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Revue économique

Équité, efficacité et égalisation fiscale territoriale


Monsieur Alain Guengant

Résumé
Equité, efficacité et égalisation fiscale territoriale

L'article examine tout d'abord les fondements économiques des politiques d'égalisation fiscale entre collectivités locales,
sous l'angle de l'équité territoriale et l'efficacité. Une méthode d'évaluation du pouvoir correcteur des transferts
redistribuafs territoriaux est ensuite développée et appliquée au cas de communes françaises.

Abstract
Equity, efficiency and fiscal equalization beetween local governments

The paper analyses the economics foundations of fiscal equalization between local governments from the double point of
view of territorial equity and spatial efficiency. A methodology of measurement of the redistributive power of central grants
is developped and applied to the french municipalities case.

Citer ce document / Cite this document :

Guengant Alain. Équité, efficacité et égalisation fiscale territoriale. In: Revue économique, volume 44, n°4, 1993. pp. 835-
848;

doi : 10.2307/3502147

https://www.persee.fr/doc/reco_0035-2764_1993_num_44_4_409482

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Equité, efficacité

et égalisation fiscale territoriale

Alain Guengant

L'article examine tout d'abord les fondements économiques des politiques


d'égalisation fiscale entre collectivités locales, sous l'angle de l'équité territoriale
et l'efficacité. Une méthode d'évaluation du pouvoir correcteur des transferts
redistribuafs territoriaux est ensuite développée et appliquée au cas de
communes françaises.

INTRODUCTION

La décentralisation des finances publiques s'accompagne, en général,


d'inégalités budgétaires importantes entre collectivités territoriales, soit de
ressources fiscales, soit de coûts de production, soit de besoins ou encore de demande
des services publics locaux. De ce fait, la plupart des pays, notamment
industrialisés, pratiquent des péréquations financières dans le but, sinon de
supprimer, du moins d'atténuer les principales disparités. Les subventions
égalisatrices suscitent toutefois de vives controverses et divisent les
responsables politiques.
La théorie micro-économique des biens publics locaux reflète assez
fidèlement les interrogations et les incertitudes des pouvoirs publics face aux
mécanismes d'égalisation fiscale. Au plan des objectifs, l'analyse traditionnelle se
réfère au concept de justice fiscale horizontale, appelée encore équité
territoriale. Plus récemment, les péréquations ont reçu une nouvelle interprétation en
termes d'efficacité des localisations économiques et résidentielles. Concurrents
en apparence, les deux modèles proposent en fait deux éclairages
complémentaires suivant le degré d'immobilité ou de mobilité de la population et des
capitaux dans l'espace.
Au plan des instruments, les enjeux essentiels concernent le choix et le
contrôle des procédures d'égalisation. La péréquation financière ne constitue pas en
effet la seule voie possible de correction des inéquités ou des inefficacités
territoriales. D'autres solutions existent sous la forme, par exemple, de réformes
administratives ou fiscales. En outre, la maîtrise des finances publiques et du
coût politique des redistributions impose, la plupart du temps, un rationnement,
national ou local, des financements. Or les restrictions budgétaires apportées au
déploiement des péréquations réduisent les performances des transferts et exi-

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Revue économique — N° 4. juillet 1993, p. 835-848.


Revue économique

gent donc, en retour, une évaluation des résultats effectivement atteints.


L'analyse du pouvoir redistributif de la dotation globale de fonctionnement française,
au niveau des 36 551 communes de métropole en 1991, permettra d'illustrer les
difficultés et les incertitudes du contrôle des égalisations fiscales.

ÉGALISATION FISCALE ET ÉQUITÉ TERRITORIALE

La théorie de l'équité territoriale s'appuie sur la transposition, aux disparités


