentative dont elle fait la composante majeure du politique. Les discours et leurs
confrontations ne sont plus observés comme des reflets, ils sont envisagés comme la substance
même de la démocratie qui est parlée plus qu’elle ne parle. Ces auteurs s’attachent à montrer
comment les actes de langage et les dynamiques délibératives formatent beaucoup plus
profondément les groupes sociaux et l’action gouvernementale que ceux-ci n’agissent sur les
premiers (Fischer, 2003 ; Hajer, 2003). En France, les travaux de L. Boltanski et L. Thévenot (1991)
ont fourni un cadre d’analyse proche. Partant des modalités argumentatives qui permettent aux
dénonciations d’acquérir une audience sociale par l’invocation d’une demande de justice, ils ont
explicité des « grammaires politiques » déployées dans des disputes, des « principes
d’ordonnancement », des justifications simultanément disponibles pour appuyer la critique, et cela
indépendamment de la position sociale des acteurs concernés.
En quelques semaines, les « Enfants de Don Quichotte » ont bousculé l’arène publique de la lutte
contre l’exclusion. Pour y parvenir, ils semblent avoir tiré le meilleur profit des analyses des
mouvements sociaux, en requalifiant un problème chronique, en mettant en cause la responsabilité
des multiples intervenants du domaine (privés et publics), enfin en établissant des revendications
originales. On retrouve là, bien articulées, les trois activités fondamentales de résolution des conflits
dégagées par Felstiner, Abel et Sarat (1991) : naming (nommer), blaming (mettre en cause, imputer
une responsabilité), claming (revendiquer). Sur cette base il est possible de différencier à grands
traits les travaux en fonction de l’attention qu’ils portent en majeure à telle ou telle activité. Les
deux autres y sont bien sûr présentes mais y sont en général analysées de façon secondaire, au sens
de complémentaire.

2. Nommer, blâmer, revendiquer


2.1. Nommer et catégoriser

À la suite des travaux interactionnistes d’E. Goffman, des auteurs ont centré leur réflexion sur les
activités de production du sens par les acteurs en situation. D. Snow (2001) s’attache à l’analyse des
cadres d’interprétation des situations sociales dans lesquelles s’engagent des sujets situés. Il a
renouvelé l’approche des mouvements sociaux en prenant ses distances à l’égard des raisonnements
qui attribuaient des visées stratégiques, voire manipulatrices, aux groupes engagés dans l’espace
public2. Ceux-ci n’agissent pas seulement en fonction d’opportunités et de contraintes d’action, mais
d’abord selon leurs interprétations mobiles des faits dont ils s’emparent, des réactions suscitées par
leur mobilisation et des effets en retour sur leur propre identité collective. Un fait social ne devient
problème public qu’à travers les catégorisations qui lui sont appliquées. D. Cefaï (1996) défend les
notions de « constitution » et de « configuration » pour durcir la notion de « construction » qui selon
lui laisse trop entendre que « les enjeux cognitifs et normatifs sont indéfiniment manipulables ».
Ce type d’approche met en position centrale les activités de définition et de catégorisation, c’est-à-
dire la sélection des dimensions pertinentes d’un enjeu, et par là même les effets de cantonnement
et de stabilisation de son contenu. C’est pourquoi la notion de « cadre de perception » (frame) est
déterminante dans l’analyse des mobilisations, de leur positionnement et de leur évolution.
Catégoriser, donner un sens à une situation considérée comme problématique constitue selon ce
courant le ressort principal de la dynamique collective. Il ne suffit pas de constater un décalage
entre une situation de fait et un état attendu, « un écart entre ce qui est et ce qui devrait être » (J.-
G. Padioleau), l’essentiel se situe dans l’interprétation qui en est faite, c’est-à-dire « les attributions
de causalité, les imputations de responsabilité, les identifications d’acteurs, les configurations
d’action, les évaluations de préjudice, les propositions de solutions » (Cefaï, 1996). Cette activité de
catégorisation permet autant au groupe de définir son identité interne, que la façon dont il situe son
rapport au monde.
La catégorisation interprétative ne va jamais de soi et les exemples abondent de « situation
problème » ayant vu évoluer dans un temps plus ou moins long les qualifications qui leur ont été
appliquées. Gusfield (1981) a réalisé un travail de référence à propos d’un nouveau risque perçu :
l’ivresse au volant. Il montre comment la question de la sécurité routière, longtemps centrée sur des
questions de sécurité technique (des véhicules, puis des voies de circulation) a été orientée vers les
risques créés par les conduites individuelles défaillantes. Une requalification symbolique majeure a
été opérée avec la création d’une nouvelle catégorie de menace : le « buveur-tueur », archétype de
l’individu antisocial.
Le processus de catégorisation n’est pas forcément animé par des groupes bien délimités de la
société civile. On l’observe également au sein de réseaux d’acteurs politico-administratifs et des
travaux se sont attachés à l’analyse des transformations sociohistoriques de l’action publique. Ainsi,
R. Salais (1986) et Ph. Garraud (2000) ont analysé l’histoire de la notion de « chômage » en
montrant qu’il s’agit d’une catégorie plus administrative (statistique) qu’économique développée en
quatre temps. La première catégorie date de 1896 avec l’invention de la catégorie statistique par
différenciation d’une rubrique résiduelle : « absence de statut social défini » (passage d’un louage
de service multiforme au contrat de travail salarié et au rôle structurant de l’Office du travail créé
en 1891). La deuxième s’impose dans la période 1930-1960 dans un contexte de plein-emploi. Le
chômage est pensé comme une situation de non-emploi, sa mesure est un moyen d’évaluer la
gestion de la main-d’œuvre et sa plus ou moins bonne répartition. La troisième est élaborée dans la
période 1960-1980 où le chômage devient un indicateur de l’état du marché de l’emploi et des effets
de concurrence entre secteurs. La question devient celle de « l’employabilité » qui exprime un enjeu
d’orientation (suivi individuel des chômeurs, incitation à la mobilité géographique), et un enjeu de
formation (sous-qualification, emploi féminin). Enfin depuis les années 1980 s’est imposée une
quatrième catégorie où le chômage renvoie d’abord à un enjeu d’éligibilité à l’indemnisation (avec
des conditions de plus en plus restrictives) et à un enjeu administratif et politique de décompte des
bénéficiaires et d’évaluation des effets des politiques d’aides à l’emploi.
Mais les catégorisations ne sont pas forcément statistiques. Même si celles-ci ne sont pas toutes
strictement définies et si leur bornage reste un enjeu constant (Desrosières, 1993), leur champ
d’application est, par nécessité, forcément restreint. Des travaux relevant de la sociohistoire (cf.
supra p 92-93) ont montré l’intérêt d’une approche par la production de catégories pour
comprendre les processus d’étatisation et de bureaucratisation des prises en charge de certains
enjeux (Buton, 2009). D’autres soulignent l’importance des catégories floues dans l’action publique,
ainsi V. Dubois à propos des politiques culturelles depuis 1960 (1999) et P. Lascoumes pour les
politiques d’environnement depuis 1972 (1996). S’il y a bien une stabilisation des pratiques et des
représentations de l’intervention publique, celle-ci reste incertaine. Régulièrement mise en cause,
ses fondements sont mêlés, changeants et imprécis. Mais la mise en discussion répétée n’est pas
qu’une faiblesse. D’une part, elle est parfois la condition qui permet la formulation et
l’institutionnalisation de certaines politiques. Ainsi, la culture comme l’environnement se veulent
des catégories transversales aux secteurs classiques et le décloisonnement est au centre de leur
mode d’organisation. D’autre part, le flou de l’espace couvert est aussi ce qui en assure la pérennité
par une moindre visibilité et des ajustements répétés.
Enfin, on peut inclure, dans les approches centrées sur les processus de qualification, les analyses
focalisées sur « les récits » (narratives) tels les travaux de Stone (1989), ou M. Bevir et R.A. Rhodes
(1999). Les énoncés de politique publique fournissent la carte, le langage et les questionnements, à
partir desquels se reconstruisent la chronologie et les grandes séquences d’une politique publique
(Zittoun, 2011). Ils canalisent les interprétations que les acteurs donnent des situations dans
lesquelles ils sont engagés. Ils conditionnent aussi bien la capacité des acteurs protestataires que
celle des décideurs à percevoir la réalité. Le récit est analytiquement pertinent en tant qu’indicateur
d’un type de cohérence revendiqué par un acteur, de son positionnement et de ses attentes en
termes de changement. D.A. Stone a également montré que le renouvellement d’un récit est
indicatif d’une nouvelle mise sur agenda.

