La precariedad del empleo en Centroamérica:

los dilemas de un equilibrio de bajo nivel

LEONARDO GARNIER

Luego de veinte años de aplicar programas de estabilización y ajuste, y

polı́ticas macroeconómicas reputadas como responsables, los paı́ses de
la región se encuentran hoy en un peculiar dilema: su estabilidad
macroeconómica sigue siendo precaria; su crecimiento, tras breves
saltos que hicieron pensar a algunos que se iba en la dirección correcta,
ha vuelto a ser, en el mejor de los casos, mediocre; la capacidad de
generar empleos dignos de ese nombre, sigue sin alcanzar a la mitad o
más de la fuerza de trabajo; y la formación de capital – fı́sico y, sobre
todo, humano – termina de cerrar un cı́rculo que, más que perfecto, es
perfectamente perverso: un equilibrio de bajo nivel. Como parte de la
solución para salir de esta situación, el autor propone un
fortalecimiento y reorientación de las instituciones del Estado, el
abandono del sesgo fiscalista que ha predominado en las polı́ticas
económicas y, en particular, el aumento de aquellas inversiones
dirigidas a fortalecer tanto la educación como la infraestructura
necesaria para dinamizar el desarrollo.

After 20 years of applying programmes of stabilisation and Structural

Adjustment, and pursuing ‘responsible’ macroeconomic policies, the
countries of Central America now find themselves confronting a difficult
dilemma: although for brief periods it seemed that things were pointing
in the right direction, their macroeconomic stability continues to be
precarious and their growth rates are, even in the best cases, mediocre.
Moreover, the capacity to create formal sector employment seems to be
limited at most to half the labour force. Accompanied by the low
formation of physical and, above all, human capital, these factors all
point to the closing of a vicious circle of what could be termed a ‘low
level equilibrium’. To resolve this situation, the author proposes the
strengthening and reorientation in the institutional capacity of the state
to provide the necessary investments in physical and human capital.

Leonardo Garnier Este trabajo se desarrolla a partir de una investigación en proceso para la OIT
titulada ‘Las polı́ticas económicas en los paı́ses centroamericanos, incluyendo Panamá y República
Dominicana, y su efecto sobre el empleo’. Las opiniones son responsabilidad exclusiva del autor.

The European Journal of Development Research, Vol.17, No.3, September 2005, pp.525–544
ISSN 0957-8811 print/ISSN 1743-9728 online
DOI: 10.1080/09578810500209791 q 2005 Taylor & Francis
526 THE EUROPEAN JOURNAL OF DEVELOPMENT RESEARCH

Après vingt ans de programmes de stabilisation et d’ajustement

structurel et de politiques macroéconomiques «responsables», les pays
d’Amérique Centrale se trouvent maintenant confrontés à un dilemme:
bien que par moment, les choses semblent aller dans la bonne direction,
leur stabilité macroéconomique reste précaire et leur taux de croissance
sont, dans le meilleur des cas, médiocres. De plus la capacité à créer des
emplois dans le secteur formel semble être limitée au mieux à la moitié
de la force de travail. Joint à une faible formation du capital humain et
physique, ces facteurs bouclent le cercle vicieux de ce qui pourrait être
appelé un équilibre de bas niveau. Pour résoudre le problème, l’auteur
propose de renforcer et réorienter les capacités institutionnelles de
l’Etat afin de procurer les investissements nécessaires en capital humain
et physique.

UNA VIEJA HISTORIA QUE SE REPITE

La preocupación por la precariedad del empleo no es nueva, ni en América

Latina, ni en los paı́ses de la región centroamericana1 – donde estos problemas
aparecen como realmente extremos – como se desprende del más reciente
informe del BID [IADB, 2004]. A lo largo de su historia, las economı́as de la
región centroamericana se han caracterizado por el predominio de equilibrios de
bajo nivel asociados a un crecimiento liderado por las exportaciones que era poco
dinámico, altamente vulnerable a los altibajos de la economı́a mundial y que
dependı́a no de la productividad con que se utilizaban los recursos humanos y
naturales, sino de su uso simple y extensivo que, dadas sus bajas remuneraciones,
era el que resultaba ‘racional’ desde una óptica de rentabilidad privada de corto
plazo [Bulmer-Thomas, 1989]. En ese contexto, también eran mı́nimas las
presiones sobre la institucionalidad y sobre el fisco, de manera que, en la mayorı́a
de estos paı́ses, esquemas tributarios escuálidos resultaron en una inversión
pública igualmente reducida que, a su vez, contribuyó a mantener baja la
productividad de la economı́a. Ası́, se fue entretejiendo un complejo cı́rculo
vicioso por medio del cual la presión competitiva de los mercados y el carácter
cerrado de los sistemas polı́ticos empujaban a las economı́as de la región a
profundizar ese patrón de baja productividad y bajas remuneraciones combinadas
con bajas tasas tributarias y bajos niveles de inversión al que podrı́amos
referirnos como un equilibrio de bajo nivel [Garnier, 2004].
Hace poco más de veinticinco años – en la segunda mitad de los años
setenta – el deterioro de los términos de intercambio y la crisis del petróleo
vinieron a exacerbar los problemas que enfrentaban estos paı́ses. El impacto de la
crisis de la deuda, de los desequilibrios financieros existentes y las cada vez más
patentes desigualdades sociales, provocaron en la región una crisis de trágicas
L A P R E C A R I E D A D D E L E M P L E O E N C E N T R O A M É R I C A 527