fiscales locales, du principe de « traitement égal des égaux » (Pigou [1929],
Musgrave [1959]). Développé initialement par Buchanan [1950], le modèle
examine les conditions d'une imposition équitable d'égaux, par le revenu et les
préférences, mais localisés dans des communes différentes. L'analyse aborde
exclusivement la dimension horizontale de la justice fiscale, supposée
indépendante de la dimension verticale malgré l'ambiguïté de la distinction (Kaplow
[1989], Musgrave [1990]).
Le principe posé, deux conceptions de l'équité territoriale s'opposent. La
plus ancienne, héritière de la théorie traditionnelle des finances publiques
(séparation des enjeux fiscaux et dépensiers), préconise de taxer uniformément les
égaux, c'est-à-dire, dans un régime d'imposition proportionnelle, d'égaliser la
pression fiscale locale. Dans cette optique, la justice fiscale horizontale exige de
supprimer toute disparité spatiale de taux et donc de priver les autorités locales
du pouvoir de voter l'impôt. La seconde, héritière de la théorie moderne des
finances publiques (interdépendance des enjeux fiscaux et dépensiers), intègre
dans les comparaisons à la fois les taxes acquittées et les bénéfices retirés par les
égaux, donc évalue les surplus fiscaux obtenus par les contribuables-usagers des
services publics localisés (Buchanan [1950]). Dans cette perspective, l'équité
territoriale implique d'égaliser les surplus fiscaux des égaux, soit, sous
contrainte de l'hypothèse d'identité des préférences, de proportionner l'impôt
aux consommations collectives. En d'autres termes, le rapport avantage-effort
doit être uniformisé dans toutes les localités (Thurow [1970]).
Un modèle simple permet d'illustrer les implications budgétaires de la
conception moderne de la justice fiscale territoriale. Soit z,- le volume agrégé des
services publics offerts par une commune i quelconque. La consommation de
chaque résident (en supposant l'absence d'effets de débordement) dépend,
d'une part, de l'offre totale de prestations (Z,-) et, d'autre part, du degré
d'encombrement des services publics. En adoptant la formulation proposée par Bor-
cherding et Deacon [1972], la quantité disponible par habitant s'écrit :

Nj
avec Nj la population de la localité / et y le paramètre de congestion, compris
entre 0 et 1 . Si y = 0, alors z,- = Z; représente un bien public pur au sens de

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Alain Guengant

Samuelson [1954]. Si y= 1, alors z,- = Z/NZ- constitue un bien public divisible,


de nature privative au plan technique mais fourni collectivement. Soit C;(z, N)
le coût total de production. En cas de rendements d'échelle constants, la
dépense totale s'écrit encore C,-(z, N) = Czi Z,-, avec Czi = d Ct/d Z:- le coût
marginal de longue période, uniforme dans la localité mais susceptible de varier
d'une commune à l'autre sous l'influence du prix des facteurs immobiles. En
revanche, par hypothèse, les municipalités gèrent efficacement la production et
compriment par conséquent les coûts comptables d'exploitation au niveau
d'étiage des coûts économiques fixés par la technologie la plus performante et
le prix des intrants. Les disparités spatiales de coûts des services publics locaux
ne proviennent pas ici d'inefficacités techniques mais uniquement d'inégalités
de situation échappant au contrôle des autorités municipales (Le Grand [1975]).
La commune doit légalement respecter un strict équilibre budgétaire. En
l'absence de transferts ou de recettes non fiscales, l'impôt couvre exactement la
dépense totale : tt B; = Q (z, N), où B/ représente la somme des bases taxables,
appelée encore potentiel fiscal brut, et t; le taux synthétique de pression fiscale.
L'équité territoriale exige l'égalisation spatiale du rapport avantage-effort, soit
en combinant la contrainte d'équilibre budgétaire et la relation technique de
consommation des services publics (Czi zz N;Y = ti B/) :
bt b..
Vt, = J-r-z (2)

où b{ et by représentent les potentiels fiscaux nominaux (par habitant) des


localités i et j et

le coût marginal d'usage des prestations publiques locales dans la commune i


(idem pour j) fonction, d'une part, du coût marginal de production (Czl-) et,
d'autre part, des modalités techniques de consommation des services
(dépendantes du paramètre d'encombrement y).
L'équité territoriale suppose, par conséquent, l'égalité des potentiels fiscaux
réels des localités, donc des pouvoirs d'achat par tête des bases d'imposition en
services publics de proximité. Si la condition n'est pas satisfaite, les égaux ne
sont pas traités également et des inéquités territoriales apparaissent entre
communes (même si, dans chaque collectivité, les contribuables sont imposés équi-
tablement). Toutefois, faut-il entreprendre nécessairement une politique
d'égalisation financière pour restaurer la justice fiscale horizontale ?
La réponse dépend du degré de mobilité résidentielle de la population. Si les
ménages sont mobiles, les inéquités territoriales ne peuvent subsister en
équilibre de longue période (Wildasin [1986]). Les changements de domicile
aboutissent à uniformiser les surplus fiscaux des égaux. Cependant, si la mobilité
supprime à long terme les inéquités territoriales, les migrations résidentielles
peuvent répondre à des incitations fiscales inefficaces et favoriser, par
conséquent, une distribution non optimale des habitants entre collectivités locales.