2.2. Blâmer et mettre en politique

Comment un problème public devient-il un enjeu politique ? Comment une mobilisation parvient-
elle à produire une visibilité suffisante et à acquérir une capacité d’interpellation telle que des
acteurs qui n’étaient pas initialement concernés par l’enjeu prennent des positions et argumentent
en sa faveur ou contre lui. Dans cette dynamique, l’attribution de causes à une situation et la
désignation de responsables sont des moments essentiels. Selon Y. Barthe, il y a mise en politique
lorsqu’une question est déployée en dehors de son espace de formulation originel et devient
incontournable tant pour les médias que pour les responsables politiques et administratifs. Son
analyse du changement dans le mode de gestion des déchets nucléaires montre comment a été
construite une apparente irréversibilité technique (il faut enterrer les déchets en couche profonde)
et comment cette solution d’évidence est devenue discutable et réversible dans un processus
politique (Barthe, 2006). Deux grands types de travaux ont nourri la réflexion sous cet angle : la
sociologie des mouvements sociaux et celle des controverses.
La sociologie des mouvements sociaux s’attache à la façon dont les acteurs protestataires
contribuent à renouveler le débat politique hors des organisations classiques (partis et syndicats),
comment ils transforment en enjeu public des questions jusque-là délaissées (Inglehart, 1977 ;
Neveu, 2005). Si initialement la réflexion portait sur la stratégie de ces mouvements, l’invention des
buts et des moyens dont ils se dotaient, les travaux plus contemporains mettent plutôt l’accent sur
la constitution des identités collectives, les moyens de les établir et de les développer. C’est l’apport
de travaux comme ceux d’O. Filleul sur les « stratégies de rue » (1996) ou de L. Mathieu sur les
mouvements de prostituées (2003). Pour comprendre les conditions qui expliquent l’impact des
nouveaux domaines militants, ces travaux se focalisent sur la façon dont des acteurs atypiques font
valoir leurs arguments et les « répertoires d’action » qu’ils développent (grève de la faim,
occupation de locaux). Cette notion est reprise de Charles Tilly (1986) qui, dans son ouvrage La
France conteste, a étudié les différentes formes de mobilisation et de contestation observables en
France depuis la Révolution française.
La sociologie des controverses emprunte son modèle d’analyse à la sociologie des sciences
(Callon, 1984). Elle rompt avec la focalisation exclusive sur les acteurs humains (leurs projets, idées,
intérêts) et prend en compte l’ensemble des « actants3 » qui structurent une situation donnée et
l’ensemble de leurs activités de positionnement et d’ajustements entre eux. J. Lolive, pour la
contestation du tracé du TGV Sud-Est (1997), et Y. Barthe, pour celle des sites d’enfouissement des
déchets nucléaires, ont montré l’importance des actants non humains dans le développement de ces
mouvements protestataires. Les cartes de tracé, les laboratoires souterrains, les risques sismiques,
les paysages provençaux et les représentations des générations futures ont tenu dans ces cas des
rôles aussi importants que les associations locales et environnementales, les élus des petites
municipalités et les ingénieurs de la SNCF et d’EDF. De plus, la controverse n’est pas abordée
comme un épisode de dysfonctionnement social où des acteurs s’affrontent vainement, mais comme
un moment essentiel de construction d’un enjeu politique.
Cela s’opère de trois façons. La controverse est tout d’abord un moment où s’apprécient les
composantes du problème en cause, celui où s’inventorient les dimensions et les acteurs concernés,
en particulier ceux qui n’ont pas de visibilité immédiate et qui n’accèdent à l’espace public qu’à
l’occasion des confrontations. La controverse est ensuite un moment d’apprentissage qui ouvre et
enrichit la définition de l’enjeu et les positions des acteurs à l’égard de celle-ci. Les interactions
entre spécialistes, profanes concernés et décideurs quand elles sont approfondies (via des
procédures de concertation4) peuvent renouveler le cadre cognitif des uns et des autres, leur
interprétation de la situation et de ses causes et leur positionnement vis-à-vis de l’enjeu. Enfin, le
temps de la controverse peut déboucher sur une stabilisation de l’enjeu. C’est-à-dire à la fois la
production d’accords entre groupes concurrents sur la diversité des facteurs à prendre en compte,
mais aussi la stabilisation des identités d’action des acteurs et des alliances qui peuvent se nouer.
Ainsi, la mise en politique est un processus dynamique qui repose sur une forte interdépendance
entre la mobilisation des acteurs, les effets propres des actants et l’attribution de responsabilités
dans la construction publique de l’enjeu. Elle recompose la (ou les) qualification(s) et
responsabilité(s) initiales(s) en un enjeu politique qui, pour être souvent composite (prenant en
compte des positions différentes), n’en présente pas moins une certaine cohérence indispensable à
l’enrôlement d’acteurs et de décideurs dépassant le cercle initial.

2.3. Revendiquer et mettre sur l’agenda gouvernemental

Cette troisième entrée met surtout l’accent sur les interfaces entre les reformulations des
problèmes sociaux et les décisions publiques de changement. Certes, ces travaux prennent en
compte en mineure les actions de qualification et de mise en débat public, mais ils s’attachent
surtout aux conditions et aux effets de la mise au format politique, à ce que l’on peut appeler les
activités prédécisionnelles.
Les travaux de Kingdon (1984) ont systématisé la réflexion sur l’agenda sous l’angle de la
dynamique décisionnelle. Quelles sont les conditions nécessaires pour que l’inscription sur l’agenda
débouche sur une action politique concrète ? Il a conçu pour cela le modèle de la « fenêtre
d’opportunité » (Policy Window). Il analyse l’espace politique comme la combinaison de trois
courants qui correspondent chacun à une dynamique de changement. Le courant de définition des
problèmes (identification et catégorisation) est alimenté par des mobilisations, des événements
spécifiques ou des résultats d’évaluation. Le courant des politiques publiques est nourri des
analyses et des projets des spécialistes (la communauté de politique publique concernée). Enfin, le
courant proprement politique est porté par les acteurs décisionnaires en fonction des conjonctures
politiques (électorales, alternances), mais toujours influencés par l’opinion et l’action des groupes
d’intérêts. Kingdon insiste sur deux notions. Tout d’abord celle de couplage pour indiquer le moment
où une solution rencontre un problème, façon d’indiquer qu’au sein des trois courants les unes sont
indépendantes des autres. Ensuite, celle de fenêtre d’opportunité pour indiquer le moment où les
trois courants convergent par rapport à un enjeu en général par l’intermédiaire d’entrepreneurs
particulièrement endurants. Si dans son schéma, le courant politique a un rôle décisif, le modèle
n’en reste pas moins très probabiliste et sensible à de multiples aléas.
Le travail le plus emblématique de ce type d’approche reste celui de F. Baumgartner et B.D.Jones
(1993). Ces auteurs démontrent empiriquement que chaque politique publique alterne entre de
longues phases de stabilité et des phases de reformulation plus ou moins radicale. Deux processus
indissociables sous-tendent cette dynamique : la qualification des enjeux (Issues) et les ouvertures
institutionnelles (Venues). L’image des problèmes sociaux (les catégories à partir desquelles il est
exprimé) est déterminante pour la désignation des institutions qui sont appelées à le traiter. Un
changement dans la première a un effet sur la seconde. Mais conjointement, une transformation
institutionnelle crée une ouverture qui produit et/ou renforce une requalification du problème. Selon
les domaines d’observation, mais aussi selon les périodes, l’une ou l’autre dynamique prévaudra. Ce
qui importe à ces auteurs, ce sont les « points d’équilibre ponctués » (Ponctuated Equilibrium) qui
se construisent à partir de ces deux dimensions ; aussi bien la façon dont s’établissent ces accords
(temps d’équilibre) que celle dont ils se modifient (ponctuation par des phases de changement). Un
autre point majeur de leur modèle est l’importance de la sélection et de la hiérarchisation des
enjeux sociaux et des solutions institutionnelles sur lesquelles repose le choix des priorités
gouvernementales5. Les questions en débat dans nos sociétés sont innombrables et les voies
d’action si variées que l’attention politique est forcément discriminatrice. Peu de sujets bénéficient
d’une attention soutenue, la plupart des enjeux ne figurent sur l’agenda que pendant quelques
années. Selon ces auteurs ils bénéficient alors d’une attention exagérée par rapport à d’autres. Dans
The Politics of Attention (2005), ils mettent en évidence les oscillations de l’attention publique
portée sur les grands enjeux et la montée en puissance de débats annonciateurs de leur émergence
dans l’espace politique6. Un travail comparatif international titanesque est actuellement en cours
pour valider les conclusions nationales (Baumgartner, 2011)7.
On peut, enfin, considérer avec Philippe Garraud que l’agenda est le « lieu de régulation politique
des enjeux collectifs mis en forme en vue d’une action publique (ou d’une abstention) » (1990). Et il
différencie utilement cinq types d’agenda : celui des mobilisations, des partis, des médias, de
l’anticipation et du corporatisme discret. Trois conditions sont à remplir pour que soit opérée une
mise sur agenda. Tout d’abord, des acteurs gouvernementaux doivent définir une situation comme
problématique et méritant une action gouvernementale car identifiée comme un problème relevant
de l’intérêt général. Ensuite, l’enjeu doit être requalifié dans des termes relevant du champ de la
compétence gouvernementale et intégrable dans ses positions idéologiques. Ainsi, pour rendre
acceptable la revendication d’un droit à une union légale pour les couples homosexuels, le
formatage politique a volontairement créé une distance maximum avec la famille (Borrillo,
Lascoumes, 2002). La définition des frontières d’un problème est donc une dynamique qui reste
ouverte au cours du processus décisionnel. L’enjeu y est reformaté pour correspondre aux
contraintes institutionnelles des partis et de l’action gouvernementale. Enfin, l’appel aux acteurs
politiques et à leur engagement n’est jamais définitivement acquis et des travaux ont porté aussi sur
les stratégies de déni d’agenda, l’évitement, l’attaque et la reformulation (Cobb, Ross, 1997).
L’inscription sur l’agenda public exige un travail continu de pression et d’enrôlement par des
entrepreneurs tant les effets d’annonce sont fréquents. La progression sur l’agenda relève en elle-
même d’une dynamique particulière et l’on peut considérer que l’agenda gouvernemental est un
agenda de deuxième ligne tant il est le produit des interactions entre d’autres agendas (celui du
Premier ministre qui peut paraître déterminant est en fait dépendant de celui de la présidence de la
République, de celui des principaux ministères, et de plus en plus souvent de celui de l’UE)8. Les
travaux sur les politiques publiques du genre ont montré l’importance de la combinaison des
mobilisations diversifiées, du militantisme national aux réseaux internationaux (Lépinard, 2007 ;
Muller, Sénac, 2009).
Les travaux sur les problèmes publics et la mise sur agenda ont enrichi de façon décisive la
réflexion sur l’action publique en mettant à distance les approches classiques centrées sur le
volontarisme politique et les organisations administratives. Mais ils présentent évidemment un
certain nombre de limites. Tout d’abord, ils donnent une vision très fluide et pluraliste des intérêts
sociaux qui semblent tous accessibles (sous certaines conditions) au débat public et aux
mobilisations politiques. Ces approches sont représentatives de la société américaine et de sa
conception de la démocratie, et elles sont porteuses d’un idéalisme, voire d’un certain romantisme.
Il y a dans ces approches un risque d’hyperpluralisme, de minimisation des conflits et de
valorisation excessive de l’aléatoire (tout est-il possible tout le temps ?). On remarquera que peu de
travaux portent sur les « causes orphelines » et encore moins sur celles qui échouent dans leur mise
en politique. Les mobilisations sociales les plus fortes peuvent déboucher sur des décisions
minimales comme le montrent les crises pénitentiaires à répétition (Lascoumes, 2006). Ensuite, la
dimension de politique partisane est ici quasi absente (excepté, mais en mineure, pour les
opportunités institutionnelles de Baumgartner et Jones ou comme composante de la fenêtre
d’opportunité de Kingdon). Les acteurs politiques paraissent plus subir des processus qu’ils ne
semblent capables de les porter. Ceci est au moins à nuancer. Il existe une autonomie relative des
espaces politiques qui ne se résume pas aux situations électorales. Certes on considère
qu’aujourd’hui les électeurs votent davantage sur des enjeux précis que pour des programmes ou
des positions idéologiques. Cependant, sur un même enjeu on observe une prise en charge
différentielle des partis, ils ont chacun une offre politique limitée. Ils peuvent résister face à
certaines revendications, prendre des initiatives, les reformuler ou les neutraliser. C’est pourquoi il
importe, plus largement, de s’interroger sur la façon dont les mouvements sociaux et les institutions
interagissent. Il existe en effet une forte proximité entre les élites politiques et technocratiques. La
mise en politique, l’émergence d’une nouvelle opportunité institutionnelle ou l’ouverture d’une
fenêtre seront facilitées si une structure administrative possède déjà dans ses tiroirs un projet de
réforme techniquement prêt en attente d’une fenêtre, d’une conjoncture sociale ou politique
favorable. C’est pourquoi, la question du changement des politiques publiques doit aussi être
envisagée sous l’angle des institutions, des normes et des instruments qui sont en quelque sorte leur
ossature.
1. La 1re ordonnance royale date de 1270 et le vagabondage est un délit depuis 1350. Il l’est resté jusqu’en 1992, articles 269-273
de l’ancien code pénal.
2. Une excellente revue de littérature est effectuée par D. Cefaï dans D. Cefaï. D. Trom, 2001, p. 43-66.
3. Notion reprise de l’analyse structurale du récit de V. Propp et A. Greimas qui, pour caractériser les formes de progression des
récits (contes, romans, scénarios), montrent que les principaux ressorts dramatiques ne se limitent pas aux intentions ou à la
psychologie des héros, mais reposent souvent sur des éléments matériels « non humains » (une épée magique, un trésor caché, une
lettre perdue) ou sur des situations (une rencontre, une séparation, un don) par rapport auxquels s’ordonnent les acteurs humains.
4. Ces procédures relevant d’une démocratie participative ont été multipliées depuis une quinzaine d’années tant au niveau
national (conférence de citoyens, états généraux, commission nationale du débat public) qu’au niveau local (multiples commissions
de concertation) (Rui, 2004).
5. Ils le montrent à partir d’un travail de codage minutieux d’une série de matériaux (presse, rapports parlementaires et de think
tank, programmes des partis, etc.).
6. Dans son dernier ouvrage, F. Baumgartner met à l’épreuve cette théorie à propos du renouveau des débats sur la peine de mort
aux États-Unis.
7. Policy Agendas Project : www.policyagendas.org
8. Pour transposer des directives, mais aussi pour agir en amont, afin d’anticiper sur l’agenda européen et en être ainsi moins
dépendant.
5

