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Derecho Administrativo
Profesor Cristóbal Osorio

La Confianza Legítima

La jurisprudencia europea y chilena han plasmado en diversas sentencias la protección a la

confianza legítima. El despegue de la doctrina de la “Confianza Legítima”, tiene origen en
la jurisprudencia alemana a partir de la II guerra mundial. Se configura un sistema de tutela
judicial dirigido a proporcionar intensa protección a los derechos subjetivos, evitando
defraudar expectativas o confianzas generando la fiabilidad en los órganos de la
administración del estado1.

El principio de confianza legítima fue adoptado tempranamente por el Tribunal Supremo de

España, teniendo sus primeras aplicación el año 1990 señalando “el moderno derecho
administrativo ya no aspira sólo a la defensa del ciudadano frente a las injerencias
indebidas de los poderes públicos sino también a conseguir una administración prestadora
eficaz de servicios.2”

Las primeras publicaciones de la doctrina española reflexionaban sobre la buena fe en las

relaciones de la administración con los administrados, destacando los trabajos del profesor
Sainz Moreno y González Pérez. Pero en la década de 1990 la doctrina deriva de la garantía
constitucional de la seguridad jurídica la confianza legítima de los administrados ante las
actuación del estado, mereciendo especial mención la tesis doctoral de García Luengo y
Centeno Bologna.

El Tribunal Europeo declara que el principio de protección de la confianza legítima forma

parte del ordenamiento jurídico comunitario y que el cumplimiento de sus principios
generales se impone a cualquier autoridad nacional encargada de aplicar el derecho
comunitario3.

Este principio fue recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de
julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al
administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las
autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene
realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las
autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la

1
Schneider Jens Peter, Documentación Administrativa Mayo – Diciembre 2002, “Seguridad jurídica y
protección de la confianza en el derecho constitucional y administrativo alemán”, página 250
2
RJ 1990, 1512.
3
Membiela Juan, “El principio de confianza legítima como criterio ponderativo de la actividad discrecional
de la administración pública”, página 251.

1
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durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su

situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege4.

a. Definición de Confianza Legitima:

El principio de protección de la confianza legítima preserva la legítima expectativa que

tienen los ciudadanos de que la administración tome decisiones que sean armónicas con los
criterios manifestados con anterioridad en situaciones equivalentes o la circunstancia que
las autoridades serán fieles a sus propios actos o su propia conducta anterior5.

La confianza legítima se traduce en la protección de las expectativas de estabilidad

generadas con las actuaciones previas ante la fundada creencia de su proyección en
condiciones relativas de permanencia, coherencia y plenitud, partiendo de la premisa según
la cual todo ciudadano tiene derecho a prever, disciplinar u ordenar su conducta con
sujeción a las directrices normativas entonces vigentes, a su aplicación e interpretación por
las autoridades, confiando razonablemente en que procederán de manera idéntica o similar
en el futuro. Se protege, la convicción íntima del ciudadano en la estabilidad normativa y
las actuaciones del Estado, sin llegar al extremo de la petrificación del ordenamiento
jurídico, ni a su preservación indefinida por cuanto el derecho se construye diariamente,
vive en su interpretación y aplicación por los jueces como garantes primarios de los
derechos, libertades y garantías ciudadanas6.

El tribunal constitucional Colombiano ha ahondado en el principio indicando “que debe

permear el derecho administrativo, el cual, si bien se deriva directamente de los principios
de seguridad jurídica, de respeto al acto propio y buena fe, adquiere una identidad propia en
virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre administración y
administrado. Es por ello que la confianza en la administración no sólo es éticamente
deseable sino jurídicamente exigible. Este principio se aplica como mecanismo para
conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha
creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente
esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad
de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse. Lo anterior
no significa que las autoridades están impedidas para adoptar modificaciones normativas o
cambios políticos para desarrollar planes y programas que consideran convenientes para la
sociedad. Lo prudente es que antes del desalojo se trate de concertar y concretar, con
quienes estén amparados por la confianza legítima, un plan de reubicación u otras opciones

4
Sentencia Corte Constitucional Colombiana 360-199.
5
Membiela Juan, Op cit, página 251.
6
Corte Suprema Colombiana 25 de junio de 2009, Sala de Casación Civil, ver en
http://190.24.134.121/webcsj/Documentos/Novedades/archivo/00251(25-06-05).pdf

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que los afectados escojan, la administración convenga y sean factibles de realizar o de

principiar a ser realizadas.7”

