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T E R R I T O R I A L

Vers un développement urbain durable


Depuis des années, l'Allemagne joue un rôle pionnier

OCDE
en matière de politique urbaine. Elle s'est fixé un objectif
de développement urbain durable afin de relever
l'ensemble des défis économiques, sociaux et
environnementaux, qui se posent aux villes. Des réponses
politiques intégrées et des mesures novatrices ont été
mises en place pour favoriser la revitalisation des centres-
La politique
villes et faire face à la croissance des banlieues, à
l'augmentation de la circulation automobile et au
changement social. Cet ouvrage analyse ces initiatives à la
lumière des traits spécifiques à l'Allemagne : système
de la ville en
fédéral, processus d'unification et système urbain
polycentrique.
ALLEMAGNE

La politique de la ville en Allemagne


La politique de la ville est un instrument privilégié
pour résoudre de nombreux problèmes dont l'ancrage est
avant tout urbain et constitue, en tant que tel, une
composante à part entière du développement durable.

D É V E L O P P E M E N T
Au-delà des caractéristiques et des conclusions propres à
l'Allemagne, cette étude plaide pour une approche
multisectorielle intégrée et prospective, qui ne soit pas
Vers un développement
seulement guidée par une logique économique pure, mais
apporte des éléments de réponses tangibles à cette
question essentielle : quel type de villes souhaitons-nous
pour l'avenir ?
urbain durable
OCDE

(04 1999 01 2 P) FF 120


ISBN 92-64-26959-2
9:HSTCQE=W[^Z^U: -
99
 OCDE, 1999
 Logiciel, 1987-1996, Acrobat, marque déposée d’ADOBE.
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DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL

LA POLITIQUE DE LA VILLE
EN ALLEMAGNE
Vers un développement urbain durable

ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES


ORGANISATION DE COOPÉRATION
ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES

En vertu de l’article 1er de la Convention signée le 14 décembre 1960, à Paris,


et entrée en vigueur le 30 septembre 1961, l’Organisation de Coopération et de
Développement Économiques (OCDE) a pour objectif de promouvoir des
politiques visant :
– à réaliser la plus forte expansion de l’économie et de l’emploi et une
progression du niveau de vie dans les pays Membres, tout en maintenant la
stabilité financière, et à contribuer ainsi au développement de l’économie
mondiale;
– à contribuer à une saine expansion économique dans les pays Membres,
ainsi que les pays non membres, en voie de développement économique;
– à contribuer à l’expansion du commerce mondial sur une base multilatérale
et non discriminatoire conformément aux obligations internationales.
Les pays Membres originaires de l’OCDE sont : l’Allemagne, l’Autriche, la
Belgique, le Canada, le Danemark, l’Espagne, les États-Unis, la France, la Grèce,
l’Irlande, l’Islande, l’Italie, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, le Portugal, le
Royaume-Uni, la Suède, la Suisse et la Turquie. Les pays suivants sont
ultérieurement devenus Membres par adhésion aux dates indiquées ci-après : le
Japon (28 avril 1964), la Finlande (28 janvier 1969), l’Australie (7 juin 1971), la
Nouvelle-Zélande (29 mai 1973), le Mexique (18 mai 1994), la République tchèque
(21 décembre 1995), la Hongrie (7 mai 1996), la Pologne (22 novembre 1996) et la
Corée (12 décembre 1996). La Commission des Communautés européennes
participe aux travaux de l’OCDE (article 13 de la Convention de l’OCDE).

Also available in English under the title:


URBAN POLICY IN GERMANY
Towards Urban Sustainable Development

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être adressée aux Éditions de l’OCDE, 2, rue André-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France.
Table des matières

Introduction ................................................................................................................. 7

Résumé......................................................................................................................... 11

Chapitre 1. Dynamiques du développement urbain en Allemagne .................. 15


1.1. Tendances de la politique urbaine en Allemagne : les facteurs
qui influent le développement urbain durable ............................................. 15
1.2. Répartition démographique et géographique................................................ 16
1.3. Caractéristiques et dynamique du système polycentrique allemand ........ 21
1.4. Aspects économiques et sociaux...................................................................... 22
1.5. Terrains, logement et infrastructure ................................................................. 29
1.6. Aspects écologiques........................................................................................... 33
1.7. Tendances : points clés et objectifs ................................................................. 35

Chapitre 2. Le cadre institutionnel de la politique


du développement urbain ................................................................... 37
2.1. Fondement constitutionnel de la relation entre la Fédération
et les Länder ......................................................................................................... 37
2.2. Structure administrative de la république fédérale d’Allemagne ............... 38
2.3. Règles constitutionnelles régissant les finances publiques ......................... 40
2.4. Loi d’urbanisme .................................................................................................. 40
2.5. Aide au développement urbain depuis 1971 ................................................. 44
2.6. Logement expérimental et développement urbain ...................................... 46
2.7. Planification de l’espace : promouvoir un habitat et un développement
urbaincompatibles avec la sauvegarde de l’environnement
et la préservation des ressources..................................................................... 46
2.8. Politique du logement ....................................................................................... 47

Chapitre 3. La politique du développement urbain durable en Allemagne ... 53


3.1. Cadre politique et objectifs .............................................................................. 53
3.2. Initiatives urbaines en Allemagne.................................................................... 59
3.3. Conclusion ........................................................................................................... 67 3

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Chapitre 4. La politique allemande dans une perspective de comparaison :


les friches et la circulation automobile ............................................. 71
4.1. Friches .................................................................................................................. 73
4.2. Automobiles......................................................................................................... 81
4.3. Conclusions .......................................................................................................... 88

Chapitre 5. Les défis qui attendent le système urbain allemand :


conclusions et recommandations ....................................................... 91
5.1. Aménagement du territoire et développement économique ...................... 92
5.2. Contexte institutionnel et international........................................................... 96
5.3. Tendances émergentes ...................................................................................... 99
5.4. Conclusion............................................................................................................ 102

Bibliographie................................................................................................................ 105

Liste des encadrés

1. Notions de villes et de centres pleins de vitalité ......................................... 54


2. Rhénanie du Nord-Westphalie ......................................................................... 79
3. Construction de logements et reconversion de terrains, Royaume-Uni ..... 81
4. Implantations en dehors des villes, au Royaume-Uni .................................. 85
5. Intégration de la politique des transports et de la lutte
contre la pollution atmosphérique aux États-Unis ........................................ 89

Liste des tableaux

1. Population de l’Allemagne par type de zone habitée, 1996 ......................... 17


2. La population des 15 plus grandes villes allemandes, 1992......................... 18
3. Disponibilité et structure des emplois en 1994.............................................. 26
4. Croissance de la population et de l’emploi .................................................... 27
5. Utilisation des sols en 1997 ............................................................................... 29
6. Caractéristiques des logements dans l’ancienne République fédérale,
1987/1993 .............................................................................................................. 31
7. Évolution de la taille des foyers, 1994-2015 .................................................... 31
8. Aide au développement urbain (financement fédéral seulement)
1990-1998.............................................................................................................. 46
9. Nombre estimé de sites contaminés dans l’UE nécessitant
une régénération ................................................................................................. 75
10. Sites soupçonnés d’être contaminés en Allemagne ...................................... 77
4 11. Modes de transport utilisés dans différents pays .......................................... 88

OCDE 1999
Table des matières

Liste des figures

1. L’urbanisation progressive des zones entourant les centres urbains.......... 20


2. Les zones de peuplement et le système urbain allemands......................... 23
3. Dynamique de la structure démographique et de peuplement
du système urbain – Relations entre zones rurales et urbaines .................. 24
4. Bénéficiaires de l’aide sociale entre 1980 et 1993 (partie occidentale
de l’Allemagne, sans Berlin).............................................................................. 28
5. Changements apportés à l’utilisation des sols – anciens Länder ................ 30
6. Motorisation ........................................................................................................ 32
7. Transports des personnes ................................................................................. 33
8. Degré de satisfaction vis-à-vis de la qualité de l’environnement ............... 34
9. Types de plan et aménagement du territoire................................................. 42
10. Les instruments du logement en République Fédérale d’Allemagne ........ 50
11. Nombre de voitures pour 1 000 habitants dans quelques pays de l’OCDE 83
12. Nombre de voitures pour 1 000 habitants dans différentes régions
d’Allemagne......................................................................................................... 84
13. Les loisirs : premières raisons d’utiliser la voiture en Allemagne ............... 86
14. Impact de la circulation automobile (jugé par les citoyens)......................... 86
15. Attentes des citoyens à l’égard d’une politique des transports .................. 87

OCDE 1999
Introduction

Cette évaluation peut être considérée comme un nouveau pas en avant fait par
l’Allemagne dans l’étude des questions soulevées par les politiques de dévelop-
pement urbain durable dans un contexte international. Tout comme le caractère
durable lui-même, cet exercice est essentiellement prospectif puisqu’il a pour
objet de cerner les problèmes actuels ou émergents. Tant que des évaluations
comparables ne seront pas faites pour d’autres pays, il sera difficile de savoir
comment se situe l’Allemagne sur le plan international, mais même en l’absence de
comparaison possible, le présent rapport montre déjà que l’Allemagne a
considérablement avancé dans la voie de la résolution de nombreux problèmes
hérités du passé, ainsi que dans la mise en place de mesures permettant d’antici-
per certains des problèmes à venir.
La présente évaluation de la politique de la ville en Allemagne est centrée sur
la difficulté d’assurer la pérennité du développement urbain. Le gouvernement de
l’Allemagne a beaucoup appuyé le projet de l’OCDE sur la Ville écologique
(1992-95), qui visait à promouvoir l’intégration des questions d’environnement
dans la politique de la ville. A la veille de la conférence des Nations Unies sur les
établissements humains qui s’est tenue en 1996 à Istanbul, l’Allemagne et l’OCDE
ont organisé à Berlin une conférence où a été rendue publique la publication de
l’OCDE Politiques novatrices pour un développement urbain durable. Ces politiques veulent
assurer simultanément, et non pas successivement, la croissance économique et
l’amélioration de l’environnement par une meilleure intégration des différents
volets sectoriels de l’action publique (logement, transport, protection de l’environ-
nement, etc.). Comme c’est dans les villes que se posent la plupart des problèmes
sociaux et environnementaux liés à l’activité économique, il faut adopter une poli-
tique rationnelle de la ville si l’on veut réaliser des progrès à l’échelon local comme
au niveau national.
Le développement urbain durable est une dynamique. La réussite de l’action
publique entraîne à son tour de nouveaux efforts pour pousser les réalisations plus
loin. Aucun modèle universel, ni même une série de caractéristiques, ne sauraient
définir ce qu’est une ville viable à long terme. Du reste, étant donné la nature de
l’évolution technologique et sociale, aucune solution n’est définitive. 7

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

La pérennité du développement urbain, à l’intersection même de multiples


politiques sectorielles, est en étroite interaction avec elles, notamment avec la
politique sociale, les finances publiques, la politique économique, la politique de
l’environnement et de la circulation. Le développement urbain intéresse les col-
lectivités publiques de tout rang : les autorités nationales, les États fédérés
(Länder) et les municipalités. De multiples acteurs interviennent : les propriétaires
occupants et les autres, les locataires, les aménageurs, les investisseurs, les inter-
médiaires du commerce, etc. Le contexte du développement urbain dépend de
plusieurs tendances lourdes, par exemple la dynamique démographique et la
richesse, la mobilité et le progrès technique, ainsi que l’évolution économique et
sociale. De plus, les prises de conscience, les valeurs et les conceptions des habi-
tants, ainsi que l’évolution de l’action publique, donnent naissance à de nouveaux
modèles de développement urbain. Les projets, qui reflétaient le statu quo,
conduisent aujourd’hui à découvrir différentes possibilités dans le cadre urbain
existant.
Aujourd’hui, pour assurer la pérennité du développement urbain, les autorités
veulent attirer l’activité économique et l’habitation dans les quartiers centraux,
changer les modes d’occupation des sols, renforcer la cohésion sociale, freiner
l’urbanisation périphérique, réduire la nécessité et l’usage de l’automobile et
développer les moyens institutionnels de résoudre les problèmes urbains. Une
stratégie nationale de développement durable passe par des politiques et des
programmes adaptés aux conditions locales, qui varient d’une ville à l’autre. Dans
son étude sur les Politiques novatrices pour un développement urbain durable publiée
en 1996, l’OCDE mettait en évidence les politiques nationales qui permettent le
mieux aux autorités, à tous les niveaux, d’élaborer et de mettre en œuvre des poli-
tiques de l’environnement urbain plus efficaces. Ce rapport invitait en outre les
autorités à renforcer la coordination intersectorielle nationale et l’administration
intersectorielle intégrée à l’échelon des Länder et des municipalités; la planification
coordonnée des transports et de l’occupation des sols y était jugée prioritaire; les
réglementations, les aides et les impôts qui favorisent une urbanisation non dura-
ble y étaient dénoncés. Naturellement, la pérennité du développement urbain ne
se réduit pas aux problèmes d’environnement : on ne saurait en effet dissocier les
dimensions sociales et économiques du développement urbain de ses aspects
spatiaux et environnementaux.
Le présent rapport montre que le fédéralisme allemand offre à la politique de
la ville un cadre d’action complet qui donne toute leur place aux Länder et aux
municipalités; il appelle l’attention sur les initiatives récentes et originales qui
veulent promouvoir les quartiers centraux et tenir compte des nouveaux modes
d’utilisation de l’automobile et de l’extension des banlieues; enfin, il signale quel-
ques problèmes naissants qui pourraient justifier un nouveau renforcement des
8 mesures visant la pérennité du développement urbain. Certes, les problèmes que

OCDE 1999
Introduction

pose la pérennité du développement dans chaque ville doivent trouver une solu-
tion particulière, mais cela ne signifie pas que ces problèmes soient purement
locaux. Ce rapport montre la complémentarité des politiques et innovations loca-
les, régionales et nationales dans un système fédéral.
Des évaluations de ce type, qui sont les éléments de construction d’une ana-
lyse politique, ne peuvent être entreprises qu’avec l’appui de tous les pays Mem-
bres. La partie centrale de l’exercice a impliqué une mission d’étude en Allemagne
soigneusement préparée par Dr. Claus Wiegandt du Bundesamt fur Bauwesen und
Raumordnung (Bonn) ainsi que par de nombreuses personnes travaillant dans
les lieux où s’est rendue l’équipe d’experts. Cette équipe se composait de
Stefaan De Rynck (DG XVI, CE), Ingrid Ernst (France), Hyun-Sik Kim (Corée),
Carlos Salone (Italie), Michael Bach (Royaume-Uni) et Anton Kreukels (Pays-Bas,
rapporteur). Qu’ils soient chaleureusement remerciés ici pour leur participation,
ainsi que Debra Mountford (consultante, OCDE) qui a aidé à l’élaboration du
rapport final.

OCDE 1999
Résumé

La présente évaluation de la politique de la ville en Allemagne est centrée sur


la difficulté d’assurer la pérennité du développement urbain. Nombre des problè-
mes nationaux liés à l’évolution économique et sociale, par exemple l’extension
des banlieues, l’utilisation accrue de l’automobile, la régénération de terrains bâtis
et les exigences de la concurrence mondiale, ont conduit les pays touchés à revoir
les objectifs et les méthodes de leur politique de la ville. Le concept de pérennité
du développement appelle l’attention sur les liens d’interdépendance qui unis-
sent la situation économique et sociale et l’état de l’environnement et, souvent,
apparaissent mieux à l’échelon d’une ville qu’au niveau national. Comme le déve-
loppement urbain suppose des investissements dont le cycle de vie se mesure en
années, voire en décennies, la qualité de la vie des générations futures dépend en
partie des engagements pris aujourd’hui. Pour l’avenir des villes, la politique
urbaine est donc à la fois correctrice, en ce qu’elle essaie de traiter les problèmes
existants, et prospective, puisqu’elle veut guider le développement en marche.
Dans cette optique, le concept de pérennité du développement n’est pas seule-
ment utile à la politique de la ville : il sera plus facile d’atteindre les objectifs du
développement durable par des politiques de développement urbain efficaces.

La pérennité du développement s’est imposée dans les années 90 comme le


concept intégrateur de la politique urbaine. L’Allemagne est l’un des pays de
l’OCDE qui ont, les premiers, axé la politique de la ville sur la recherche de la
pérennité. Peut-être cette préoccupation y était-elle particulièrement aiguë du fait
qu’il lui fallait relever un double défi : la mondialisation et l’unification. La mondia-
lisation s’est accompagnée d’un ajustement structurel qui a souligné l’importance
stratégique des principaux centres urbains du pays au moment même où il entraî-
nait la perte de nombreux emplois dans l’industrie, avec ses conséquences pour le
logement, l’environnement et les perspectives économiques des anciennes
régions industrielles. L’unification a entraîné d’importants efforts d’équipement, de
réhabilitation et de construction de logements dans les anciens Länder de l’Est.
L’Allemagne, confrontée à des problèmes urgents, par exemple les «friches
urbaines», pourrait donc avoir beaucoup d’avance sur les autres pays. Aussi est-il
intéressant pour deux raisons d’y évaluer la politique de la ville : d’abord, pour 11

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

dresser un bilan, qui n’est pas réservé aux responsables de l’action publique dans
ce pays Membre, et cerner les problèmes qui vont se poser; ensuite, pour faire
bénéficier les autres pays Membres de l’expérience acquise en Allemagne.
Le premier chapitre passe en revue le contexte et l’évolution de la politique
de la ville au cours des années 80 et 90. Il montre les conséquences de l’extension
des banlieues et de l’utilisation accrue de l’automobile pour différentes strates
d’agglomérations. A l’Est comme à l’Ouest, on observe une déconcentration vers
les agglomérations de taille inférieure. L’armature urbaine polycentrique de
l’Allemagne présente une souplesse et une capacité d’adaptation qui sont des
atouts en période de mutation socio-économique, la mondialisation de l’économie
touchant de plus en plus de sites et de secteurs du territoire national. Cette struc-
ture polycentrique semble permettre de contenir les banlieues plus efficacement
qu’une armature monocentrique. Si des mesures viennent l’étayer, l’organisation
polycentrique de l’armature urbaine peut stimuler la vitalité des centres urbains.
Le deuxième chapitre donne une vue d’ensemble du cadre constitutionnel et
institutionnel de la politique de la ville. On trouve naturellement l’organisation
fédérale dans plusieurs pays Membres de l’OCDE. Ce qui fait l’originalité de l’orga-
nisation allemande, c’est notamment l’inscription des droits et attributions des
trois niveaux d’administration dans la «loi fondamentale» du pays. L’exemple
allemand montre que, dans un système fédéral, l’autorité centrale peut, par les
mesures qu’elle prend et ses dépenses, avoir un rôle important à jouer dans la
définition et l’orientation des politiques et de la planification conduites au niveau
infranational par les Länder et les municipalités (des exemples portent sur les
infrastructures et la concurrence entre les villes, le logement). L’exemple allemand
mérite attention à l’heure où de nombreux gouvernements, dans les pays centra-
lisés comme dans les pays fédéraux, procèdent à l’examen critique des
compétences respectives des collectivités publiques de rang différent. Ces ques-
tions revêtent d’autant plus d’importance que les objectifs de pérennité du déve-
loppement supposent une coordination plus étroite des différents niveaux
d’administration et des différents secteurs.
Le troisième chapitre donne un aperçu général des concepts opératoires et
des mesures qui permettent d’attirer le développement au cœur des régions
urbaines. Il rend compte plus en détail des initiatives qui associent, sur l’ensemble
du territoire national, la requalification sociale et la régénération de l’environne-
ment à l’investissement et à la création d’emplois pour que les villes soient plus
efficaces. Parmi les exemples donnés, on citera Nordhorn, l’Exposition internatio-
nale de la construction IBA à l’Emscher Park, Leipzig, Osnabrück, de grands ensem-
bles de logements à l’est, par exemple la cité Marzahn à Berlin, Potsdam, et
Münster. Cet aperçu général se conclut par des observations sur le partenariat
public-privé, la tolérance des mesures par la population et le règlement des
conflits, la coordination des autorités locales et nationales pour atteindre les objec-
12 tifs des pouvoirs publics.

OCDE 1999
Résumé

Dans une optique comparative des problèmes qui se posent en Allemagne et


des mesures prises pour y répondre, le quatrième chapitre est centré sur les friches
et la circulation automobile. Ces deux thèmes ont été retenus pour leur place dans
le programme général de pérennité du développement urbain. Leur examen per-
met toutefois de constater que les progrès sont inégaux. Les remarquables avan-
cées dans le domaine de la régénération des sites urbains contaminés, avec leurs
retombées tant économiques et sociales qu’environnementales, autorisent un cer-
tain optimisme : l’engagement des pouvoirs publics à maîtriser l’étalement des vil-
les et à offrir un cadre favorable à l’investissement peut déboucher sur des
résultats tangibles. Le recours accru à l’automobile, conjugué à l’extension des ban-
lieues, montre toutefois combien il peut être difficile de concilier l’évolution du
mode de vie urbain et le comportement des consommateurs avec la politique fon-
cière. La régénération des friches peut ouvrir le marché foncier urbain à des solu-
tions plus attrayantes que l’urbanisation périphérique ou le mitage.
Le dernier chapitre adresse aux décideurs plusieurs recommandations en vue
d’apporter une solution efficace aux problèmes qui attendent le système urbain
allemand. Ces recommandations peuvent se classer en trois catégories.
1. La planification de l’espace et le développement économique doivent
répondre aux contraintes que la concurrence impose aux villes, en
Allemagne comme partout ailleurs, contraintes qui peuvent faire passer les
résultats à court terme avant les objectifs à moyen terme. Le rapport d’éva-
luation recommande des mesures visant une utilisation plus rationnelle
des centres urbains, un urbanisme diversifié et un zonage plus souple, une
intégration intersectorielle plus poussée, l’aide à la régénération des fri-
ches et la réhabilitation des grands ensembles de logements construits au
lendemain de la guerre.
2. Étant donné la dimension de plus en plus internationale du développe-
ment urbain, qui est influencé à la fois par l’Union européenne et par la
mondialisation, le contexte institutionnel de l’action publique se transfor-
mera. La compétitivité et l’attrait d’une ville se jugent de plus en plus selon
des normes internationales. Les villes doivent s’ouvrir à l’environnement
international. Les recommandations appellent un effort de coordination et
d’information réciproque entre les ministères et entre les autorités natio-
nales et les collectivités territoriales. Il importe aussi de promouvoir la
coopération transfrontière entre les villes, notamment dans les régions
frontalières de l’Union européenne. Enfin, l’Allemagne doit maintenir son
engagement à la coopération internationale pour la pérennité du dévelop-
pement urbain.
3. La dernière section cerne les tendances naissantes qui appellent un effort
permanent d’innovation dans la politique de la ville. Parmi ces tendances,
on citera l’évolution de la taille des ménages, de la nature du travail et de 13

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

la répartition des revenus, le vieillissement de la population, l’innovation


technique, l’évolution du mode de vie et des valeurs. Le rapport d’évalua-
tion recommande la flexibilité des méthodes de planification pour faciliter
les révisions à moyen terme. La recherche et l’information doivent rester
prioritaires pour que les administrations publiques puissent réaliser des
prévisions à partir de données fiables et d’analyses qualitatives.
Le rapport conclut que la politique de la ville contribue en Allemagne à la
compétitivité et à la pérennité de l’économie. Il indique aussi les possibilités
d’innovation que les autorités devront saisir pour concilier les objectifs de
compétitivité et de pérennité.