Institutions, normes et instruments de l’action publique


Les politiques publiques ne sont pas en apesanteur sociale. La décision et la mise en œuvre d’une
politique publique ne se font pas sur une table rase. Au sein des États européens notamment, des
politiques publiques ont été mises en œuvre pendant des dizaines d’années parfois pendant plus
d’un siècle dans certains secteurs. Toute « nouvelle » politique ajoute une couche sur un
millefeuilles de normes, de règles, de manières de faire de professionnels et de groupes, de
clientèles. Le type de politique publique possible varie selon son degré d’institutionnalisation. Les
politiques publiques sont surtout structurées par des institutions, des normes, des budgets.
L’approche juridique et formelle des normes et des institutions de politique publique a fait place à
un champ de recherches qualifié de « néo-institutionnalisme ». Il tente d’expliquer les dynamiques
de moyenne et longue durée de l’action publique. Il analyse les changements des politiques
publiques à partir de leur origine, de la cristallisation de normes et de règles, de leurs
développements et de leurs adaptations à des pressions aussi bien internes qu’extérieures. Dans ce
chapitre, nous traiterons de la façon dont les institutions façonnent les stratégies politiques,
orientent les préférences des acteurs et influencent les résultats de l’action publique. Comment les
institutions créent-elles des capacités d’action collective, construisent de l’ordre, orientent et
contraignent le changement dans les politiques publiques ?

1. Institutions et politiques publiques

Les politiques publiques sont une forme particulière d’action collective. Pour produire un
changement mis en œuvre, elles ont besoin de règles du jeu et de représentations d’un enjeu qui
permettent aux acteurs de se positionner et de se coordonner, d’agir de façon prévisible. Selon
l’historien économique Douglass North (1990), ces formes indispensables à l’action publique
stabilisent la coopération entre acteurs : ce sont les institutions.
Dans certains domaines, surtout ceux qui sont nouveaux pour l’action publique (changement
climatique, régulation de l’Internet), les représentations des enjeux sont incertaines, la légitimité
des acteurs floue, les échelles d’intervention contestées et les manières de faire sont souvent à
inventer. On dira que le secteur est faiblement institutionnalisé. À l’inverse, les politiques de
transports, de l’agriculture ou de l’éducation primaire ont été développées depuis plus d’un siècle.
Progressivement, des acteurs sont devenus puissants au sein de secteurs (le patronat des travaux
publics, les syndicats agricoles, les parents d’élèves, les entreprises de transport ou d’énergie). Ils
ont développé des intérêts, des organisations, des formulations de problèmes, des manières de faire.
Au sein des ministères, des directions ont été créées, des corps de fonctionnaires ont été spécialisés,
des équipements construits, des instruments d’intervention mis en œuvre. Des actions ont échoué,
mais des enjeux et des solutions ont été stabilisés, des relations de coopération/conflit se sont
nouées entre les fonctionnaires et les groupes d’intérêt, les forces politiques se sont affrontées sur
des points clés. Dans les secteurs anciens de l’action publique, les interactions entre les acteurs
sont gouvernées par des règles du jeu, formelles ou informelles qui se sont développées sur le
moyen et long terme. Ce sont les institutions de l’action publique.
L’institution est une des catégories fondamentales de structuration de la société – Building Blocks
of Social Order selon la jolie expression de Thelen et Streeck (2005, p. 9) – qui renvoie à l’idée
d’interactions relativement stabilisées au sein d’un groupe, à une reproduction, à des normes
partagées, des usages, des valeurs, des anticipations et des sanctions. En partant des institutions,
l’analyse des politiques publiques a d’abord mis en cause une vision trop morcelée et aléatoire de
l’action publique pour souligner les formes de stabilité observées empiriquement dans le temps ou
par la comparaison.
Certains auteurs voient les institutions au niveau macro comme une structure sociale qui va, sinon
déterminer, du moins fortement orienter les comportements des acteurs individuels et collectifs,
définir les manières de faire appropriées. Les institutions sont alors des matrices cognitives et
normatives qui produisent des mythes et des symboles. Pour March et Olsen (1989) elles définissent
les identités des groupes et des individus. La logique d’action est la logique de pertinence (Logic of
Appropriateness) : la sélection des conduites en accord avec les identités et les règles afin de
s’adapter aux contraintes de l’action et des situations. Les institutions sont les procédures, les
conventions, les formes d’organisations, les technologies, mais aussi les croyances, les schémas
intellectuels et les connaissances qui enveloppent, soutiennent, interprètent ou contredisent les
routines et les rôles. Les auteurs du néo-institutionnalisme historique mettent surtout l’accent sur
les règles formelles sanctionnées qui évoluent dans le temps et déterminent une partie essentielle
du comportement des acteurs. Elles sont relativement stables (Skocpol, 1992 ; Steinmo et Thelen,
1992). À l’inverse, d’autres auteurs mettent l’accent sur le niveau méso-sociologique de l’action,
celui des organisations, des acteurs collectifs qui produisent les institutions, développent des
actions stratégiques de changement dont les buts sont définis en lien étroit avec les institutions
(Powell, DiMaggio, 1991 ; Campbell, 2004).
D’autres, enfin, partent des individus, de leurs croyances et de leurs intérêts pour expliquer la
formation et le maintien des institutions. Celles-ci sont alors des formes fragiles, ad hoc, élaborées
par les acteurs dans des cadres d’interactions répétées. Pour les sociologues influencés par
l’interactionnisme et l’individualisme méthodologique, l’objectif est de réconcilier le sens de l’action
des individus avec les institutions, c’est-à-dire d’élucider les choix qu’ils effectuent à l’intérieur d’un
système de contraintes (Ostrom, 1990). Pour les économistes, les institutions réduisent les coûts des
transactions entre les individus. Elles ne subsistent que lorsque la dépense nécessaire à leur
maintien est inférieure aux bénéfices qu’en tirent les acteurs. Pour les auteurs du choix rationnel, et
notamment les spécialistes de la théorie des jeux, les institutions sont seulement des mécanismes ad
hoc de coordination qui reflètent les préférences des acteurs. Ce sont des points d’équilibre
temporaires qui résultent à un temps donné de la compétition entre acteurs pour établir des règles
qui leur sont favorables (Shepsle K., 1986). Pour d’autres, ce sont des dispositifs d’incitation et de
sanction qui orientent et rendent prévisibles le comportement des acteurs.