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Revue économique

Dans l'éventualité d'une mobilité parfaite, la question de l'équité territoriale


perd de son acuité. En revanche, surgit le problème de l'efficacité des
localisations, examiné dans la deuxième section.
Dans l'hypothèse d'une forte immobilité résidentielle des ménages
(pratiquement dans une optique de courte période), les mécanismes d'auto-correction
des inéquités territoriales ne fonctionnent pas. La mise en œuvre d'une politique
volontariste de réduction des inégalités réelles de potentiel fiscal peut alors se
justifier au nom de la justice fiscale. Cependant, la péréquation financière ne
constitue pas la seule voie possible pour atteindre l'objectif visé. La correction
peut en effet reposer, du moins pour partie, soit sur une réforme de la fiscalité
locale (suppression ou nationalisation des impôts les plus inégalement répartis
dans l'espace, pratiquement les taxes à la production), soit sur une réforme du
découpage administratif (élargissement des circonscriptions de prélèvement des
impôts et recherche d'un meilleur équilibre entre zones de résidence et zones de
production).
De ce fait, le recours aux égalisations financières territoriales s'impose
uniquement quand les pouvoirs publics, d'une part, postulent une forte immobilité
spatiale de la population (donc raisonnent dans une optique de courte période)
et, d'autre part, jugent nécessaire de conserver en l'état le système fiscal et/ou le
découpage administratif. La quête de la justice fiscale horizontale exige dans ce
cas une redistribution ad hoc des fonds publics. Le transfert égalisateur
équitable par habitant correspond, pour une localité / quelconque, à :
* b bi *
', =(-"-) P,h (4)
où bip représente le potentiel fiscal réel moyen, btlpi le potentiel fiscal réel de la
commune par habitant et t* le taux agrégé de pression fiscale après péréquation,
donc compte tenu des réactions de comportement des autorités municipales
(Guengant [1983]).
L'égalisation repose sur une redistribution directe entre localités. Les
communes riches en bases taxables (fr//?,- > bip) subissent un écrêtement de ressources
(s* < 0). En revanche, les localités pauvres en matière imposable (£///?/ < bip)
bénéficient d'un reversement (s* >0). Les prélèvements-restitutions
s'effectuent au prorata des taux d'impôt après transfert. Les dotations équitables
engendrent, par conséquent, des effets-prix et visent ainsi à infléchir
l'affectation intra-communale des ressources publiques locales. En revanche, les
autorités municipales bénéficiaires utilisent librement les fonds reçus (subventions
globales par opposition aux subventions spécifiques affectées à des dépenses
particulières).
L'instauration de la justice fiscale territoriale n'exige pas, a priori,
l'intervention budgétaire du pouvoir central, sauf dans l'éventualité d'une
redistribution déficitaire (X Nz- s* < 0). Les transferts étant fonction des taux d'impôt
votés après péréquation, donc des comportements locaux, l'égalisation ne
s'effectue pas nécessairement à somme nulle. En revanche, la réduction du coût
politique de la redistribution impose le plus souvent un financement du budget
national ; question examinée dans la troisième section.

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Alain Guengant

EGALISATION FISCALE ET EFFICACITÉ SPATIALE

La spécificité de l'économie publique locale réside dans l'ouverture du


territoire communal, ou régional, aux échanges de produits et aux mouvements de
capitaux et démographiques. Les limites locales ne constituent pas des
frontières mais de simples délimitations administratives perméables au commerce
interlocal et aux migrations. En revanche, les pouvoirs budgétaires accordés aux
collectivités territoriales créent des discontinuités spatiales de pression fiscale et
de consommations collectives, susceptibles d'affecter la localisation des
facteurs de production. À ce titre, le secteur public local exerce une double
influence sur la distribution géographique et le niveau du bien-être social. Le
degré de mobilité des agents économiques départage, pour l'essentiel, les
enjeux. La question de l'équité territoriale prime en situation d'immobilité. La
question de l'efficacité spatiale domine en situation de mobilité. Toutefois, le
« vote avec les pieds », suivant la célèbre expression de Tiebout [1956],
conduit-il nécessairement à une répartition optimale du travail et du capital dans
l'espace ?
Dans une économie ouverte avec biens publics locaux, l'efficacité de
l'allocation des ressources suppose, dans chaque localité, l'égalisation de la somme
des taux marginaux de substitution au taux marginal de transformation
technique (Samuelson [1954]), compte tenu des propriétés de divisibilité-indivisibilité
des consommations collectives et, entre collectivités, l'égalisation du bien-être
social individuel au sein de chaque catégorie homogène de ménages mobiles en
longue période. Si la première condition s'applique également en situation
d'immobilité, la seconde est caractéristique d'une situation de mobilité parfaite,
donc de migrations sans coût de déplacement et sans restrictions administratives
(absence de contraintes d'urbanisme par exemple). Un équilibre spatial de
longue période suppose dans ces conditions un tarissement des migrations,; les
individus n'étant plus incités à changer de résidence faute de pouvoir améliorer
leur bien-être. Le modèle de comportement peut se formuler comme suit pour
un ménage k quelconque :

max lA-Ox^z,.)
xik,Nj P)
sous contrainte (entre autres)

où / et y caractérisent les localités, au nombre de M.