14

OCDE 1999
Chapitre 1

Dynamiques du développement urbain en Allemagne

1.1. Tendances de la politique urbaine en Allemagne : les facteurs qui influent


le développement urbain durable

Les tendances actuelles du développement urbain et de l’aménagement du


territoire montrent que l’urbanisation se poursuit. La demande de logements éma-
nant des ménages et les demandes d’implantation émanant des entreprises,
conjuguées à des considérations économiques de rapports coûts/bénéfices, sont
les principales motivations expliquant la poursuite de l’extension des zones de
peuplement. La croissance de ces zones est en train d’évoluer des villes centrales
vers les villes et communes de la périphérie. Il en résulte une extension des agglo-
mérations urbaines fortement consommatrices de sols, une augmentation du trafic
automobile avec une augmentation résultante de la pollution due aux émissions et
aux bruits, une diminution accrue des espaces verts à proximité des zones de peu-
plement ainsi que des fonctions de compensation écologique.
D’une manière générale, un processus d’urbanisation débridé pose des pro-
blèmes tant écologiques que sociaux. Dans les villes centrales, il se traduit par des
déficits structurels. Les groupes de population à haut revenu migrent vers la péri-
phérie urbaine, alors que les groupes à faible revenu restent en arrière. Dans les
zones métropolitaines, de nombreux ménages qui ont du mal à trouver un loge-
ment abordable ont nécessairement une mobilité réduite. Les problèmes de pau-
vreté principalement provoqués par le chômage ne sont souvent visibles que dans
les grandes villes. Ce phénomène se trouve aggravé par les changements rapides
des structures économiques qui se soldent par de nombreuses pertes d’emplois
dans les secteurs traditionnels et par l’apparition d’un grand nombre de nouveaux
emplois mal payés, sans sécurité, dans le secteur des services à la consommation.
Le prix à payer pour la modernisation et la restructuration est un processus de
ségrégation sociale dans certaines zones urbaines.
Les perspectives de développement économique des villes en Allemagne de
même que leur situation financière sont très diverses. Il faut regarder de près
les schémas de polarisation. Quelques villes et régions urbaines d’Allemagne 15

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

occidentale abordent un avenir caractérisé par la stabilité, voire une forte crois-
sance. Quelques villes d’Allemagne orientale vont, à long terme, suivre le schéma
de développement qu’a connu précédemment la partie occidentale. Cependant,
bon nombre de villes de l’est de l’Allemagne sont ravagées par des problèmes per-
sistants de chômage et d’étroitesse du marché de l’emploi ainsi que par une nou-
velle diminution de leur population. Même si l’écart économique entre la partie
occidentale et la partie orientale de l’Allemagne va se réduire à moyen terme,
parallèlement, les différences entre les villes d’Allemagne orientale et donc les dif-
férences de pouvoir économique et financier entre les villes d’Allemagne risquent
de s’accroître. Finalement, les possibilités de mettre en place une politique dura-
ble d’aménagement urbain vont être très différentes d’une ville à l’autre.
Certaines tendances et facteurs ont un impact sur le développement urbain
durable.
• tendance démographiques et géographiques, y compris la distribution
démographiques, flus migrateurs et distribution par âge;
• caractères et dynamiques du système polycentrique allemand;
• thèmes économiques et sociales y compris structure de l’emploi, les revenus
et leur distribution;
• sol, logement et infrastructure.

1.2. Répartition démographique et géographique

Ce paragraphe présente quelques faits et chiffres relatifs au système urbain


allemand et à sa dynamique. Le point de départ est la distinction en Allemagne de
trois types de régions subdivisées en différentes catégories de zones de peuple-
ment à l’échelon local.
1. agglomérations ou régions fortement urbanisées avec forte densité de
constructions;
2. régions ou zones urbaines en cours d’urbanisation;
3. régions rurales.
La partie occidentale de l’Allemagne compte 64 millions d’habitants, soit 78 %
de la population nationale. Plus de 50 % d’entre eux vivent dans des zones forte-
ment urbanisées. Sur les 18 millions d’habitants de la partie orientale, environ 30 %
résident dans les centres urbains des régions fortement urbanisées. Avec
3.5 millions d’habitants, Berlin en représente les deux tiers.
Comme le montre le tableau 2, la croissance démographique a été positive à
l’Ouest, et négative à l’Est. Cette double tendance trouve son origine dans la chute
16 du régime de l’Allemagne de l’Est en 1989 et la réunification de 1990. Entre 1989

OCDE 1999
Dynamiques du développement urbain en Allemagne

Tableau 1. Population de l’Allemagne par type de zone habitée, 1996

Habitants Population
Superficie Croissance
Type de zone de peuplement 1 000 densité
(km2) 1990-96
31.12.96 31.12.96

Agglomérations 35 576 67 173 515 3.5


Villes centrales 14 993 7 247 2 069 0.7
Circonscriptions suburbaines 19.583 59 926 327 5.8
Zones urbanisées 22 679 116 931 194 6.0
Villes centrales 3 444 2 922 1 179 1.8
Circonscriptions suburbaines 19.235 114 009 169 6.9
Zones rurales 7 166 64 347 111 5.8
Total anciens Länder* 64 421 248 450 259 4.6
Agglomérations 8 216 29 092 282 –1.3
Villes centrales 4 771 1 561 3 056 –2.0
Circonscriptions suburbaines 3 445 27 532 125 –0.4
Zones urbanisées 5 828 35 455 164 –5.0
Villes centrales 1 402 1 266 1 107 –8.0
Circonscriptions suburbaines 4 426 34 189 129 –4.0
Zones rurales 3 548 44 010 81 –4.7
Total nouveaux Länder* 17 591 108 557 162 –3.3
Agglomérations 42 792 96 265 445 2.5
Villes centrales 19 764 8 808 2 244 0.0
Circonscriptions suburbaines 23 028 87 457 263 4.8
Zones urbanisées 28 507 152 385 187 3.6
Villes centrales 4 846 4 188 1 157 –1.2
Circonscriptions suburbaines 23 661 148 197 160 4.6
Zones rurales 10 714 108 357 99 2.1
Total Allemagne 82 012 357 007 230 2.8

* Berlin est considéré comme appartenant aux nouveaux Länder.


Source : Aktuelle Daten zur Entwicklung der Städte, Kreise und Gemeinden, Bundesamt für Bauwesen un
Raumordnung, 1998.

et 1991, la croissance démographique en Allemagne occidentale a été provoquée


en grande partie par les afflux migratoires, même si certaines régions ont enregistré
des taux démographiques positifs. Parmi ces migrants, on trouvait des étrangers et
des Aussiedler (personnes d’origine allemande vivant à l’étranger), ainsi que des
Übersiedler (immigrants de l’ex-Allemagne de l’Est). Dans la partie orientale du pays,
le déclin de la population a été exacerbé par le fait que toutes les régions ont enre-
gistré un taux démographique négatif. Berlin est la seule région qui ait enregistré
un solde migratoire positif durant cette période. 17

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Tableau 2. La population des 15 plus grandes villes allemandes, 1992

Moyenne brute Moyenne brute


Population Densité
80-92a 89-97b
(× 1 000) (h/km2)
(en %) (en %)

Berlin 3 465.7 3 898 13.7 1.4


Hambourg 1 688.8 2 236 2.7 5.0
Munich 1 256.6 4 048 –3.3 1.6
Cologne 960.6 2 371 –1.6 0.0
Francfort-sur-le-Main 664.0 2 673 5.5 1.9
Essen 627.3 2 982 –3.1 –2.0
Dortmund 600.7 2 143 –1.3 0.5
Stuttgart 599.4 2 891 3.2 2.6
Düsseldorf 578.1 2 664 –2.1 –0.5
Brême 554.4 1 697 –0.1 0.8
Duisbourg 539.1 2 315 –3.4 0.1
Hanovre 523.6 2 566 –2.0 3.3
Nuremberg 500.2 2 692 3.3 1.5
Leipzig 496.6 3 409 –11.7 –13.8
Dresde 481.7 2 134 –6.7 –8.0

a) (Nombre d’habitants 31/12/1992 – Nombre d’habitants 31/12/1980)/Nombre d’habitants 31/12/1980 × 100.


b) (Nombre d’habitants 31/12/1996 – Nombre d’habitants 31/12/1989)/Nombre d’habitants 31/12/1989 × 100.
Source : Continual Spatial Monitoring System BBR.

Dans les années 80, à l’Ouest, la population des zones agglomérées a


commencé par décliner dans un premier temps, mais compte tenu des afflux migra-
toires massifs de la deuxième partie de la décennie (en provenance de l’étranger),
la croissance démographique globale s’est établie à 0.6 %. Dans les régions urbani-
sées et dans les régions rurales, la population a augmenté de 1.9 % et 2.6 % respec-
tivement. De même, la population des zones agglomérées à l’Est n’a augmenté que
de 0.7 %. Cette croissance, néanmoins positive, est attribuable à des mouvements
migratoires des régions peu ou moyennement urbanisées et des régions rurales
vers les régions fortement urbanisées, en particulier Berlin Est. Les deux premiers
types de région cités ont accusé un déclin démographique de 1.8 % et 0.9 % respec-
tivement. En termes absolus, les mouvements migratoires internes résultant des
changements de la période 1989/1990 ont essentiellement touché les zones forte-
ment urbanisées de l’Allemagne occidentale.
En termes relatifs, c’est à la suite de la réunification que les régions urbaines
et rurales ont connu la plus forte croissance; les municipalités urbaines les moins
densément peuplées et les municipalités rurales ont vu leur population s’accroître
effectivement. Dans la partie orientale de l’Allemagne, les zones fortement urbani-
sées ont été moins affectées que les autres régions par l’émigration. A l’Ouest, les
municipalités rurales et les municipalités à densité moyenne ou faible ont même
18 vu leur population augmenter.

OCDE 1999
Dynamiques du développement urbain en Allemagne

La population des villes centrales a augmenté en 1991, en partie sous l’effet


d’un afflux massif de migrants étrangers. Entre 1989 et 1992, la proportion d’étran-
gers migrant vers les villes centrales est passée de 3.8 % à 15.2 % de la population.
En 1992, presque 40 % des migrants arrivés en Allemagne vivaient dans des villes
centrales, contre seulement 25 % de la population dans son ensemble. Dans les
régions agglomérées de l’Allemagne orientale, toutes les catégories de municipali-
tés ont connu un déclin démographique en 1991, dû aux mouvements migratoires
vers les autres régions allemandes.
La configuration générale des mouvements migratoires est la suivante : le pro-
cessus de suburbanisation intrarégionale dans les régions agglomérées – associé à
la baisse de la population dans les centres urbains – est compensé par un afflux de
migrants venant d’autres régions allemandes et de l’étranger. La structure territo-
riale des régions agglomérées reste intacte, mais sa forme sociale a changé : il
apparaît nettement que les familles avec enfants des parties occidentale et orien-
tale de l’Allemagne ont quitté les villes centrales pour s’installer dans les munici-
palités environnantes, et que les jeunes gens (18-29 ans) ont pris leur place.
Il est désormais établi que ces différences entre l’Est et l’Ouest sont de nature
temporaire. Les données statistiques portant sur des périodes plus étendues
font apparaître une certaine convergence et un retour aux tendances qui ont carac-
térisé l’Allemagne, comme d’ailleurs la plupart des pays occidentaux, à partir des
années 70. Dans les deux parties de l’Allemagne, les centres-villes ont perdu cer-
taines de leurs fonctions et les zones périphériques en ont acquis de nouvelles.
Cette transition est particulièrement marquée à l’est, notamment du point de vue
de la composition sociale des villes et de la situation globale des zones urbaines
et rurales (Göddecke-Stellmann, 1995). Néanmoins, le profil général des villes des
deux régions est même sensiblement différent. A l’Ouest, les centres-villes étaient
traditionnellement multifonctionnels et dominés par les logements haut de
gamme, tandis qu’à l’Est, les logements du centre étaient plutôt bas de gamme. A
l’inverse, les lotissements péri-urbains étaient de mauvaise qualité à l’Ouest et de
bonne qualité à l’Est. Enfin, tandis que le processus de suburbanisation a pris
beaucoup d’ampleur à l’Ouest à partir de la fin des années 60, il est resté marginal
à l’Est.
Comme la plupart des pays occidentaux, l’Allemagne connaît une suburbani-
sation croissante, non seulement sur le plan du logement mais sur des plans
économiques et autres. La figure 1 décrit le processus de suburbanisation comme
une «dune mouvante» se déplaçant des villes et des centres urbains vers les zones
environnantes puis des zones de plus en plus éloignées (Böltken, 1995, p. 217-219).
En référence à la structure d’âge, la tendance est du vieillissement de la popu-
lation. Pour l’an 2010, le Bureau fédéral de la statistique prévoit que 25 % de la
population aura plus de 60 ans et 19.3 % moins de 20 ans, ce qui veut dire que 55 % 19

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Figure 1. L’urbanisation progressive des zones entourant les centres urbains

Changements dans les principaux types de zones d’habitat urbain


(vision schématique)
Croissance des zones d’habitat urbain

Centre ville Quartiers anciens Périphéries 1ère couronne 2ème couronne


du centre ville de banlieue de banlieue

Ville centre Villes et communes périphériques

Région urbaine

Les principales zones de peuplement changent – un peu comme une dune de sable
qui s’étalerait – vers des villes et communes de plus en plus éloignées du centre ville.

© BfLR 1995 Source : Stadt Karisruhe, Mitteilungen des Bürgermeisteramts Nr, 8 1995

Source : Human Settlements Development and Policy Report, 1996, p. 42.

de la population au plus sera active. La taille des ménages diminue et les familles
tendent à devenir plus petite. Tenant compte de la part croissante des personnes
âgées, il y aura une demande croissante d’appartements plus petits.
La suburbanisation est liée à la restructuration technique et organisationnelle
de l’économie (rationalisation et croissance), à l’évolution des modes de vie, du
logement et de l’emploi, au regroupement des équipements collectifs, aux moda-
lités de fourniture des biens et services et à l’organisation des structures de loisirs.
Il en résulte une fragmentation et une spécialisation croissantes des zones peu-
plées, et ce sur des surfaces de plus en plus étendues. Ce phénomène est dû en
partie aux différences de prix entre les centres urbains et les zones suburbaines,
ainsi qu’à l’attrait de ces dernières en tant que lieux de vie. Les entreprises ont
elles aussi de plus en plus tendance à s’implanter en banlieue. En effet, grâce à une
organisation plus souple, elles ne dépendent plus d’un site particulier et peuvent
s’installer où bon leur semble. Facilitée par la croissance du nombre de voitures
particulières (250 % entre 1990 et 1995), la suburbanisation progresse aussi bien
dans les anciens que dans les nouveaux Länder. Auparavant, le processus de subur-
banisation – et même d’exurbanisation – était dominant à l’Ouest. A l’Est, l’ancien
20 régime avait essentiellement investi dans les centres urbains, notamment en

OCDE 1999
Dynamiques du développement urbain en Allemagne

matière de logement. Par ailleurs, l’Est et l’Ouest ont poursuivi des approches dif-
férentes en matière de logement et de répartition des groupes sociaux. Dans les
Länder orientaux, la majeure partie des investissements consentis au titre du loge-
ment ont servi à financer de vastes cités d’immeubles préfabriqués, situées à la
périphérie ou à l’extérieur des villes. Ces logements étaient occupés par des mem-
bres de la classe moyenne ou par une population mixte des classes moyennes et
inférieures, tandis que les habitants du centre-ville appartenaient exclusivement
aux classes sociales inférieures. A l’inverse, en Allemagne occidentale, les vastes
cités d’après-guerre étaient majoritairement occupées par des membres des
classes sociales inférieures.

1.3. Caractéristiques et dynamique du système polycentrique allemand

Une présentation des quinze plus grandes villes d’Allemagne donne une idée
du caractère polycentrique de l’habitat urbain dans ce pays.
Le système polycentrique propre à l’Allemagne se manifeste à plusieurs
niveaux. Avec l’introduction du système fédéral, les Länder se sont chacun dotés de
leur capitale, ce qui a favorisé le développement d’un système polycentrique
reposant sur des régions étendues. Au niveau des agglomérations, la ville centrale
est entourée de plusieurs centres de taille moyenne. Cela signifie qu’il n’y a pas de
véritables unités métropolitaines ou de mégalopoles en Allemagne. Berlin ne
compte que 3.5 millions d’habitants, Hambourg 1.6 million, Munich 1.2 million et
Cologne autour d’un million. Le système polycentrique se manifeste surtout au
niveau des centres urbains. L’exemple le plus frappant de structure polycentrique
au niveau des agglomérations se trouve dans la région Rhin/Ruhr ainsi que dans la
région Rhin/Main où, au lieu d’une grande ville principale, il y a souvent plusieurs
villes de taille pratiquement égale. D’une manière générale, le développement
industriel urbain du milieu du XIXe siècle et la mondialisation de cette fin de
XXe siècle ont donné lieu à de vastes mégapoles, ou villes mondiales, qui ont plus
de caractéristiques en commun entre elles qu’elles n’en ont avec les autres villes
du pays. Cela n’est pas le cas de l’Allemagne. Plusieurs grandes ville allemandes
ont d’importants rôles multisectoriels, souvent avec une dimension internationale,
ce qui confère au système urbain allemand une fexibilité considérable.
Le système polycentrique se manifeste également dans la différenciation
fonctionnelle des centres urbains. Ainsi, de nombreuses villes sont spécialisées
dans une ou plusieurs fonctions particulières. En marge de son futur statut de capi-
tale, Berlin est le centre de la culture, des arts et des médias; Hambourg est spé-
cialisée dans les médias, les industries de pointe et l’aéronautique; Francfort est la
capitale financière; et Düsseldorf le grand centre des échanges avec le Japon
(financiers et économiques). Les industries automobiles et électroniques sont 21

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

regroupées à Stuttgart (Mercedes et Siemens) et Munich (BMW), qui sont par


ailleurs de grands centres industriels. Néanmoins, certaines sociétés telles que
Mercedes et Siemens ont décidé de transférer leur siège à Berlin. Leipzig est un
grand centre d’échanges internationaux, et Hanovre accueillera l’exposition
universelle de l’an 2000.
Les «lieux centraux», définis par l’aménagement du territoire des Länder,
constituent un facteur déterminant du système de peuplement. Dans ce système-
des «lieux centraux», la première catégorie regroupe les villes de plus d’un
million d’habitants. En Allemagne, ce sont les quatre plus grandes villes : Berlin,
Hambourg, Munich et Cologne. La deuxième catégorie de villes, comptant
500 000 à 650 000 habitants, comprend Francfort, Essen, Dortmund, Stuttgart,
Dusseldorf, Brême, Duisbourg, Hanovre, Nuremberg, Leipzig et Dresde. Une troi-
sième catégorie comprend les centres urbains de 100 000 à 500 000 habitants. Rien
n’illustre mieux le caractère polycentrique allemand que l’existence de 83 villes de
plus de 100 000 habitants. Toutes abritent des centres économiques et d’emploi
importants et d’envergure suprarégionale. Les trois quarts de la population
allemande peuvent y accéder en 30 minutes. Les villes intermédiaires jouent un
rôle important dans l’offre régionale d’emplois et de biens de consommation assu-
rant les besoins à court et moyen terme. Dans les zones rurales, les petites villes
exercent une fonction importante en ce sens qu’elles satisfont les besoins de la
population locale. Tandis que dans les années 60, l’habitat s’articulait autour des
villes industrielles, ce sont aujourd’hui les centres administratifs et de service qui
ont le rôle le plus décisif. L’importance et les fonctions des villes sont déterminées
par leur taille et leur spécialisation économique, ainsi que par leur influence sur
l’arrière-pays. Les zones d’attraction des villes les plus grandes et des aggloméra-
tions les plus peuplées s’étendent loin dans les régions rurales, comme l’atteste
l’importance des migrations alternantes [Human Settlements Development and
Policy Report (1996, p. 19)].
Les cartes ci-dessous illustrent le caractère polycentrique de l’habitat urbain
en Allemagne.

1.4. Aspects économiques et sociaux

Environ 39 % de l’ensemble des salariés travaillent dans une ville centrale. Par
ailleurs, ces villes génèrent près de la moitié du produit national brut allemand. Sur
le plan du développement économique, la situation des anciens et des nouveaux
Länder est assez différente. Les anciens Länder ont été les premiers à avoir enregis-
tré une croissance positive de la production après la réunification, en particulier
dans le domaine des biens de consommation et d’équipement. Les nouveaux
22 Länder ont, dans un premier temps, accusé une baisse brutale de la production,

OCDE 1999
Dynamiques du développement urbain en Allemagne

Figure 2. Les zones de peuplement et le système urbain allemands

Zones métroplitaines Zones urbanisées Zones rurales Villes selon la population


Villes centre Villes centre 10 000 à moins de 20 000
20 000 à moins de 50 000
Zones périphériques Zones périphériques
50 000 à moins de 100 000
100 000 à moins de 300 000
300 000 et plus

Source: Human Settlements Development and Policy, National Report Germany Habitat II, Ministère fédéral de
l'aménagement du territoire, de la construction et de l'urbanisme, 1996, p. 18. 23

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Figure 3. Dynamique de la structure démographique et de peuplement du système urbain


Relations entre zones rurales et urbaines

Pression périurbaine Pression des activités de tourisme et loisirs


Pression pour une réaffectation
de l’espace Tendances positives/négatives de développement économique
en dehors des agglomérations

Contraintes causées par une accumulation de fonctions de


Problèmes d’ajustement structurels, compensation dans les zones rurales (centrales électriques,
tendance à l’extensification des activités sites d’épandage, zones d’entraînement militaire, etc.)
agricoles et marginalisation Zones métropolitaines
Poursuite de l’émigration Réseaux d’autoroutes (y compris en projet)

Source : BfLR (1995b), Trendszenarien der Raumentwicklung in Deutschland und Europa. Beiträge zu einem
24 Europäischen Raumentwicklungskonzept, Bonn, Kart 2.2.