1.1. L’institutionnalisme traditionnel : les institutions formelles

La science politique classique avait fait des institutions au sens formel du terme (Parlement, Cour
de justice, présidence de la République) l’un de ses objets. Dans les travaux de type juridique, ce
qu’on appelle le « vieil institutionnalisme » a souvent consisté à analyser, parfois comparativement,
les règles électorales, la fabrication des lois, les pouvoirs de l’exécutif ou le contrôle de
constitutionnalité. Ainsi, les règles de majorité parlementaires produisent des effets sur l’orientation
des politiques publiques, sur la façon dont les intérêts minoritaires sont représentés, sur la capacité
d’élaboration et le rythme de mise en œuvre d’une action publique et sur la capacité de sanction
(Considine, 2005). Dans les assemblées, les procédures de délibération sont essentielles pour mettre
en forme les politiques publiques, permettre leur réforme et introduire les changements attendus
par les représentants d’intérêts.
Ces travaux classiques sur les institutions ont souligné deux types de facteurs qui jouent un rôle
clé dans l’action publique : les facteurs de cohérence au sein de la majorité du pouvoir législatif et
les relations entre pouvoirs exécutif et législatif. Certaines conditions sont susceptibles d’accroître
le rôle du Parlement dans le processus de fabrication des politiques publiques : un système
présidentiel à l’américaine ou un régime parlementaire comme en Grande-Bretagne. En France c’est
surtout à travers l’action des cabinets ministériels que l’exécutif agit sur les politiques publiques.
Les relations entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif sont centrales pour caractériser des styles
d’action publique. Dans un régime présidentiel où le pouvoir exécutif est séparé du législatif, le
président doit convaincre les députés d’adopter un programme : argumentations, arrangements,
procédures sont essentiels dans le processus. Dans un régime parlementaire à l’anglaise, où
s’affrontent clairement deux camps politiques, la centralisation et la capacité de réforme du
gouvernement sont beaucoup plus fortes, la responsabilité est également plus claire. Dans un travail
classique S. Steinmo (1993) a ainsi mis en évidence le rôle de la Constitution dans les politiques de
taxation. Lorsqu’il compare sur une longue période les politiques sociales et de lutte contre le
chômage aux États-Unis et en Grande-Bretagne, D. King (1995) met en évidence celui de la
bureaucratie.
Ce champ de recherche connaît actuellement un fort renouvellement, notamment sous l’influence
des auteurs du choix rationnel qui analysent avec rigueur les institutions comme des règles qui
contribuent au calcul des acteurs en jouant sur les incitations et les sanctions. Dans ce cadre,
M. Levi (2006, p. 145) propose une définition des institutions politiques qui sont « des arrangements
formels pour l’agrégation des individus et la régulation/réglementation de leur comportement par le
moyen de règles explicites et de processus de décision imposés par un acteur ou un ensemble
d’acteurs reconnus, légitimés et ayant ce pouvoir ». Ces auteurs insistent sur le rôle des règles pour
favoriser (ou pas) l’action des groupes de veto dans l’action publique ou pour créer des incitations et
des sanctions (Tsebelis, 2002).
Ces travaux demeurent souvent généraux et normatifs, par exemple sur les effets d’un type
d’administration ou d’un système juridique sur la transformation de l’action publique ou pour
expliquer beaucoup d’effets observés. Certains travaux prennent également ces institutions pour
acquises ou en racontent les origines sans mobiliser de modèles d’explication.
1.2. Néo-institutionnalisme : inertie et changements des politiques publiques

L’élaboration d’un « nouvel » ou « néo » institutionnalisme a pris des formes très variées et suscité
de vifs débats dans les différentes sciences économiques et sociales. Ces approches insistent sur le
rôle des institutions dans la production de certaines politiques publiques, mais aussi sur les facteurs
qui les contraignent car, une fois stabilisée, les institutions limitent les choix des possibles.

Définitions : Institutions et institutionnalisation


Institutions : Les institutions sont des construits sociaux et politiques, issues de conflits et de négociations. Ce sont des
règles, des normes et des procédures, des séquences d’action standardisées, plus ou moins coordonnées et
contraignantes, qui gouvernent des interactions entre individus, notamment pour la production de politiques publiques.
Elles agissent et se reproduisent sans mobilisation particulière, à partir de mécanismes sociaux et politiques auto-
entretenus, routiniers. Les règles varient selon trois dimensions principales : leur degré de précision, leur formalisme et
leur poids normatif. Les institutions permettent l’action collective tout en exerçant des contraintes, elles permettent les
anticipations des acteurs, cadrent des comportements relativement réguliers et prévisibles.
Institutionnalisation : Le processus d’institutionnalisation repose sur les dynamiques par lesquelles les règles et les
procédures sont élaborées, se développent pour structurer un espace social et produire les comportements des acteurs qui
les ont générées et/ou intégrées. De manière plus précise, le processus d’institutionnalisation s’observe lorsque des règles
et des procédures se multiplient et se stabilisent, gagnent en précision et deviennent concrètement prescriptives.

Dans cette perspective, les institutions fournissent un cadre stable d’anticipations qui réduit les
incertitudes et rend possible l’action publique. Elles complexifient les relations de pouvoir,
permettent l’action et produisent parfois des effets inattendus. Les acteurs sociaux et politiques ont
donc des capacités d’action très différentes en fonction du niveau d’institutionnalisation. Ainsi, dans
les espaces politiques les plus institutionnalisés, les acteurs sociaux agissent en fonction des règles
et des procédures du « jeu ». En revanche, dans des cadres d’action en voie d’institutionnalisation,
le caractère fluide des règles et des procédures explique que certains acteurs, profitant par exemple
d’une asymétrie des ressources, puissent devenir des entrepreneurs politiques afin de faire
reconnaître leurs valeurs et leurs intérêts. Ainsi, l’Union européenne est de ce point de vue marquée
par un niveau élevé d’incertitude et de conflit, notamment parce que les entrepreneurs politiques
ont su créer des institutions favorables à leurs positions (Fligstein, Sandholz, Sweet Stone, 2000).
Les institutions ne sont pas neutres. Un processus d’institutionnalisation contribue à privilégier
certains acteurs, certaines valeurs et intérêts. Pour les sociologues de l’organisation comme
W. Powell et P. Di Maggio, les institutions déterminent ainsi quelles sont les ressources utilisables
(où, quand, comment et par qui ?) contribuant à la structuration des relations de pouvoir. Les
institutions sont créées par la coopération et l’affrontement des acteurs sur la définition des règles.
Certains acteurs, particulièrement « puissants » au sens wébérien, tentent d’organiser ou de
modifier les règles (lois, normes) en fonction de leurs intérêts. Cependant, l’institutionnalisation
produit également des incertitudes quant aux résultats. En effet, si les institutions constituent un
facteur de contraintes pour les acteurs présents au sein d’un sous-système donné, l’observation
montre également qu’elles peuvent être utilisées de façon inattendue par certains. Les exemples
abondent dans le recours à l’Union européenne. Si cette institutionnalisation s’est faite sous l’étroit
contrôle des États, les règles en formation ont été utilisées par des groupes d’intérêts, souvent
marginalisés au niveau national, afin de faire condamner les États et agir ainsi sur les politiques
publiques : environnement (chasse), droit du travail (temps partiel), droits de l’homme (garde à
vue).
L’État-providence et ses origines ont été un terrain fécond pour ce type de recherche en montrant
comment les institutions ont été créées à la suite de conflits, pour cristalliser des compromis, des
rapports de force et orienter les politiques publiques. T. Skocpol (1992) a étudié la genèse des
politiques sociales américaines en relation avec les besoins de l’armée américaine et le soutien à la
natalité ; d’autres ont montré la genèse des relations entre groupes d’intérêt et État en Allemagne
ou en Suède ou les effets du marché du travail.
La force des institutions et des politiques publiques en place constitue un ensemble de contraintes
fortes pour les acteurs politiques et leurs programmes. Les politiques publiques sont
progressivement orientées, structurées par des réseaux d’institutions de plus en plus denses qui
résistent aux changements politiques. Ce sont ces processus que P. Pierson (2000) qualifie de
« dépendance au sentier ». À partir de conditions initiales données, l’éventail des conséquences
possibles est large, mais une fois une politique engagée sur une trajectoire, les alternatives se
réduisent au fur et à mesure. Le timing des séquences de développement est parfois plus important
que le contenu des décisions, les premières étapes étant déterminantes. Des acteurs se
positionnent, des enjeux se constituent et toute transformation a un coût (Palier, 2002). Les
politiques publiques sont structurées par des normes qui cadrent le terrain de jeu et indiquent aux
acteurs les comportements valorisés. Ce modèle permet d’expliquer l’inertie des politiques
publiques.
Cependant, cette analyse est parfois utilisée de manière trop déterministe. Les contraintes du
« chemin de dépendance » sont alors surestimées a priori pour expliquer les difficultés de
changement des politiques publiques. À y regarder de plus près, l’existence d’un véritable « sentier
de dépendance » est une exception. On observe plutôt de nombreux chemins qui, comme ceux qui
vont à Compostelle, suivent des itinéraires différents, se croisent ou s’ignorent (Crouch, Farrell,
2004). Parfois, ce sont des traces laissées par des tentatives ou des crises antérieures qui
déterminent via les institutions l’orientation des politiques publiques. Ainsi, jusqu’à l’introduction de
l’euro, la force de la politique monétaire allemande menée par la Bundesbank pour défendre le mark
s’expliquait par le souvenir de l’hyperinflation durant la République de Weimar dans les années
1920. L’institutionnalisation de la banque centrale et ses règles de fonctionnement avaient un sens
par référence à cette histoire. L’intérêt de ces approches réside dans leur capacité à révéler les
mécanismes qui produisent des passages obligés et des normes difficilement contournables.
L’analyse néo-institutionnaliste tend à proposer, une fois passé le moment de création, une vision
d’une action publique routinisée, évoluant par une succession de changements incrémentaux et des
moments de transformation radicale. Il n’y a pas de rapport proportionnel entre l’intensité des
changements institutionnels et ceux observables dans les politiques publiques. Des changements
d’institutions radicaux peuvent ne susciter que des changements limités de politique publique1. Plus
couramment des transformations institutionnelles de moindre envergure suscitent des
transformations importantes et de longue durée des politiques publiques. Les auteurs néo-
institutionnalistes expliquent souvent ces changements par l’impact de chocs extérieurs,
d’innovations d’entrepreneurs politiques, de contradictions entre les règles ou de dynamiques
d’interactions entre organisations. À la suite de ces travaux, une orientation de recherche s’est
développée sur les changements liés aux évolutions internes des institutions (Thelen et Streeck,
2005) à partir des processus d’accumulation de changements de faible portée immédiate comme :
– la sédimentation institutionnelle (l’accumulation d’institutions provoque des
contradictions internes, certaines demeurent inchangées, d’autres sont modifiées en
partie) ;
– la conversion institutionnelle ou une réorientation vers de nouveaux objectifs ;
– l’épuisement progressif de certaines institutions par manque d’adaptation, par abandon
des acteurs, par succession de non-décisions ou inertie.