consecuencias. En algunos paı́ses, esto condujo, incluso, a enfrentamientos

militares – guerras civiles – que provocaron cientos de miles de muertos en
paı́ses como Nicaragua, El Salvador y Guatemala, cifras que deben resultar
escalofriantes cuando se toma en cuenta la población total de estos paı́ses. Tanto
la Revolución Sandinista en Nicaragua y su extensión por la guerra de ‘la contra’
durante los años ochenta, el conflicto militar salvadoreño, que habı́a llegado
prácticamente a un ‘empate militar’ cuando se lograron finalmente las
negociaciones de paz, como la guerra en Guatemala, mucho más unilateral
pero igualmente dramática, fueron los ejemplos más profundos de estos
conflictos que, lógicamente, se reflejaron también en el deterioro de las
condiciones económicas y sociales. Honduras, aunque en menor escala, también
vivió esos conflictos, y se vio utilizada como base norteamericana en los años de
intervención más directa en el conflicto, y hasta Costa Rica se vio indirectamente
afectada, tanto por el flujo de migrantes como por el uso de su territorio que en
diversos momentos hicieron tanto sandinistas como antisandinistas.
Como consecuencia de esta crisis, los paı́ses de la región se vieron obligados a
comprometerse con severos programas de estabilización y ajuste durante los años
ochenta y noventa, en los que el énfasis se puso en frenar la inflación y controlar
el déficit fiscal. Junto con la estabilización – y también como reacción a las
limitaciones de la estrategia de industrialización sustitutiva de décadas anteriores
– surge también un nuevo énfasis hacia la apertura y liberalización económica,
complementado con esquemas de promoción de exportaciones a terceros
mercados y una menor intervención estatal en la economı́a. Esta visión se
consolida durante los años noventa, si bien con distintos énfasis y caracterı́sticas
en cada uno de los paı́ses.
Comparados con la crı́tica situación de los años ochenta, es claro que esos
esfuerzos tuvieron resultados positivos pero desiguales en la región y, aún en los
casos más exitosos, se sigue sintiendo la presión de los desequilibrios financieros
y, sobre todo, de los desequilibrios sociales. Ha habido crecimiento y han
aumentado las exportaciones, se reactivó la atracción de inversión extranjera y
tanto la inflación como el desempleo se mantienen dentro de niveles que
podrı́amos llamar ‘aceptables’. En todos los paı́ses, la combinación de esfuerzos
por reducir el déficit fiscal al tiempo que se promovı́a una mayor apertura
económica, resultó en transformaciones de la estructura tributaria – aunque no en
aumentos de su carga – ya que la eliminación de los impuestos al comercio
exterior y la reducción de las tasas impositivas máximas en los impuestos sobre la
renta se acompañaron por el establecimiento y la elevación de las tasas de los
impuestos al valor agregado (o a las ventas y el consumo).
El impacto de este ‘cambio de modelo’ – y de la velocidad e intensidad
con que lo aplicaron los distintos paı́ses – se aprecia con claridad en el Gráfico 1,
que muestra, en dólares constantes, la evolución de sus exportaciones a partir de
1980.
528 THE EUROPEAN JOURNAL OF DEVELOPMENT RESEARCH

GRÁFICO 1
VAL OR DE LAS E XPORTACIONES (MILIONES DE US $ DE 1995)

Pero no solo cambió el valor de las exportaciones de la región; tanto o más

importante es el hecho de que a lo largo de las últimas dos décadas ha habido un
proceso de diversificación de las exportaciones centroamericanas, cayendo la
participación de los diez principales productos de más de un 64% del valor
exportado en 1994 a cerca de un 58% en el 2003. Esta diversificación ha implicado
cambios tan radicales como para que las exportaciones de café y frutas
(exportaciones tradicionales de la región) pasaran de representar casi el 40% de las
exportaciones en 1994 a menos del 20% en el 2003. Destaca, además, el
surgimiento de nuevos productos que, en un plazo relativamente corto, se han
convertido en parte importante de esta lista de principales productos de
exportación. Ası́, por ejemplo, las exportaciones de partes de máquinas y máquinas
mecánicas o eléctricas y las de aparatos ópticos y médico quirúrgicos que, en 1994,
representaban menos del 2.5% de las exportaciones centroamericanas, habı́an
llegado a representar casi un 24% en el 2003 – aunque es importante destacar que
la mayor parte de este cambio, corresponde a la evolución de las exportaciones
costarricenses2 y, en menor medida, a las de República Dominicana.
L A P R E C A R I E D A D D E L E M P L E O E N C E N T R O A M É R I C A 529

Esta expansión de las exportaciones que ya han experimentado algunos paı́ses

de la región y a la que aspiran otros, ha estado concentrada en muy pocos
mercados de destino y, en particular, en el de los Estados Unidos. Utilizando los
datos de las importaciones desde los Estados Unidos tenemos que para Nicaragua,
Guatemala, Honduras y el Salvador, más del 80% de sus exportaciones a ese
mercado están concentradas en apenas cinco tipos de producto y, de ellos, los
textiles y la ropa representan entre el 60% y el 85% de las exportaciones totales a
ese mercado. La concentración de productos es un poco menor en Panamá,
República Dominicana y Costa Rica, donde cinco tipos de producto representan
menos del 70% de las exportaciones. Solamente en Costa Rica la exportación de
textiles y ropa juega un papel menor, representando un 16% de las exportaciones
de ese paı́s a los Estados Unidos [US Trade Statistics, 2005].
Junto a las polı́ticas de promoción de exportaciones, estos paı́ses han hecho un
esfuerzo por promover y estimular las inversiones turı́sticas combinando el uso
de instrumentos como exoneraciones a la importación de insumos, incentivos
fiscales, con el apoyo en obras de infraestructura y en el mercadeo internacional.
República Dominicana es, sin duda, el que más éxito ha tenido en este proceso,
recibiendo casi tres millones de turistas en el 2002; pero el turismo también se ha
expandido con rapidez en Costa Rica, El Salvador y Guatemala, y un poco menos
en Panamá y Nicaragua. En términos de su aporte económico, el turismo se ha
convertido rápidamente en una de las principales fuentes de divisas para los
paı́ses de la región, con ingresos que equivalen a entre un 15% y un 35% de los
ingresos totales por exportaciones de estos paı́ses, contribuyendo ası́ a equilibrar
la balanza externa en la región [World Bank, 2005].
Finalmente, está el renovado interés de la inversión extranjera en la región que,
luego de la resolución de los conflictos de los años setenta y ochenta, se ha visto
atraı́da por distintos tipos de incentivos y oportunidades de inversión. En primer
lugar, destaca el establecimiento de regı́menes de zona franca o similares, que
ofrecen condiciones particularmente atractivas a las empresas maquiladoras y
exportadoras. En segundo lugar, algunas de esas inversiones se dieron como
resultado de los procesos de privatización de las empresas de telecomunicaciones,
electricidad, agua y otros servicios, incluidos algunos servicios financieros.
Finalmente, están las compañı́as de alta tecnologı́a – electrónicas, de equipos
médicos o de computación – que encontraron condiciones adecuadas en algunos
paı́ses de la región – especialmente en Costa Rica – dentro de su estrategia de
producción para el mercado global [Larrain et al., 2001; Spar, 1998].