Analysée notamment par Stiglitz [1977], Boadway et Flatters [1982] ou
encore Wildasin [1986], pour ne citer que quelques auteurs, l'efficacité de la
mobilité, comme procédure d'affectation optimale de la population dans
l'espace, dépend pour l'essentiel des informations fournies par la fiscalité locale sur
les coûts et les avantages sociaux marginaux des migrations'. « Le vote avec les
pieds » ne constitue donc pas un mécanisme universel de sélection optimale des

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Revue économique

localisations. À l'inverse, la mobilité parfaite ne conduit pas non plus


inévitablement à une répartition spatiale inefficace de la population. Le résultat est
fonction de l'adéquation des taxes aux consommations collectives territoriales.
Par exemple, en cas de forte congestion des biens publics locaux (y= 1), des
impôts de capitation, ou plus exactement résidentiels, peuvent conduire à une
localisation optimale (Wildasin [1986]). En revanche, en l'absence
d'encombrement (y = 0), une fiscalité de capitation ne produit pas un optimum
géographique (Buchanan et Goetz [1972], Flatters et al. [1974]). Dans cette hypothèse,
le prélèvement doit être opéré sur la rente foncière (Negishi [1972], Wildasin
[1977], Stiglitz [1977]). À l'inverse, la taxation de la terre ne débouche pas sur
un optimum démographique dans l'éventualité d'une forte congestion des biens
publics locaux (Bucoetsky [1981]).
A contrario, une fiscalité locale inadaptée produit des incitations inefficaces
et débouche sur des localisations non optimales. Les distorsions fiscales
peuvent résulter, soit du choix des assiettes imposables évoqué précédemment, soit
du mode de fixation des taux. Par exemple, l'absence de différenciation de la
pression fiscale suivant la date d'entrée dans la commune ne permet pas
d'imposer les migrants au coût de développement de longue période (Stiglitz [1977],
Pestieau [1983]). L'inefficacité du « vote avec les pieds » provient dans ce cas
encore d'un financement inapproprié des consommations collectives locales.
Les distorsions fiscales à la mobilité s'amplifient quand les facteurs de
production sont taxés à la source (et non les revenus induits au lieu de résidence).
Notamment, les exportations d'impôt d'une part (McLure [1967]), la compétition
fiscale d'autre part (Bucovetsky et Wilson [1991]) fournissent aux migrants des
informations erronées sur les coûts et les avantages sociaux de leur décision et,
par conséquent, éloignent plus encore l'équilibre des localisations de l'optimum.
À nouveau, la réforme de la fiscalité locale constitue le moyen le plus sûr
d'éliminer à long terme les incitations inefficaces à la mobilité. Toutefois, si les
pouvoirs publics ne jugent pas souhaitable, ou possible, de réviser les structures
d'imposition et si les agents économiques connaissent une forte mobilité
spatiale (c'est-à-dire si les responsables raisonnent en longue période), Buchanan
[1950], Stiglitz [1977] puis Boadway et Flatters [1982] suggèrent d'instituer
une redistribution optimale des ressources publiques. L'égalisation se propose
de neutraliser les distorsions fiscales primaires et de favoriser ainsi une
répartition géographique efficace des facteurs de production.

ÉVALUATION DES POLITIQUES FINANCIÈRES


D'ÉGALISATION FISCALE TERRITORIALE

Une redistribution, équitable ou optimale, exige des prélèvements sur les


budgets des communes riches, en bases taxables ou en produits fiscaux, en
contrepartie des reversements effectués au profit des localités pauvres. À la
demande d'égalisation doit, par conséquent, correspondre une offre.