OCDE 1999
Dynamiques du développement urbain en Allemagne

suivie d’une modeste croissance en 1992 puis d’une forte augmentation. En 1994,
la productivité (produit national brut par personne occupée) des nouveaux Länder
était à peine supérieure à la moitié de celle des anciens Länder.
A l’Ouest, l’emploi a atteint un niveau record en 1992 avec 29.1 millions de per-
sonnes occupées, soit deux millions de plus qu’en 1980. Le secteur tertiaire a
beaucoup contribué à cette progression (par le biais des emplois à temps partiel).
Néanmoins, le nombre d’emplois a diminué depuis. Pendant la seule année 1993,
les suppressions de postes dans le secteur industriel et la modification de la struc-
ture de l’emploi ont conduit à une baisse de 1.5 % du nombre de personnes occu-
pées. A l’Est, la situation a évolué différemment : le nombre d’emplois a chuté d’un
tiers entre 1989 et 1994, passant de 9.8 à 6.6 millions. Le secteur le plus affecté par
cette baisse a été l’industrie. Depuis 1993-94, le marché de l’emploi s’est stabilisé
à un faible niveau en Allemagne de l’Ouest.
Ce phénomène s’explique de la manière suivante : «Le changement
économique structurel en cours, qui favorise l’emploi dans les services,
s’accompagne d’une suppression massive d’emplois dans le secteur de la produc-
tion et d’une différenciation croissante des salaires. L’écart entre les revenus des
ménages se creuse de nouveau. Ce constat s’applique tout particulièrement aux
villes centrales des régions dynamiques, où la croissance économique est étroite-
ment associée à l’essor rapide des services axés sur les entreprises et la produc-
tion. Dans les villes centrales, le secteur prédominant est celui des services, le
secteur secondaire ne représentant qu’un tiers des emplois salariés. Au cours des
dix dernières années, les villes ont perdu environ 20 % de leurs emplois, tandis que
la situation de l’arrière-pays s’est légèrement améliorée. Dans l’ensemble, les
villes perdent du terrain en termes relatifs et même parfois absolus, fournissant
une base économique aux circonscriptions environnantes» [Human Settlements
Development and Policy Report (1996, p. 26)].
Les tableaux 3 et 4 donnent un aperçu de la situation actuelle de l’emploi et
de son évolution par type de région urbanisée et par type d’habitat.
Le marché de l’emploi des deux régions du pays traverse de graves difficultés
qui trouvent leur origine dans divers facteurs : à l’Ouest, il s’agit du changement
structurel à long terme de l’économie, aggravé par la profonde récession de 1992
et 1993. A l’Est, c’est le passage brutal d’une économie plus ou moins centralisée à
une économie de marché qui est en cause. Dans les anciens Länder, les problèmes
se manifestent de façon particulièrement aiguë dans les villes centrales : celles-ci
abritent en effet 36.8 pour cent des chômeurs, contre 29.4 pour cent de la popula-
tion dans son ensemble. Dans les nouveaux Länder, les chiffres sont respectivement
de 30.4 et 36.4 pour cent.
Par son impact sur le niveau de revenu général, la diminution du nombre de
personnes occupées a nui à la situation financière des municipalités allemandes,
qui a encore été aggravée par l’augmentation du nombre d’allocations de 25

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Tableau 3. Disponibilité et structure des emplois en 1994

Nombre
Nombre Part de personnes Personnes
de personnes des personnes occupées sur travaillant dans
Type de zone de peuplement
occupées occupées, 1 000 personnes le secteur tertiaire,
(milliers) en % capables en %
de travailler

Agglomérations 12 389 56.6 535 59.3


Villes centrales 6 918 31.6 681 66.2
Circonscriptions suburbaines 5 472 25.0 421 50.6
Zones urbanisées 6 165 28.2 480 53.3
Villes centrales 1 696 7.6 718 65.2
Circonscriptions suburbaines 4 496 20.5 428 48.9
Zones rurales 3 343 15.3 478 48.7
Total anciens Länder 21 897 100.0 509 56.0
Anciens Länder 21 897 77.5 509 56.0
Nouveaux Länder 6 341 22.5 547 61.9
Total Allemagne 28 238 100.0 517 57.3

Source : Human Settlements and Development Policy, National Report Germany, Habitat II 1996, p. 26 [initialement,
Spatial Monitoring of the Federal Institute for Regional Geography and Regional Planning (BfLR)].

subsistance versées régulièrement. De ce fait, les municipalités ont moins de res-


sources à consacrer à la restructuration et au développement urbains et doivent
définir des priorités.
Les statistiques internes de l’Institut fédéral de recherche en géographie
régionale et aménagement du territoire montrent que la valeur ajoutée brute par
employé, le pouvoir d’achat moyen et les recettes des impôts locaux par habitant
dans les villes allemandes (servant de mesures indirectes des revenus) sont qua-
siment corrélés au degré d’urbanisation. En ce qui concerne la valeur ajoutée brute
par employé, aucune des villes ayant une population urbaine nette inférieure à
70 000 habitants ne présente de valeur supérieure à la moyenne, et neuf des treize
villes comptant plus de 500 000 habitants présentent une valeur supérieure à
la moyenne.
Si l’on examine les recettes fiscales de ces communes (impôts fonciers, impôts
sur les bénéfices, part de l’impôt sur le revenu perçue par les communes), on
constate des différences énormes entre les grandes villes. Par exemple, en 1992, le
revenu par résident était de 3 168 DM à Francfort, de 2 593 DM à Düsseldorf et de
26 2 458 DM à Munich, contre seulement 1 384 DM à Dortmund et 1 250 DM à

OCDE 1999
Dynamiques du développement urbain en Allemagne

Tableau 4. Croissance de la population et de l’emploi

Croissance Croissance
Solde migratoire
de la population, de l’emploi,
Type de zone de peuplement interne, 1991-1992,
1989-1993 1989-1993
pour 1 000 habitants
en % en %

Agglomérations 4.2 5.5 1.8


Villes centrales 2.7 3.5 –1.6
Circonscriptions suburbaines 5.4 8.3 4.5
Zones urbanisées 6.0 8.0 1.7
Villes centrales 3.8 4.8 1.3
Circonscriptions suburbaines 6.5 9.2 1.8
Zones rurales 5.7 8.4 4.4
Total anciens Länder 5.0 6.6 2.2
Agglomérations –2.8 –22.7 –4.3
Villes centrales –1.2 –24.6 –3.0
Circonscriptions suburbaines –5.0 –20.3 –5.9
Zones urbanisées –6.1 –30.9 –8.9
Villes centrales –6.5 –62.5 –9.4
Circonscriptions suburbaines –6.0 –20.9 –8.7
Zones rurales –5.2 –29.7 –11.5
Total nouveaux Länder –4.3 –26.6 –7.0
Agglomérations 2.6 –2.3 0.4
Villes centrales 1.7 –4.1 –2.0
Circonscriptions suburbaines 3.5 0.1 2.6
Zones urbanisées 3.1 –5.2 –0.7
Villes centrales 1.0 –15.7 –1.5
Circonscriptions suburbaines 3.6 –1.4 –0.5
Zones rurales 2.9 –5.4 0.4
Total Allemagne 2.8 –3.6 0.0

Source : Human Settlements and Development Policy, National Report Germany, Habitat II 1996, p. 26 [initialement,
Spatial Monitoring of the Federal Institute for Regional Geography and Regional Planning (BfLR)].

Duisbourg. «Human Settlements Development and Policy Report» (1996, p. 27). En


outre, les différences de revenus entre villes et zones urbaines sont désormais
plus marquées.
La commission d’enquête «Protection de l’homme et de l’environnement»
constate dans son rapport récent «Le concept de la soutenabilité» que la crois-
sance des revenus va se rétablir et que les disparités vont s’élargir. Cela aura un
impact sur le pouvoir d’achat des ménages pour le logement et donc sur le déve-
loppement urbain. En plus, il y a une mutation dans l’épargne par les jeunes : la
génération précédente retient un stock immobilier comme une réserve contre les
risques de la vieillesse, mais l’épargne n’attire pas autant les jeunes. 27

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Figure 4. Bénéficiaires de l’aide sociale entre 1980 et 1993


(partie occidentale de l’Allemagne, sans Berlin)

Centres urbains Zones urbaines denses et très denses Zones rurales

80 80

70 70

60 60

50 50

40 40

30 30

20 20

10 10

0 0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Source : Tiré de K. Veith, Quantitative Analyse des Armutsproblems, Bundesforschungsanstalt fur Landeskunde und
Raumordnung, Rapport interne sans date, p.4.

Depuis 1993 le taux d’épargne a baissé de 12.9 % à 12.4 %. Dans la longue


durée, cette tendance peut baisser la demande pour la propriété privée et l’espace
résidentielle. Le capital privé investit dans l’immobilier était de l’ordre de
5.4 milliards DM en 1993.
A la fin de 1997, l’Allemagne comptait 7 365 800 ressortissants étrangers, soit
près de 9 % de la population. Le taux de population étrangère en Allemagne est
l’un des plus élevés d’Europe. L’Allemagne a appliqué une politique de répartition
des immigrants/étrangers dans tout le pays, mais ce sont les zones urbanisées, et
en particulier les centres urbains, qui en comptent le plus grand nombre (DSI Data
Service and Information).
Les étrangers représentent près de 14 % de la population en Hesse, 12.4 % en
Bad-Wurtemberg, et plus de 11 % en Rhénanie du Nord-Westphalie. Dans les zones
urbaines, la proportion d’étrangers est plus du double de ce qu’elle est dans les
zones rurales. Avec plus de 30 % (1995) de sa population, Francfort compte la plus
forte proportion de ressortissants étrangers du pays, suivi par Stuttgart avec plus
de 24 % et Munich qui se situe juste au-dessous des 24 % (DSI Data Service and
28 Information).

OCDE 1999
Dynamiques du développement urbain en Allemagne

Dans les Länder orientaux de l’Allemagne, c’est le Brandebourg qui arrive en


premier avec 2.4 % de population étrangère. Par comparaison, les ressortissants
étrangers représentent 1.5 % de la population totale des autres Länder de la région.
Même dans les zones métropolitaines de Leipzig, Hale, Dresde et Magdebourg, la
population étrangère ne représente que de 1.8 à 2.8 % de la population totale (DSI
Data Service and Information).

1.5. Terrains, logement et infrastructure

Terrains
Le tableau 5 récapitule les différentes catégories d’utilisation des sols en 1993.

Tableau 5. Utilisation des sols en 1997

Superficie
Utilisation des sols %
en km 2

Superficie totale 356 970 100.0


Terres agricoles (y compris marécages et landes) 195 433 54.7
Forêts 104 326 29.2
Terrains bâtis 20 657 5.8
Terrains utilisés pour des voies de circulation 16 327 4.6
Eau 7 798 2.2
Terrains non bâtis utilisés à des fins minières et d’entreposage 2 428 0.7
Terrains de loisirs 2 307 0.6
Terrains affectés à d’autres usages 7 694 2.2

Source : Bureau fédéral statistique de l’Allemagne : statistiques sur l’occupation des sols, Berlin 1993.

La figure 5 indique l’ensemble des changements apportés à l’utilisation


des sols.
L’Institut fédéral de recherche sur la géographie régionale et l’aménagement
du territoire (BfLR) prévoit une demande de terrains d’une superficie de 370 000 ha
pour la période de 1991-2010, soit une demande brute d’environ 51 ha de terrains
à bâtir par jour. La demande de terrains à usage commercial continuera de croître
à moyen terme, et finira par atteindre le niveau de la demande de terrains à usage
résidentiel. La construction de nouvelles routes, rendue nécessaire par l’augmen-
tation de la circulation, stimulera elle aussi la demande, mais cette activité sera
moins consommatrice de terrains. On ne prévoit à moyen terme aucun changement 29

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Figure 5. Changements apportés à l’utilisation des sols – anciens Länder

ha/d Utilisation quotidienne des sols en hectares


150

100

50

-50

-100

-150

-200
Zones d’habitation Agriculture Forêts et eau Mines, zones
et de circulation abandonnées

1981-1984 1985-1988 1989-1992

Tendances d’utilisation des sols

© BfLR 1994 Source : Spatial monitoring of the Federal Research Institute for Regional Geography
and Regional Planning (BfLR)

Source : Human Settlements Development and Policy, National Report Germany, Habitat II 1996, p. 24, BfLR, 1994.

dans les plans d’occupation des sols. En effet, au milieu des années 1990, la
consommation quotidienne de terrains a atteint 84 hectares*, avec des chiffres
records en dehors des agglomérations dans les circonscriptions suburbaines des
zones urbanisées et rurales. Contrairement aux coûts de la construction, les prix
des terrains varient sensiblement d’une zone à l’autre : ils sont élevés dans les cen-
tres urbains et bas dans les zones environnantes.

Logement
En Allemagne, 39 % des logements existants sont occupés par leurs proprié-
taires. Dans les anciens Länder, ce taux était en 1993 de 41.7 %, et de 26.4 % dans les
nouveaux Länder. A titre de comparaison, dans l’Union Européenne, ce chiffre était
de 67.0 % au Royaume-Uni, 88.3 % en Espagne, 62 % en Belgique et 54.2 % en France
(OCDE, Stratégies pour le logement et l’intégration sociale dans les villes, Paris,
1996, p. 159).
Le tableau 6 montre comment se répartit le stock de logements selon les
zones de peuplement.

30 * Source Wista 7/1998, p. 583.

OCDE 1999
Dynamiques du développement urbain en Allemagne

Tableau 6. Caractéristiques des logements dans l’ancienne République fédérale,


1987/1993

Proportion Espace habitable par résident en m2 Loyers*


de ménages
Type de zone de peuplement en DM/m2
propriétaires
1987 1993 1987
1987

Agglomérations 30.8 36.1 36.1 7.29


Villes centrales 18.1 35.4 34.9 7.36
Circonscriptions suburbaines 45.7 36.8 37.1 7.15
Zones urbanisées 45.0 37.3 37.6 6.37
Villes centrales 22.9 35.1 35.7 6.98
Circonscriptions suburbaines 51.5 37.8 38.0 6.06
Zones rurales 50.8 38.0 38.4 5.87
Anciens Länder 38.1 35.5 36.9 6.93

* Loyer moyen des logements, pondéré en fonction de la part des logements à loyer libre.
Source : Human Settlements Development and Policy Report, 1996. p. 32.

Comme nous l’avons indiqué précédemment, l’afflux massif de migrants étran-


gers en Allemagne entre 1989 et 1991 a entraîné une pénurie de logements,
laquelle s’est traduite par une intensification immédiate des programmes de
construction.
Après 1989, 3.4 millions de logements ont été bâtis, avec un investissement de
360 milliards de DM. Une somme pareil a été investi dans la modernisation. Durant
cette période, l’espace de logement disponible a atteint 40 m2 dans la partie ouest
de l’Allemagne et s’est accrue de 28 à 34 m2 dans la partie est.

Tableau 7. Évolution de la taille des foyers, 1994-2015

1994 2015
Taille des foyers
(en %) (en %)

1 personne 34.7 36.4


2 personnes 31.7 33.9
3 personnes 16.1 14.4
4 personnes 12.7 10.9
5 personnes ou plus 4.8 4.4

Source : DIW Statistics and Information. 31

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Infrastructure
Dans l’ensemble, les capacités de circulation motorisée (capacités des auto-
routes nationales, du réseau routier régional et local et des aires de stationnement)
et les capacités des réseaux de transport express [trains assurant des liaisons entre
villes, entre régions et (inter)nationales, bus et tramways locaux et régionaux] sont
assez bonnes en Allemagne. Dans les années 60, c’est au centre des zones les plus
densément peuplées (anciens Länder) que le taux de motorisation était le plus
élevé. Dans les années 90, c’est l’inverse qui est vrai. Les zones situées aux alen-
tours des centres urbains connaissent une augmentation rapide du taux de motori-
sation, tandis que les centres eux-mêmes et les zones urbanisées demeurent en
dessous de la moyenne nationale. De manière générale, le nombre de déplace-
ments effectués a doublé entre 1960 et 1990, et le taux de transport (kilomètres-
personnes par an) a triplé.
La figure 7 montre la part respective des transports publics et des moyens de
transport privés entre 1976 et 1992, met bien en évidence la suprématie des
moyens de transport privés par rapport aux transports en commun.

Figure 6. Motorisation

600

Nombre de voitures Anciens Länder


par 1 000 habitants Total
500

dont:
400 Centre villes

300
Zones périphériques

200 Nouveaux Länder


Total

100
1979 1983 1987 1991 1995

Les taux de motorisation des zones périphériques sont supérieurs à


ceux des centres villes ; les nouveaux Länder rattrapent les anciens

© BfLR 1995 Source : Spatial monitoring of the BfLR

32 Source : Human Settlements Development and Policy Report, 1996, p. 36.

OCDE 1999
Dynamiques du développement urbain en Allemagne

Figure 7. Transports des personnes

Nombre de passagers transportés en milliers de personnes-km par an


900
Transports
800 Anciens Länder non motorisés
700
Transports publics
600

500

400

300 Transports
individuels motorisés
200

100

0
1975 1980 1984 1988 1992

Croissance régulière des transports de passagers par voiture

© BfLR 1994 Source : DIW : Verkehr in Zahlen 1991, 1994

Source : Human Settlements Development and Policy Report, 1996, p. 37.

La part respective de la circulation motorisée et des transports en commun


express diffère sensiblement d’une ville à l’autre. De fait, «Selon une enquête
récente sur les villes, la part des déplacements urbains assurés par les services de
transport public locaux varie entre 13 et 45 pour cent. C’est dans les grandes villes
des anciens Länder dotées de bons réseaux de transport public (Berlin Ouest,
Munich) et dans les grandes villes compactes et peu étalées des nouveaux Länder
enregistrant un faible taux de motorisation (Leipzig, Dresde) que les pourcentages
sont les plus élevés. Les villes intermédiaires des anciens Länder dotées de bons
réseaux de transport public locaux (telles que Fribourg et Karlsruhe) affichent une
moyenne de 39 pour cent. A Weimar, ville plus petite située dans un nouveau Land
(60 000 habitants), le chiffre est de 31 pour cent. Cela montre que les grandes villes
ne sont pas les seules à disposer d’un bon réseau de transport public» [Human
Settlements Development and Policy Report (1996, p. 36)].

1.6. Aspects écologiques

A la fin des années 60, l’Allemagne a lancé un vaste programme d’amélioration


de la qualité de l’environnement. Ce programme a donné des résultats remarqua-
bles, encore améliorés par l’abandon progressif des procédés de production 33

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

polluants au profit de processus écologiquement viables. Parallèlement, l’impor-


tance croissante du secteur des services a également eu des effets positifs sur
l’environnement. Toutefois, il faut savoir que le secteur des services est associé à
un parc de commerces et de bureaux plus dispersé, ce qui implique un taux d’uti-
lisation de la voiture plus élevé. D’après les enquêtes, la population est globale-
ment satisfaite de la qualité de l’environnement. Néanmoins, le degré de
satisfaction (voir figure 8) est moins élevé dans les grandes villes que dans les vil-
les moyennes, et beaucoup moins encore que dans les petites villes et les
communes rurales.

Figure 8. Degré de satisfaction vis-à-vis de la qualité de l’environnement

Proportion de personnes satisfaites


de leur environnement résidentiel
80 %
Anciens Länder
70 % Grandes villes
60 % Villes moyennes
50 % Communes sans
fonctions centrales
40 %

30 % Nouveaux Länder
Grandes villes
20 %
Villes moyennes
10 %
Communes sans
0% fonctions centrales
1990 1991 1992 1994
La proportion de personnes qui sont satisfaites de leur environnement
résidentiel est toujours très supérieure dans la partie occidentale
© BfLR 1995 Source : Spatial monitoring of the Federal Research Institute
for Regional Geographyand Regional Planning (BfLR)

Source : BfLR 1995, Spatial Monitoring of the Federal Institute for Regional Geography and Regional Planning (BfLR).

La politique de lutte contre la pollution atmosphérique a eu des effets béné-


fiques. Cependant, l’augmentation de la circulation – notamment des véhicules pri-
vés motorisés – a sérieusement limité la portée de ces effets, neutralisant même
parfois les gains réalisés en matière de réduction des émissions.
L’extension géographique du processus d’urbanisation a une incidence globa-
lement négative sur l’environnement (qualité des eaux souterraines, problèmes
34 d’évacuation des eaux de pluie et nuisances sonores). En outre, la nécessaire

OCDE 1999
Dynamiques du développement urbain en Allemagne

limitation de l’occupation de sites vierges et l’exploitation des possibilités de réa-


ménager des terrains en zone urbaine bénéficient d’un fort appui, comme en
témoigne ce qui suit. «Dans les années 80, la superficie des zones de peuplement
et de circulation des anciens Länder a augmenté d’environ 100 hectares par jour.
Cette progression s’est faite essentiellement au détriment des terres agricoles, qui
comprenaient un grand nombre de prés et de pâturages utiles pour la conservation
de la nature. Certains terrains découverts ont été entièrement couverts d’immeu-
bles et de routes : dans de tels cas, l’infiltration des eaux de pluie s’effectue diffi-
cilement et la formation naturelle des sols est perturbée, ce qui compromet
gravement l’équilibre hydrique et écologique. Cette “consommation” effrénée de
terrains pourrait être réduite si les zones de centre-ville jadis exploitées étaient
réaménagées, d’autant plus que de nombreux sites commerciaux et industriels ont
été désertés sous l’impulsion du changement économique structurel. Or, 80 pour
cent des villes de plus de 50 000 habitants ont du mal à réaménager ces sites. Le
nombre de sites laissés à l’abandon est particulièrement élevé dans les nouveaux
Länder, où la restructuration économique a été très rapide. Ces terrains ne trouvent
de nouveaux utilisateurs que dans quelques villes où la demande de surfaces à
usage commercial est élevée. En général, il est difficile de réutiliser rapidement les
anciens sites industriels ou commerciaux, car ils contiennent de nombreuses subs-
tances polluantes. 4.5 pour cent en moyenne des terrains communaux des villes
allemandes sont “d’anciens sites commerciaux et industriels douteux” présentant
un risque de pollution des sols. Dans certains cas, la proportion peut atteindre
14 pour cent» [Human Settlements Development and Policy Report (1996, p. 24)].

1.7. Tendances : points clés et objectifs

La dynamique du système de peuplement en Allemagne montre que les gens


ont tendance à se déplacer sur de courtes distances. Ils préfèrent aller d’une zone
plus urbanisée vers une zone moins urbanisée plutôt que d’aller d’une zone forte-
ment urbanisée vers une zone rurale.

Comme les chapitres 3, 4 et 5 le montreront nettement, la suburbanisation,


et la nouvelle relation entre centres urbains et zones environnantes qui
l’accompagne, est le principal problème clé du développement urbain auquel
l’Allemagne va être confrontée dans un avenir proche. Tant à l’Est qu’à l’Ouest, on
observe une déconcentration au profit de plus petites zones urbaines. A l’Ouest,
70 % des migrations se font dans un rayon de 100 km; cela s’explique dans les
petites zones urbaines par le marché du logement et dans les grandes zones urbai-
nes par l’emploi. A l’Est, les grandes zones urbaines restent très concentrées. Dans
l’ensemble de l’Allemagne, on va assister à une restructuration des zones urbaines
(renforcement des centres-villes et conversion de terrains préalablement utilisés), 35

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

le développement de nouvelles implantations en zones suburbaines aux endroits


appropriés pour utiliser de façon efficace l’infrastructure, et la protection de l’envi-
ronnement et du paysage.
En Allemagne, le système polycentrique est considéré comme un atout pour
la période à venir, car ce système permet une utilisation efficace des sols et du
fonctionnement urbain à une époque où l’économie et la société sont de plus en
plus susceptibles de présenter des comportements comme des unités autonomes
séparées à des endroits distincts. Toutefois, il est impossible de savoir si ce sys-
tème polycentrique est globalement un modèle optimal pour les nations urbani-
sées de demain, parce que c’est aussi un système lié à la suburbanisation et à la
motorisation, deux tendances de nature à affaiblir les centres urbains dans le sys-
tème polycentrique. Peut-être les points forts et les avantages de ce système pour-
ront-ils se trouver renforcés par une maîtrise de ses inconvénients et de ses coûts.