TRAS TANTO AJUSTE . . . PREVALECE EL EQUILIBRIO DE BAJO NIVEL

A pesar de todos estos esfuerzos, el crecimiento no ha sido muy dinámico en estos

paı́ses. De hecho, como se aprecia en el Cuadro 1, solamente Costa Rica, la
República Dominicana, El Salvador y Panamá, muestran hoy niveles de producto
530 THE EUROPEAN JOURNAL OF DEVELOPMENT RESEARCH

CUADRO 1
ALGUNOS INDICADORES DE CRECIMIENTO EN LA REGIÓN: 1970 – 2003

PIB per capita (US$ constantes del 2000)

1970 1980 1990 2000 2003

Costa Rica 2518 3314 3151 4185 4410

R. Dominicana 999 1517 1576 2359 2413
El Salvador 1933 1898 1639 2115 2129
Guatemala 1300 1732 1473 1694 1675
Honduras 777 954 889 922 927
Nicaragua 1474 1109 739 779 767
Panama 2741 3174 2956 4072 4167
Participación de la fuerza de trabajo como % de la población
1970 1980 1990 2000 2003
Costa Rica 31 35 38 40 41
Dominican Republic 34 37 40 44 45
El Salvador 33 34 38 43 45
Guatemala 34 34 35 37 38
Honduras 33 34 34 38 39
Nicaragua 32 34 36 40 42
Panama 34 35 39 42 43
Exportaciones de bienes y servicios (como % del PIB )
1970 1980 1990 2000 2003
Costa Rica 28 26 35 49 47
R. Dominicana 17 19 34 45 52
El Salvador 25 34 19 27 27
Guatemala 19 22 21 20 16
Honduras 28 36 36 42 36
Nicaragua 27 24 25 24 24
Panama .. 98 87 68 59

Fuente: Banco Mundial: World Development Indicators On Line.

por habitante superiores al que tenı́an a fines de los años setenta, mientras que
Guatemala, Honduras y Nicaragua tienen niveles de producción por habitante
que son todavı́a inferiores a los que tuvieron veinticinco años atrás.
También se aprecian en el cuadro otras dos caracterı́sticas que han
acompañado este débil crecimiento de los últimos treinta años. Una, es el
aumento en la participación de la fuerza laboral como porcentaje de la población,
que pasó de apenas una tercera parte en los años setenta a un promedio del 42%
en el 2003. Finalmente, el dinamismo de las exportaciones como motor del
crecimiento se aprecia en la creciente participación del valor exportado dentro
del PIB, claramente reflejado en el cuadro y particularmente notable en algunos
paı́ses mientras otros – Guatemala y Nicaragua en particular – aún muestran un
dinamismo exportador muy pobre. Como era esperable, sobre todo en paı́ses con
una historia como la centroamericana, la debilidad de este crecimiento alcanzado
en los últimos años, y el repunte de actividades como las exportaciones y el
turismo, si bien han tenido un impacto positivo en términos de las condiciones
L A P R E C A R I E D A D D E L E M P L E O E N C E N T R O A M É R I C A 531