840
Alain Guenganî

De ce fait, le développement des programmes d'égalisation implique souvent


de limiter les prélèvements sur les ressources des collectivités les plus riches
dans le but de désamorcer les oppositions. Dans cette perspective, une solution
couramment retenue consiste à relever le seuil d'écrêtement (bs/ps), par
exemple de la moyenne à un multiple du potentiel fiscal moyen. Le coût politique de
la péréquation diminue alors en fonction de la réduction du nombre de localités
contributrices. L'existence d'une contrainte de minoration du coût politique,
associée à l'objectif d'égalisation modifie la nature des transferts correcteurs
(on retiendra désormais uniquement l'optique de l'équité territoriale utilisée
plus bas pour analyser le système français fondé sur ce principe). La
péréquation exige à présent un financement extérieur. Pratiquement, l'État central, ou
une collectivité de rang supérieur, doit verser aux communes des dotations ad
hoc, appelées subventions globales équitables, soit pour une localité i
quelconque et par habitant :

gi=(---)Piti (6)

Les transferts équitables (par tête) dépendent, d'une part, du déficit de


richesse fiscale réelle par rapport au seuil de référence (avec, en principe, un
écrêtement au-delà) et, d'autre part, du taux d'impôt après péréquation voté par
les autorités locales. En d'autres termes, les subventions globales équitables
évoluent à guichet ouvert (G ), suivant les choix budgétaires des municipalités.
D'où une double menace pour l'équilibre des finances publiques. Tout d'abord,
l'indexation de la dotation sur la pression fiscale locale génère un effet-prix
susceptible de favoriser un accroissement explosif des dépenses. Ensuite, l'absence
de contrainte budgétaire a priori offre aux collectivités locales un droit de tirage
virtuellement illimité sur les ressources nationales.
De ce fait, les subventionneurs rationnent en général les financements
affectés aux égalisations, soit au niveau global, soit au niveau local. Dans la première
éventualité, le pouvoir central fixe a priori le volume du fonds de péréquation :
G < G . Une réfaction est alors opérée sur chaque dotation au prorata du
coefficient de rationnement (égal au rapport entre les crédits disponibles et les
besoins financiers virtuels de l'égalisation : r) = G°/G*). Dans la seconde
hypothèse, le rationnement s'effectue au niveau de chaque commune (et donc de
facto au plan global) dans le but, notamment, de remplacer l' effet-prix de la
dotation théorique par un effet-revenu, moins propice à l'expansion des
dépenses. Pratiquement, le subventionneur substitue le taux national moyen de
pression fiscale (t ) au taux spécifique de la localité (t ,-). Le montant de la dotation
échappe ainsi entièrement aux choix budgétaires des autorités municipales.
Toutefois, le rationnement national ou local du financement hypothèque les
performances de l'égalisation. Se pose alors la question nouvelle du contrôle et
de l'évaluation du taux effectif de correction des inéquités territoriales, c'est-à-
dire du coût, en termes de justice fiscale horizontale, des restrictions
budgétaires. Deux estimations des résultats de la correction apparaissent alors possibles,
l'une en fonction de l'objectif poursuivi (bslps) appelée évaluation économique,
l'autre par rapport à la situation de départ (&,//?;) appelée évaluation statistique.

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Revue économique

L'évaluation économique se réfère au cadre théorique de l'équité territoriale,


assignant comme objectif aux transferts d'aligner la richesse fiscale réelle des
communes sur une norme choisie a priori. Le taux de correction des inéquités
horizontales, induit par une dotation égalisatrice quelconque g;-, correspond à :

«A

icW =
^

interprétable
que
par
en
réel
primaire
réduction
différence
véritablement
seulement
fiscaux
CetL'évaluation
suivre,
deçà
rapport
indicateur
l'égalisation
avant
la réels
au
tendance
(£,•//?/
des
des
des
et
moyen
de
aurésultats
bases
après
<l'évaluation
seuil
disparités
les
fournit
bs/ps)
statistique
réduit
au
performances
d'un
transfert.
redistribution,
taxables
de
resserrement
de
ou
une
référence,
de
la
indice
de
au-delà
mesure
redistribution.
retrace
économique,
10
(6;/pz).
richesse
%d'inégalités
d'une
quelle
l'écart
(bj/pi
donc
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la
Une
la
variation
fiscale
>distribution
politique
se
que
solution
de
l'évaluation
bslps)
Ps
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soit
(par
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exemple,
Pi
des
de
précise
la
couramment
implicitement
publique
exemple
la
position
inégalités
géographique
norme
fiscal
statistique
et àimmédiatement
un taux
l'indice
mais
la
réel
initiale
d'écrêtement.
de
utilisée
péréquation.
de
àde
constate
potentiel
ne
la
des
10
de
la
de
distribution
mesure
%
commune
consiste
potentiels
laGini),
signifie
localité
fiscal
Àpas
(7)
laà