36

OCDE 1999
Chapitre 2

Le cadre institutionnel de la politique


du développement urbain

2.1. Fondement constitutionnel de la relation entre la Fédération et les Länder

En Allemagne, la politique de développement urbain se fonde sur des princi-


pes démocratiques et pluralistes. Comme c’est le système fédéral et le fondement
constitutionnel de l’Allemagne qui fournissent le cadre de la politique de dévelop-
pement urbain de ce pays, il peut être utile de fournir une brève introduction à
ces questions.
Les origines du caractère fédéral de l’État allemand moderne, tel qu’il est pré-
cisé dans la constitution (Grundgesetz), remontent à l’époque où l’Allemagne était
composée d’un grand nombre de principautés, y compris de villes autonomes.
Aujourd’hui, comme son nom l’indique, la république fédérale d’Allemagne
présente une structure fédérale à deux niveaux :
• le niveau national (fédéral);
• le niveau des Länder (États fédéraux);
qui est unique en Europe. Conformément à la constitution, les municipalités font
partie des Länder, mais ce sont des entités autonomes. L’importance fondamentale
de cette structure fédérale se trouve renforcée par le fait que la constitution stipu-
lait que ce principe était irréversible.
Le principe fédéral se traduit par une imbrication extrêmement complexe des
responsabilités et des relations financières, ce qui suscite à la fois des occasions de
coopérer et des sources potentielles de conflits entre la Fédération et les Länder
dans de nombreux domaines politiques. Depuis l’absorption de l’ancienne
République démocratique allemande par la république fédérale d’Allemagne en
octobre 1990, cette dernière se compose de 16 états fédéraux : les 11 «anciens » et
les 5 «nouveaux » Länder. Conformément à la tradition fédérale, loin d’être de sim-
ples entités administratives régionales au service d’un gouvernement central
(comme le seraient des préfectures), les Länder possèdent dans une certaine
mesure une «souveraineté indépendante ». Les Länder ont une compétence 37

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

législative pour ce qui concerne leur propre territoire et sont chargés d’administrer
non seulement leurs propres lois mais aussi celles du Parlement fédéral. Parallèle-
ment, ils peuvent contribuer à la constitution de la législation fédérale, et exercer
une influence sur d’autres décisions importantes prises par la Fédération, par le
biais de leur présence au Conseil fédéral (Bundesrat) qui est composé de repré-
sentants des autorités des Länder. Cela vaut pour la plupart du travail législatif.
Ainsi, la séparation horizontale des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire se
trouve complétée par le principe pratiquement unique d’une séparation verticale
des pouvoirs qui ressemble à une «seconde division des fonctions ».
Dans le système fédéral allemand, l’organisation de la politique de la ville
implique une division entre : a) le développement urbain (Städtebau) axé sur les
tâches concrètes et opérationnelles de l’expansion et de la restructuration urbai-
nes au niveau municipal, et aussi désormais de plus en plus dans un cadre
intermunicipal; et b) la planification régionale (Raumordnung) axée sur les grands
principes directeurs et le cadre général à l’échelon régional entre les municipalités
et les Länder, au niveau des Länder, et finalement au niveau national dans le cadre
du gouvernement fédéral. Cette répartition des tâches entre différents niveaux
d’administration est une expression du principe de subsidiarité du système fédé-
ral allemand. Il en résulte une responsabilité initiale à l’égard de la planification et
du développement urbain dans près de 14 000 municipalités, et ensuite dans les
16 Länder fédéraux. En conséquence, la compétence, le nombre et la qualification
des spécialistes et des hommes politiques chargés du développement urbain
rattrape le niveau de ce que l’on trouve aux échelons les plus élevés de l’adminis-
tration non seulement dans les grandes villes, mais aussi dans les villes petites et
moyennes (cf. chapitre 3, qui donne des exemples). Dans ce contexte, il est impor-
tant de souligner que les instruments concrets du Code fédéral de la construction
pour les municipalités à l’échelon local sont plus importants que ceux qui
concernent la planification régionale.

2.2. Structure administrative de la république fédérale d’Allemagne

Dans l’Allemagne organisée de façon fédérale, la structure administrative est


considérablement plus complexe que dans un État unitaire centralisé.
• Les autorités fédérales se composent du gouvernement fédéral, y compris
les ministres fédéraux et diverses administrations spécialisées, générale-
ment placées sous la responsabilité d’un ministre compétent. La responsa-
bilité de la politique de l’habitat, c’est-à-dire développement urbain et
aménagement du territoire, incombe au ministre fédéral de l’Aménagement
du territoire, de la Construction et de l’Urbanisme. Le ministre des Trans-
38 ports s’occupe de toutes les routes régionales et interrégionales ainsi que de

OCDE 1999
Le cadre institutionnel de la politique du développement urbain

la circulation aérienne et maritime. Les questions d’environnement sont


essentiellement du ressort du ministre fédéral de l’Environnement, de la
Préservation de la nature et de la Sûreté nucléaire.

• Les autorités des Länder sont chargées non seulement de faire appliquer
leurs propres lois, mais aussi la plupart des lois fédérales. Chacun des Länder
a un ministre qui s’occupe du développement urbain et de l’espace. Cepen-
dant, tous les Länder n’organisent pas nécessairement leurs ministères de la
même manière.

• Les villes et leur organisation régionale – les comtés – remplissent une


double fonction : en effet, en tant qu’entités territoriales locales, les comtés
et les municipalités ont aussi droit à un gouvernement autonome. La
constitution (article 28, para. 2) garantit aux municipalités le droit de
«assumer la responsabilité de l’organisation de leurs affaires locales ».
Cependant, la «garantie institutionnelle » d’un «gouvernement local » est
soumise à l’obligation de respecter «le cadre de la loi (lois fédérales et des
Länder) ». Il est prévu que les populations locales élisent leurs propres ins-
tances représentatives – les conseils – du gouvernement local (Stadtrat/
Gemeinderat), ce qui est une caractéristique importante. Le chef de chaque
gouvernement local est élu soit par le Conseil local, soit directement par
l’électorat (la règle varie d’un Land à l’autre). Autre caractéristique impor-
tante, le gouvernement local a le droit d’assumer la responsabilité de la pla-
nification dans les domaines du développement urbain et de l’utilisation
des sols sur le territoire municipal.

Les comtés aussi ont un Parlement élu et peuvent remplir beaucoup plus de
fonctions que les petites municipalités, et peuvent même remplir dans une cer-
taine mesure la fonction des autorités administratives des Länder.

La coordination verticale entre le gouvernement fédéral et les Länder est


indispensable à la réussite d’une politique de la ville. Elle permet de traiter
les questions de façon descendante (du gouvernement fédéral vers les Länder
et les municipalités) mais aussi de façon ascendante (des municipalités et des
Länder vers le gouvernement fédéral) : c’est le principe du double sens
(Gegenstromprinzip). Les procédures et les systèmes administratifs diffèrent d’un
Land à l’autre. Pour les questions de développement urbain les ministres du Déve-
loppement urbain et de la Construction des différents Länder consultent la
conférence des ministres chargés de la politique de la construction, du logement
et de l’habitat (Arbeitsgemeinschaft für das Bau-, Wohnungs-und Siedlungswesen
zuständigen Ministers der Länder (ARGE BAU). Le ministre fédéral y assiste en
qualité d’invité. La conférence des ministres de la Planification régionale ainsi que
le ministre de la Planification régionale de la Fédération (Minister-konferenz für 39

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Raumordnung (MKRO)) représentent les mécanismes de décision afin d’harmoniser


la politique dans ce domaine, alors qu’autrement les Länder jouissent d’une auto-
nomie considérable.

2.3. Règles constitutionnelles régissant les finances publiques

Ni la décentralisation des pouvoirs par la répartition des compétences entre


la Fédération et les Länder, ni la garantie du pouvoir des autorités locales n’auraient
de sens si les Länder et les municipalités étaient dépendants pour l’exécution de
leurs tâches exclusivement de subventions sur le budget du gouvernement central.
De fait, la Fédération, les Länder et les municipalités ont chacun leur propre budget
qui leur est garanti par la constitution. Pour éviter une situation dans laquelle une
dépendance financière se traduirait par une subordination des Länder et des muni-
cipalités au bon vouloir de la Fédération, le principe de l’allocation directe par le
gouvernement central a été remplacé par un système statutaire et extrêmement
réglementé d’ajustement fiscal concernant la Fédération, les Länder et les munici-
palités (entités territoriales). La constitution (Länderfinanzausgleich) prévoit un
système d’équilibrage des recettes des Länder qui disposent d’un pouvoir
économique et de revenus différents.
D’une manière générale, chaque entité territoriale doit assumer les coûts
résultant de l’exécution des tâches qui lui incombent. L’idée sous-jacente à ce prin-
cipe est de réduire au minimum l’influence que des entités territoriales de niveau
supérieur pourraient autrement exercer sur des entités de niveau inférieur si ces
dernières étaient trop dépendantes des premières sur le plan financier. En
pratique, cette règle supporte de nombreuses exceptions, par exemple dans le
domaine des projets d’investissements locaux, des transports et de l’infrastructure
technique, qui exigent une masse de capitaux beaucoup trop grande pour que les
municipalités puissent les financer sur leurs propres budgets (impôts locaux, coti-
sations, redevances). Dans ces cas-là, leur dépendance financière se manifeste
sous forme de subventions préaffectées. En outre, la constitution dresse une liste
des tâches pour lesquelles la Fédération peut apporter une participation finan-
cière à des mesures prises par des Länder ou des municipalités. L’aide au dévelop-
pement urbain est précisément une des tâches habilitées à bénéficier d’un
«financement mixte ou conjoint » (pour plus de détails, cf. para. 5).

2.4. Loi d’urbanisme

Selon la constitution, la responsabilité de la planification et du développe-


ment urbain incombe aux municipalités. Le gouvernement fédéral n’a en charge
40 que la mise en place du cadre dans lequel les autorités locales peuvent agir. La loi

OCDE 1999
Le cadre institutionnel de la politique du développement urbain

d’urbanisme est principalement concrétisée par le Code fédéral de la construction.


Son rôle est de formuler des exigences à respecter obligatoirement dans la planifi-
cation et la construction, dans l’intérêt du grand public. Le Code ne fournit ni prin-
cipes directeurs généraux ni perspectives. Cependant, l’article 1 para. 5 édicte des
principes de nature à assurer un développement urbain durable, et précise qu’une
politique de développement urbain durable doit gérer la relation entre lieu de tra-
vail et résidence ainsi que son impact sur la santé et la sécurité, les besoins sociaux
et culturels des différents groupes d’âges et groupes sociaux, l’importance cultu-
relle des lieux et des bâtiments, le coût abordable des logements et la protection
de l’environnement, l’emploi des ressources naturelles et l’impact des activités
urbaines sur l’environnement, les fonctions économiques et la structure des villes.
Comme en Allemagne la compétence législative est répartie entre la Fédéra-
tion et les Länder, toutes les réglementations régissant la construction et la planifi-
cation ne se trouvent pas dans le Code fédéral de la construction ni dans la loi sur
les mesures administratives (Baumnutzungsverordnung) qui complète le Code
fédéral de la construction (Baugesetzbuch). Il faut donc veiller en outre aux points
suivants :
• La législation sur la planification complète de l’aménagement régional et
suprarégional au niveau tant fédéral que des Länder.
• Les lois de planification sectorielle tant au niveau fédéral qu’au niveau des
Länder concernant des mesures d’aménagement particulières (grandes
routes et voies ferrées) avec leurs procédures propres, et pour lesquelles il
existe une procédure indépendante d’approbation du plan.
• Dans chacun des Länder, les réglementations de la construction (Baumordnung)
stipulent les exigences relatives aux caractéristiques structurelles des bâti-
ments, principalement dans un but de sécurité, et décrivant aussi la procé-
dure d’octroi des permis de construire.
• Les dispositions figurant dans d’autres textes fédéraux et des Länder
concernant la construction – c’est ce qu’on appelle les «lois auxiliaires de
construction ». Il s’agit notamment de dispositions pertinentes figurant dans
la législation sur l’environnement, la sécurité sur le lieu de travail, etc.
Au niveau municipal, les questions relatives à des zones spécifiques ou du
centre-ville, ainsi que les questions de propriété et de construction, relèvent
de la politique urbaine. Celle-ci traite aussi du développement du centre-ville,
– c’est-à-dire des mesures de réhabilitation –, de la reconversion des sites et
de l’ extension des périphéries qui sont au cœur de la stratégie de développe-
ment plus durable d’une ville. Le but principal de ces mesures est de conserver
la force d’attraction des principaux sites d’implantation. 41

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Figure 9. Types de plan et aménagement du territoire

Niveau fédéral
Compétence géénrale
Idées de base, principes
Loi fédérale d’aménagement du territoire, principes directeurs
pour l’aménagement du territoire
Code de la construction, ordonnance sur le zonage

Niveau des Länder


Principaes et objectifs pour les Länder

par ex. emplacements centraux, axes de développement, catégories de zones, Planification


affectation des zones régionale
générale
Lois sur l’aménagement du territoire, pour la zone
politique régionale du Land et programmes et plans de développement concernée
Codes de la construction (aménagement
du territoire)
Planification Compatibilitié
Potentiel/ avec les plans
régionale Spécifications Examen Approbation objectifs
générale des régions d’ensemble
pour la zone (aménagement
concernée du paysage) et
Planification régionale-Planification locale planification
(aménagement Objectifs concrets pour les régions dans les plans de politique régionale
du territoire) spécialisée (par
exemple,
circulation,
Spécifications Examen Potentiel/objectifs
des communes agriculture,
gestion des
ressources en
Communes eau)
Planification du développement communal et plan d’ensemble communal aux différents
Principes d’utilisation des sols pour l’ensemble des zones communales niveaux
dans les plans d’occupation des sols (planification préparatoire),
détermination juridiquement contraignante de la politique de planification urbaine
dans les plans de construction (cadre obligatoire de planification)

Spécifications Accord Approbation Objectifs/projets

Exécution privée et publique de projets individuels


Programmation de projets de construction concrets (plan de construction)
et fonctionnement des bâtiments

Source : Praxis Géographie, 9, 1997, p. 1.

L’attractivité de ces sites est un atout pour la compétition qui se traduit par des
investissements accrus de la part des entreprises et par des créations d’emplois.
La marge d’action des interventions en matière de développement urbain et de
politiques de localisation des firmes, dépend dans une large mesure de la réussite
économique des entreprises locales, du revenu des employés et des subventions
fédérales et de celles des gouvernements des Länder. Une force économique basée
42 sur les performances du secteur privé peut aider les villes à répondre au besoin

OCDE 1999
Le cadre institutionnel de la politique du développement urbain

d’investir dans une perspective plus durable et à s’adapter à l’évolution des bran-
ches d’activités et des technologies. (La force économique d’une ville et les pers-
pectives d’investissements immobiliers sont aussi réduites par le niveau de
dépenses sociales; des villes qui ont peu de problèmes sociaux disposent d’un
avantage compétitif.)
L’impact négatif qu’exerce sur la durabilité du développement, une
concurrence excessive entre villes et régions, en vue d’attirer des entreprises, doit
être pris en considération. Des systèmes de communications modernes, bien
développés et bien connectés aux réseaux nationaux et internationaux, ainsi que
la disponibilité de réserves foncières seront d’une importance capitale pour la
compétitivité des entreprises qui veulent s’établir dans une zone. Il n’est pas diffi-
cile d’imaginer que dans la perspective d’une telle concurrence, les objectifs de
durabilité pourraient être facilement écartés. Mais il est aussi dans l’intérêt des
entreprises d’investir dans des zones qui poursuivent un développement plus
durable. A long terme, cela nécessite une étroite coopération entre municipalités
et entreprises. La prise en compte des aspects environnementaux peut recouvrir
une large gamme de mesures, depuis le choix des sites d’implantation des entre-
prises jusqu’au type de développement (disponibilités techniques et élimination
des déchets) et de la viabilisation des sols jusqu’à la sélection des activités des
entreprises. Ces possibilités doivent être utilisées si les villes souhaitent améliorer
leur force d’attraction des firmes. Pour supprimer rapidement le besoin de s’éten-
dre à l’extérieur, il faut recourir à l’entretien et à la reconversion des sites existants.
Cet objectif nécessite, entre autres, de revitaliser les centres-villes et d’assurer une
certaine mixité fonctionnelle. Ceci inclut en outre de rendre les villes plus plaisan-
tes à vivre, par exemple en conservant les immeubles historiques et les monu-
ments. Ces mesures permettent de parvenir à mieux concentrer les terrains
disponibles. Les terrains délaissés ou sous utilisés (lots délaissés, friches, etc.) doi-
vent être (ré)utilisés et l’usage des sols en sera ainsi plus intensif et plus efficace.
En particulier, une certaine concentration des activités dans des zones déjà urba-
nisées offre la chance d’améliorer et de diversifier les fonctions économiques.
La croissance urbaine sera toujours nécessaire. Afin de s’assurer que celle-ci
soit maintenue dans des limites écologiquement acceptables, il sera nécessaire
d’analyser comment cette croissance pourra être conduite avec des impacts sur
l’environnement moindre que dans le passé; on y parviendra par une meilleure
adaptation au contexte local, en adoptant des formes de développement plus
compactes, en utilisant moins d’espace et en préconisant une meilleure mixité
fonctionnelle.
Quel sera, dans ce contexte, le rôle des infrastructures? L’entretien et l’amélio-
ration des infrastructures urbaines posent, en Allemagne, deux problèmes : d’une
part le fort écart qui existe en matière d’offre entre l’Ouest et l’Est (en particulier en 43

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

ce qui concerne les infrastructures sociales); d’autre part les infrastructures de


transport, de communications et de traitement des déchets, doivent être entrete-
nues et modernisées en vue d’améliorer l’état de l’environnement urbain et pré-
server les éléments fondamentaux de la vie. Les équipements infrastructures sont
un facteur clé d’attractivité de la ville pour les entreprises. Une politique de mobi-
lité compatible avec les besoins des villes, doit jouer un rôle clé en orientant les
tendances d’urbanisation vers des formes de développement durable.
Une offre d’infrastructures qui soit conforme à un développement durable, a
pour but de réduire l’utilisation de ressources et les émissions. Des économies de
ressources fossiles jouent un rôle central dans une politique d’offre d’énergie qui
vise à protéger le climat. Les amendements à la loi sur la conservation de la chaleur
et celle sur les cheminées domestiques, sont, en Allemagne, des premiers pas
dans cette direction. L’utilisation de systèmes de fourniture d’énergie efficaces doit
être amélioré. Les concepts de consommation d’énergie qui ont été élaborés entre
temps, au niveau de la plupart des grandes villes, sont des instruments importants
de coordination et de mise en œuvre de telles politiques.
Des tentatives ont été faites pour promouvoir des structures décentralisées et
simplifiées, afin de disposer d’infrastructures sociales et culturelles. Dans ce but,
des services itinérants et mobiles ont été développés. On tente d’adapter la four-
niture de services à la dimension et aux besoins des milieux locaux. Afin de créer
des structures d’offre décentralisées, l’administration et les organes de décision
doivent être renforcés au niveau municipal et les habitants et groupes sociaux
associés.

2.5. Aide au développement urbain depuis 1971

Le but de l’aide au développement urbain, mesure importante prévue au


Code fédéral de la construction (article 164), est de permettre la réalisation des
objectifs d’un développement urbain durable. Elle est sensée permettre de satis-
faire aux exigences de la vie urbaine en assurant un bon dosage de logements, lieux
de travail et lieux de loisirs, pour améliorer la diversité des fonctions en ville et
dans les centres urbains, et de promouvoir des structures urbaines de nature à
réduire la circulation. Ce programme jette les bases d’une rénovation et d’un déve-
loppement systématique, organisés et réglementés par la loi des villes et des
communes, avec un financement sur ressources publiques. Les priorités de l’aide
visent un domaine nettement défini, en faisant bien la différence entre faiblesse
structurelle et faiblesse fonctionnelle.
La Fédération participe à hauteur d’un tiers des coûts pouvant bénéficier de
l’aide; le reste est réparti entre le Land et la commune. Cependant, d’une manière
44 générale, chaque partenaire (Fédération, Land, commune) assume un tiers des

OCDE 1999
Le cadre institutionnel de la politique du développement urbain

coûts. Même dans le cadre de ce programme, les contacts directs entre la


Fédération et les municipalités sont réduits au minimum. La Fédération limite sa
participation à l’apport de fonds aux Länder et à la surveillance de la forme des pro-
grammes de développement ; la répartition concrète des fonds (quelle municipa-
lité perçoit combien et pour quel projet) et la mise en application de ces
programmes incombent aux Länder.

Les conditions, les objectifs, la portée et les modalités de l’aide au dévelop-


pement urbain sont couverts dans l’ensemble par trois types de réglementations :

• la loi fédérale sur la construction votée par le Parlement fédéral;

• des accords passés entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des


Länder ;

• des principes directeurs et des dispositions d’application adoptées par les


Länder (chaque Land pour lui-même).

Dans l’ensemble, la structure, l’objectif, l’application et les résultats du pro-


gramme on fait leurs preuves depuis 1971. Les stratégies souvent modifiées du
passé, retenant des priorités très diverses pour les tâches et les objectifs du déve-
loppement urbain, témoignent clairement du caractère ouvert et flexible de l’appli-
cation de la loi et du programme. Aucune des stratégies ne s’est limitée à la
suppression des inconvénients du développement urbain au sens étroit des
composantes de l’infrastructure classique; au contraire, elles concernent une
infrastructure moderne d’aménagements socioculturels et socio-économiques.

L’aide commence à avoir un effet sur la politique économique, structurelle et


de l’emploi. Théoriciens et praticiens confirment que l’investissement dans le
développement urbain non seulement stimule l’investissement public et privé et
la demande mais aussi exerce un impact durable sur l’emploi non seulement en ce
qui concerne la stimulation de l’emploi à court terme mais aussi l’emploi à long
terme et la croissance. D’après un prestigieux institut allemand de recherche
économique, l’emploi des fonds d’aide au développement urbain fournis par la
Fédération et les Länder génère six fois plus de projets d’investissements privés et
en partenariat public-privé, et même huit fois plus dans le cas de travaux de
construction publics et privés. Ainsi, l’aide au développement urbain contribue
de façon importante à stabiliser l’activité générale de construction et à assurer
les emplois.

Le montant de l’aide au développement urbain, depuis 1971 dans les anciens


Länder et depuis 1990 dans les nouveaux Länder, soit 8 478 milliards DM, a été mul-
tiplié par trois si l’on tient compte des dépenses supplémentaires des Länder et
des municipalités. 45

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Tableau 8. Aide au développement urbain (financement fédéral seulement)


1990-1998
En milliers de DM

Anciens Länder Nouveaux Länder

1990 660 000 1 039 250*


1991 380 000 644 500
1992 380 000 630 000
1993 0 1 020 000
1994 80 000 920 000
1995 80 000 620 000
1996 80 000 520 000
1997 80 000 520 000
1998 80 000 520 000
Cumul 1971-1998 8 478 500 6 433 750

* Programme ad hoc.
Source : BfLR, 1998.

2.6. Logement expérimental et développement urbain

En s’appuyant sur des projets expérimentaux, le ministre fédéral analyse les


impacts positifs et négatifs des processus statutaires et administratifs existants
dans le but de mettre en place de nouvelles approches flexibles. Le ministre appli-
que un programme propre à cet effet, intitulé «Logement expérimental et dévelop-
pement urbain » (Experimentelle Wohnungs – und Städtebau (ExWoSt) qui, depuis quelques
années, est devenu un important programme de recherche. Les projets aidés sont
surveillés de façon scientifique et se sont transformés en véritables instruments
pratiques pour guider la politique du logement et du développement urbain. Pour
toutes ces activités, le ministre a à sa disposition un Bureau fédéral de la
construction et de l’aménagement régional (Bundesamt für Bauwesen und
Raumordnung (BBR) successeur du Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und
Raumordnung (BfLR).

2.7. Planification de l’espace : promouvoir un habitat et un développement


urbain compatibles avec la sauvegarde de l’environnement
et la préservation des ressources

Pour assurer un développement durable, il est important de procéder à un


aménagement intégré du territoire de façon à concilier les demandes sociales et
46 économiques d’utilisation des sols avec les exigences naturelles de la vie.

OCDE 1999
Le cadre institutionnel de la politique du développement urbain

Les Länder mettent en pratique les idées conceptuelles et les programmes du


gouvernement fédéral pour le développement de l’habitat. Au niveau des Länder,
un système bien coordonné de plans et de programmes de développement
contenant des objectifs généraux de développement souhaité de l’habitat et les
concepts propres à chacun des Länder existe depuis de nombreuses années. Ces
objectifs généraux sont précisés dans la planification régionale et mis en œuvre
dans le cadre de principes directeurs contraignants pour la planification
communale.
Cependant, ces dernières années, les plans ont perdu de leur utilité en tant
qu’instrument pour influer sur le développement de l’habitat. De plus en plus, les
urbanistes prennent conscience du fait qu’il est plus important de convaincre le
partenaire, c’est-à-dire la commune, des objectifs définis dans le plan avant de
finaliser celui-ci. Ce qui est demandé, c’est un développement régional plus large,
en coopération, dans lequel les urbanistes jouent le rôle de superviseurs du déve-
loppement régional plus particulièrement chargés du développement de l’habitat.
La coopération entre la ville et les communes autour s’accroît en importance. En
conséquence, différentes formes de coopération intercommunale sont de plus en
plus importantes dans la sphère complexe de la politique de l’habitat. La code
fédéral de la construction établit des mesures légales appropriées.
En ce qui concerne le niveau fédéral, le gouvernement fédéral et ceux des
Länder se sont mis d’accord sur les principes directeurs de la planification régionale
de 1992 pour aligner le développement régional et de l’habitat en Allemagne sur
le concept de concentration décentralisée. Le but de cette idée est de contrôler et
de répartir les activités de telle sorte que, d’une part, on évite des agglomérations
qui ne soient pas saines et, d’autre part, les gens puissent vivre, travailler et avoir
des loisirs dans leur environnement immédiat, sans être obligés de parcourir de
longues distances en voiture.
De plus, des instruments de contrôle du marché relevant de la politique de
protection de l’environnement et de la politique de l’habitat, c’est-à-dire des ins-
truments distincts des plans et de la coopération, font de plus en plus l’objet de
discussions depuis quelques années. Ces instruments sont conçus à long terme
pour transformer le comportement des différents acteurs (ménages, entreprises)
de façon à atteindre les objectifs avec des «prix écologiques viables », c’est-à-dire
des prix de nature à inciter à épargner les rares ressources naturelles.