Según reiterada jurisprudencia europea se ha señalado que “El derecho a reclamar la

protección de la confianza legítima se extiende a todo particular que se encuentre en una
situación de la que se desprenda que la Administración comunitaria, al darle seguridades
concretas, le hizo concebir esperanzas fundadas. Constituyen seguridades de esa índole,
cualquiera que sea la forma en que le hayan sido comunicados, los datos precisos,
incondicionales y concordantes que emanan de fuentes autorizadas y fiables. Si es cierto, a
este respecto, que los operadores económicos deben soportar los riesgos económicos
inherentes a sus actividades, y que en el ámbito de un procedimiento de adjudicación de un
contrato público dichos riesgos económicos comprenden, en particular, los costes
relacionados con la preparación de la oferta, puede producirse una violación del principio
de la confianza legítima capaz de generar la responsabilidad extracontractual de la
Comunidad si, antes de la adjudicación al vencedor del contrato de que se trate, el órgano
de contratación incitase a un licitador a efectuar con antelación inversiones irreversibles y,
por consiguiente, a contraer riesgos superiores a los inherentes a las actividades de
referencia, consistentes en presentar una oferta.8”

b. Requisitos de la Confianza Legítima:

La doctrina ha señalado como requisitos para que proceda la confianza legitima:

- Un acto susceptible de infundir confianza y crear esperanzas fundadas.

- Una situación preexistente que suscite expectativa verosímil, razonable y
legítima basada en la confianza que inspira la autoridad con su conducta sobre
su mantenimiento o estabilidad.
- Una actuación de buena fe del sujeto9.

Una parte de la doctrina europea ha agregado como requisito “la posición que se espera
adquirir debe ser legal, no contraria a Derecho.10” No obstante, se ha señalado “la
expectativa razonable del ciudadano es ampliable a la apariencia jurídica del acto
7
Sentencia Corte Constitucional Colombiana 360-1999
8
Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda ampliada) de 8 de mayo de 2007. Citymo SA
contra Comisión de las Comunidades Europeas, T-271-2004, Véase también sentencia del Tribunal de
Primera Instancia (Sala Segunda) de 8 de noviembre de 2000. - Société anonyme Louis Dreyfus & Cie,
Glencore Grain Ltd y Compagnie Continentale (France) contra Comisión de las Comunidades Europeas, T-
485/93, T-491/93, T-494/93 y T-61/98.(Considerando 83)
9
Calmes S, Du principe de protection de la confiance légitime en droits allemand, communautaire et
français, Dalloz, Paris, 2001, pág. 496
10
Membiela Juan, Op cit, página 261.

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irregular, y ello provoca la protección de la apariencia mediante la limitación de la

facultad revisora de los propios actos si los ciudadanos han modificado su conducta y
obrado de acuerdo a su apariencia.11”

El Tribunal Constitucional Colombiano ha advertido como requisitos de la legítima

confianza: “En primer lugar, la necesidad de preservar de manera perentoria el
interés público; en segundo lugar, una desestabilización cierta, razonable y evidente
en la relación entre la administración y los administrados; por último, la necesidad
de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la
nueva realidad. Por lo tanto, el principio de la buena fe exige a las autoridades y a
los particulares mantener una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los
compromisos a los que se han obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad
de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas
propias del tráfico jurídico, como quiera que así como la administración pública no
puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se
relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias
éticas.12”

Uno de los análisis más destacables es el realizado por la Superintendencia del Medio
Ambiente en el “Caso Pelambres”, ahí afirma que: “[…] se observa que, al menos en los
casos típicos, el antecedente de la confianza legítima con que actúa un particular, es un
error sobre el alcance de la norma o acto administrativo (su vigencia) que motiva su
conducta. Se trata, en buenas cuentas, de un error inducido por uno o más actos de la
administración.” Asimismo, el Segundo Tribunal Ambiental lo ha reconocido como un
eximente de responsabilidad, pero que no resultó aplicable en el caso concreto, porque los
actos que infunden confianza en el regulado son generados en una etapa de incumplimiento
de este. Al respecto señala:
“Trigésimo sexto. Que, por una parte, y a juicio de esteTribunal, la alegación
respecto a que existió una confianza legítima, en atención a que las medidas
comprometidas no contemplaban un plazo dentro del cual se debían cumplir, debe
ser descartada totalmente, conforme a lo señalado en los considerandos del punto
1.1 de esta sentencia, donde se determinó que la RCA N° 38 de 2004, establece
expresamente, y sin lugar a dudas, la oportunidad dentro de la cual el titular del
proyecto debía ejecutarlas.
Trigésimo séptimo. Que, por otro lado, es un hecho de la causa que, sobre la
consulta de pertinencia respecto de la modificación de la medida que ordenaba
construir un Parque Rupestre y una Sala de Exhibición en el fundo Monte Aranda,
por otra que comprendía la construcción y habilitación del "Centro de Difusión del
Patrimonio Cultural Choapa", en el Fundo Tipay, la Directora Regional del SEA