sociales prevalecientes en los peores momentos de la crisis, siguen mostrando

carencias y desigualdades dramáticas en la mayor parte de la región, como se
verá más adelante.
Como sugieren diversos estudios recientes, el aumento en productividad ha
sido históricamente muy bajo en estos paı́ses, y lo siguió siendo en los noventas.
Robles [2000],3 por ejemplo, analiza el perı́odo 1960-1996, descomponiendo el
crecimiento de los paı́ses centroamericanos en tres componentes: acumulación de
capital, acumulación de trabajo y productividad total de los factores (PTF), para
concluir que más del 80% del crecimiento del producto en los cinco paı́ses
estudiados se explica por los primeros dos factores y menos de un 20% parecerı́a
explicarse por aumentos en la productividad de los factores propiamente dicha.
Agosı́n, Machado y Nazal [2000]4 presentan estimaciones sobre la posible
evolución de la productividad total de factores en la región – incluyendo a
Panamá y República Dominicana – durante los años noventa según las cuales, un
60% del crecimiento del PIB en esa década (2.6 de 4.3 puntos porcentuales) se
debió a la acumulación de capital humano; un 35% a la acumulación de capital
fı́sico y apenas un 5% puede explicarse por esa ‘medida de nuestra ignorancia’
que solemos llamar productividad total de factores.
Este predominio de una economı́a de baja productividad en la que la
rentabilidad y las ventajas competitivas surgen de la baja remuneración de los
factores – y no de su alta productividad – puede apreciarse en el sesgo hacia
procesos productivos cuyas inversiones se caracterizan por hacer un uso
extensivo del trabajo y de los recursos naturales, con tecnologı́as simples que, por
lo general, no son de la última generación, como se refleja en los ı́ndices
correspondientes del Global Competitiveness Report (Gráfico 2).
Esta economı́a de baja productividad encuentra su contraparte en la escasa
calificación de la fuerza de trabajo caracterı́stica de la región. Esta nefasta
correlación opera tanto por el lado de la oferta como de la demanda de empleo, y
coloca a los paı́ses de la región en una tı́pica trampa o cı́rculo vicioso de la que no
es fácil escapar pues cierra en forma impecable: dado el acceso a una mano de
obra abundante y barata, no se generan empleos que requieran mayor calificación
laboral; y dado el predominio de este tipo de empleos, la mayorı́a de los paı́ses de
la región se han mostrado renuentes a incrementar la inversión educativa ya que,
aparentemente, no habrı́a demanda para tal esfuerzo.
Utilizando como criterio de calificación de la fuerza laboral los niveles de
educación formal alcanzados vemos en el Gráfico 3 que tres cuartas partes de los
trabajadores de la región serı́an poco calificados en el sentido de no haber siquiera
completado su educación media. Panamá, Costa Rica y República Dominicana
muestran los mayores porcentajes de trabajadores calificados: 42%, 35% y 32%
respectivamente, mientras Honduras y Guatemala muestran los niveles más
bajos: 15% y 12%. Esta situación es aún más grave en las zonas rurales donde, en
promedio, más del 60% de los trabajadores ni siquiera han completado la
532 THE EUROPEAN JOURNAL OF DEVELOPMENT RESEARCH

GRÁFICO 2
SOFISTICACIÓN DE LOS PROCESOS PRODUCTIVOS

educación primaria, más del 80% tiene ese nivel como máximo y apenas un 8%
puede considerarse trabajadores calificados [Trejos, 2005].
El absurdo de estos equilibrios de bajo nivel puede apreciarse en la aparente
paradoja de que en un mercado con pocos trabajadores educados, la mayor
educación ni siquiera parece garantizar un menor riesgo de desempleo. Como se
aprecia en el Gráfico 4, la mayorı́a de los paı́ses de la región se caracterizan
porque las tasas de desempleo se tornan más altas conforme el nivel educativo de
la población aumenta. Solo en Costa Rica la situación se revierte de manera que
las tasas de desempleo de los más calificados son menores que las de los menos
calificados, lo que probablemente refleja una estructura productiva más
diversificada en la que han surgido algunas actividades que requieren
trabajadores más calificados. En presencia de esta paradoja, advierte Trejos
[2005:12], ‘‘mejorar las capacidades de las personas a través de la educación
resulta insuficiente si no se amplı́an las oportunidades laborales y ello demanda
intervenciones por el lado de la demanda de trabajo, particularmente en la
modernización de la estructura productiva de los paı́ses’’.
L A P R E C A R I E D A D D E L E M P L E O E N C E N T R O A M É R I C A 533
GRÁFICO 3
NIVEL EDUCATIVO DE LA FUERZ A L ABORAL (2003)

Lo que en realidad muestran estos números es algo aún más dramático:

mientras que – como ocurre en cualquier economı́a relativamente moderna – la
fuerza de trabajo de mayor capacitación suele tener una condición personal
relativamente más holgada, al menos como para ‘darse el lujo’ de mantenerse
desempleada por perı́odos más largos de tiempo mientras aparece algún empleo
que corresponda con el mayor nivel educativo del trabajador, esto no ocurre para
esa fracción mayoritaria de la fuerza laboral que no sólo cuenta con un bajı́simo
nivel educativo sino que carecen de casi cualquier tipo de activos que les permita
garantizar la subsistencia cotidiana de su familia. Ası́ – y en ausencia de seguros
de desempleo – lo que en realidad parece estar ocurriendo es que, por un lado, la
tasa de desempleo de los trabajadores calificados efectivamente es alta, lo que
refleja un absurdo problema de demanda de mano de obra calificada que, como
bien afirma Trejos, significa que no bastarı́a elevar el nivel educativo de los
trabajadores para que esto, automáticamente, les garantizara un empleo. Pero, por
otro lado, la tasa de desempleo de la población más pobre y de menor educación
es, en realidad, mucho más alta de lo que muestran esas estadı́sticas, hecho que
queda oculto pues una gran parte de esa fuerza de trabajo no aparece como
desempleada por la simple razón de que ni siquiera puede darse el lujo del
desempleo. Ası́, ‘se ocupan’ en lo que sea con tal de generar cualquier ingreso
534 THE EUROPEAN JOURNAL OF DEVELOPMENT RESEARCH