2.8. Politique du logement

En Allemagne, la politique du logement est un processus pluraliste. Les diffé-


rents niveaux d’autorité – fédéral et Länder – et les communes, ainsi qu’un grand
nombre de groupes sociaux soucieux de participer aux décisions politiques jouent 47

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

un rôle dans son élaboration, sa forme juridique et son application. Il existe un lien
étroit entre le logement et le développement durable. Les principaux liens, sont,
parmi beaucoup d’autres :
• la fourniture de logements et son rôle social;
• le logement et l’utilisation de l’espace;
• la production et l’utilisation des matériaux de construction;
• le logement, l’énergie et la consommation de ressources (en matière de
chauffage, d’économies de matériaux de construction ainsi que leur utilisa-
tion efficace et leur caractère recyclable, d’eau, de déchets, d’émissions,
etc.).
Le logement joue un rôle clé dans la promotion du développement durable.
On se limitera ici à discuter du rôle social du logement d’une part, et de la
consommation d’espace de l’autre.
Selon les dispositions de la seconde loi sur la construction, la responsabilité
en matière de politiques du logement relève des niveaux fédéral, des Länder et des
municipalités. Les dispositions générales du cadre législatif du marché du loge-
ment, (par exemple relatives aux loyers, aux incitations fiscales en faveur de la
construction, aux aides aux logement et à la construction), sont définies au niveau
fédéral. Le gouvernement fédéral transfère en outre aux Länder des fonds pour
financer la construction des logements sociaux.
Les gouvernements des Länder assument la responsabilité de la mise en
œuvre de la politique du logement. Ils sont directement responsables du finance-
ment du logement social, participent à la préparation des lois fédérales et édictent
leurs propres lois qui complètent les lois fédérales. Dans le cadre de plans établis
par les Länder, les communes décident de l’affectation des terrains à bâtir et exer-
cent des responsabilités importantes en matière de logement. Elles abondent les
crédits des Länder pour financer le logement social et doivent fournir des logements
provisoires dans les situations d’urgence.
D’autres groupes sont impliqués dans l’élaboration de la politique du loge-
ment. Il s’agit des associations professionnelles de constructeurs, d’agents immo-
biliers ou de banques de crédit immobilier, ainsi que des associations de
propriétaires, de locataires ou de résidents locaux. Aucun cadre institutionnel
rigide existe dans ce but, mais ces groupes participent aux débats parlementaires
et aux auditions publiques et leurs connaissances et expériences sont prises en
compte dans la préparation des textes de lois.
Des objectifs de justice sociale dans la distribution de revenus et des chances
influent sur la recherche de formes d’habitat et de développement socialement
stables. Des efforts sont faits pour reconnaître et compenser les inégalités et les
48 risques dont souffrent les groupes à faible revenu et vulnérables, tels que les sans

OCDE 1999
Le cadre institutionnel de la politique du développement urbain

abri, les famille monoparentales, les étrangers et réfugiés et les personnes âgées.
En outre, des formes d’habitat et de développement plus socialement compatibles
doivent permettre d’offrir des chances et des projets aux personnes. Dans une
société pluraliste les projets de vie des individus, ainsi que les capacités d’auto-
organisation et d’autodétermination au niveau des quartiers, doivent être facilités
au cours des différentes phases de leur cycle de vie des ménages et tenir compte
des différents contextes culturels et de leurs moyens financièrs.

De nombreuses démarches (se référant à l’espace et aux constructions, aux


groupes cibles considérés et aux divers processus suivis) permettent d’atteindre
ces objectifs de formes d’habitat et de développement socialement compatibles.
Les démarches spécifiques à suivre dépendent des conditions locales. L’attention
est portée sur les mesures préventives qui offrent et étendent des possibilités de
logements à bas prix, ainsi que sur les mesures de lutte contre le chômage et
la pauvreté.

Dans le secteur d’habitat social, les aides étaient le plus souvent fournies aux
logements en tant qu’entités physiques, en réduisant les loyers par subventionne-
ment des coûts de construction et de fonctionnement. Les résidents pouvaient
ainsi éviter d’avoir à payer le coût total. Les logements sociaux construits dans ces
conditions étaient choisis par les collectivités locales et pouvaient être utilisés
pour héberger des locataires dont le revenu ne dépassait pas un certain plafond.
Cependant si leur revenu augmentait, ils devenaient des locataires non prioritaires
et devaient acquitter un complément de loyer.

Un tel système ne permettant pas d’offrir assez de logements à ceux qui en


avaient besoin, il a fallu recourir à un second moyen : le versement d’allocations
logement aux ménages afin d’aider les locataires à payer un loyer aux prix du mar-
ché, pour des logements dont certains n’avaient bénéficié d’aucune aide à
la pierre.

En plus, une déduction fiscale fut introduite et modifiée plusieurs fois en vue
d’encourager l’accession à la propriété, d’une maison ou d’un appartement.
(section 7b et ancienne section 10e de la loi sur l’impôt sur le revenu des personnes
physiques et dispositions actuelles de la loi sur les encouragements à l’accession
à la propriété.)

De plus, une combinaison de dispositions fiscales a été introduite. Elle a per-


mis dans le secteur du logement à financement privé, de faire bénéficier les pro-
priétaires de gains en capital, mais a aussi indirectement profité à leurs locataires,
sous forme de réduction des loyers. Ces locataires n’ont pas à payer le coût réel du
loyer, car le bailleur répercute sur eux une partie des déductions fiscales dont ils
bénéficient. (Les règles fiscales les plus importantes sont celles qui concernent les 49

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

aides à l’amortissement, les déductions des pertes imputables aux loyers, les
exemptions fiscales sur les bénéfices spéculatifs et sur les plus values, ainsi que
l’expiration des limites d’imposition dans le temps.)
En conséquences, il en résulte deux tendances :
1. Les aides à la pierre ont été réduites et largement remplacées par des
aides à la personne versées aux ménages;
2. Les effets des déductions fiscales indirectes ont été amplifiés et ceux des
aides directes ont diminué.
Plus récemment, cette seconde tendance a été inversée par des mesures
visant à augmenter les subventions directes. Ces dernières concernent l’octroi
d’aides à la réhabilitation du parc existant, afin de réduire la pression sur les ter-
rains vierges, mesures prises en vue de promouvoir un développement durable et
une utilisation contrôlée des sols. Le rapport d’enquête du Bundestag intitulé
«Protection de l’homme et de son environnement» (Schutz des Menschen und das Umwelt)
précise les points suivants.

Figure 10. Les instruments du logement


en République Fédérale d’Allemagne

Promotic
du logement

Aides Aides
directes indirectes

Aides Aides Allègements Règles


à l’accession aux ménages fiscaux d’utilisation
à la propriété des logements

Construction Construction Aides aux Impôts sur


et modernisation et modernisation logements et au les revenus Protection contre
de logements des propriétaires remboursement les ruptures
locatifs occupants des prêts de contrats
Droits de mutation de locations
immobilière
Prêts bonifiés Prêts bonifiés Aides spéciales
au logement Réglementation
Impôts fonciers des loyers
Subventions Subventions
Impôts sur
Plans d’épargne les successions
logement

50 Source : Based on a GEWOS document.

OCDE 1999
Le cadre institutionnel de la politique du développement urbain

Les conditions générales de la réglementation fiscale et de celle des loyers


encouragent la modernisation. La répartition des dépenses générées par ces
mesures visant à améliorer la qualité des logements peut accroître jusqu’à 11 % le
montant du loyer. La plupart de ces dépenses sont déductibles des revenus si ces
dépenses ont été engagées au cours de l’année ou réparties au cours d’une
période de 2 à 5 ans. Ces déductions, qui ont permis d’améliorer le stock de loge-
ment, sont plus avantageuses que celles qui portent sur la construction de
logements neufs.
Les crédits de construction de logements sociaux ne peuvent être utilisés que
de façon limitative dans les anciens Länder, mais représentent plus de la moitié des
fonds disponibles dans les nouveaux Länder.
Il existe un important besoin de réhabilitation, d’entretien et de modernisa-
tion dans les nouveaux Länder. Une subvention spéciale d’amortissement de 40 % a
été offerte pour aider à financer le coût de ces travaux; elle sera remplacée prochai-
nement par une subvention à l’investissement de15 %. Les coûts de modernisation
ou de reconversion peuvent être déclarés, dans la limite d’un plafond de
400 000 DM, comme dépenses spéciales par les propriétaires pendant une période
de 10 ans (section 7 de la loi sur les zones aidées). La moitié des crédits en faveur
du logement social a été utilisée pour financer ces travaux d’entretien et de
réhabilitation.
Ce programme, qui est administré par la Société de crédit immobilier (KfW) a
un large impact. De l’ordre de 3.3 millions de logements ont été réparés et moder-
nisés, qui ont bénéficié en outre de prêts dont le montant atteint 60 milliards
de DM.

51

OCDE 1999
Chapitre 3

La politique du développement urbain durable


en Allemagne

3.1. Cadre politique et objectifs

Sachant que le développement durable figure parmi les objectifs prioritaires


de la politique urbaine, ce chapitre examine les initiatives nationales et locales les
plus récentes dans ce domaine. Les politiques et les programmes qui visent à ren-
forcer les centres urbains en sont un exemple frappant. Ces initiatives posent des
problèmes d’intégration des transports et d’aménagement du territoire ainsi que
de développement des sites vierges par opposition aux friches. Pour promouvoir
et renforcer le contexte économique et social ainsi que la qualité de l’environne-
ment dans les villes, le gouvernement fédéral a pris pour objectif de moderniser
les centres urbains. Cette politique doit être étayée par des mesures spécifiques
concernant les transports, le logement et la rénovation urbaine. Les objectifs fixés
pour les nouveaux Länder sont, par exemple, une augmentation de 10 % des petites
et moyennes entreprises de commerce de gros et de détail dans les centres-villes,
et une augmentation comparable des logements en zones protégées ou
réhabilitées.
Dans certaines villes ou régions, des projets spécifiques peuvent mettre
l’accent sur un problème ou une stratégie, mais il est important de garder à l’esprit
que chaque initiative ne constitue pas une fin en soi mais est un moyen d’atteindre
un objectif politique plus large. L’Allemagne a une politique de la ville très
complète, mais ce livre ne peut en aborder que certains aspects. Même si elle est
parfois plus implicite qu’explicite, l’interrelation des différents aspects d’un déve-
loppement urbain durable est toujours présente. Sans un cadre politique général
pour assurer un développement durable, beaucoup de ces initiatives, peut-être
même la plupart d’entre elles, n’auraient pas été entreprises ou menées à bien.
A l’échelle de toute l’Allemagne, il faut faire des efforts de ce type pour stimu-
ler le développement au cœur des régions urbaines. L’encadré 1 résume le concept
allemand. 53

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Encadré 1. Notions de villes et de centres pleins de vitalité

Note du ministre fédéral de l’Aménagement du territoire, de la Construction et


de l’Urbanisme, 1998.
A. Le gouvernement fédéral a adopté des mesures visant à mettre en place une struc-
ture de peuplement équilibrée en développant les centres-villes pour en faire des lieux
pleins de vitalité avec des logements et une diversité de commerces de détail, de services
et d’installations culturelles.
• Concentration de l’aide à l’urbanisme pour le développement durable de villes
et de centres de voisinage :
– Comme l’aide à l’urbanisme figure au Code fédéral de la construction, il est
possible de renforcer les villes et les centres-villes et de réutiliser des sites
dégradés en centre-ville ainsi que des terrains préalablement utilisés à des
fins militaires ou par les chemins de fer. C’est également souhaitable si l’on
veut parvenir à une meilleure polyvalence dans l’utilisation des sols.
– Le financement en matière d’urbanisme doit être concentré sur des zones per-
tinentes de centres-villes à partir de 1998.
– Les fonds visant à promouvoir la construction de logements sociaux sont de
plus en plus consacrés aux zones de rénovation urbaine.
– A partir de 1998, l’aide à l’urbanisme devra aussi être utilisée pour des
«besoins supplémentaires des centres-villes ».
• Pour les nouveaux Länder, le principe de financement accordera une priorité
aux centres-villes et à la modernisation à partir de 1999.
• La loi de 1998 sur la construction et l’aménagement du territoire va renforcer
les structures et les fonctions des centres-villes, en particulier avec les moyens
suivants :
– conformément à la loi sur l’aménagement du territoire, contrôle de l’implanta-
tion des grandes surfaces sur des sites vierges avec évaluation de l’impact
régional et environnemental;
– possibilité d’interdire l’implantation de grandes surfaces dans des zones non
planifiées;
– conformément à la loi sur la préservation de la nature, modification des régle-
mentations des interventions afin de mieux utiliser les zones d’aménagement
prioritaire en ville et centre-ville;
– statut de protection sociale interdisant le déplacement des populations rési-
dant en centre-ville;
– projets et plans de développement se soldant par la délivrance rapide de per-
mis de construire et leur mise à exécution en ville et en centre-ville.

54

OCDE 1999
La politique du développement urbain durable en Allemagne

Encadré 1. Notions de villes et de centres pleins de vitalité (suite)

• La construction de logements sociaux contribue de plus en plus à la stabilisa-


tion de la structure sociale en ville et en centre-ville, en particulier à l’aide des
moyens suivants :
– l’utilisation bien ciblée des fonds pour la construction de logements sociaux
dans le cadre des mesures de développement et de redéveloppement urbain
(250 millions DM en 1998);
– la promotion de la modernisation du stock de logements dans les nouveaux
Länder;
– la flexibilité accordée aux Länder.
• Une convention des transports visant à améliorer les fonctions urbaines, en
particulier avec les moyens suivants :
– promouvoir les transports en commun locaux à l’aide de subventions
conformément à la loi sur le financement des transports en commun locaux et
de la régionalisation des transports ferroviaires publics locaux lancées le
1er janvier 1996 ;
– promouvoir la construction de routes nationales locales conformément à la loi
de financement des transports en commun locaux;
– mettre en œuvre des services télématiques modernes pour améliorer
l’interconnexion des réseaux de transport et parvenir à une utilisation plus effi-
cace du réseau routier en agglomération à l’aide de subventions conformément
à la loi de financement des transports en commun locaux;
– limiter la circulation en ville et en centre-ville en appliquant le programme de
construction de déviations du gouvernement fédéral pour la période
1993-2000 qui couvre un total de 428 déviations avec un financement s’élevant
à 9.2 milliards DM;
– repérer les possibilités d’élaborer une politique de réglementation sur la base
des réglementations allemandes du trafic routier;
– améliorer la conception des gares de chemins de fer;
– vendre les sites et les installations dont les chemins de fer n’ont plus besoin;
– trouver des solutions efficaces pour le transport du frêt en agglomération;
– mettre en application le programme de recherche sur les transports urbains
(FOPS) pour alléger les problèmes de circulation et de transport en ville et en
centre-ville.
• Soutien au commerce de détail en ville et en centre-ville :
– la Fédération offre des prêts pour la constitution d’un capital, des prêts boni-
fiés pour le lancement d’entreprises ainsi que pour des petites et moyennes
entreprises, et aussi d’autres types de prêts;
55

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Encadré 1. Notions de villes et de centres pleins de vitalité (suite)

– des sites commerciaux et/ou de centres-villes, sur lesquels des entreprises


n’ont normalement pas le droit de s’installer, peuvent être ouverts depuis 1995
dans le cadre des mesures de relance de l’infrastructure, à partir du
1er novembre 1996, les heures d’ouverture ont été élargies.
Il faut systématiquement mettre en application et compléter les mesures exis-
tantes au niveau fédéral en :
– élaborant un code du logement; et
– amendant l’ordonnance fédérale sur l’utilisation des sols.
B. Il faut que les Länder et les communes s’engagent davantage en faveur des villes et
des centres-villes pour réaliser une égalité des chances par rapport aux sites vierges.
Les ministres des Länder chargés de la construction, du logement et de l’urba-
nisme ainsi que la conférence actuelle des ministres chargés de l’aménagement du
territoire ont adopté une résolution conjointe intitulée «villes et centres-villes :
sites d’implantation du commerce de détail » les 29 mars/21 juin 1996. La résolu-
tion adoptée par la conférence était un signal important qui attirait l’attention des
autorités régionales et locales sur la situation problématique des villes et des
centres-villes et sur la nécessité de prendre des mesures. Le Chancelier fédéral et
les ministres présidents des Länder ont demandé le 18 décembre 1997 aux minis-
tres responsables de l’économie et du développement urbain de procéder à une
réévaluation des magasins d’usine.
• Il faut que les Länder et les communes intensifient la mise en application du
train de mesures contenues dans la Résolution conjointe dans le domaine du
développement urbain, en particulier en :
– appliquant systématiquement la loi d’aménagement du territoire et en procé-
dant à des opérations de remblayage;
– fixant des objectifs clairs à l’aménagement du territoire;
– fixant les règles pour les autorités locales en matière de commerce de détail;
– réexaminant les anciens plans de construction pour y trouver des zones
urbaines «critiques »;
– prenant au sérieux une coordination entre autorités locales voisines;
– rectifiant les opérations non abouties lancées sur des sites vierges ou en inté-
grant des sites;
– renforçant les conseils et les informations données aux autorités locales et aux
commerçants;
– utilisant l’aide au développement urbain pour promouvoir le commerce de
détail en ville et en centre-ville;

56

OCDE 1999
La politique du développement urbain durable en Allemagne

Encadré 1. Notions de villes et de centres pleins de vitalité (suite)

– influençant la concurrence entre les sites par des opérations de marketing et


de gestion des villes au profit des villes et des centres-villes;
– réduisant la circulation en centre-ville à l’aide d’outils logistiques;
– améliorant l’accès aux villes et aux centres-villes;
– construisant davantage de logements en centre-ville;
– assurant la sécurité des villes et des centres-villes;
– utilisant des locaux vacants pour réaliser un ensemble intéressant de loge-
ments, de commerces et d’entreprises;
– développant des concepts intégrés d’assistance.
Une stratégie globale visant à renforcer et redynamiser les villes et les centres
de voisinage exige une action concertée de la part des participants à tous les niveaux
– résidents, propriétaires fonciers, commerçants, entreprises, décideurs politiques et
administrateurs.

Une stratégie de développement urbain axée sur la ville met en évidence les
avantages mutuels que les villes et les entreprises partagent lorsque le dévelop-
pement urbain se fait dans des conditions viables et durables. L’attrait d’un bon
emplacement avec des aménagements de qualité est intéressant pour les
entreprises; cela les rend plus compétitives et se traduit par un accroissement des
investissements et une augmentation de l’emploi. La réussite économique des
entreprises locales et l’augmentation des revenus de leur personnel contribuent à
la solidité financière des villes, ce qui se retrouve dans les taxes professionnelles
et les impôts sur le revenu. Par ailleurs, si les problèmes sociaux des villes s’aggra-
vent, et s’il faut dépenser davantage en aide sociale, il y aura moins à investir dans
l’infrastructure ou les aménagements publics, ce qui rendra les villes moins
attrayantes pour les entreprises. On voit bien que pour attirer les entreprises, de
nombreux facteurs entrent en jeu, et qu’il est impossible de se limiter à des calculs
à court terme du moindre coût. Une approche du développement durable permet
de jouer sur tous les paramètres qui influent sur le développement urbain, et
conduit à l’adoption d’une stratégie multisectorielle intégrée.
Une concurrence excessive entre les villes et les régions pour attirer les entre-
prises et les investissements menace la viabilité, et détourne souvent l’attention
de facteurs pourtant importants pour des entreprises qui cherchent à s’établir à
long terme dans une région; c’est par exemple le cas des communications 57

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

modernes et bien développées, de l’accès à des infrastructures nationales et inter-


nationales, de la possibilité de s’étendre à l’avenir, et de la qualité de l’environne-
ment. De plus en plus, les entreprises cherchent les conditions sociales et
environnementales qui servent leurs intérêts. Une perspective à long terme,
ancrée dans une étroite coopération entre les communes et les entreprises, tien-
drait davantage compte d’aspects environnementaux couvrant toute une série de
mesures, le choix des sites pour l’implantation d’entreprises étant subordonné à
l’infrastructure, le paysage, le logement et les pratiques de construction écologi-
que. Ainsi, une politique de la ville qui tente de répondre aux besoins des entre-
prises peut aussi être un pas en avant vers la viabilité durable.

Pour créer des modes de développement plus durables et rendre les villes
plus compactes, il est nécessaire de recycler les terrains et les bâtiments existants.
Cela ne va pas sans poser de problèmes. La dégradation physique, la
contamination (ou le risque de contamination) et l’absence de travaux d’entretien
ou de modernisation au cours des dernières années compromettent les possibili-
tés de réutilisation. De plus, dans les Länder orientaux, l’incertitude qui entoure le
statut juridique des droits de propriété a rendu le réaménagement de certains
sites ou bâtiments très difficile, voire impossible – tout au moins dans les premiè-
res années qui ont suivi la réunification. Ces problèmes ont encouragé l’exploita-
tion des sites vierges à l’Est. Bien que les pouvoirs publics aient mis en place des
incitations fiscales (principalement sous la forme de subventions directes et
d’abattements fiscaux) pour que les personnes privées investissent dans des pro-
jets de rénovation, il semble que ces incitations n’aient eu aucune incidence sur le
choix des sites à aménager (sites vierges ou friches). Ces mesures, qui sont neutres
du point de vue de l’emplacement des projets d’aménagement, sont plus conçues
pour alléger l’impôt des résidents à revenu élevé que pour servir la politique
urbaine. Ces provisions ont été supprimées récemment.

L’Allemagne compte plusieurs exemples remarquables de redéveloppement


réussi de friches et de rénovations de centres-villes, mais ce chapitre n’en évo-
quera que quelques-uns. Ces exemples, souvent étudiés par les urbanistes, les
promoteurs et les architectes d’autres pays, permettent de tirer des leçons et aussi
de fournir des indices pour une réforme de la politique. Même s’ils sont intéres-
sants pour eux-mêmes, ces exemples illustrent aussi des aspects plus généraux de
la politique de la ville et de sa mise en œuvre en Allemagne.

Les exemples et les études de cas suivants mettent en évidence les facteurs
de réussite :

• la nécessité de conclure des partenariats public-privé pour régénérer les ter-


rains contaminés pour y construire des logements ou pour d’autres usages
58 appropriés;

OCDE 1999
La politique du développement urbain durable en Allemagne

• les avantages d’une approche complète de la régénération des vastes zones


faites de terrains préalablement développés et de bâtiments industriels
désaffectés, et d’une conjugaison de cette approche avec des efforts visant
à contrôler le développement d’installations commerciales et de loisirs en
dehors des villes ainsi qu’à améliorer les transports en commun;
• la nécessité d’étendre la portée du développement économique au-delà de
la seule implantation des entreprises et d’y inclure d’autres aspects relevant
de l’esprit d’entreprise, notamment pour les nouvelles entreprises locales;
• la possibilité que l’infrastructure sociale de zones urbaines existantes
contribue à favoriser l’emploi et l’intégration sociale;
• la nécessité de poursuivre les investissements dans des infrastructures
sociales et physiques et de procéder à une planification stratégique pour
gérer l’extension et la localisation de la croissance urbaine.