DGF ET EGALISATION FISCALE EN FRANCE

La spécificité du secteur communal en France réside dans l'ampleur des


inégalités de richesse fiscale par habitant. Les disparités résultent, pour l'essentiel,
du prélèvement d'impôts à la production (entre autres, la taxe professionnelle)
dans le cadre de circonscriptions fiscales très morcelées (36 551 communes de
métropole en 1991). Ainsi, la localité la plus riche en bases taxables possédait,
en 1991, un potentiel fiscal par tête 850 fois supérieur à la capacité imposable de
la plus pauvre. Logiquement de ce fait, la recherche de l'égalité financière
occupe une place importante dans le débat politique local français. Les pouvoirs
publics rencontrent, en effet, de grandes difficultés à réformer les structures
territoriales et fiscales (tendance au conservatisme souvent imputée au cumul des
mandats locaux et nationaux). La correction à la source des inégalités
(suppression ou nationalisation des taxes à la production d'une part, élargissement des
circonscriptions fiscales d'autre part) progresse par conséquent lentement, malgré
la multiplication des initiatives gouvernementales ces dernières années. D'où, une
forte demande d'égalisation d'origine financière dans le but. d'atténuer les
conséquences économiques et sociales négatives des disparités territoriales.

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Alain Guengant

La péréquation fiscale nationale s'inscrit explicitement dans une optique


d'équité territoriale. Les considérations d'aménagement du territoire jouent, en
revanche, un rôle modeste dans la conception des clefs de partage, du moins
directement. La majeure partie du financement provient juridiquement du
budget de l'État. Néanmoins, le système français d'égalisation financière repose,
pour l'essentiel, sur une redistribution directe entre collectivités territoriales, en
outre autogérée par les pouvoirs locaux. Pièce maîtresse du dispositif, la
dotation globale de fonctionnement (DGF) constitue formellement un prélèvement
sur les recettes publiques nationales indexé, d'une part, sur l'inflation et, d'autre
part, sur la croissance en volume du produit intérieur brut (à hauteur des deux
tiers). La répartition du fonds d'égalisation s'effectue automatiquement au
prorata de critères de besoins (62,5 %) et de ressources (37,5 %). La seconde
composante prend en compte à la fois les disparités de revenu par habitant (20 %) et
les inégalités de bases taxables au titre des ménages et des entreprises (80 %).
Les développements suivants concernent uniquement la dernière attribution
appelée dotation potentiel fiscal -effort fiscal (Guengant et Uhaldeborde [1989]).
La dotation potentiel fiscal-effort fiscal s'apparente d'assez près, sans s'y
identifier totalement, à une subvention équitable rationnée. L'égalisation,
réalisée à guichet fermé, s'effectue au prorata, outre de la population, d'une part, du
déficit de potentiel fiscal réel par rapport à la norme de deux fois la moyenne
(sans écrêtement au-delà) et, d'autre part, du niveau d'effort fiscal après
transfert (avec toutefois un mécanisme complexe de plafonnement). À l'instar des
pratiques observées dans la plupart des pays, la mesure des inégalités, soit de
capacité fiscale nominale, soit de coût marginal d'usage des services publics
locaux, repose sur des approximations, certes constamment affinées, mais
cependant imparfaites et donc contestées. Par exemple, l'estimation de la
fonction de coût ne repose pas sur un calcul direct mais s'appuie sur une répartition
des communes en quinze strates démographiques. La péréquation du potentiel
fiscal (premier volet de la dotation) fonctionne uniquement entre localités
possédant des populations voisines. En revanche, aucune égalisation n'est opérée
entre groupes démographiques. Par ce choix, les pouvoirs publics postulent
l'absence de disparités réelles de richesse fiscale entre strates différentes de
communes. Or des inégalités nominales apparaissent. Par conséquent, les
autorités nationales agissent comme si les différences de coût marginal d'usage des
services publics locaux compensaient exactement les écarts nominaux de
potentiel fiscal moyen. D'où l'échelle implicite des coûts liée à la progression de la
richesse fiscale moyenne en fonction de l'augmentation de la population des
localités {pi — pg - PF4g/PF4 pour i appartenant à g). En d'autres termes, les
pouvoirs publics retiennent l'hypothèse de déséconomies d'échelle, donc d'une
croissance continue du coût de développement des services publics locaux avec
l'augmentation de la production (tableau 1).
Dans cette perspective, les taux de correction des inégalités réelles de
potentiel fiscal s'échelonnent de 20,2 % pour les communes de moins de 500
habitants à 7 % pour les villes de plus de 200 000 habitants, pour une moyenne
nationale de 12,6 % (tableau 2). La dotation avantagerait donc relativement le
monde rural. Toutefois, le profil démographique dégressif de la péréquation