GRÁFICO 4
TASAS DE DESEMPLE O POR NIVEL EDUCATIVO EN 2003

para garantizar la subsistencia de sus familias. De hecho, casi un 75% de la fuerza

de trabajo de la región está ocupada en ese tipo de ‘empleos’ – autoempleos,
empleo informal, mucha de la ‘microempresa’, etc. [Trejos, 2005; Pérez-Sáinz
et al., 2004] – que nunca debieran calificar como empleos y, mucho menos, como
empleos dignos o decentes: son ocupaciones de baja o hasta nula productividad –
recordemos a Lewis [1958] – que sólo generan una mı́nima transferencia de
recursos hacia estas personas que, en realidad, aunque no lo reflejen las
estadı́sticas, son las más desempleadas de las desempleadas.
Pero la educación sı́ es importante para definir el nivel de ingreso de quienes
sı́ tienen empleo. Casi sin excepción, aumentos en el nivel educativo de los
trabajadores se traducen en aumentos del ingreso laboral correspondiente, sobre
todo cuando se trata de completar la primaria, completar la secundaria o – más
aún – de adquirir una educación superior. Las diferencias de ingresos laborales
también se asocian con el sector de actividad en que se generen los empleos. El
sector agrı́cola es el que presenta menores niveles de calificación e ingresos
laborales que, en cada paı́s, solo superan a los del servicio doméstico. Los
ingresos laborales del sector industrial no son particularmente elevados y con
dificultad alcanzan la media nacional en algunos paı́ses, sobre todo cuando
predomina la maquila textil. Los ingresos vinculados a las actividades
L A P R E C A R I E D A D D E L E M P L E O E N C E N T R O A M É R I C A 535

comerciales y de construcción suelen ser mayores, pero son los sectores de

electricidad, transporte y financiero los que presentan las mayores remuner-
aciones. Esto es importante, porque las actividades agrı́colas siguen siendo la
principal fuente de empleo en la región, aportando una cuarta parte del empleo
total, si bien hay importantes diferencias por paı́s, con Guatemala, Honduras y
Nicaragua a la cabeza, en donde alrededor de una tercera parte de los empleos se
originan directamente en la agricultura; una quinta parte en El Salvador y
Panamá; mientras que representa un 15% del empleo total en Costa Rica y
República Dominicana [Trejos, 2005].
La calidad del empleo no sólo se asocia con la calificación de los trabajadores
y el sector de actividad, sino con el tipo de empleador, y es de la combinación de
estos factores que obtenemos una de las clasificaciones más preocupantes de la
fuerza de trabajo centroamericana. Si reagrupamos los sectores agrı́cola y no
agrı́cola incorporando el tipo de empleador para obtener una clasificación de la
población ocupada según sector y nivel de productividad podemos ver que, aún
en los paı́ses ‘más avanzados’ de la región, como Costa Rica, Panamá y
República Dominicana, más de la mitad de su fuerza laboral está ‘ocupada’ en
sectores de baja productividad, proporción que sube a más del 70% en paı́ses
como Guatemala, Nicaragua y Honduras (Gráfico 5).
La diferencia más marcada en los distintos paı́ses de la región la encontramos
en la importancia de las actividades no agrı́colas de mayor productividad que,
como hemos visto, incluyen el empleo del sector público, el empleo generado por
la mediana y gran empresa, y el que corresponde a las pequeñas empresas no
agrı́colas. Mientras que estas actividades aportan cerca de una cuarta parte del
empleo en Guatemala, Nicaragua y Honduras, su importancia aumenta al 36% en
El Salvador, 42% en República Dominicana, 44% en Panamá y 45% en Costa
Rica. Es en este grupo donde se ubican las actividades más dinámicas y modernas
que tienen la capacidad de generar los mejores empleos: aquellos que exigen
mayores niveles de calificación y pagan las mejores remuneraciones. La otra
fuente de empleos de calidad en zonas rurales – además del turismo – es la
agricultura comercial de alta productividad, que no llega a ser una fuente
importante de empleo en ninguno de los paı́ses.
Por el contrario, los empleos de menor calidad se generan tanto en la
agricultura tradicional como en las actividades no agrı́colas de baja
productividad. La agricultura tradicional incluye tanto a la microempresa como
al autoempleo agrı́cola y abarca toda una gama de actividades agrı́colas de baja
productividad que suelen asociarse con elevados niveles de pobreza. Este tipo de
actividad genera entre el 25% y el 30% del empleo en Guatemala, Nicaragua y
Honduras; un 18% en Panamá, que cuenta con una amplio sector de agricultura
de subsistencia; cerca de 14% en El Salvador y República Dominicana; y tiene
una menor importancia en Costa Rica, donde contribuye con menos del 10% del
empleo total. Las actividades no agrı́colas de baja productividad, que incluyen
536 THE EUROPEAN JOURNAL OF DEVELOPMENT RESEARCH

GRÁFICO 5
POBLACIÓN OCUPADA SEGÚN SE CTOR Y PRODUCTIVIDAD: 2003 (% )

todo tipo de microempresas no agrı́colas, el autoempleo no agrı́cola y el servicio

doméstico, constituyen la principal fuente de empleo en la región, aportando más
del 40% del empleo en Guatemala, Nicaragua, Honduras, El Salvador y
República Dominicana, y un poco menos en Costa Rica y República Dominicana.
Estas actividades se asocian, también, con elevadas condiciones de pobreza,
sobre todo en las zonas urbanas.
Aparte de los ingresos que las familias obtienen como remuneración del
trabajo o de otros activos que posean, en la mayorı́a de los paı́ses de la región
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centroamericana, cuentan con una fuente adicional y creciente de ingresos – las