3.2. Initiatives urbaines en Allemagne


Dans la ville moyenne de Nordhorn, un site de 18 hectares implanté à la péri-
phérie du centre-ville et autrefois occupé par une usine textile a été reconverti
avec succès, ce quartier abritant désormais des logements et des entreprises.
Avant la fermeture de l’usine Povel-van Helden en 1979, les entreprises textiles de
Nordhorn employaient 12 000 personnes. Aujourd’hui, le taux de chômage (11 pour
cent) est légèrement inférieur à la moyenne nationale et les entreprises de la ville
sont plus diversifiées qu’auparavant. L’effort de reconversion a été mené en
coopération avec le ministère fédéral de la Construction, le Bureau fédéral de
l’environnement (Federal Environmental Office) et l’Université d’Oldenbourg. Il a
donné l’occasion aux chercheurs de la région d’améliorer leurs connaissances et
leurs compétences dans le domaine du traitement biologique des sols, et a débou-
ché sur l’élaboration d’un ensemble de stratégies de dépollution à moindre coût.
(Depuis, plusieurs entreprises de services spécialisées dans l’environnement se
sont installées à Nordhorn.) Six cents personnes vivent désormais dans le quartier
réhabilité qui abrite également 700 emplois. En plus de leur fonction d’agrément,
les canaux et les bassins qui entourent le site relient ce dernier au quartier histori-
que de la ville et à un lac voisin. Grâce à l’amélioration de la qualité de vie et au
coût attrayant du logement d’une part, et à l’existence d’un ancien immeuble
industriel vacant (situé hors de la zone d’aménagement) d’autre part, Nordhorn a
pu accueillir une antenne importante de Citicorp. La première phase des travaux a
été financée par le gouvernement fédéral à titre expérimental : celui-ci a débloqué
30 millions de DM pour les travaux de nettoyage et la construction d’infrastructures,
le secteur privé ayant pour sa part investi 230 millions de DM. Maintenant que
cette phase pilote est achevée, il est prévu de réhabiliter un site légèrement plus
éloigné du centre-ville, qui accueillera 300 résidents supplémentaires. Pour cette 59

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

deuxième phase, aucun soutien de l’État fédéral n’est prévu. Soixante-dix millions
de DM d’origine privée seront nécessaires, mais la demande de terrains sur le mar-
ché est faible. Le succès de la première phase ne sera malgré tout pas compromis
si la réalisation de la deuxième étape prend un peu plus de temps.
L’exemple d’Osnabrück illustre également la difficulté qu’il y a à attirer les
investissements sur les sites réhabilités. Après avoir réaménagé le site d’une
grande usine sidérurgique, cette ville de 170 000 habitants n’a en effet toujours
pas trouvé de repreneur. (Osnabrück compte encore 120 entreprises – spécialisées
dans le travail des métaux, la construction automobile et le traitement des
papiers – qui représentent environ 20 000 emplois.) En vertu de sa politique d’uti-
lisation du sol, Osnabrück limite la création de nouveaux commerces de détail au
centre-ville; les anciens établissements sidérurgiques sont situés dans la ville,
mais sont séparés du centre par la gare et les voies ferrées. Le problème, en
l’occurrence, consiste à identifier un mode d’occupation du sol qui soit acceptable
pour la ville et rentable pour le propriétaire du site. En 1972, la municipalité a lancé
un programme de rénovation du centre-ville axé sur les logements et les
commerces de détail. Les travaux ont consisté à aménager plusieurs rues piéton-
nes, à moderniser de nombreux bâtiments, à remodeler sensiblement le paysage
urbain, à créer de nouvelles infrastructures (égouts, aires de stationnement, etc.),
et à réglementer l’implantation de commerces de détail hors du centre. Les habi-
tants sont conscients que la création d’une vaste zone commerciale sur le site de
l’ancienne usine sidérurgique affaiblirait la base économique du centre et provo-
querait des problèmes de circulation ingérables. On voit là qu’il y a une certaine
incompatibilité entre la politique de rénovation du centre-ville, pourtant efficace,
menée jusqu’à présent et la nécessité de réhabiliter une friche située entre le cen-
tre et la périphérie.
Le projet de réhabilitation de friches le plus connu – et le plus important par
son ampleur – est celui du bassin de la Ruhr (5.6 millions d’habitants), qui a été
mené à l’initiative de l’Exposition internationale du bâtiment (EIB) (projet Emscher Park). La
réhabilitation des anciens terrains industriels de la Ruhr devenait urgente, non
seulement à cause de la restructuration économique – qui imposait de créer des
installations de loisirs, des commerces de détail et des services pour régénérer la
base économique de la région – mais aussi parce qu’il était nécessaire de limiter
les projets d’aménagement de sites vierges. Depuis 1961, la population de la Ruhr
a légèrement diminué mais la consommation de terrains a presque doublé. L’EIB a
guidé la conception et la gestion de près de 100 projets d’une valeur de 4 à
5 milliards de DM, financés au trois quarts sur fonds publics Land Nord Rhine
Wesphalia. Dix ans après son lancement, le projet EIB arrive bientôt à son terme,
mais des opérations de suivi ont été programmées pour l’avenir. De nombreuses
villes de la Ruhr ont également pris des initiatives hors du cadre EIB, en particulier
60 pour promouvoir de vastes projets financés par le secteur privé et impliquant une

OCDE 1999
La politique du développement urbain durable en Allemagne

utilisation de la voiture. Cette situation d’ensemble donne l’impression que l’EIB a


essentiellement participé à des projets de faible valeur économique (logements
sociaux, projets culturels, modification du paysage). Pourtant, toutes ces initiatives
cumulées ont bel et bien modifié l’image de la région, entraînant un afflux d’inves-
tissements locaux dans le secteur du logement de zones menacées de déclin, ainsi
qu’une augmentation des investissements de l’extérieur. On note ainsi une
complémentarité certaine entre les efforts publics et privés. Il n’en demeure pas
moins que certains projets menés hors du cadre EIB ont peut-être affaibli la base
économique et le potentiel d’emplois des villes de la région. Pour maximiser les
gains issus des investissements infrastructurels et de la rénovation des friches, il
est nécessaire d’adopter une stratégie d’ensemble. Le fait que tant de bâtiments
et de structures aient pu être astucieusement adaptés à de nouveaux usages sou-
ligne également l’importance de l’adaptabilité dans la conception. Nombre de ces
anciennes structures sont plus faciles à reconvertir que ne le seront jamais quantité
de bâtiments contemporains. Dans un contexte économique changeant, les villes
assureront plus facilement la pérennité de leur environnement si elles sont dotées
d’un parc de bâtiments aisément adaptable.

Lorsque les sites vierges sont aménagés en masse, la demande de friches


réhabilitées s’affaiblit encore davantage. C’est précisément ce qui s’est produit
dans le quartier de Plagwitz à Leipzig. En 1989, 530 000 personnes vivaient à Leipzig;
en 1997, elles n’étaient plus que 471 000. La diminution du nombre d’emplois
dans l’industrie est encore plus impressionnante : en 1989, la ville comptait
80 000 emplois (le centre abritait alors 28 établissements industriels de plus de
1 000 employés chacun), contre 17 000 en 1993. Suite à l’effondrement de l’activité
manufacturière et à plusieurs décennies de négligence des sites, de nombreux
bâtiments du centre-ville sont devenus candidats à la réhabilitation au moment de
la réunification. Pour la circonscription urbaine de Plagwitz (200 hectares), qui a
perdu 14 000 emplois industriels, un développement des entreprises moyennes,
des commerces de détail et du logement paraît s’imposer. La taille des bâtiments
et l’emplacement du quartier, à proximité du centre-ville, se prêtent parfaitement
à une utilisation diversifiée. Toutefois, peu après la réunification, des sites vierges
ont été rendus disponibles, drainant une partie des investissements hors de la
ville. Par ailleurs, il est toujours question d’aménager les zones suburbaines envi-
ronnantes. Seul un projet d’ensemble, qui viserait par exemple à faire de Leipzig
un grand centre d’enseignement, des médias et des arts, pourrait guider les inves-
tissements vers Plagwitz. En attendant, l’aménagement de commerces sur le site
de la gare de voyageurs (30 000 mètres carrés, 100 000 visiteurs par jour) offre un
exemple particulièrement réussi de partenariat entre les secteurs public et privé.
Ce type de projet, de plus en plus répandu en Europe, prendra encore davantage
d’importance si les réseaux ferroviaires sont amenés à exercer un rôle stratégique
dans le transport régional et métropolitain. 61

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Les entreprises ont besoin d’espace pour mener leurs activités et s’étendre.
Toutefois, la surface occupée varie en fonction des secteurs, du nombre
d’employés, etc. (et dans ce domaine, les besoins futurs sont difficiles à estimer).
A mesure que l’évolution des structures professionnelles s’accélérera, le travail en
indépendant, le télétravail et l’emploi dans les petites entreprises se développe-
ront. De même, les emplois du temps deviendront plus flexibles, rompant avec la
routine des cinq journées de travail hebdomadaires découpées en matinées et
après-midi. A mesure que les emplois de service, basés sur les connaissances,
prendront de l’ampleur, l’environnement intérieur et extérieur du lieu de travail
deviendra plus important. Ces changements donneront un avantage aux sites à
usage diversifié et de densité moyenne, que l’on trouve précisément dans les
villes et non pas dans les banlieues. La rigidité des anciennes politiques d’utilisa-
tion du sol et de zonage, rendue nécessaire par la poursuite d’objectifs envi-
ronnementaux et sociaux précis, n’est plus de mise. De fait, les impératifs
environnementaux, sociaux mais aussi économiques favorisent l’adoption de
méthodes d’utilisation du sol plus flexibles, et les périodes durant lesquelles les
activités sont autorisées ou interdites dans certaines zones sont définies avec
davantage de souplesse. De ce point de vue, les quartiers de centre-ville dispo-
sent peut-être d’atouts plus précieux pour l’économie du futur que les banlieues
et les sites vierges.

Les friches disposent également d’un avantage sur le plan des infrastructures
sociales, mais celui-ci n’est pas pris en compte dans le financement de leur réhabi-
litation. Le coût d’aménagement d’un site vierge sur lequel il est nécessaire de
créer des infrastructures sociales risque d’être comparativement supérieur au coût
de réaménagement d’une friche. Or, pour l’instant, il n’existe aucun moyen de récu-
pérer ce coût supplémentaire auprès des promoteurs. Il est souvent possible
d’améliorer une zone urbaine en investissant dans les infrastructures sociales,
notamment si ces investissements sont combinés à d’autres efforts visant à amélio-
rer les installations physiques et à les rendre écologiquement viables.

C’est ce qui s’est produit à Marzahn, un lotissement situé dans l’est de Berlin qui abrite
170 000 habitants représentatifs de la majorité des catégories socio-économiques.
La partie est de Berlin compte 17 grandes cités construites après-guerre, où vivent
environ 700 000 personnes. La préservation de ces cités est capitale, car si elles ne
parviennent plus à retenir leurs habitants ou à en attirer de nouveaux, la popula-
tion risque de s’installer non pas dans le centre-ville (comme le souhaiteraient les
urbanistes), mais dans des zones situées plus loin à la périphérie. Dans ce cas, les
derniers habitants de ces cités seraient de plus en plus isolés, aussi bien sociale-
ment qu’économiquement. Dans le cas de Marzahn, il est possible d’améliorer
l’offre de services à l’échelle locale pour un coût modeste, et certainement à un
62 coût inférieur à la construction neuve.

OCDE 1999
La politique du développement urbain durable en Allemagne

A cette échelle, les projets de réaménagement peuvent s’inscrire dans le


cadre d’une stratégie de développement économique local, impliquant une large
participation du public et des partenariats public-privé. A Berlin Est, les résidents
sont étroitement impliqués dans le projet, qui destine le quartier à une utilisation
diversifiée. Les initiatives de ce type sont importantes en ce sens qu’elles
contribuent à freiner le dépeuplement de Berlin et à améliorer la qualité de vie
dans les quartiers centraux. A Fribourg, un projet de réhabilitation mené à bien par
une association de citoyens, d’entreprises moyennes et d’instituts scientifiques se
propose de créer des emplois et des logements pour 5 000 personnes sur le site
d’une ancienne base militaire.
La stratégie de rénovation après 1991 inclue : la réorganisation des entreprises
de logement et l’adoption d’une stratégie orientée vers le consommateur; le déve-
loppement soutenu des alentours dans les quartiers résidentiels avec une subven-
tion du Land estimée à 400 million DM pendant une période de 10-15 ans;
subventions qui ont déjà atteint le niveau de 1 milliard DM pour corriger les pro-
blèmes de la construction en béton préfabriqué; logement supplémentaire de
2 000 unités par une stratégie de densification dans les espaces des grands
ensembles; et de la nouvelle infrastructure (écoles) et améliorations aux centres
urbains. Ces projets exigent des politiques coordonnées et multisectorielles.
Compte tenu de leur proximité avec les services urbains, les autres quartiers
de centre-ville en cours de rénovation peuvent offrir aux résidents des avantages
dont sont dépourvus les sites vierges. Dans ce cas de figure, les dépenses de réno-
vation contribuent à préserver un quartier qui peut servir à une communauté plus
large. Le quartier Spandauer Vorstadt, au centre de Berlin, fait partie des 37 sites de la
capitale qui doivent être réhabilités. (Au cours des 15-20 prochaines années, le
secteur public investira environ 12 milliards de DM dans le réaménagement de ces
différents sites.) Ce quartier, qui a été durement touché par la guerre puis sérieu-
sement défiguré par la suite, compte aujourd’hui environ 10 000 habitants pour une
superficie d’à peu près 67 hectares. Bien qu’il soit situé près de sites prestigieux
et centraux tels que Alexanderplatz et Friedrichstrasse, Spandauer Vorstadt est
essentiellement composé de bâtiments massifs et sans prétention. Il est vrai que
pendant deux siècles, ce quartier habité par une population majoritairement juive
a surtout abrité des entrepôts. Sa rénovation s’inscrit dans le cadre d’une stratégie
de préservation historique, qui a pour but de maintenir une continuité entre le
passé et le présent de Berlin. Les gouvernements fédéral et du Land ont financé les
travaux de rénovation des édifices historiques. De par son emplacement, le quar-
tier est également intéressant pour les investisseurs. Enfin, la politique d’aide au
logement a permis de préserver sa diversité sociale. Non seulement Spandauer
Vorstadt maintient un noyau de population solide au centre de Berlin, stimulant
ainsi son activité économique, mais les magasins, restaurants et galeries du quar-
tier parviennent à attirer la population de l’extérieur. 63

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Avec une population de 140 000 habitants, Potsdam, la capitale du


Brandebourg, offre plusieurs exemples intéressants. Le Hollaendische Viertel – le
«quartier hollandais» – est un site historique du centre-ville en cours de réaména-
gement. La rénovation de ses bâtiments était une condition impérative pour favo-
riser l’implantation de logements, de bureaux et de petits commerces de détail. Ce
quartier, ainsi que d’autres sites pré-industriels, ont l’avantage d’être directement
adjacents aux principales zones commerciales et aires publiques de la ville. La
stratégie de développement durable en vigueur fait de la rénovation de ces quar-
tiers une priorité. Bornheimer Feld, un ancien site militaire d’environ 300 hectares
situé à la périphérie de la ville, va être rénové et réaménagé en vue de l’exposition
fédérale horticole de (BUGA) de 2001. Au terme du projet, ce site abritera
4 000 logements, un collège technique et des commerces. En d’autres termes,
l’exposition permettra à la ville de «déborder» hors de son centre, alors que les
terrains adjacents n’étaient jusqu’alors pas exploitables. De plus, ce processus se
déroulera dans le respect de la tradition urbanistique de Potsdam, qui remonte au
XVIIIe siècle (la ville est inscrite sur la liste du patrimoine mondial de l’UNESCO).
Pour sa part, l’aménagement du quartier de Kirchsteigfeld, situé un peu plus à
l’extérieur de la ville, est presque achevé (les travaux avaient commencé après la
réunification). Kirchsteigfeld borde un village construit à l’époque du régime
communiste. En 1998, un tramway le reliera au centre-ville. La conception des
immeubles d’habitation, qui comprendront au total 2 000 appartements, a été
confiée à 34 architectes de renommée internationale, originaires de nombreux
pays différents (dont l’Italie et les États-Unis). En tant que ville nouvelle,
Kirchsteigfeld offre un exemple réussi de partenariat entre les secteurs public et
privé. L’entrepreneur privé Groth et Graalfs a donné une unité au site et obtenu un
contrat pour construire des logements, des écoles, des magasins et une église. Il a
également reçu des subventions pour construire des logements sociaux. Une fois
le projet terminé, la maintenance sera assurée par la ville de Potsdam. Une partie
des terrains est réservée à la construction de bureaux, mais le site est peu
attrayant. Pour l’heure, Kirchsteigfeld demeurera un quartier à vocation essentiel-
lement résidentielle (à l’exception de quelques commerces locaux), situé dans la
ceinture verte de Potsdam.

Ces exemples montrent que le cadre d’aménagement du territoire peut dans


une large mesure guider les investissements publics et privés et faire en sorte que
les choix cumulés des habitants concernant leur lieu d’habitation et de travail
donnent naissance à des villes viables. L’office d’aménagement établi conjointement par les
Länder de Berlin et du Brandebourg s’est fixé les objectifs suivants : limiter les projets
de développement des zones encore non urbanisées, améliorer les réseaux de
transport public et renforcer le tissu urbain des villes existantes. Berlin est densé-
ment peuplée, alors que le Brandebourg l’est beaucoup moins. Si le Land du
64 Brandebourg ne développe pas celles de ses zones périphériques qui sont les plus

OCDE 1999
La politique du développement urbain durable en Allemagne

éloignées de Berlin, sa population émigrera vers la zone métropolitaine. Par


ailleurs, 20 000 habitants quittent Berlin chaque année pour s’installer dans de
petites villes ou des villages où les coûts sont moins élevés; la ville doit donc
s’étendre d’une manière telle que le système de transport régional reste accessi-
ble à la population à mesure qu’elle se disperse. L’office d’aménagement conjoint
a défini six centres de développement régional à proximité de Berlin, et plusieurs
autres dans les régions périphériques du Brandebourg. Néanmoins, il lui faudra
également travailler avec le marché pour que les zones qui se développent soient
celles prédéfinies.
Les installations de loisirs et les commerces de détail qui demandent beau-
coup d’espace (magasins de meubles, concessionnaires automobiles, magasins de
bricolage, centres commerciaux, complexes de salles de cinéma, etc.) posent des
problèmes majeurs aux urbanistes. On présuppose généralement que les
consommateurs veulent se rendre sur ces sites en voiture, ce qui justifie de les
implanter hors des centres-villes. Or, cette présupposition a en effet pervers : les
dispositions en matière d’aménagement imposent aux projets un nombre de pla-
ces de stationnement minimum – condition impossible à satisfaire dans les villes
pour un coût acceptable. Il s’agit là d’un exemple d’incompatibilité entre les objec-
tifs écologiques et économiques. Une solution pourrait consister à imposer un
nombre de places de stationnement maximum et non pas minimum, notamment
dans les villes où le réseau de transport public est en cours d’extension et où les
déplacements à pied ou en bicyclette sont fréquents.
Ce cas de figure est parfaitement illustré par Münster. Cette ville reconstruite
après la guerre et dont le centre a conservé son cachet médiéval compte
280 000 habitants, et 55 000 étudiants environ fréquentent ses universités.
Quatre-vingt pour cent de la main-d’œuvre travaillent dans les secteurs adminis-
tratif et des services, et de nombreuses petites entreprises se sont développées
ces dernières années. Néanmoins, compte tenu des prévisions de croissance,
120 hectares de sites industriels et 8 000 appartements supplémentaires seront
nécessaires dans les temps à venir. Pour orienter le développement de la ville à
moyen terme, la municipalité a élaboré une stratégie incluant 21 aspects du déve-
loppement durable, dans le contexte d’un projet BMBAU «Villes pour l’avenir».
Cette stratégie, qui fait actuellement l’objet d’une procédure de consultation du
public, prévoit une amélioration des infrastructures de transport existantes, notam-
ment du réseau ferré et des gares. Après ces travaux, il sera possible d’aménager
les 23 000 logements dont doit se doter Münster d’ici 2010 dans des quartiers du
centre-ville ou sur d’anciens sites militaires, tous situés à 400-800 mètres
d’une gare.
Les stratégies locales innovantes visent à corriger les effets négatifs de
l’accroissement de la motorisation et de l’utilisation de la voiture. Depuis 30 ans, la
ville de Fribourg applique une stratégie de transport intégrée et respectueuse de 65

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

l’environnement qui a permis de faire tomber le taux d’utilisation de la voiture en


centre-ville de 60 pour cent en 1976 à 46 pour cent en 1992 (soit environ
4 000 voitures de moins par jour). Malgré l’augmentation de la population, le nom-
bre absolu de déplacements en voiture vers le centre-ville a légèrement baissé
(passant de 236 000 à 232 000), ce qui constitue un cas unique en Allemagne. Située
au cœur d’une zone urbaine de 200 000 habitants caractérisée par des migrations
alternantes et un taux de motorisation élevés, la ville de Hameln, qui compte
elle-même 60 000 habitants, a mis en place un système de covoiturage en 1991.
En 1990, STATTAUTO a établi à Berlin une société de covoiturage qui est
aujourd’hui la plus importante du pays. Cette société qui comptait 4 000 membres
en 1996 (essentiellement des célibataires âgés de 26 à 40 ans) a entraîné une dimi-
nution des distances parcourues en voiture équivalente à 510 000 voitures-
kilomètres, soit une baisse des émissions de CO2 de 80.32 tonnes. Ces exemples
montrent que les projets qui séduisent la population ont un vaste potentiel de
réussite. Néanmoins, ils montrent également que des projets isolés peuvent diffi-
cilement aboutir en l’absence de politiques nationales et régionales convergeant
vers le même but.

Les politiques de développement urbain durable s’efforcent de promouvoir la


diversité sociale et l’utilisation diversifiée des terrains afin de favoriser l’intégra-
tion sociale, l’amélioration de l’environnement et le développement économique.
Parmi ces trois composantes de la pérennité, l’aspect social est peut-être le plus
difficile à comprendre. C’est probablement la raison pour laquelle les objectifs
sociaux de la pérennité urbaine sont plus souvent implicites qu’explicites. La
société allemande a une structure plus complexe que par le passé et les écarts de
revenu se sont creusés. Comme nous l’avons expliqué au chapitre 2, ces tendances
ont une dimension spatiale dont la suburbanisation et la déconcentration
constituent peut-être les manifestations les plus significatives. La volonté de
consolider le cœur des villes et de freiner l’aménagement des zones découvertes
est donc dictée par une vision positive d’une société pluraliste. La dimension
sociale de la pérennité a plusieurs implications : non seulement les villes doivent
satisfaire tous les besoins des habitants en matière de logement, d’éducation, de
services sociaux et de possibilités d’emploi, mais les villes et les communautés où
vivent les individus doivent également encourager la participation de ces derniers
à la société civile. De ce point de vue, la polarisation spatiale des villes en fonction
de catégories socio-économiques définies devrait être évitée. La forte
concentration d’immigrants dans les grandes villes allemandes et la difficulté qu’il
y a à créer des infrastructures sociales et physiques adéquates dans de nombreux
quartiers des villes de l’Est (ainsi que dans certaines régions de l’Ouest affectées
par la restructuration économique) démontrent la nécessité de mettre en œuvre
des stratégies préventives qui combinent différentes interventions sectorielles. La
66 dimension sociale de la viabilité signifie non seulement que les besoins de tous

OCDE 1999
La politique du développement urbain durable en Allemagne

les membres de la société en matière de logement, d’éducation, de services


sociaux et de possibilités d’emplois sont bien satisfaits dans les villes, mais aussi
que les villes et les collectivités locales assurent un environnement de nature à sti-
muler une participation active à la société civile.