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Revue économique

Tableau 1 . Caractéristiques fiscales (1991)


Indice
Potentiel
N° Nombre Population Effort du coût
Strate fiscal
communes (DGF) fiscal marginal
F/ht d'usage
OA 499 1 20 470 4 854 813 1 187,05 0,7672 0,5660
500 A 999 2 7 101 4 980 609 1 333,59 0,8350 0,6359
1 000 A 1 999 3 4 291 5 970 851 1 470,06 0,8805 0,7010
2 000 A 3 499 4 2 018 5 299 513 1 712,69 0,9183 0,8167
3 500 A 4 999 5 797 3 305 186 1 839,66 0,9561 0,8772
5 000 A 7 499 6 659 3 992 755 1 986,46 1,0032 0,9472
7 500 A 9 999 7 311 2 684 756 2 077,15 1,0217 0,9905
10 000 A 14 999 8 308 3 686 878 2 136,94 1,1078 1,0190
15 000 A 19 999 9 173 2 995 714 2 172,48 1,1222 1,0359
20 000 A 34 999 10 218 5 661 488 2 226,48 1,1213 1,0617
35 000 A 49 999 11 91 3 802 014 2 495,70 1,1441 1,1901
50 000 A 74 999 12 56 3 267 643 2 766,96 1,0680 1,3194
75 000 A 99 999 13 21 1 814 811 2 494,80 1,1191 1,1896
100 000 A 199 999 14 25 3 404 069 2 371,00 1,2171 1,1306
+ 200 000 15 12 5 883 699 3 607,05 0,7863 1,7200
Total 36 551 61 604 799
Moyenne 2 097,09 0,9801 1,0000

dépend entièrement de l'interprétation du classement par groupe de population.


Or de nombreux maires contestent la solution retenue par le législateur et voient
dans la stratification, non pas une approximation des inégalités de coût, mais un
arrangement ad hoc visant à préserver les privilèges financiers des grandes
villes. Le découpage en strates ne devrait donc pas interférer dans l'évaluation de
la correction. En d'autres termes, il conviendrait de raisonner uniquement sur
une base nominale, faute de connaître avec suffisamment de précision les
véritables disparités de coûts d'usage des services publics locaux. Dans cette
seconde perspective, si le résultat moyen ne varie guère (11,8 % contre 12,6 %),
le profil démographique de la péréquation s'inverse en revanche complètement
et de dégressif devient progressif (8,3 % pour les communes de moins de
500 habitants à 17 % pour les villes de plus de 200 000 habitants). La dotation
avantagerait donc le monde urbain.
L'évaluation statistique n'échappe pas aux ambiguïtés de l'interprétation du
découpage démographique. En outre, la démarche, jugée parfois plus
immédiate, se heurte à des incertitudes techniques. Notamment, comment mesurer
correctement les disparités intercommunales de richesse fiscale, avant et après
transfert ? En d'autres termes, quel indice d'inégalités choisir ? Les estimations

844
Alain Guengant

Tableau 2. Taux de correction des inéquités territoriales (1991)

Évaluation Évaluation
N° Nombre économique statistique
Strate strates strates
communes
Avec Sans Avec Sans
OA 499 1 20 470 20,24 8,27 33,44 33,44
500 A 999 2 7 101 17,95 8,72 28,21 28,21
1000 A 1999 3 4 291 16,22 8,97 26,58 26,58
2 000 A 3 499 4 2 018 13,92 9,67 23,32 23,32
3 500 A 4 999 5 797 13,09 10,15 22,49 22,49
5 000 A 7 499 6 659 12,07 10,72 21,16 21,16
7 500 A 9 999 7 311 11,40 11,13 20,51 20,51
10 000 A 14 999 8 308 11,19 11,64 19,50 19,54
15 000 A 19 999 9 173 11,29 12,22 20,35 20,30
20 000 A 34 999 10 218 11,07 13,70 19,55 19,55
35 000 A 49 999 11 91 9,96 15,21 17,30 17,30
50 000 A 74 999 12 56 8,59 14,40 14,59 14,63
75 000 A 99 999 13 21 10,07 15,64 18,35 18,35
100 000 A 199 999 14 25 10,18 13,12 17,88 17,88
+ 200 000 15 12 6,96 16,96 13,01 13,01
Total 36 551 12,63 11,84 21,45 16,78