1.3. Sociohistoire et conception constructiviste des institutions

Un courant de la sociologie politique française plutôt constructiviste, inspiré par Durkheim,


Foucault et Bourdieu, regroupé sous l’appellation « sociohistoire » a également développé une
analyse originale de l’action publique à partir des institutions et de leur genèse2.
Ces travaux ont souvent comme point de départ un travail très précis sur la formation des
catégories de l’action publique, leur évolution de longue durée dans différents secteurs et sur la
mobilisation de savoirs spécialisés dans les sciences de gouvernement (Ihl, Kaluszynski et Pollet,
2003). Comme pour le néo-institutionnalisme historique, mais avec un cadre intellectuel différent,
l’objectif est de saisir l’historicité de l’action publique (Laborier et Trom, 2003). Ce courant s’est
particulièrement intéressé aux dynamiques d’étatisation dont parle Foucault (c’est-à-dire les
pratiques et les dispositifs étatiques), l’institutionnalisation de nouveaux domaines d’action
publique, la formation des frontières de l’État, la politisation de problèmes, cela à partir d’un travail
sur les documents d’archives (Payre et Pollet, 2005 ; Baudot, 2008). L’objectif est ici d’analyser
l’action publique et l’État en fonction de la production de ses catégories d’intervention, de leurs
effets cognitifs et normatifs et des pratiques qui en découlent.
Les travaux de sociohistoire mettent l’accent sur le travail continu de redéfinition des règles, des
pratiques et des apprentissages des acteurs, mais aussi sur leurs processus de naturalisation
(Buton, 2009). L’action publique est envisagée à partir d’une configuration précise d’acteurs, des
usages différenciés, des pratiques d’acteurs situés, des savoirs codifiés et identifiés à partir de
sources documentaires. L’interrogation critique sur la construction des catégories et les conflits de
définition s’est avérée particulièrement intéressante pour étudier les origines des politiques visant
des groupes particuliers comme les chômeurs ou les pauvres.
Quelques limites peuvent être signalées. La première réside dans une certaine fascination pour la
genèse initiale des catégories et des systèmes d’action. Mais il peut arriver que la genèse ne soit pas
le moment le plus important pour analyser l’évolution d’une politique publique. D’autre part, le
choix d’une méthode micro et rigoureuse à partir des individus présente des avantages et des
inconvénients. Si l’intérêt de cette perspective est de faire du temps et de l’histoire des variables
explicatives, il lui manque un modèle explicatif d’ensemble. L’accent est mis sur la circulation de
modèles, mais des travaux comparatifs seraient utiles pour éviter l’impression de contingence des
situations étudiées. Enfin, si le refus de tout essentialisme est salutaire, il peut conduire dans des
approches simplifiées à montrer que toutes les institutions sont toujours des catégories en
redéfinition permanente. Ce qui peut entraver l’analyse de leurs effets sur les politiques. Un
ensemble de travaux récents regroupés par Buton et Mariot (2009) évitent ces travers en montrant
comment les institutions se reconfigurent selon les contextes et les effets de transformation du
rapport des acteurs aux institutions. Ils plaident aussi pour une lecture discontinue de l’histoire et
une attention aux effets de couche et d’empilement de sens et de pratiques qui en découlent.

2. Les normes de l’action publique

L’approche néo-institutionnaliste des politiques publiques envisage celles-ci comme des règles de
comportement qui cadrent les actions individuelles, collectives et celle des organisations. Les
normes sont une sous-catégorie des institutions. À l’origine, l’approche juridique considère l’action
publique comme un ensemble de décisions formalisées dont la forme la plus noble est la loi.
L’histoire des politiques publiques est souvent scandée par des moments législatifs considérés
comme des temps de cristallisation de processus lents et l’expression condensée de choix politiques.
L’action publique est alors conçue comme un ensemble de normes formalisées en droit qui désigne
les organismes en charge des programmes, leurs pouvoirs et moyens budgétaires.
Cette approche juridique a été contestée par les raisonnements sociologiques et les travaux
d’évaluation mesurant l’effectivité/ineffectivité des lois et des programmes. Les ressorts explicatifs
des échecs constatés sont de trois types : les acteurs destinataires agissent en ignorant les normes
des politiques ; ou bien, ils les connaissent mais résistent à leur application et les contournent ;
enfin, ils peuvent les détourner selon leurs fins spécifiques. Cette ineffectivité est distincte de
l’inefficacité lorsque l’on montre que la norme une fois mise en œuvre ne parvient pas aux résultats
attendus. Ainsi, l’application des réglementations en matière d’hygiène et sécurité du travail a
donné lieu à de nombreux travaux déclinant les multiples formes de contournement et d’échec des
règles. Si les employeurs sont en général tenus pour responsables de ces violations du droit au nom
d’une recherche de rentabilité, des travaux ont aussi montré que les ouvriers (dans le bâtiment, par
exemple), bénéficiaires en théorie de ces protections, transgressent aussi pour se libérer des
contraintes, valoriser leur savoir-faire ou affirmer une identité professionnelle (Dodier, 1987). Mais
toutes ces perspectives raisonnent comme si les règles de droit et les politiques étaient des
injonctions sanctionnées fonctionnant plus comme des contraintes que comme des ressources pour
l’action. Une des versions actuelles de ce raisonnement se trouve dans les utilisations
technocratiques du Benchmarking qui présuppose l’existence d’un modèle optimum par rapport
auquel on mesure les écarts dans les politiques observées (inflation, déficit public, degré de
privatisation, etc.).
La sociologie des organisations a dès les années 1960 déplacé ces questionnements sommaires en
analysant la capacité des acteurs à développer des marges d’autonomie décisives, y compris dans
les organisations les plus structurées. Le rapport à la règle est alors envisagé sur un mode actif de
conquête ou préservation d’un espace de liberté (Friedberg, 1991). Plus récemment, les travaux
cognitifs en politique publique et plus particulièrement ceux qui relèvent des approches néo-
institutionnalistes ont approfondi cette approche en s’attachant à la production des structures
normatives qui cadrent les actions collectives. Elles sont des facteurs d’ordre et et de production de
sens. C’est alors en termes de règles d’un jeu ouvert que les normes sont appréhendées, elles
permettent non seulement la définition des comportements appropriés, mais aussi étayent les
représentations partagées (March, Olsen, 1994). Les normes sont envisagées comme des facteurs
essentiels de stabilisation de l’action collective, sous l’angle de la cohésion, de la capacité
d’anticipation pour les acteurs en situation et de la réduction de leurs coûts de transaction. Les
normes produisent ainsi différents effets de pouvoir et sont aussi réductrices de tension et facteurs
de prévention des conflits (Powell, Di Maggio, 1991). À partir d’une approche plus interactionniste,
des travaux à base empirique ont dégagé les normes produites par les acteurs en situation
(Pressman, Wildavsky, 1973).
La notion de normes secondaires d’application spécifie cette activité (Lascoumes, 1990). Elles sont
de trois types : des normes d’interprétation du cadre institutionnel, des normes d’adaptation aux
demandes et contextes locaux, enfin, des normes de règlement de conflit lorsque des divergences
existent avec les autres metteurs en œuvre ou les destinataires. Les travaux sur les pratiques
administratives en matière de fiscalité (Leroy, 1993), de risques industriels (Lascoumes, 1994) ou
d’immigration (Spire, 2005 ; De Barros, 2008) convergent pour montrer le rôle décisif des normes
concrètes produites par les acteurs d’application. Empiriquement, ces travaux sont centrés sur les
interactions entre acteurs administratifs de proximité et administrés. Ils s’attachent à comprendre le
cadre cognitif et normatif dans lequel s’accomplissent des missions régaliennes. Ils montrent que les
interactions multiformes entre acteurs ne se limitent pas à un contrôle répressif, mais comportent
une large part d’action symbolique et d’imposition de normes de conduite. L’accommodement de
règles, la mise en conformité a posteriori en vue de la création de rapports de confiance ou
l’apprentissage du rapport à l’autorité sont aussi importants que les activités de sanction.
On peut enfin envisager les normes sous l’angle de la transformation de la régulation politique et
de la gouvernance (Mayntz, 1993). Dépassant les critiques répétitives des faiblesses des politiques
publiques, les problèmes qu’elles rencontrent sont envisagés comme des analyseurs des
transformations en cours des modes d’exercice du pouvoir. Les manques de légitimité et d’efficacité
des politiques publiques sont ainsi étroitement liés (Duran, 2010). Le pouvoir normatif de la
puissance publique, seul ou combiné à celui d’acteurs économiques, aurait été réduit selon un
double mouvement. D’un côté, les organes dirigeants les sociétés pluralistes auraient perdu leur
capacité de décision autonome et seraient inexorablement tiraillés entre des groupes d’intérêts de
plus en plus organisés et une « opinion » versatile. L’arbitrage au nom de valeurs et de priorités
politiques serait devenu quasi impossible et nous vivrions dans un univers de normes et d’injonction
aussi contradictoires que mouvantes. D’un autre côté, des parties de plus en plus importantes de
l’organisation sociale s’autonomiseraient par rapport aux acteurs politiques classiques. La
technocratisation de l’administration et surtout le développement de sous-systèmes économiques
(système financier, sociétés transnationales monopolistes) et techniques (télécommunications,
bioéthiques) auraient lentement retiré aux régulateurs traditionnels tout pouvoir sur des secteurs
majeurs. Ces réflexions reprennent celles de N. Luhmann (1995) sur l’auto-poièse, c’est-à-dire la
capacité croissante de sous-systèmes sociaux à s’auto-normer et à maîtriser ainsi leurs
changements.
Face à cette incertitude sur les normes, les instruments budgétaires sont souvent mobilisés pour
cadrer et piloter l’action publique.