3.3. Conclusion
Grâce à l’orientation imprimée à la politique urbaine allemande ces dernières
années, des progrès substantiels ont été accomplis vers la réalisation de l’objectif
de pérennité, ce qui reflète une préoccupation croissante pour les conséquences
sociales et environnementales du développement économique. Désormais, les
initiatives «ascendantes» jouent un rôle plus déterminant dans la mise en œuvre
des politiques. Le gouvernement fédéral a instauré un programme de soutien aux
initiatives pilotes («ExWoSt») qui apporte une aide précieuse aux autorités locales
et facilite la validation et la diffusion des innovations. Compte tenu des contraintes
budgétaires et de la nécessité d’attirer les investissements, les partenariats entre
les secteurs public et privé se multiplient, rompant avec une tradition de dépen-
dance vis-à-vis des fonds publics. Nombre des projets urbains décrits ci-avant ont
bénéficié d’un ratio de levier considérable (jusqu’à 1 : 8), ce qui prouve que le sec-
teur privé est prêt à investir des sommes considérables dans la rénovation et le
développement urbains. Le rôle du financement public demeure néanmoins
important : il permet au gouvernement d’imposer des normes ou des conditions
sociales et environnementales, et donne au secteur privé des signes tangibles de
l’engagement de l’État.
La coopération entre municipalités a été renforcée par divers biais : regroupe-
ment de communes et procédures de consultation volontaires ou informelles. On
assiste ainsi à l’émergence d’une conception régionale du développement urbain.
Néanmoins, cette évolution soulève un certain nombre de questions concernant le
partage futur des recettes fiscales, en particulier dans les régions où certaines peti-
tes municipalités cherchent à promouvoir la construction de logements et de
commerces sur des sites vierges pour renforcer leur base fiscale. Des choix difficiles
devront être opérés dans un délai relativement court. Il faut en effet savoir que les
investissements et les programmes réalisés aujourd’hui continueront d’influencer
le développement urbain pendant plusieurs décennies; cela étant, eu égard au
caractère imprévisible des tendances sociales, économiques et environnementa-
les dans les villes, il est important de conserver une certaine marge de manœuvre
ou même de l’accroître, pour que le processus de changement adaptatif se déroule
sans heurts et à moindre coût.
La planification du développement urbain se situe à l’interface du secteur
public et du secteur privé, entre la société civile et les experts professionnels. A la
Renaissance, les utopistes exprimèrent l’idée qu’il fallait concevoir les villes de 67

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

façon à promouvoir un bon gouvernement et un comportement moral; cet objectif


a souvent débouché sur l’élaboration de relations sociales, économiques et politi-
ques dans un contexte spatial, surtout visible dans les villes nouvelles et dans cer-
taines cours princières. La conception idéale de villes de ce type s’est trouvée
éclipsée par l’extension des droits démocratiques, le capitalisme industriel et la
croissance démographique des villes au XIXe siècle, sans pour autant résoudre un
problème sous-jacent, à savoir l’acheminement de l’activité et de l’investissement
du secteur privé pour produire de meilleurs résultats au profit de la communauté
dans son ensemble. De fait, la forte densité et la mauvaise qualité de beaucoup de
logements construits dans les villes industrielles ont provoqué l’émergence de
l’approche moderne de l’urbanisme au début du XXe siècle.
A l’époque moderne, la majeure partie des fonds destinés au développement
urbain sont investis par des entreprises ou des particuliers pour répondre à leur
propre demande d’espace et d’accès, mais dans un cadre de règles et de codes fis-
caux et de la construction. Ce cadre peut donner aux entreprises l’occasion d’affiner
leurs connaissances et de créer des marchés du logement et du développement
urbain qui répondent mieux aux objectifs d’un développement durable. Pour pro-
gresser dans cette voie, il faut abandonner les pratiques courantes de construction
et d’utilisation des villes. C’est pourquoi les promoteurs et les constructeurs sou-
lèvent souvent des questions sur la rentabilité de l’innovation, qu’ils considèrent
comme plus risquée que des options classiques. Comme le marché du logement et
de l’espace évolue lentement et comme les attentes actuelles sont en grande par-
tie déterminées par ce qui existe déjà, l’évolution vers un schéma nouveau et plus
durable du développement urbain implique une progression par étapes qui en fin
de compte exerce un fort impact. Pour pouvoir franchir ces étapes, il peut être
nécessaire de changer les règles et les incitations à l’investissement, non seule-
ment dans un premier temps, mais à intervalles réguliers. Ainsi, la politique publi-
que et l’initiative privée pourront évoluer dans un cadre de synergie positive.
D’où l’importance de l’opinion publique. Les gens ont besoin de comprendre
comment et pourquoi un schéma de développement urbain plus durable sera plus
attrayant et répondra mieux à leurs besoins et à leurs aspirations; en outre, ils ont
besoin de comprendre comment ce schéma peut réduire les risques associés à
l’investissement privé dans le logement et les biens fonciers. Un grand nombre des
grands projets concernant des terrains contaminés ont surtout ciblé la participation
du public et la prise de conscience de la communauté. Local Agenda 21 a égale-
ment été un moyen efficace d’impliquer la société civile dans le dialogue pour par-
venir à un développement futur durable. Beaucoup de villes allemandes ont lancé
les procédures de Local Agenda 21 qui, sans aucun doute, exerceront un impact sur
la politique de la ville de demain.
Enfin, le système d’élaboration des politiques est désormais plus ouvert au
public. Même si les méthodes d’urbanisme et de gestion urbaine peuvent paraître
68 complexes et technocratiques, certains aspects des questions qu’elles traitent

OCDE 1999
La politique du développement urbain durable en Allemagne

intéressent le public au plus haut point. Les gestionnaires municipaux et les urba-
nistes sont des personnes très compétentes et soucieuses de servir l’intérêt du
public, ce qui renforce la confiance de la population dans l’administration. Tou-
tefois, les objectifs de la politique urbaine et les moyens qu’elle met en œuvre
peuvent être controversés à l’échelle locale ou régionale, là où sont prises des
décisions qui ont des conséquences pratiques pour les collectivités. Même si
l’objectif de développement durable fait l’objet d’un consensus, il est nécessaire
de mieux informer le public et de le faire participer afin qu’il apporte son soutien
aux mesures prises dans une perspective de progrès. De fait, le concept de par-
ticipation du public (ou d’appropriation d’un plan par la collectivité) fait partie
intégrante du concept de développement durable lui-même, puisque ce dernier
vise à rendre les individus plus responsables du bien-être futur de leur
communauté.

Cette présentation générale suggère qu’en Allemagne, l’évaluation des pro-


grès accomplis dans le sens d’un développement urbain plus durable peut unique-
ment se fonder sur l’évaluation des initiatives locales. Dans une certaine mesure
(difficile à cerner précisément), les initiatives locales constituent un indicateur des
objectifs fixés par le gouvernement fédéral et de l’efficacité des dépenses fédéra-
les et d’autres instruments budgétaires et réglementaires. Les progrès sont géné-
ralement cumulatifs, et l’on peut affirmer que dans certains cas, la situation aurait
empiré en l’absence d’initiatives et d’investissements de la part du secteur public.
Les initiatives locales sont importantes car les solutions aux problèmes identifiés
doivent être adaptées aux circonstances et aux besoins locaux. Cependant, cinq
questions méritent d’être posées : premièrement, les succès remportés par quel-
ques villes ne sont-ils pas neutralisés par la négligence et le manque d’initiative
qui prévalent ailleurs? Deuxièmement, comment promouvoir l’innovation là où
aucun effort n’est consenti dans ce sens? Troisièmement, comment le secteur privé
et les ménages peuvent-ils mieux articuler une demande pour des logements et un
tissu urbain plus conciliable avec un cadre pour la soutenabilité? Quatrièmement,
l’influence du gouvernement des Länder et du gouvernement fédéral sur le proces-
sus de prise de décision à l’échelle locale est-elle adéquate? Et cinquièmement,
quelles incitations et politiques le gouvernement fédéral doit-il mettre en place
pour renforcer les tendances socio-économiques favorables à un développement
urbain plus durable? Il est difficile de répondre à ces questions à ce stade de l’ana-
lyse et de l’évaluation. En conséquence, il faudra attendre que des recherches sup-
plémentaires soient effectuées pour pouvoir évaluer globalement la politique
urbaine de l’Allemagne. Les exemples décrits dans ce chapitre montrent toutefois
que des progrès substantiels ont été réalisés, tant à l’échelle locale qu’à l’échelle
nationale. Ces progrès n’auraient pas été possibles en l’absence de politiques et
d’un soutien financier au niveau fédéral, d’initiatives régionales et locales, du sou-
tien du public et d’investissements privés. 69

OCDE 1999
Chapitre 4

La politique allemande dans une perspective


de comparaison : les friches et la circulation automobile

En Allemagne, le contexte dans lequel se déroule la politique de la ville est


de plus en plus conditionné par des facteurs internationaux, à savoir : l’intégration
de l’économie allemande dans l’Union européenne et l’élargissement progressif
de l’UE, l’impact de la mondialisation sur la compétitivité des entreprises alleman-
des, les contraintes budgétaires à tous les niveaux d’administration, les engage-
ments internationaux à l’égard du développement durable, et un électorat mieux
informé, mieux au fait des tendances internationales et qui souhaite participer aux
décisions concernant la ville. Ces facteurs confortent également l’orientation de la
politique urbaine vers un renforcement des centres-villes en régénérant des sites
préalablement développés, en freinant l’étalement de l’urbanisation et en gérant
la circulation automobile. De plus en plus, les pays développés connaissent les
mêmes problèmes urbains. Le contexte international fait prendre conscience aux
décideurs politiques de ce que font les autres pays pour asseoir leur politique de
la ville. Ainsi, l’Allemagne peut être un exemple pour d’autres pays avec sa manière
de traiter le problème des friches, mais elle peut aussi profiter de l’expérience
des autres en matière de gestion de la demande de trafic et de la croissance
suburbaine.
L’Allemagne, dont les politiques de la ville et d’aménagement du territoire
sont clairement organisées au niveau fédéral, se distingue des autres pays par cer-
tains programmes et idées politiques particulières. Le premier programme est
celui du développement urbain durable. En Allemagne, il est illustré par un certain
nombre de projets tels que celui des villes de demain, des régions de demain,
«Large Housing Estates – Attractive communities for Tomorrow » (modèle de sim-
mulation Leipzig-Grünau) ainsi que d’autres tels que Städte der Zukunft
(Experimenteller Wohnungs- und Städebau : ExWoSt). Le rôle majeur joué par
l’Allemagne dans les travaux de la commission des Nations Unies sur l’habitat ainsi
que la contribution de l’Allemagne au rapport de l’OCDE sur la Ville écologique et
plus généralement sa contribution au Groupe de travail de l’OCDE sur les ques-
tions urbaines témoignent de la situation de pointe de ce pays qui a d’ailleurs 71

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

présidé ce dernier groupe de travail en 1996-97. Sur la scène internationale,


l’Allemagne joue le rôle de moteur pour moderniser les villes, non seulement sur
le plan écologique, mais aussi sur le plan des relations sociales, économiques
et politiques.
Le second programme, dans lequel l’Allemagne est l’un des principaux prota-
gonistes, est la promotion de l’aménagement du territoire et de la politique
urbaine à l’échelle européenne. Avec les accords de Leipzig signés en 1994
concernant «l’Europe 2000+ vers un concept et une perspective d’aménagement
du territoire à l’échelle européenne » (ESDP). Cela fait longtemps que l’Allemagne
apporte son appui à un aménagement du territoire puis au développement urbain
à l’échelle européenne (projet de rapport sur l’aménagement du territoire en
Europe, mai 1998). La tradition de «double fédéralisme », qui permet à l’Allemagne
d’étendre ses relations de coopération entre les 16 Länder et le gouvernement
national à celui de l’Union européenne, renforce le rôle anticipatif joué par
l’Allemagne dans de nombreux domaines politiques. Les Länder sont des partenai-
res importants de la politique de l’aménagement du territoire européen, et dans
de nombreux cas ils travaillent avec le gouvernement national pour fournir des
informations relatives à l’Allemagne. Récemment, l’intérêt accordé à l’aménage-
ment du territoire et à la politique urbaine en Europe a joué un rôle moteur dans
la promotion du programme Régions métropolitaines européennes en 1997 pro-
posé par un Groupe de travail du MKRO en 1997.
Ces initiatives très visibles ne doivent pas masquer les tensions croissantes
entre, d’une part, les visions et ambitions à long terme et, d’autre part, la nécessité
de stimuler la croissance et l’emploi. Dans bien des municipalités, la situation
financière frise l’austérité budgétaire, compte tenu de la diminution des recettes
fiscales et du montant accru des dépenses au titre de l’aide sociale, aggravés par
le taux élevé de chômage. Jusqu’à présent, l’Allemagne a assez bien réussi à se ser-
vir de la politique de la ville pour obtenir des résultats économiques positifs. La
question est maintenant de savoir comment maintenir les niveaux de la croissance
et de la demande, en particulier en tenant compte des taux de change et de la
nécessité de maîtriser les dépenses publiques, sans pour autant compromettre
d’autres objectifs liés au développement durable.
Il n’est pas inutile de replacer les approches politiques dans une perspective
internationale. De fait, de même que l’Allemagne peut apprendre auprès d’autres
pays, ces derniers peuvent aussi tirer la leçon de l’expérience allemande. Parmi les
domaines particulièrement pertinents, et qui se prêtent à des comparaisons inter-
nationales, on peut citer notamment la reconversion de terrains préalablement
exploités (souvent à l’abandon ou contaminés), généralement appelés friches, et la
circulation urbaine. Chacun de ces points se rapporte à une activité en cours du
72 Groupe de travail de l’OCDE sur les questions urbaines. Ces domaines politiques

OCDE 1999
La politique allemande dans une perspective de comparaison : les friches et la circulation automobile

ne sont pas les seuls importants, mais ils sont incontournables si l’on veut atteindre
l’objectif général de développement urbain durable. Par exemple, un développe-
ment urbain durable implique bien plus que la seule résolution du problème des
friches urbaines, mais tant que ce problème n’est pas résolu, il est difficile d’avan-
cer sur la voie de la viabilité durable.
Ce point a besoin d’être approfondi. Ce serait une erreur que de croire que la
politique de la ville se ramène à la prise en considération de quelques questions
soulevées dans ce chapitre, ou d’en conclure que la politique de la ville n’est rien
d’autre que la somme des politiques visant à résoudre quelques problèmes ponc-
tuels. La politique de la ville, qui va très au-delà d’un problème unique ou d’un
ensemble de problèmes, permet de traiter une question telle que celle des friches
urbaines dans un plus large contexte. Les avantages sont les suivants :
• chaque problème peut être évalué en fonction de son impact sur la progres-
sion vers une viabilité durable des villes;
• il est possible de classer les problèmes par ordre de priorité;
• il est possible de maîtriser la tendance à traiter un problème de façon tech-
nique en mettant en œuvre les politiques dans le cadre d’une approche
multisectorielle;
• les secteurs public et privé comprennent mieux comment les fonds publics
sont utilisés et quels sont les objectifs d’une politique de la ville;
• les villes et les Länder peuvent aller plus facilement au-delà des horizons res-
trictifs de leur situation immédiate, et voient comment leurs initiatives
contribuent à un résultat national.

4.1. Friches

Comme l’a indiqué le chapitre 3, la réutilisation de terrains préalablement


exploités fait partie intégrante du processus de développement urbain en
Allemagne, et a donné de bons résultats à de nombreux niveaux. La gestion de la
croissance urbaine, la réduction des pressions en vue d’un développement des
sites vierges, la régénération des centres-villes et la création d’emplois sont autant
de retombées de la conversion de terrains préalablement utilisés. Une enquête
menée en 1997 en Allemagne sur la disponibilité des terrains à bâtir révèle l’exis-
tence de 40 000 ha d’anciens terrains industriels et de 55 000 ha de sites militaires
abandonnés. A l’heure actuelle, près de 40 % de ces terrains à bâtir en centre-ville
sont préparés pour être mis sur le marché. Cependant, ces sites, appelés friches,
constituent des problèmes parmi les plus critiques qui se posent en Allemagne. On
va voir que l’ampleur de ce problème est considérable en Allemagne et que beau-
coup a déjà été fait depuis une dizaine d’années. La présence accrue de friches en 73

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

centre-ville, à la périphérie des villes et même dans des régions entières, est tout
à fait liée au passage brusque, qui souvent ne va pas sans dégâts, de l’industrie
lourde à des activités de services, avec les différences de besoins technologiques
et de schémas d’emplois que cela implique. Or, la présence de ces friches empê-
che souvent la réalisation d’une bonne transition économique. Les friches posent
un problème à long terme : avec les délocalisations d’entreprises et les change-
ments des schémas de croissance, le nombre de ces sites augmente d’année en
année. La régénération des friches urbaines a un rôle important à jouer pour réali-
ser un développement urbain durable et renforcer la stabilité économique des
zones urbaines. Le problème est de grande ampleur en Allemagne, mais le nombre
des réussites de qualité est également important. C’est en partie grâce aux initiati-
ves allemandes, que la communauté internationale prend de plus en plus
conscience du fait qu’une réhabilitation des friches peut être viable sur le plan tant
économique que social (le chapitre 3 en donne des exemples). L’Allemagne a déjà
admis les avantages des programmes de régénération urbaine, et pris conscience
de la nécessité d’inverser dès que possible toute tendance au déclin économique
local. De fait, les projets et les initiatives lancés en Allemagne sont couramment
reconnus, à l’échelle internationale, comme les meilleurs exemples possibles
d’approches multisectorielles du développement durable. L’expérience de
l’Allemagne dans la manière de traiter le problème des friches exerce une
influence sur les politiques et les approches adoptées en Europe et en Amérique
du Nord. Les partenariats internationaux développés par l’Allemagne depuis une
dizaine d’années ont un rôle constructif à jouer.
Le rapport intitulé «État actuel de la gestion des sites contaminés en
Allemagne » (Freier et Grimski) accepté par l’Agence fédérale de l’environnement
en avril 1998, confirme que le changement structurel de l’industrie allemande a
lancé deux grands défis :
• la régénération des sites industriels et la suppression des risques pour les
personnes et l’environnement, ce qui est une tâche qui relève de la politi-
que de l’environnement; et
• la réintégration des sites réhabilités dans le cycle économique (conversion
des terrains à l’abandon), tâche qui relève de la politique économique et
structurelle.
L’Agence reconnaît qu’il reste encore beaucoup à faire pour redonner vie à ces
sites et concevoir de nouveaux usages efficaces et économiques de ces terrains,
même si des progrès considérables ont été faits dans la voie de la résolution
des problèmes d’environnement résultant des sites contaminés et dans l’élabo-
ration de technologies de régénération. En Allemagne, la consommation de ter-
rains s’élève à plusieurs douzains d’hectares par jour, et pourtant il reste encore
74 près de 25 000 ha de sites industriels à l’abandon en centre-ville en attente de

OCDE 1999
La politique allemande dans une perspective de comparaison : les friches et la circulation automobile

reconversion. L’Agence juge indispensable de réaliser l’intégration de la politique


de l’environnement et de la politique économique/structurelle pour remettre ces
hectares dans le circuit économique.
Les problèmes posés par les friches sont doubles : d’une part, il faut repérer
les sites et élaborer des méthodes de régénération; d’autre part, il faut élaborer
une stratégie de recyclage économique. Dans la plupart des pays, ce qui motive à
agir est la gravité de la crise économique, les taux élevés de chômage et les pro-
blèmes de baisse démographique. Dans le contexte de l’Union européenne, la
quantité de terrains contaminés ou suspectés de l’être, en Allemagne, est beau-
coup plus importante que dans les autres pays Membres, comme le montre le
tableau ci-dessous. Les raisons de cette situation ont trait au passé industriel et
politique de l’Allemagne, et à l’approche anticipative adoptée par les Länder pour
repérer ces sites sur leur territoire. Les préoccupations à l’égard de l’environne-
ment et les réglementations adoptées au cours des années 1980 ont incité les
Länder à s’intéresser à cette question. La réunification a aggravé le problème des
friches en Allemagne, en particulier en raison du nombre considérable d’entrepri-
ses publiques travaillant pour l’armée et d’anciens sites militaires placés sous la
responsabilité du gouvernement fédéral. D’après le tableau 9, qui date de 1993, le
nombre de ces sites est estimé en Allemagne à environ 200 000.
A l’heure actuelle, en Allemagne, ce sont les Länder qui sont chargés de repérer
et d’enregistrer les sites soupçonnés d’être contaminés, et d’en effectuer une éva-
luation préliminaire, chaque Land ayant le droit d’édicter ses propres réglementa-
tions. Les Länder compilent les données relatives aux sites suspects, entrant dans

Tableau 9. Nombre estimé de sites contaminés dans l’UE nécessitant


une régénération

Nombre estimé Nombre estimé


de sites contaminés de sites à régénérer

Belgique/Luxembourg 20 000 5 000


Danemark 7 000 2 000
France 100 000 20 000
Allemagne 200 000 50 000
Grèce 5 000 1 000
Irlande 1 000 200
Italie 30 000 10 000
Pays-Bas 110 000 30 000
Portugal 4 000 800
Espagne 25 000 5 000
Royaume-Uni 100 000 30 000

Source : 4th KfK/TNO Symposium Remediation of Contaminated Sites, Berlin, 1993. 75

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

quatre grandes catégories : décharges abandonnées, sites industriels abandonnés,


sites militaires, et sites de production d’armement. Cependant, la loi fédérale sur
la conservation des sols a été ratifiée en février 1998, édictant des critères unifor-
mes à l’échelle nationale [les principes directeurs (Technische Anleitung Altlasten)
devraient entrer en application en 1999]. La loi et l’Ordonnance instaureront les
conditions d’une conservation efficace des sols et du nettoyage des sites
contaminés. Des normes uniformes seront fixées à l’échelle nationale et non à
l’échelle des Länder, ce qui permettra aux investisseurs de bénéficier d’une sécurité
juridique et facilitera le calcul des risques liés à la contamination des sols; c’est un
point particulièrement important parce que les soupçons (plus que les preuves) de
contamination nuisent souvent au développement urbain et économique. Le but
est de rendre possible une utilisation positive des terrains contaminés chaque fois
que cela est faisable. La loi est importante en ce sens qu’elle atténue les pressions
en faveur du développement de nouveaux sites vierges. La mise en application de
ces dispositions continuera d’incomber aux Länder, qui avant la loi étaient déjà
chargés du repérage, de l’évaluation des risques et de la régénération des sites
contaminés. Les Länder vont continuer d’enregistrer les sites (il ne faut pas oublier
que les définitions et les critères varient d’un Land à l’autre), et le chiffre final
devrait être de l’ordre de 200 000 sites industriels et décharges abandonnés. Le
tableau 10 présente une ventilation par Land; cependant, du fait des différences de
définition des sites soupçonnés d’être contaminés dans les Länder, il est difficile de
procéder à une comparaison directe des données.

Ces chiffres sont révélateurs de l’ampleur «soupçonnée » du problème.


L’Allemagne a particulièrement bien réussi à mettre en place des mécanismes pour
surveiller les informations comparé à d’autres pays, ainsi qu’à mener à bien des
programmes de reconversion, comme l’indique le chapitre 3. Cette prise de
conscience du problème des friches se solde par son inscription de façon priori-
taire au programme des actions à mener dans le pays dans son ensemble.