11
SSTS de 28 de julio de 1997 y 12 de mayo de 1997
12
Sentencia Corte Constitucional Colombiana 360-1999

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Región de Coquimbo señaló, con fecha 16 de enero de 2012, que dicha

modificación no debía ingresar al SEIA.
Trigésimo octavo. Que, de acuerdo a lo señalado por la propia Minera a fojas 71
vta., la etapa de construcción finalizó en octubre del año 2008, por ende, el 3 de
agosto de 2011 cuando se ingresó la consulta de pertinencia por parte del titular
del proyecto el reclamante ya se encontraba en estado de incumplimiento por casi
tres años. En consecuencia, todo lo argumentado por MLP respecto de la confianza
legítima como un criterio para eximirse de responsabilidad administrativa, debe ser
rechazado, pues se trata de actuaciones llevadas a cabo con posterioridad al
incumplimiento de las medidas comprometidas.” 13

Asimismo, destaca el “Caso Laboratorios GlaxoSmithKline” donde la autoridad sanciona

al regulado por la no entrega de los estudios de bioequivalencia, no obstante, haber
informado la autoridad administrativa por internet, previamente, que se podía mantener el
registro con independencia de los estudios, si se suspendía la comercialización del
producto. Lo interesante, que funda la confianza legítima en una actuación de publicación
en página web y no un acto administrativo formal:
”Si bien no se trata en este caso de la manifestación de voluntad de la
Administración a través de un acto administrativo, ciertamente es posible
considerar que los contenidos publicados por el Instituto de Salud Pública a través
de su página web, con el objeto de informar a los interesados sobre ciertos criterios
del organismo, generan una legítima expectativa en el administrado en relación a
la conducta que tendrá el órgano, ello, en el entendido que es el ente de la
Administración el que se encuentra en mejores condiciones, en este caso concreto,
de evaluar la necesidad de exigir o no estudios de bioequivalencia a un producto
que no se encuentra siendo comercializado.
Octavo: Que, contrario a ello, el Instituto de Salud Pública a través de la
Resolución Exenta N°005404 de 15 de octubre de 2014 sanciona a la reclamante
por no haber presentado los estudios de bioequivalencia terapéutica en
circunstancias que, a través del contenido de su página web afirmó que dicha
obligación perdía exigibilidad en tanto se informara la no comercialización del
medicamento, trámite que fue cumplido por la demandante con anterioridad al acta
de 2 de julio de 2014 que da inicio al procedimiento de sumario sanitario y casi un
mes antes de la dictación de la resolución que ordena instruir tal proceso.14”

c. Fundamento Legal en Chile:

El principio de protección de la confianza legítima tiene su fundamento en la legislación

chilena en las siguientes normas:

- Art. 6 de la CPR “Principio de supremacía constitucional”.

- Art.7 CPR “Principio de legalidad”.

13
Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol R-33-2014.
14
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol N° 28.422 – 2016.

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- Art. 19 N°2 “Igualdad ante la ley”.

- Art.19 N° 3 “Igual protección en el ejercicio de los derechos”.
- Art. 19 N° 20 “Igualdad en las cargas públicas15”
- Art. 19 N°22 “No discriminación arbitraria”.
- Art. 19 N° 24 “Garantía general de los derechos fundamentales”.
- Art. 2 LGBAE “Normas a que estas sujetos los órganos de la administración del
Estado”.

Según hemos visto, la mayor parte de las consideraciones valorativas que conforman esta
difícil tensión seguridad-legalidad se dan generalmente respecto a la protección de la
periferia más que la del núcleo. Ello se debe a que en las sociedades existe un consenso
generalizado que el núcleo de los derechos o garantías constitucionales no debe ceder a
normas del poder legislativo o el ejercicio de atribuciones reconocido por el ordenamiento
jurídico a órganos del Estado, sin cavilar sobre la responsabilidad del estado o la
inaplicabilidad de dichas normas. Este consenso se extiende, y con ello, ésta queda
entregada a difíciles consideraciones y valoraciones de igualdad, proporcionalidad,
confianza legítima y corrección del proceso democrático, que los tribunales deben
determinar.

15
La igualdad en las cargas pública es fundamento del llamado sacrificio especial.