proposées ici s'appuient sur l'indice de Gini et couvrent les différentes optiques
concevables a priori (tableau 2). Le taux de correction des inégalités réelles
(avec strates) de potentiel fiscal atteint 21,4 % contre 16,8 % pour les disparités
nominales (sans strates). Naturellement, la réduction relative des inégalités
intrastrates de richesse fiscale réelle ou nominale est la même, compte tenu de
l'uniformité de l'indice de coût au sein de chaque groupe démographique.
Indépendamment des approches choisies et des incertitudes d'interprétation
du découpage démographique, l'égalisation financière induite par la dotation
potentiel fiscal-effort fiscal apparaît, en toutes hypothèses, relativement modeste.
Le pouvoir redistnbutif limité du transfert provient de deux facteurs principaux,
d'une part, le rationnement du financement, et, d'autre part, l'accumulation de
freins au déploiement de la péréquation. Le rationnement représente la
contrainte déterminante. La dotation égalisatrice absorbe 30 % seulement du
montant total de la DGF. Les restrictions apportées au partage (clause de non-
négativité, découpage démographique, utilisation sélective des strates)
influencent peu les performances globales du transfert mais conditionnent, en
revanche, fortement le profil démographique de la redistribution, progressif ou
dégressif. Toutefois, l'efficacité, souvent jugée médiocre, de la péréquation, ne

845
Revue économique

résulte pas du hasard. Le niveau relativement faible de la correction des


inégalités s'explique par l'origine du financement.
En effet, la dotation globale de fonctionnement n'abonde pas véritablement
les ressources des collectivités territoriales mais compense seulement la perte
d'une recette fiscale (suppression de la taxe locale sur le chiffre d'affaires en
1968 lors de l'extension de la TVA au commerce de détail et aux services). De
ce fait, le partage de la DGF engendre une redistribution directe entre
communes, avec : en débit, un prélèvement implicite à hauteur de la moins-value
fiscale induite par la disparition de l'impôt local, et, en crédit, un reversement
effectif modulé en proportion de critères, soit de besoins, soit d'insuffisance de
ressources. Certes, les réformes successives ont formellement estompé l'origine
compensatoire de la dotation. Cependant, la logique sous-jacente de
redistribution directe demeure présente dans les comportements des pouvoirs locaux et
nationaux {via le cumul des mandats).
La répartition de la DGF repose ainsi sur un équilibre temporaire entre une
demande d'égalisation, exprimée par les localités bénéficiaires, et une offre,
formulée par les communes contributrices. L'indexation nationale de la dotation et
l'évolution du contexte macro-économique jouent un rôle majeur dans le
déplacement des équilibres successifs, donc dans la montée en puissance ou la
stagnation de la péréquation. En période de forte croissance, l'offre d'égalisation
progresse, sous réserve toutefois de ne pas amputer le pouvoir d'achat des con-
tributeurs (comportement de type parétien). En période de ralentissement ou de
stagnation, l'offre marginale de redistribution diminue ou disparaît.
Pratiquement, les localités virtuellement pénalisées par la poursuite du processus
obtiennent, soit un blocage de la péréquation (1977-1978), soit l'instauration d'une
clause de progression minimale (1979, révision à la hausse en 1981 et en 1983
puis à la baisse en 1992). Le pouvoir égalisateur du transfert se trouve ainsi
neutralisé, ou du moins fortement réduit. Le laminage de la marge redistributive,
certes ne gomme pas les acquis, mais bloque la progression de la péréquation
(comportement de type incrémentaliste).
Le déplacement des rapports de force entre groupes de pression conditionne
par conséquent l'évolution de l'architecture de la DGF. Les clivages épousent
imparfaitement les frontières politiques traditionnelles. Les lobbies, en général
trans-partis, s'attachent à défendre et à promouvoir leurs intérêts catégoriels au
prix, si nécessaire, d'alliances temporaires avec des groupes concurrents. La
négociation politique explique en partie la complexité technique croissante de la
dotation. Toutefois, la multiplication des critères de partage reflète également la
diversité des sources d'inégalités budgétaires locales. L'identification, la
mesure et la pondération des disparités deviennent de ce fait de plus en plus les
principaux leviers des réformes. Dans cette perspective, l'analyse économique
peut apporter des éclairages précieux et contribuer ainsi à élargir la réflexion sur
les modalités d'un partage équitable des ressources publiques entre les
collectivités territoriales.

846
Alain Guengant

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