remesas – fruto de ese ‘otro empleo’ que resulta del trabajo de aquellos
nacionales que han migrado y que, desde su nuevo lugar de trabajo en el
extranjero, envı́an parte de sus ingresos a la familia y, lógicamente, al paı́s.
Desde una perspectiva económica podrı́amos decir que las remesas no son
otra cosa que el ingreso que se recibe por la exportación de servicios de mano de
obra de las familias de la región. Para Guatemala y El Salvador las remesas ya
representaban más de la mitad del total de los ingresos que recibieron por
exportaciones en el 2003; el 44% para Nicaragua, el 31% para Honduras y el 25%
para República Dominicana (WDI, 2005). En términos menos técnicos,
podrı́amos decir que una estrategia de supervivencia – la migración – se ha
convertido en una nueva estrategia económica: la de ‘exportar gente’ como una
de las válvulas de escape a la falta de dinamismo del crecimiento de algunos
paı́ses, de la incapacidad de las economı́as regionales de generar empleos
decentes en la cantidad requerida por su creciente fuerza de trabajo.
Pero si bien las remesas tienen efectos positivos – como aliviar tanto el
desequilibrio externo de los paı́ses como la angustia de las familias por
subsistir – también enfrentan a ambos con difı́ciles dilemas. En el caso de las
familias – y de la sociedad – las migraciones constituyen una pérdida
importante aunque difı́cil de cuantificar, pues con ellas se debilita la
integración familiar y se empobrece el capital social y humano del paı́s
[Martine et al., 2000]. Empieza a surgir un nuevo tipo de familia fragmentada,
con padres ausentes, y en las que el papel y las oportunidades de los jóvenes se
torna aún más ambiguo, con las consecuencias imprevisibles que estos cambios
suelen tener – y del que ‘las maras’5 pueden ser un ejemplo. Finalmente, un
problema que se menciona poco, aunque podrı́a ser uno de los más graves en
el largo plazo, radica en el hecho de que, probablemente, estos migrantes sean
personas particularmente audaces y emprendedoras. En consecuencia, cuando
un paı́s pierde diez, veinte o treinta por ciento de su gente, y esa era buena
parte de su gente más emprendedora, la pérdida en términos de potencial es,
literalmente, inconmensurable.
En el caso de los paı́ses, el flujo significativo y creciente de las remesas que,
en principio, constituye un alivio, termina provocando un peligroso dilema
macroeconómico. Al permitirle a los paı́ses mantener un elevado déficit
comercial sin necesidad de proceder con ajustes más radicales – como una
devaluación del tipo de cambio – las remesas presionan una apreciación del tipo
de cambio que no corresponde con las caracterı́sticas que prevalecen en el resto
de la economı́a: ni con su productividad, ni con sus remuneraciones. Esto provoca
un aumento en la demanda agregada que presiona sobre los precios y
remuneraciones locales, provocando un serio problema de competitividad al
sector exportador, que ve elevarse sus costos sin ningún tipo de compensación
[Solimano, 2003].
538 THE EUROPEAN JOURNAL OF DEVELOPMENT RESEARCH

Una situación particularmente preocupante – más bien, angustiante – es la

que refiere a las condiciones de vida y las oportunidades de acceso efectivo a los
derechos fundamentales – incluido el derecho al trabajo – que afectan a los
pueblos indı́genas de la región y que, casi sin excepción, constituyen ese estrato
que fácilmente podrı́amos llamar ‘los más pobres de los pobres’ o – peor aún –
‘los más excluidos de los excluidos’. Es evidente que, en las condiciones
actuales, las posibilidades de que la mayorı́a de los habitantes de los pueblos
indı́genas de la región puedan acceder a un trabajo decente son poco menos que
nulas, lo que, sin duda, debiera convertirse en una de las más altas prioridades
para cualquier polı́tica económica y social que aspire a generar no sólo una
macroeconomı́a estable sino sociedades cohesionadas, basadas en los derechos y
la dignidad de todos los seres humanos que las integran.
Finalmente, y aunque este trabajo pone particular énfasis en las carencias
institucionales y financieras vinculadas a la educación y a la infraestructura – o a la
formación de capital humano y capital fı́sico – cabe resaltar que, en estos últimos
años, se mantiene la debilidad institucional en términos de promover no sólo un
proceso significativo de reducción de la pobreza en los paı́ses de la región, sino – y
sobre todo – de atenuar y revertir la elevadı́sima desigualdad existente en términos
de la distribución del ingreso, la riqueza y las oportunidades, que se refleja con
claridad en las dramáticas diferencias en condiciones de vida que se aprecian en la
región en su conjunto y en cada uno de los paı́ses: mientras la esperanza de vida al
nacer supera los 78 años en Costa Rica y llega a 75 años en Panamá, apenas ronda
los 70 años en el resto de los paı́ses de la región; y la mortalidad infantil, que baja
del 10 por mil nacidos vivos en Costa Rica – o en otros paı́ses latinoamericanos,
como Chile y Cuba – en la región centroamericana esta mortalidad sigue
afectando a cerca de 30 de cada mil niños nacidos vivos [World Bank, 2005].

E L F O R T A L E C I M I E N T O D E L E S T A D O C O M O M É T O D O D E S A L I R D E L
C Í R C U L O V I C I O S O

Una de las principales carencias de estos paı́ses es institucional y, en particular,

una carencia de institucionalidad pública – de Estado – capaz de enfrentar los
retos del desarrollo. Es claro que, en la mayorı́a de los casos, el Estado de
Derecho, sus instituciones – y la propia democracia – han sido
tradicionalmente débiles y limitadas en la región; y si bien el final de los
conflictos bélicos y los procesos de paz han contribuido a corregir y mejorar
muchos de los problemas del pasado, también es cierto que el sesgo fiscalmente
conservador tı́pico de los ajustes macroeconómicos vividos en las últimas
décadas contribuyó a debilitar la capacidad operativa del sector público y sus
instituciones en muchos ámbitos.
Esta debilidad es particularmente preocupante frente al reto de articular e
integrar a aquellos sectores y actividades de las sociedades centroamericanas que
L A P R E C A R I E D A D D E L E M P L E O E N C E N T R O A M É R I C A 539