3. Les contraintes budgétaires : gouverner, c’est hériter

L’État définit le cadre budgétaire, c’est-à-dire les contraintes financières qui pèsent sur les
politiques publiques mais restent souvent une scène aussi obscure que décisive (Wildavsky, 1979).
Contre la vision d’une action publique en miettes, A. Siné rappelle avec vigueur que « la contrainte
budgétaire, telle qu’elle est construite, portée, et mobilisée par l’administration des Finances,
constitue l’une des forces les plus puissamment intégratives de l’ensemble de l’appareil politico-
administratif (…) la mise en cohérence, la coordination et la régulation intersectorielles font de
l’ordre budgétaire un des acteurs les plus efficaces de l’ordre politique (…) le Budget est un “anti-
morcellement” c’est un créateur d’interdépendances entre les sous-systèmes » (2006, p. 19).
Les politiques publiques sont soumises aux contraintes budgétaires. Elles n’ont évidemment rien
d’intemporelles et sont plus ou moins pourvues de moyens en fonction de conjonctures politiques
autant qu’économiques, par exemple de normes de déficit budgétaires (Bezes et Siné, 2011). Une
grande partie des dépenses d’un gouvernement est reconduite d’une année sur l’autre, ce qui est le
cas dans les grandes démocraties pour plus de 80 % des crédits, parfois 90 %. Les politiques
publiques ont le plus souvent un coût, et celui-ci peut croître pendant des décennies, comme dans le
cas des dépenses de santé, d’éducation ou de retraites. En ce sens, « gouverner, c’est hériter »
(Rose et Davies, 1994) : une grande partie des politiques publiques n’est que la prolongation, parfois
sous des formes légèrement accentuées ou modifiées, de l’existant parfois profondément ancré
(écoles primaires, hôpitaux) ce qui contredit la conception de la politique publique en termes de
choix, de nouvelles politiques et de décisions.
Lorsque la dette est élevée, elle grève le budget et constitue un frein puissant pour l’action
publique. Dans le cas français, le travail de A. Siné sur « l’ordre budgétaire » montre les ressorts de
ce qu’il nomme « la grande pétrification » qui s’opère depuis les années 1980 par la croissance
continue des déficits publics et de l’endettement de l’État sans investissements notables dans des
actions publiques d’envergure. À partir de 1983, les dépenses augmentent lentement mais
sûrement. Il n’y a pas de dérapage massif, mais une dynamique est enclenchée qui échappe aux
choix politiques.
Nous savons depuis Laswell que les politiques publiques sont des choix de clientèles et de
victimes. Lorsqu’une clientèle est créée (une niche fiscale, un programme d’aide sociale ou d’aide
aux entreprises), elle va agir pour maintenir ses programmes, voire les étendre. C’est aussi souvent
le cas pour les fonctionnaires qui les mettent en œuvre. Les processus internes d’accroissement des
dépenses publiques sans choix sont progressivement devenus une constante. Et les responsables
politiques ont beaucoup de difficultés à revenir sur l’acquis et à interrompre ces cycles. Si le
lancement de nouveaux programmes met en scène leur capacité de changement, toute velléité de
suppression se heurte à la mobilisation des clientèles, des administrations, de leurs routines et des
bénéficiaires. En période normale, les politiques sont un peu comme James Bond, elles ne meurent
jamais.
Les critiques d’une intervention trop forte de l’État rappellent sans cesse cette dynamique de
croissance des dépenses publiques dues à des politiques publiques toujours plus diversifiées. Les
cadrages budgétaires ont été progressivement inventés afin de regagner des marges d’action en
réduisant les dépenses publiques. Ce mouvement, initié aux États-Unis, a conduit à des réformes
contraignant les gouvernements à limiter le déficit, voire à l’interdire constitutionnellement. Plus
récemment, des pays comme la Grande-Bretagne, la Suède et la France (la Loi organique relative
aux lois de finances, LOLF, 2001 puis Revue générale des politiques publiques, 2007) ont mis en
œuvre des réformes budgétaires afin de présenter de manière plus lisible les moyens associés aux
politiques et aux programmes, d’identifier des unités budgétaires, de responsabiliser les
fonctionnaires et d’exercer de fortes pressions à la réduction des coûts. Cette profonde
réorganisation vise aussi à organiser un suivi plus précis des dépenses. Elle s’est traduite par la
création d’indicateurs de réalisation des objectifs et d’évaluation des performances. Mais ces
instruments budgétaires ne sont évidemment pas neutres, ils exercent une contrainte renforcée sur
la conduite des politiques publiques, leur mise en forme et leur mise en œuvre (Bezes, 2009 ; Bezes,
Sine, 2011).
La pression budgétaire sur les politiques publiques est une source de fortes tensions pour les
gouvernants. Comment mobiliser des financements pour traiter les enjeux qu’ils veulent inscrire sur
leur agenda politique et apparaître ainsi comme des responsables sensibles aux attentes des
citoyens, lorsque les capacités de financement sont pour l’essentiel mobilisées par des programmes
existants qu’il est impossible de supprimer ou de réduire sous peine de devoir gérer des conflits
politiques et sociaux ?

4. Instruments et instrumentation de l’action publique : vers un gouvernement


automatique ?

L’action publique est un espace sociopolitique construit autant par des techniques et des
instruments que par des finalités ou des contenus. Les instruments constituent un type particulier
d’institutions. La croissance de l’État durant le XXe siècle s’est traduite par l’accumulation de
programmes et de politiques dans les différents secteurs d’intervention et par la diversification
d’instruments de l’action publique.

4.1. Les technologies de gouvernement

La recomposition de l’État contemporain s’est accompagnée d’une nouvelle vague d’innovations


concernant ces instruments, notamment, mais pas exclusivement dans des domaines récents
d’expansion de l’action publique comme dans les politiques des risques (environnementaux,
sanitaires, etc.), la régulation/réglementation du marché, les réformes de l’État ou de l’État-
providence. L’orientation, de sous-secteurs ou de réseaux relativement autonomes par rapport à
l’État, a justifié la quête de « nouveaux instruments » censés rendre possible le pilotage de la
société dans des contextes fragmentés et des hiérarchies enchevêtrées. Le travail d’A. Desrosières
sur le rôle profondément structurant des statistiques opérationnalise cette approche (1993) qui
distingue analytiquement les objectifs de l’action publique des instruments utilisés.

Un instrument d’action publique constitue un dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux
spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est
porteur.
L’« instrumentation de l’action publique » renvoie à l’ensemble des problèmes posés par le choix et l’usage des
instruments (des techniques de régulation, des moyens d’opérer qui permettent de matérialiser et d’opérationnaliser
l’action gouvernementale. Il s’agit de comprendre non seulement les raisons qui conduisent à retenir tel instrument par
rapport à tel autre, mais aussi à envisager les effets produits par ces choix (Lascoumes, Le Galès, 2004).

La notion d’instrument d’action publique permet d’envisager l’action publique sous l’angle des
techniques et des usages qui structurent les politiques. Ce choix de méthode substitue l’observation
de facteurs sociotechniques, souvent discrets, à l’entrée classique par la substance des politiques
publiques et leurs acteurs. Les instruments d’action sont porteurs de valeurs, nourris d’une
interprétation du social et de conceptions précises du mode de régulation envisagé. L’instrument est
aussi producteur d’une représentation spécifique de l’enjeu qu’il traite. L’instrument induit une
problématisation particulière de ces objets d’application dans la mesure où il hiérarchise des
variables et peut aller jusqu’à induire un système explicatif. Enfin, il crée souvent des effets propres
et inattendus.
L’instrumentation de l’action publique est donc autant un moyen de structurer l’action
administrative que d’orienter les relations entre la société politique (via l’exécutif administratif) et la
société civile (via ses sujets administrés) par des intermédiaires, des dispositifs mêlant des
composantes techniques (mesure, calcul, règle de droit, procédure) et sociales (représentation,
symbole). Cette instrumentation s’exprime dans une forme plus ou moins standardisée qui constitue
un passage obligé pour l’action collective et mêle des obligations, des rapports financiers
(prélèvements fiscaux/aides économiques) et des moyens de connaissance des populations
(observations statistiques). Par conséquent, l’instrumentation de l’action publique est un enjeu
majeur, car elle est révélatrice d’une théorisation plus ou moins explicite du rapport
gouvernant/gouverné. Chaque instrument est une forme condensée de savoir sur le pouvoir social et
les façons de l’exercer.