se vinculan con éxito a la dinámica de la economı́a global – en particular a los

sectores exportadores y a las actividades de servicios correspondientes – con el
resto de los sectores, actividades económicas y sociales de estos paı́ses y de la
región.6 Uno de los problemas que se evidencian en el tipo de crecimiento guiado
por las exportaciones de las últimas dos décadas, es que no ha sido capaz de
incorporar mediante encadenamientos a esas empresas nacionales, de manera que
el dinamismo del gran sector exportador se queda encapsulado al estilo de los
viejos enclaves, sin lograr dinamizar al conjunto de la economı́a.7
Hay importantes carencias institucionales y financieras en el apoyo a las
micro-pequeñas y medianas empresas de la región, las que no solo constituyen la
enorme mayorı́a de las empresas sino que generan la mayor parte del empleo,
aunque no aporten tanto al producto y menos aún a las exportaciones. De ahı́ que
una de las recomendaciones clave, para lograr construir en estas sociedades una
polı́tica económica capaz de romper con esos equilibrios perversos, sea la de
impulsar un conjunto de reformas – reales, no retóricas – que amplı́en,
profundicen y consoliden la capacidad institucional requerida para definir y
ejecutar este nuevo tipo de polı́ticas económicas orientadas ya no sólo a la
estabilidad financiera de bajo nivel, sino al crecimiento y a la generación de
empleos de calidad.
Una segunda carencia se da en términos de capital fı́sico, de infraestructura.
Las tasas de inversión, tanto públicas como privadas, han sido históricamente
muy bajas e insuficientes para enfrentar los retos del desarrollo. Además, no se
dirigen con claridad hacia las prioridades del desarrollo, ni se ejecutan en forma
eficiente, lo que se refleja con fuerza en las percepciones existentes sobre la
cobertura, densidad y calidad de la infraestructura en la región, que son
totalmente inadecuadas. Estas carencias en términos de la infraestructura y de los
bienes y servicios públicos se combinan con una insuficiente inversión en la
formación de capital fijo requerida para elevar los niveles de productividad de las
empresas en estos paı́ses. La mera estabilidad macroeconómica ha resultado
insuficiente – y en algunos casos hasta perjudicial – para estimular el ahorro y la
inversión, que siguen muy rezagados en los paı́ses de la región, por lo que no es
extraño que el crecimiento económico haya sido tan débil en los últimos años en
casi todos estos paı́ses.
Muchos de los recortes de los gastos en infraestructura que se han aplicado en
los paı́ses de la región fueron el resultado de una comprensión miope de los
equilibrios fiscales de corto plazo y, en particular, un restrictivo e insensato uso
del déficit fiscal como porcentaje del PIB como la única medida para valorar ese
equilibrio fiscal. Con ese tipo de lógica, los paı́ses suspendieron o pospusieron
una serie de inversiones que, hoy, explican muchos de los cuellos de botella que
frenan la propia inversión privada, inhibiendo un crecimiento más dinámico y un
desarrollo social más integrado. Este tipo de análisis – y de polı́ticas – debe ya
abandonarse para dar paso a una evaluación de los ajustes en términos de la única
540 THE EUROPEAN JOURNAL OF DEVELOPMENT RESEARCH

restricción presupuestaria que tiene sentido económico, es decir, la restricción

presupuestaria intertemporal.
En otras palabras, si en vez de ver solamente cuál es el impacto de una
inversión pública en el déficit fiscal de este año, los gobiernos analizaran cuál es
su efecto de largo plazo; si en vez de ver solo su efecto sobre la demanda, se
analizara también su efecto sobre la oferta; si en vez de ver solo su efecto sobre
los gastos, se analizara también su efecto sobre los ingresos futuros, y si en vez de
analizar solamente los efectos sobre la creación de riqueza pecuniaria privada se
valoraran tanto las ganancias económicas sociales como otros efectos
importantes – aunque sean de esos ‘que no tienen precio’ entonces se podrı́an
tomar decisiones sobre la inversión pública mucho más sensatas, no sólo en
términos sociales y polı́ticos, sino en términos económicos. En este sentido – y
coincidiendo con investigaciones recientes que se han realizado en diversos
organismos financieros internacionales [Easterly and Servén, 2004] –
sostenemos que, desde una óptica de desarrollo, cualquier proyecto que tenga
una tasa de retorno más alta que la tasa de interés que el gobierno paga por sus
nuevas deudas es un proyecto que debe realizarse, y no solo porque su efecto
social o productivo es importante, sino por razones de buena macroeconomı́a: no
hacer esa inversión tiene un costo – social, pero también financiero – más
elevado que el costo de hacer la inversión.
Una de las áreas en las que la cantidad y calidad de la inversión pública ha sido
más claramente insuficiente es el área educativa, el área de la formación de ‘capital
humano’. Si bien ha habido avances significativos en la cobertura educativa, esta
sigue siendo incapaz de ‘cerrar brechas’ tanto a lo interno de los paı́ses de la región
como entre estos y los paı́ses más avanzados. Fue precisamente el reconocimiento
de estas insuficiencias, el que se constituyó en tema central de la III Reunión
Iberoamericana de Ministros de Economı́a y Hacienda, celebrada en Panamá en
Setiembre del año 2000, en la que la insuficiente inversión social se identificó
como uno de los principales cuellos de botella del desarrollo de los paı́ses
iberoamericanos. De acuerdo con los Ministros,
los niveles de gasto social, a pesar de representar montos importantes,
siguen siendo insuficientes para satisfacer las demandas y necesidades de la
población, y más aún para constituirse en una verdadera inversión social
dirigida a generar el capital humano necesario para el tipo de crecimiento y
desarrollo económico al que aspiramos. La postergación de polı́ticas de
inversión social que amplı́en y potencien el capital humano ya no es sólo
una falta a la ética, sino un error económico que priva a la sociedad de su
principal recurso para adaptarse a la veloz incorporación de progreso
técnico en los procesos productivos. La inversión social de hoy es un
elemento clave en la construcción de la sociedad que seremos mañana.
[CEPAL/UNICEF, 2001: 119 – 20]
L A P R E C A R I E D A D D E L E M P L E O E N C E N T R O A M É R I C A 541