4.2. Instruments et changements des politiques publiques

Les auteurs néo-institutionnalistes se sont intéressés aux instruments en tant que traceurs de
changement des politiques publiques (Hood, 1986 ; Hall, 1993). Les acteurs sociaux et politiques ont
des capacités d’action très différentes en fonction des instruments sélectionnés. Une fois en place,
ces instruments ouvrent aux entrepreneurs politiques de nouvelles perspectives d’utilisation ou
d’interprétation imprévues et difficiles à contrôler, nourrissant ainsi une dynamique
d’institutionnalisation. Les instruments déterminent en partie quelles ressources peuvent être
utilisées et par qui. Comme toute institution, les instruments permettent de stabiliser des formes
d’action collective, de rendre plus prévisible, et sans doute plus tangible, le comportement des
acteurs.
Le changement des politiques publiques peut passer par les instruments, sans qu’il y ait pour
autant accord sur les finalités d’une réforme. L’entrée par les instruments sert de balise pour
l’observation et l’interprétation. Beaucoup de combinaisons sont possibles : un changement
d’instruments sans changement des buts ; une modification de l’utilisation ou du degré d’utilisation
d’instruments existants ; un changement d’objectif passant par celui des instruments ; mais aussi
des changements d’instruments qui modifient les effets entraînant ainsi des changements
d’objectifs. Lors de négociations, débattre des instruments est parfois un moyen de structurer les
échanges et des accords à court terme, tout en laissant de côté les enjeux les plus conflictuels. Dans
cette perspective, l’instrumentation est bien une question politique, car le choix va structurer en
partie le processus et ses résultats. S’intéresser aux instruments ne doit en aucun cas justifier
l’effacement du politique. Au contraire, plus l’action publique se définit par ses instruments, plus les
enjeux de l’instrumentation risquent de soulever des conflits entre différents acteurs, intérêts,
organisations (Varone, 2000).
Les travaux de Hood demeurent essentiels pour comprendre les transformations de l’action
publique et présenter une typologie des instruments. Le développement de systèmes
sociotechniques, la généralisation des technologies de l’information et de la communication vont
dans le sens du renforcement et de l’invention permanente d’instruments d’action publique. Afin de
préciser la place des instruments dans les technologies du gouvernement, nous proposons d’en
différencier les formes et de distinguer cinq grands modèles (Lascoumes, Le Galès, 2004).
Tableau 3
Type de
Type d’instrument rapport Type de légitimité
politique
Imposition d’un
intérêt général par
Législatif et État tuteur du des représentants
réglementaire social mandatés élus ou
des hauts
fonctionnaires
État Recherche d’une
Économique et producteur de utilité collective
fiscal richesse, État Efficacité sociale
redistributeur et économique
Recherche
Conventionnel et État
d’engagement
incitatif mobilisateur
direct
Explicitation des
Informatif et Démocratie du décisions et
communicationnel public responsabilisation
des acteurs
Mixte : scientifico-
Ajustements technique et
au sein de la démocratiquement
Normes et
société civile négociée et/ou
Standards Best
Mécanismes concurrence,
practices
de pression des
concurrence mécanismes de
marché

K. Weaver (1989) a mis en évidence le développement des instruments de gouvernement qui se


déclenchent automatiquement en fonction d’indicateurs définis à l’avance (rémunération des
fonctionnaires, coupes budgétaires) afin de dégager la responsabilité des gouvernants. Cette
tendance est un but politique affiché par une partie de la doctrine du « New Public Management ».
L’introduction d’indicateurs de performance, d’instruments discrets, de normes et de standards, de
systèmes techniques, va dans le sens de la technicisation et de la dépolitisation de l’action publique.
Ces auteurs suggèrent qu’un principe devient central pour toute action politique : « Blame
Avoidance », éviter l’opprobre (Weaver, 1986 ; Hood, 2010). Dans des sociétés complexes et peu
contrôlables, où chaque incident peut devenir crucial pour l’opinion, les politiques choisiraient
souvent de se protéger avant tout, d’éviter les mobilisations contre leurs décisions, d’échapper aux
responsabilités des dynamiques aléatoires de la mise en œuvre. Le développement des instruments
dépolitisés et la marginalisation de la régulation publique ne seraient pas dus à des dynamiques de
technicisation de l’action mais à des choix délibérés de mise à l’écart des variables politiques par les
élus eux-mêmes.
L’État ne fournit pas seulement des structures d’opportunité pour les acteurs des politiques
publiques, mais aussi des systèmes de contraintes, notamment juridiques et financières. L’essor de
ce qu’on a appelé après Michel Foucault les « technologies de gouvernement » (2004) s’est en
particulier traduit par la généralisation d’instruments de contrôle, notamment budgétaire et d’aide à
la décision allant dans le sens d’une rationalisation et d’une planification toujours plus précise de
l’action publique. Elle a été renforcée par les avancées de l’informatique : rationalisation des choix
budgétaires, programmation linéaire, analyse coût/bénéfice, management par objectifs,
multiplication des indicateurs… Mais l’usage des instruments n’en reste pas moins incertain
(Baudot, 2011). Le cimetière des illusions des procédures totalisantes de la rationalisation de
l’action publique est particulièrement encombré.
1. Ainsi la fusion spectaculaire en 2007 des ministères de l’Équipement et de l’Écologie n’a pas à ce jour bouleversé la politique
des transports.
2. Cf. le projet intellectuel de la revue Genèses, créée en 1990 par Gérard Noiriel et Michel Offerlé au carrefour de l’histoire, de la
science politique et de la sociologie. Voir aussi Laborier et Trom (2003).
Conclusion

Prolifération et reconfiguration de l’action publique

Gouvernance, gouvernementalité, mais aussi État stratège, la multiplication des mots pour
désigner les régulations publiques témoigne de l’usure des notions classiques désignant la gestion
centralisée et dirigiste de secteurs clairement délimités. Par la prolifération de ses objets, ses
acteurs et ses instruments, l’action publique a été reconfigurée. Rendre compte de sa complexité et
de sa mobilité est le principal défi de ce domaine des sciences sociales.

Trois types de prolifération

Les « politiques publiques », c’est-à-dire les diverses formes de régulation sociale et politique des
enjeux sociaux sont devenues un domaine de connaissance prolifique.
– Les « problèmes » socialement débattus semblent infinis : de celui récurrent des sans
domicile fixe au domaine émergent des nanotechnologies, de la rémunération des dirigeants
par stock-options à la gouvernance mondiale des forêts. Le champ des régulations publiques
est-il sans limites ? Existe-t-il des enjeux qui échappent à une demande d’action publique ?
De plus, ces enjeux qui ont pu jusque dans les années 1980 être pensés en fonction de
découpages sectoriels sont devenus de plus en plus transversaux, hétérogènes dans leurs
composantes et leurs implications. Rares sont les dossiers qui ne mêlent des dimensions
économiques, techniques, environnementales, de santé, etc.
– Les acteurs et les espaces par et dans lesquels s’invente et se pratique l’action publique
se sont multipliés. L’État et son administration pyramidale ne sont plus les seuls
organisateurs de l’intervention régulatrice. Les niveaux locaux de proximité tant politiques
que ceux de la société civile, les ensembles régionaux et interrégionaux, mais aussi l’Europe
et l’international via les marchés et les grandes organisations (OMS, OMC, Forum mondial
de l’eau, etc.) sont devenus des initiateurs et des cadres d’action essentiels. De plus, le
clivage classique public/privé est remis en cause par les partenariats entre autorités
publiques et acteurs économiques ou associatifs. Enfin, ces derniers reçoivent dans des
domaines de plus en plus nombreux des délégations de responsabilité pour assurer des
actions de sécurité, ou de gestion de services. Le terme « gouvernance » s’efforce de rendre
compte des problèmes de coordination que pose une telle diversification des acteurs, des
scènes et des formes d’interaction.
– Enfin, les techniques d’intervention, la « boîte à outils » de l’action publique, les
instruments de la régulation ont été très diversifiés depuis les années 1970. De plus, ils ont
été empilés sans grand souci de cohérence, un nouvel instrument venant le plus souvent se
superposer à d’autres, sans être clairement articulé aux précédents. Ainsi, chaque
programme d’intervention est aujourd’hui le produit d’une longue sédimentation historique
et il conjugue une vaste panoplie d’instruments, ce qui pose des problèmes de mise en
cohérence inédits.

L’action publique recomposée

Face à ces foisonnements et à la complexité de ces actions publiques entremêlées, des auteurs
venant de disciplines différentes se sont engagés dans l’analyse de ces transformations. Pour penser
le(s) changement(s), ils ont développé une grande quantité de concepts et de modèles qui
conduisent parfois à assimiler le domaine de l’action publique à une affaire de clan auto-référencé.
Le nominalisme menace, chacun essayant de faire entendre son originalité théorique par son
vocabulaire, sans toujours clarifier en quoi il se différencie des notions proches. Comme le notent
Baumgartner et Jones (2006), tout le monde aspire à une théorisation englobante du « Policy-
Making » qui couvre aujourd’hui un immense domaine allant de l’identification des enjeux sociaux à
la prise en charge institutionnelle et à la compréhension de ses effets. Mais l’ambition n’est pas
réalisée. Une des limites de ce domaine de connaissance se situe dans l’existence d’une double
spécialisation de la réflexion en termes de domaine couvert (l’urbain, le social, l’industriel, le
sanitaire, etc.), et en termes de point de vue analytique (émergence et catégorisation,
inertie/reconfiguration institutionnelle, stratégie sociale et politique d’acteurs, décideurs erratiques,
etc.). Face à cet éparpillement intellectuel, qui peut se targuer d’être porteur d’une théorisation
d’ensemble ? Quel degré de généralisation peuvent atteindre les meilleurs travaux hors de leur
secteur et de leur espace géographique ? Et jusqu’où les angles d’attaque, les découpages
théoriques d’objet de recherche sont-ils compatibles ?
C’est pourquoi nous avons pris le parti d’une construction simple (simpliste même par nécessité)
afin d’effectuer un retour sur deux questions de base qui ont aussi, selon nous, une vertu
pédagogique :
– Tout d’abord, nous avons montré que l’action publique est un système d’ordre négocié.
L’approche en termes de politique publique a permis de comprendre empiriquement (« par
le bas ») les formes et les effets de l’action de l’État sur les systèmes sociaux. Pour cela, elle
a mis à distance aussi bien le volontarisme politique que les logiques administratives
hiérarchiques. Rompant avec l’idée que l’action publique est un commandement fait pour
résoudre des problèmes, elle a montré l’importance des espaces d’action dont disposent les
acteurs en charge de la mise en œuvre, ainsi que les destinataires. Mais cette liberté est
largement surveillée et jamais n’a été observée une dispersion absolue. Il fallait alors
préciser les contenants qui opèrent la mise en cohérence des initiatives de terrain, qui
s’efforcent de contenir la diversité des appropriations. C’est pourquoi nous avons
réintroduit un regard « par le haut » afin d’analyser les processus qui concourent à la
définition du bien commun, de préciser le rôle des élites et la façon dont se négocient les
décisions.
– Ensuite, l’autre grande question récurrente est celle du changement. On pense
aujourd’hui souvent que ce sont les initiatives de la société civile qui font bouger les élus
autistes et les administrations sclérosées, que seuls les mouvements sociaux, les grandes
controverses créent des dynamiques suffisamment fortes pour modifier les buts et les
moyens de l’action publique. Mais à y regarder de plus près, les influences ne sont pas
unilatérales. Même les groupes les plus revendicatifs agissent en interaction avec les
institutions et les adaptations sont réciproques. Dans le même temps, les institutions font et
défont leur clientèle, reconfigurent les enjeux sociaux et imposent leurs priorités. De plus,
les décideurs sont enserrés dans des contraintes budgétaires et les instruments techniques
mettent en place des formes automatisées et dépolitisées de pouvoir.
Au croisement de ces deux axes, nous avons essayé de montrer qu’une sociologie politique de
l’action est d’abord une façon de réfléchir sur les nouvelles configurations entre l’État et la société
civile, entre une (ou des) autorité(s) publique(s) démocratiquement légitimée(s) et les multiples
formes de mobilisation des acteurs sociaux qui s’efforcent d’organiser et de promouvoir leurs
intérêts symboliques autant que matériels. Dans ce sens, nous plaidons pour un constructivisme
modéré qui certes prend en compte la plasticité des interprétations des enjeux sociaux et du rapport
aux institutions, mais qui considère en contrepoint qu’il existe des cadres cognitifs et normatifs qui
orientent souvent de façon décisive les significations attribuables et les actions possibles. Tout n’est
pas négociable tout le temps. Les interactions entre les jeux de pouvoir des acteurs et ceux des
institutions produisent une grammaire des possibles qui oriente de façon déterminante l’action
publique.

Cage de verre ou cage de fer ? Deux évolutions en cours

Les évolutions de l’action publique sont en tension entre deux polarités D’un côté, l’extension
d’une « cage de verre » pour répondre à la crise de la représentation politique et aux nouvelles
exigences de légitimité démocratique. Mais, d’un autre côté, une nouvelle « cage de fer » s’affirme
au nom d’une rationalisation renforcée de l’action publique en quête d’efficacité.

Cage de verre : faire des politiques publiques c’est débattre, convaincre et argumenter

Les incertitudes sur la légitimité et les normes d’action conduisent à développer les formes de
participation des individus et des groupes à l’action publique. Depuis les années 1970, le
développement de la « démocratie du public » ou « de l’opinion », c’est-à-dire d’un espace public
relativement autonome de la sphère politique traditionnelle se traduit par un changement décisif :
les droits d’accès des citoyens à des informations détenues par l’autorité publique ont été
développés en des obligations d’informer les citoyens pesant sur les autorités publiques. Une
nouvelle conception du politique a été élaborée avec le recours croissant aux instances de
négociation et de participation des citoyens à des décisions publiques (Sintomer, 2007).
Parallèlement, « gouverner par contrat » est devenu une injonction générale. Dans des sociétés en
mobilité croissante et animées par des secteurs en quête d’autonomie normative, seuls des
instruments participatifs sont censés pouvoir fournir des modes de régulation adéquats. Le cadre
conventionnel et les formes incitatives qui y sont liées présupposent un État en retrait de ses
fonctions traditionnelles, renonçant à son pouvoir de contrainte et s’engageant dans des modes
d’échange d’apparence contractuelle. Apparence, parce que les questions centrales d’autonomie des
volontés, de réciprocité des prestations et de sanction du non-respect des engagements sont
rarement prises en compte. L’État dirigiste est dès lors censé faire place à un État activiste ou
coordonnateur, menant principalement des actions de mobilisation, d’intégration et de mise en
cohérence. Les travaux réalisés en ce domaine s’accordent pour considérer que la légitimité
principale de ce type d’instrument provient plus de l’image moderniste et surtout libérale de l’action
publique dont il est porteur que de son efficacité réelle, d’ailleurs rarement évaluée (Gaudin, 1999).
Au-delà du contrat, des travaux s’intéressent à la question de la participation démocratique, à la
décision et à la mise en oeuvre des politiques publiques, par exemple sous la forme des budgets
participatifs, des jurys de citoyens et des procédures de concertation1

Cage de fer : plus de liberté dans des cadres plus contraignants

Le diagnostic initial de Weber ne cesse d’être confirmé lorsqu’il montre les développements
parallèles de la bureaucratie, de l’État, de règles codifiées et rationnelles et du capitalisme
moderne. Ce dernier dépend de l’État pour la création d’un environnement juridique et administratif
stable qui est une condition nécessaire à la prévisibilité des comportements et des résultats. Si les
modalités changent, l’objectif reste le même. Le mouvement contemporain de diffusion de pratiques
de « reporting », de systèmes d’information pour le contrôle et le pilotage par le centre d’entités
plus autonomes, cette dynamique se retrouve dans les grandes entreprises comme au sein des
administrations. L’introduction des nouvelles normes de management concrétise une « seconde
révolution bureaucratique », à savoir une transformation dans l’orientation des conduites qui repose
sur des instruments techniques de rationalisation des comportements et renforce la capacité
d’anticipation des acteurs et des organisations de l’action publique.(Le Gales, Scott, 2008)
Ainsi, malgré les craintes concernant l’impuissance de l’État, les années 1980 ont vu se déployer
un vent de réformes et de politiques publiques radicales inspirées par les recommandations des
économistes du choix rationnel. Le célèbre ouvrage « Reinventing government » (Osborne et
Gaebler, 1992) incarne le fer de lance des approches en termes de « nouveau management public ».
Il veut combattre ce qui est perçu comme les excès des gouvernements centraux, qu’il s’agisse de
leur inefficacité, de leur pouvoir discrétionnaire ou de leur dépendance à l’égard de clientèles
puissantes. Progressivement, les États ont organisé la privatisation d’une large partie de l’économie
et d’un grand nombre de services, l’introduction de mécanismes de concurrence pour la fourniture
de services ou la séparation entre acheteur, producteur et utilisateur de services, des indicateurs de
performance mesurée en termes de coût : efficacité, le prix à payer pour une baisse du poids des
prélèvements obligatoires dans le PIB.
Ainsi, le rôle de l’État se renforce dans le sens de la régulation/réglementation, du contrôle, de
l’audit, de l’inspection (Power, 2003). Pour contrôler les organisations et changer les politiques
publiques, certains États (tels la Grande-Bretagne) mettent désormais davantage l’accent sur
l’utilisation des standards et l’audit des résultats plutôt que sur la propriété publique, l’intervention
directe et les subventions (Moran, 2006). Les régimes d’inspection de conformité et de certification
de résultats ont radicalement bouleversé le fonctionnement de beaucoup d’organisations (Hood et
alii, 1999, 2001). Le contrôle des différents secteurs passe par la multiplication d’agences
spécialisées (James, 2003). L’État-régulateur ne s’occuperait plus (ou moins) de redistributions ou de
grandes politiques sociales mais de régulation/réglementation visant à corriger les défaillances du
marché, soit une perspective qui prend pour acquis la supériorité de ce dernier… sauf dans des cas
précis (crise financière, catastrophe majeure). De nouveaux instruments ont été élaborés pour
produire de la cohérence, pour inciter au changement, évaluer et sanctionner les comportements
des acteurs, mesurer leur performance en fonction des priorités politiques.
L’action publique viserait alors en permanence à modifier, à manipuler les paramètres des
institutions au sein desquels les acteurs agissent de façon autonome. L’ensemble de ces
transformations ne conduit pas à un retrait de l’État et à une réduction de sa capacité de contrôle,
mais plutôt à une transformation des formes de coercition. Cette évolution signifie parfois une prise
de distance des responsables politiques à l’égard des acteurs techniques et administratifs, ce qui
laisse à ces derniers, le ministère des Finances par exemple, de plus importantes marges de
manœuvre dans la mise en œuvre à l’intérieur de paramètres bien définis.
L’action publique est aussi de plus en plus structurée par les analyses de coûts/bénéfices mesurés
par les économistes. Ainsi, la prolifération des agences de régulation s’appuie souvent sur les
travaux assez théoriques visant à définir les paramètres, les lois, les institutions, les modèles qui
donneront les bonnes incitations aux acteurs. Les politiques publiques sont, pour une partie d’entre
elles, décidées en termes de performance attendue ou d’investissement rentable pour le futur (John,
2011).

Ces formes d’action publique se diffusent rapidement à l’échelle internationale et participent de la


création de ce que l’on nomme aujourd’hui « les nouveaux standards de la gouvernance mondiale »
(Lévy-Faur, Jordana, 2005 ; Djelic, Andersson, 2006). Les transformations de l’action publique
s’analysent désormais à l’aune de ces dynamiques d’import-export, de diffusion de normes et de
bonnes pratiques (Brunsson, Jacobsson, 2000 ; Borraz, 2007) et d’hybridation des modèles et des
instruments. Ceci va de pair avec la formation de nouvelles élites qui gèrent ces modes privés ou
semi-publics de régulation transnationale, en définissant une multitude de normes et de standards
(Buthe, Mattli, 2011). Les acteurs de l’action publique sont plus nombreux, ils ont gagné beaucoup
d’autonomie, mais ont-ils plus de choix ?
1. Participations, n o1, 2011. Voir numéro spécial « Démocratie et participation : état des savoirs ».
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