Este problema es particularmente grave en un contexto en que estos paı́ses

enfrentan tanto los retos derivados de su integración con la economı́a global,
como los retos de su propia e incompleta integración como sociedades nacionales
viables y cohesionadas. Debiera ser evidente que no tiene sentido seguir tomando
decisiones sobre las opciones de inversión social – y en especial educativa – sin
conocer rentabilidad social de largo plazo de esas opciones, ya que solo ası́ se
puede tener en cuenta el verdadero costo de oportunidad que representan estas
decisiones. Los paı́ses deben saber con claridad a qué están realmente
renunciando cuando sus gobiernos no asignan los fondos necesarios para la
construcción del capital humano y del capital social del que depende el desarrollo
al que aspiran.
El reto de superar estas carencias enfrenta a los paı́ses con la barrera de su
capacidad financiera para generar el ahorro y la inversión necesarias para
provocar el despegue. Por el lado fiscal, se insiste siempre en la dificultad de
plantear un aumento significativo del gasto público – por ejemplo en educación,
en infraestructura y en servicios de apoyo a la transformación productiva – en
momentos en que se enfrentan delicados balances fiscales. Y, sin embargo, si los

GRÁFICO 6
CARGA TRIBUT ARIA COMO % DEL PIB (ALREDEDOR DEL 2003)
542 THE EUROPEAN JOURNAL OF DEVELOPMENT RESEARCH

paı́ses de la región efectivamente aspiran al desarrollo – y a un desarrollo

incluyente – es claro que necesitan elevar sus niveles de gasto e inversión
pública. Esto implica la urgente necesidad de impulsar reformas tributarias en
estos paı́ses, de manera que puedan contar con los recursos necesarios no solo
para sanear sus actuales desequilibrios sino, además, para poder avanzar en el
financiamiento del desarrollo en el sentido que hemos apuntado. El tema, sin
embargo, no es sencillo, como se refleja en el Gráfico 6, que compara las cargas
tributarias de los paı́ses de la región con las de algunos paı́ses pequeños pero más
exitosos en esa combinación de una economı́a de mercado dinámica con un
sistema institucional público sólido y bien financiado.
Al ver estos números, se hace evidente que sólo una reforma tributaria
radical y progresiva puede hacer posible financiar los bienes y servicios
públicos indispensables para alcanzar un crecimiento centrado en la
productividad y las remuneraciones crecientes, con un sistema educativo de
cobertura universal y calidad mundial y con una infraestructura adecuada para
que las inversiones generen las tasas de retorno y la competitividad requeridas
sin tener que recurrir ni a la compresión de los salarios ni a los subsidios
fiscales.
Por otro lado, para superar las limitaciones del ciclo ahorro/inversión es
preciso romper con el carácter rentista que ha predominado en las economı́as de
la región reflejado y reproducido con particular fuerza desde el propio
funcionamiento de los sistemas financieros que, con pocas excepciones, siguen
mostrando una muy baja capacidad para estimular el ahorro interno y una
capacidad aún menor para transformar ese ahorro en inversión. Y este no es solo
un problema económico, sino de cohesión social, pues afecta con especial
fuerza a los grupos y sectores que producen para el mercado interno o que no
tienen la escala ni los contactos para acceder a los mercados internacionales de
capitales.

CONCLUSIONES

¿Cómo se puede escapar de un equilibrio de bajo nivel en paı́ses como los

estudiados? Lo que hace particularmente difı́cil responder esta pregunta es,
precisamente, que se trata de un equilibrio, de una situación en la cual no parecen
operar suficientes presiones para ‘cambiar las cosas’ sino que, más bien – y a
pesar de las obvias consecuencias en términos de la perpetuación de la pobreza y
la degradación ambiental – esas condiciones resultan no solo cómodas, sino
hasta necesarias para dar sustento al tipo de rentabilidad y competitividad
prevaleciente en la mayor parte de la región y a los balances de fuerzas que se
articulan, desde la lógica polı́tica, con estos perversos equilibrios económicos y
financieros. Como de costumbre, por importante que sea la técnica – y la
economı́a – para entender el problema, la solución pasa, inevitablemente, por los
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balances polı́ticos predominantes. Evidenciar el problema – al menos es mi

esperanza – puede contribuir en algo a la alteración de esos balances.

NOTES

1. Al referirnos en este trabajo a la ‘‘región centroamericana’’ estaremos hablando tanto de los cinco
paı́ses que normalmente se denominan Centroamérica, como a Panamá y República Dominicana.
2. En las que, si bien predominan las exportaciones de Zonas Francas de algunas empresas
transnacionales importantes – como INTEL – también ha habido un crecimiento interesante
de empresas locales en ese tipo de mercado, siendo el caso de las industrias del software el
más interesante.
3. Los datos citados por Robles no incluye Panamá ni República Dominicana.
4. Que incluyen correcciones por la calidad del capital fı́sico y humano, ası́ como por los efectos del
Huracán Mitch sobre el capital fı́sico en Honduras y Nicaragua.
5. Tipo de pandillas juveniles altamente violentas que se desarrollan entre jóvenes
centroamericanos – principalmente salvadoreños, aunque el fenómeno empieza a extenderse
a otros paı́ses – que migran a los Estados Unidos y regresan luego a sus paı́ses, ‘importando’
los niveles de organización y violencia de cierto tipo de pandillas juveniles estadounidenses
[Villalobos, 2005].
6. Para un análisis de los productos dinámicos en el comercio mundial, ver UNCTAD [2002].
7. Este problema, por supuesto, no se limita a los paı́ses de la región centroamericana ni a los paı́ses
pequeños de América Latina, como bien atestigua el caso de México.

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