Les Länder appliquent le principe du «pollueur payeur » chaque fois que le


pollueur peut être identifié. Si le pollueur est insolvable, un fonds spécial peut être
constitué dans les Länder. De plus, dans de nombreux cas, les Länder sont chargés
de nettoyer les sites dits orphelins. Le coût total de régénération des sites
contaminés en Allemagne varie, selon les estimations, entre 50 et 960 milliards DM.
Si l’on ne dispose pas d’une estimation plus précise, c’est que l’on ignore le nom-
bre total de sites contaminés, le type et l’ampleur de la pollution, ainsi que la tech-
nologie de régénération à mettre en œuvre. Le gouvernement fédéral a débloqué
des fonds pour enregistrer et évaluer de façon préliminaire quelques
256 000 hectares de terrains soupçonnés d’être contaminés sur des sites militaires
occupés par les forces armées de l’ex-Union soviétique. Le gouvernement fédéral
76 consacre des sommes considérables au règlement des problèmes de l’ancienne

OCDE 1999
La politique allemande dans une perspective de comparaison : les friches et la circulation automobile

Tableau 10. Sites soupçonnés d’être contaminés en Allemagne

Sites soupçonnés Sites soupçonnés


Länder d’être contaminés, d’avoir abrité
répertoriés 1997 la production d’armes, 1995

Bade-Wurtemberg 6 894 412


Bavière 12 578 337
Berlin 5 683 80
Brandebourg 15 342 336
Brême 3 100 11
Hambourg 1 526 60
Hesse 492 1 109
Mecklembourg 8 700 196
Basse Saxe 8 656 2 277
Rhénanie du Nord-Westphalie 28 329 321
Rhénanie-Palatinat 10 578 2 210
Sarre 4 243 13
Saxe 30 331 278
Saxe-Anhalt 19 458 270
Schleswig-Holstein 17 246 107
Thuringe 18 229 223
Total Allemagne 191 385 3 240

1. Seulement sites dont la contamination est prouvée.


2. Moins sites industriels suspects abandonnés.
Source : Freier, Grimski, Frauenstein, Reppe, Federal Environmental Agency, 1997, Contaminated Site Management in
Germany.

Allemagne de l’Est. Les complexités de la propriété foncière constituent des fac-


teurs aggravants en particulier dans l’ancienne Allemagne de l’Est ainsi que dans
d’autres pays de l’ex-bloc soviétique (Freier et Grimski, 1997).
Tout comme au Royaume-Uni, au Danemark, aux Pays-Bas et en France, par
exemple, le gouvernement national débloque des fonds pour des programmes de
régénération et de reconversion. Ces fonds ne sont alloués que pour des problè-
mes spécifiques; pour l’ensemble, ce sont les Länder qui assurent le financement.
Par le biais de fonds spéciaux attribués conformément à un accord administra-
tif, le gouvernement fédéral consacre quelques 35 milliards DM à la régénération
de sites appartenant à des entreprises de l’ex-Allemagne de l’Est et implantés
dans les nouveaux Länder. Les anciens Länder apportent un financement annuel et
ne reçoivent pas de capitaux du gouvernement fédéral. Dans le Bade-Wurtemberg,
près de 61 millions DM ont été dépensés en 1996 au titre d’un fonds commun gou-
vernement fédéral et collectivités locales, pour la mise en œuvre d’un programme
comparable concernant des terrains appartenant à des propriétaires privés.
En Bavière, le budget annuel s’élève à 12 millions DM, et en Hesse entre 11 et
44 millions DM sont affectés au nettoyage des sites lorsque le pollueur ne peut 77

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

être mis en cause. A ces sommes considérables, il faut ajouter les investissements
publics (à l’échelon national, des Länder et des municipalités) dans les projets de
reconversion les plus réussis des dix dernières années. Le financement est peut-
être le seul aspect politique pour lequel l’Allemagne a à apprendre d’autres pays.
Au Royaume-Uni, par exemple, les financements par le gouvernement central sont
gérés par une série de dons et d’organisations tels que English Partnerships et
Scottish Enterprise, ce qui permet une plus large répartition des subventions que
leur affectation à des «projets modèles ». Comme la quantité de terrains ayant
besoin d’être régénérés est pratiquement le double en Allemagne de ce qu’elle est
au Royaume-Uni, il va probablement falloir que le gouvernement fédéral finance
de façon régulière des projets de régénération et de reconversion, et qu’il intègre
ses subventions à des stratégies de politique de la ville couvrant les nombreux
sites identifiés.
Depuis quinze ans, le gouvernement allemand finance abondamment la
recherche en matière de régénération des terrains contaminés. A lui seul, le minis-
tère fédéral de l’Éducation, des Sciences, de la Recherche et de la Technologie a
dépensé plus de 200 millions DM, en plus des fonds spéciaux fournis par les Länder
et d’autres institutions telles que la communauté allemande pour la recherche.
Globalement, ce sont près de 200 projets coûtant 300 millions DM qui ont été
financés ces dix dernières années. On a vu émerger des méthodes de régénération
particulièrement novatrices en Allemagne. Le projet Nordhorn a élaboré une
méthode de régénération selon le principe «beaucoup d’idées – peu de
technologie » pour faciliter le nettoyage sur place (cf. chapitre 3). Son coût de
26 millions DM a été sensiblement inférieur que ce qu’aurait impliqué la mise en
œuvre de la méthode classique de changement total du sol. Le terrain a ainsi été
réhabilité sans entraîner des coûts excessifs et, ce qui est peut-être plus important,
sans nuire à une autre partie du pays en déplaçant les déchets ailleurs. Le traite-
ment des problèmes sur place suscite la confiance du public et facilite un proces-
sus plus ouvert de participation, deux facteurs particulièrement intéressants en
Allemagne et dont d’autres pays peuvent tirer des leçons utiles. Élaborer une
méthode efficace tout en limitant les coûts est la démarche clé si l’on veut réussir
à régénérer les friches urbaines. Comme, à l’échelle internationale, beaucoup de
projets concernant des friches sont financés d’emblée par les fonds publics, il est
indispensable que les coûts soient limités à un minimum. Le cas de Nordhorn, pour
lequel l’investissement public a été complété par un investissement privé s’éle-
vant à quelque 300 millions DM, en est un excellent exemple. D’autres pays savent
utiliser les modèles dans ce domaine. C’est ainsi que le budget de régénération
alloué au Bade-Wurtemberg a influé sur le choix des méthodes effectué par la
communauté autonome basque en Espagne. Consciente de l’importance de
l’échange de connaissances scientifiques à l’échelle internationale, l’Agence
allemande pour l’environnement a coopéré notamment avec les Pays-Bas et les
78 États-Unis.

OCDE 1999
La politique allemande dans une perspective de comparaison : les friches et la circulation automobile

Encadré 2. Rhénanie du Nord-Westphalie

Depuis 1980, le gouvernement de la Rhénanie du Nord-Westphalie contrôle


les réserves de terrains de la Ruhr, et depuis 1984 l’ensemble des réserves de ter-
rains du Land, pour aider les villes et les groupements d’habitations à préparer
leurs sites abandonnés les plus vastes en vue d’une reconversion. Les autorités
doivent intervenir généralement à cause du montant excessif des coûts, des ris-
ques, du manque d’expérience et du budget élevé qu’implique la gestion de pro-
jet. Cela vaut en particulier pour les zones dont la structure économique et faible
et où les promoteurs privés ne sont pas encore intervenus.
Aux termes d’un accord commercial d’achat, la société de développement de
Rhénanie du Nord-Westphalie (LEG NRW) a repris en charge la gestion des réser-
ves de terrains en totalité et la gestion des projets individuels. Jusqu’en 1997, le
fonds pour les réserves de terrains (Grundstuckfond) avait racheté près de
2 400 hectares et s’était séparé de 971 hectares.
Le Fonds pour le terrains redonne vie à des zones tombées en abandon :
• dont le propriétaire a cessé son activité commerciale, industrielle ou
minière;
• qui empêchent des opérations d’urbanisme et de développement structu-
rel, principalement en centre-ville et dans certains cas en posant des problè-
mes politiques sensibles sur le plan de l’environnement; et
• dont la rénovation et l’autorisation de reconversion permettraient l’exploita-
tion de plus larges surfaces à d’autres fins ou le nettoyage d’un terrain grave-
ment dégradé.
Les mesures importantes pour la préparation des sites sont les suivantes :
• développement d’un cadre d’aménagement du territoire en fonction de
considérations de risques et de reconversion;
• mise à nu du site (démolition des bâtiments, d’obstructions et de
fondations);
• enlèvement des sols contaminés et/ou nettoyage;
• ouverture et délimitation de la zone; et
• marketing.
Entre autres projets, des parcs commerciaux modernes ont été implantés sur
des sites appartenant à des réserves de terrains et lancés avec le slogan «Arbeiten
in Park » (Travailler dans un parc). La réussite de l’application de ce principe exige
que l’aménagement du territoire, le découpage en parcelles, la mise en place
d’infrastructures, le financement à l’aide de fonds publics et le marketing soient
contrôlés par un seul et même organisme.
D’après les plans d’urbanisme, 54 % du développement profitera à l’industrie
et au commerce, 42 % à des activités publiques et de loisirs et 4 % au logement.
Près de 40 % de la zone totale a été reconvertie pour des usages nouveaux. Le
Fonds a investi 858 millions DM entre 1980 et 1997, complétés par d’autres
fonds publics selon un ratio de 2:1, portant ainsi l’investissement total à
2 321 millions DM.

79

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Dans toute l’Allemagne, les projets de reconversion ont fait appel à des appro-
ches holistes qui ont permis d’aboutir à une viabilité durable sur les plans
économique, social et environnemental. Des projets polyvalents ont apporté des
logements, de l’emploi, des espaces verts et ont entraîné une amélioration de
l’infrastructure existante, contribuant ainsi à résoudre les problèmes de baisse
démographique. Cela vaut en particulier pour le projet EIB Emscher Park qui, sur
une période de dix ans, devrait assurer le renouveau écologique et urbain du dis-
trict nord de la Ruhr. Le projet part du principe qu’un vaste renouveau écologique
doit précéder toute perspective économique durable. Ce projet illustre un
partenariat particulièrement efficace et complet. La région est constituée de
17 collectivités locales et un comité de direction, présidé par le ministre responsa-
ble du développement urbain en Rhénanie du Nord-Westphalie et composé de
membres des administrations du Land, des conseils municipaux, d’entreprises, de
syndicats et de représentants d’associations d’architectes, d’urbanistes et de
défenseurs de la nature. C’est un programme unique qui a eu un rayonnement
considérable à l’échelle internationale. Le projet EIB Emscher Park a des liens bien
établis désormais avec des projets portant sur des friches dans d’autres pays, telles
que le Nord-Pas-de-Calais en France, Westergasfabrick à Amsterdam, et le site de
l’arsenal royal de Greenwich. L’influence positive du projet Emscher Park se fera
sentir dans un avenir proche.
L’Union européenne joue un rôle clé dans la reconversion des friches en
Allemagne et dans d’autres pays. Divers mécanismes de financement et initiatives
ont apporté des sommes considérables à des projets en Allemagne. Dans certains
cas, comme dans celui d’Emscher Park qui a bénéficié d’un financement de l’UE à
hauteur de 350 millions DM et Neunkircher dont près de 50 % des coûts du projet
ont été fournis par l’UE, il est clair que la coopération de l’UE a été fondamentale.
Selon un récent rapport sur la viabilité durable et les fonds structurels (Conseil du
Hertfordshire, ECOTECH, et conseils en aménagement du territoire), Emscher Park
est un bon exemple de développement économique durable, mais avec les réser-
ves suivantes.
«L’application du Fonds structurel fonctionne bien en Allemagne, où il existe
une bonne hiérarchie régionale pour l’aménagement du territoire. Cependant, le
Fonds pourrait :
• avoir une plus grande portée sociale et financer davantage de projets
urbains;
• adopter une approche plus holiste et fournir des fonds en fonction d’objec-
tifs environnementaux.»
Les projets relatifs aux friches urbaines ont un rôle déterminant à jouer si les
villes allemandes veulent attirer plus d’activités, plus d’investissements et plus
80 de logements dans les années à venir. Les sites sont déjà imbriqués dans des

OCDE 1999
La politique allemande dans une perspective de comparaison : les friches et la circulation automobile

structures urbaines, et l’infrastructure de même que les populations sont en place.


La volonté d’adopter des stratégies pilotes a été particulièrement favorable à
l’Allemagne ces dernières années. De fait, cette approche présente des avantages
énormes, comme le montrent ce chapitre et les nombreux exemples donnés au
chapitre 3.

Encadré 3. Construction de logements et reconversion de terrains,


Royaume-Uni

En Angleterre, il y a eu une volonté d’encourager la construction de logements


nouveaux dans des zones urbains existantes et sur des terrains reconvertis. Depuis
1985, sur l’ensemble des superficies utilisées pour la construction de nouveaux loge-
ments, la proportion de terrains reconvertis est passée de 35 % à près de 50 % en
1995, ce qui a concerné près de 53 % de l’ensemble des logements nouveaux.
En 1998, les pouvoirs publics ont proposé un nouvel objectif – 60 % de la totalité des
logements nouveaux devraient être construits sur des terrains reconvertis ou résulter
de la transformation ou de la réhabilitation de bâtiments existant depuis dix ans.
Les plans de développement locaux comportent des dispositions de cette
politique nationale : par exemple, le Newport County Borough Council a indiqué
que 70 % des nouveaux logements seront construits sur des terrains reconvertis au
cours de la période couverte par son plan de développement.

D’après des enquêtes récentes (1995), jusqu’à 13 % des nouveaux logements


pourraient être réalisés sur des friches. Le développement des friches en
Allemagne a fourni de nombreuses occasions de construire des logements, ce qui
représente en réalité près de 80 % du développement urbain en Allemagne. A par-
tir du programme Habitat II, le projet «Villes de demain » lancé par le ministère
fédéral de l’Aménagement du territoire, de la Construction et de l’Urbanisme
s’intéresse à quatre villes pilotes et sept villes de référence; dans quatre de ces
onze villes, il est proposé de reconvertir des friches. Des partenariats vont permet-
tre de réunir des usages divers, avec une bonne part consacrée au logement.

4.2. Automobiles
A l’heure actuelle, l’Allemagne compte le plus grand nombre d’automobiles
par habitant en Europe. Dans l’Union européenne, le parc de voitures particulières
va augmenter de 45 % entre 1987 et 2010, arrivant ainsi à 503 voitures pour 81

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

1 000 habitants. En 1994, la partie occidentale de l’Allemagne avait déjà atteint


500 voitures pour 1 000 habitants. Rien n’indique un ralentissement de cette ten-
dance, et il est probable qu’elle va se manifester également dans la partie orien-
tale. De fait, les trajets en automobile ne font qu’augmenter dans tous les pays
industrialisés occidentaux. Cette augmentation est due à une hausse des revenus,
à l’éloignement du lieu de travail, à des changements dans la composition des
ménages, à une augmentation des temps de loisirs et à des changements de mode
de vie. Les tendances de l’aménagement du territoire qui ont abouti à une intensi-
fication de la suburbanisation, au développement périurbain, à l’implantation
d’installations commerciales et de loisirs en dehors des villes et les politiques de
transport et d’utilisation des sols dans tous les pays Membres de l’OCDE se sont
traduits par une multiplication excessive des trajets en voiture réalisés en ville
ainsi que dans leurs abords immédiats; en conséquence, il est couramment admis
qu’il faut inverser les tendances actuelles ou en tout cas en atténuer les impacts
négatifs si l’on veut parvenir à un développement urbain durable. Les transports
routiers constituaient le principal moyen de transport des personnes et des mar-
chandises, avec 50 millions de personnes transportées (84 % de l’ensemble des
voyageurs) en 1996. En 1997, se sont ajoutés 3.5 millions de voyageurs en plus, et
cette année-là le nombre total de voyageurs en voiture s’est élevé à 41.4 millions
de personnes alors que le nombre total de véhicules routiers était de 49 millions.
Après la réunification, on a observé une augmentation du nombre des voitures sur
la route, avec la nécessité de procéder à une modernisation et d’investir dans tous
les domaines des transports dans l’ex-Allemagne de l’Est. Bien entendu, il a fallu
améliorer les routes et en construire de nouvelles. Le réseau routier allemand est
le deuxième au monde derrière celui des États-Unis.

Les avantages pour l’environnement résultant de la législation sur la réduction


de la pollution industrielle ont été annulés dans certaines régions d’Allemagne par
l’augmentation de l’usage de l’automobile. Avec la mise en place le 1er janvier 1997
de la taxe sur les véhicules à moteur calculée sur les émissions, le gouvernement
fédéral prenait là une nouvelle mesure pour réduire la pollution par l’automobile.
En outre, il a aussi amélioré les pistes cyclables et encouragé l’abandon de l’auto-
mobile en amendant largement les réglementations sur la circulation routière. Du
fait de la structure fédérale du pays et des importants pouvoirs de décision délé-
gués aux communes surtout dans le domaine des transports, les possibilités au
niveau fédéral d’influer sur la mobilité en particulier au niveau des villes sont limi-
tées. Dans la limite des compétences qui lui incombent, la Fédération encourage
l’adoption d’un système environnemental intégré, avec des transports en commun
locaux et des modes de transport non motorisés. De nombreuses recherches et de
nombreux projets pilotes ont été menés dans ce contexte. A l’heure actuelle, en
Allemagne, tous les niveaux d’administrations prennent conscience du fait que les
82 villes qui rencontrent des problèmes d’environnement et d’accroissement du trafic

OCDE 1999
La politique allemande dans une perspective de comparaison : les friches et la circulation automobile

dus à l’automobile doivent rechercher des solutions autres que la construction de


nouvelles routes pour améliorer la situation. Comme l’indique le chapitre 3, beau-
coup de villes allemandes prennent des mesures pour réduire la circulation non
indispensable dans la mesure du possible, et pour gérer la circulation indispensa-
ble d’une façon viable et durable pour l’environnement. Cependant, des incohé-
rences politiques subsistent : l’utilisation de la télématique devrait susciter un
volume accru de trafic, mais avec une utilisation plus efficace de l’infrastructure
existante. Toutefois, comme le montre l’exemple de Melbourne en Australie dans
les années 1990, par le biais de la politique et de l’aménagement du territoire, il
est possible même dans un pays à forte densité automobile et de suburbanisation,
de réorienter une grande partie de la demande de logements vers des
sites situés dans des zones métropolitaines développées desservies par des
transports en commun. Les figures 11 et 12 indiquent le nombre d’automobiles par
millier d’habitants dans quelques pays de l’OCDE et dans différentes régions
d’Allemagne.
Les chiffres détaillés relatifs à l’ancienne Allemagne de l’Ouest, soumis pour
l’étude de l’OCDE/CEMT Transports urbains et développement durable, montrent
qu’en Allemagne c’est dans les centres-villes que le nombre de voitures pour

Figure 11. Nombre de voitures pour 1 000 habitants dans quelques pays de l’OCDE

Voitures pour 1 000 habitants Voitures pour 1 000 habitants

États-Unis

Italie
Suisse
France
Norvège
Royaume-Uni

Japon

Pologne

83
Source : OCDE, 1993a.

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Figure 12. Nombre de voitures pour 1 000 habitants dans différentes régions d’Allemagne

Voitures pour 1 000 habitants Voitures pour 1 000 habitants

Environnement rural proche Zones


suburbaines
Zones rurales
Ancien Länder

Zones centrales

Nouveau Länder

Source : OCDE/CEMT, Transports urbains et développement durable, 1993.

1 000 habitants est le plus bas, et qu’il est plus élevé dans les zones suburbaines
et les hameaux ruraux que dans des zones rurales plus reculées. La forte densité
du réseau routier encourage l’utilisation de l’automobile et facilite les liaisons.
Les plans d’occupation des sols ont une forte incidence sur les problèmes de
transport. En Allemagne, où les activités d’achats, de services et de loisirs sont les
principales activités justifiant l’utilisation de l’automobile, le développement
d’installations de commerces de détail et de loisirs sont parmi les principaux
points que doit régler un système d’aménagement du territoire, et aussi dans une
perspective internationale avec une coopération transfrontière. L’Allemagne a des
politiques anticipatives pour promouvoir les centres commerciaux en centres-
villes, néanmoins, dans les Länder de l’Ouest les superficies commerciales en
dehors des villes représentent 30 % des nouvelles surfaces contre 25 % au
Royaume-Uni. Dans les Länder de l’Est, ce chiffre atteint 70 %, avec une occupation
considérable de sites vierges. La rigidité des plans d’aménagement du territoire et
la pression du processus de réunification ont eu un impact désastreux. Le dévelop-
pement de zones commerciales en dehors des villes se poursuit. Dans les Länder
de l’Ouest, à Oberhausen, un promoteur britannique a construit la plus vaste ins-
tallation de ce type, attirant des clients de très loin, même des Pays-Bas. Les ins-
84 tallations de loisirs telles que les salles multiples de cinémas posent des

OCDE 1999
La politique allemande dans une perspective de comparaison : les friches et la circulation automobile

problèmes du même ordre; des politiques favorables aux centres-villes ne sem-


blent pas encore avoir découragé les implantations en dehors des villes. Des ini-
tiatives lancées en 1998, telles que le projet «Pour le centre-ville » qui réunit des
acteurs du secteur public et du secteur privé, tentent d’inverser ces tendances
négatives. De même, la nouvelle loi de 1998 sur la construction et l’aménagement
du territoire va encore limiter ces implantations en exigeant que tous les projets
d’implantations commerciales de plus de 5 000 m² soient soumis à une procédure
d’étude d’impact sur l’environnement.
La figure 12 met en évidence l’importance des trajets effectués en voiture pour
les loisirs en Allemagne. Pour redynamiser les villes, l’Allemagne réagit en prenant
des mesures politiques plus fortes et plus cohérentes qui combinent la gestion des
transports et l’aménagement du territoire. Cependant, cette démarche ne fait que
souligner la nécessité d’adopter une approche multisectorielle à tous les niveaux
d’administration, et d’impliquer différents ministères.
L’institut de recherche Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW)
reconnaît aussi que l’aménagement du territoire est au cœur de toute opération
visant à mettre en place un système durable de transport. En Allemagne, les trans-
ports régionaux ont doublé ces trente dernières années, principalement suite au
processus continu de suburbanisation et d’étalement urbain. On estime que les
transports régionaux de personnes et de marchandises représentent 20 % de
l’énergie primaire consommée en Allemagne.
Le système des transports publics a été étendu en Allemagne depuis les
années 60, et des mesures continuent d’être prises pour poursuivre les investis-
sements dans ce domaine. Le taux d’utilisation se situe entre 13 et 45 %. D’une

Encadré 4. Implantations en dehors des villes, au Royaume-Uni

Dans les années 1980, les politiques d’urbanisme laxistes adoptées au


Royaume-Uni se sont traduites par un rapide accroissement des implantations de
commerces de détail à l’extérieur des centres existants. Depuis 1990, la politique
d’aménagement du territoire a été revue deux fois pour renforcer le contrôle sur les
implantations en dehors des villes. La politique actuelle vise à encourager
l’implantation de commerces de détail, d’installations de loisirs et de bureaux ainsi
que d’autres installations clés au cœur ou à la périphérie immédiate des centres
existants. Si un promoteur choisit d’autres sites, il doit démontrer qu’il n’existe plus
de sites centraux. Les autorisations délivrées et non utilisées devront être renou-
velées au bout de cinq ans, et feront alors l’objet d’une évaluation par rapport à la
politique d’aménagement du territoire en vigueur à ce moment-là.
85

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Figure 13. Les loisirs : premières raisons d’utiliser la voiture en Allemagne


Milliard de passagers-km Milliard de passagers-km

Loisirs

Affaires

Achats
Déplacements
domicile-travail
Vacances
Éducation

Source : ERTI, 1992. OCDE/CEMT, Transports urbains et développement durable, 1993.

Figure 14. Impact de la circulation automobile (jugé par les citoyens)


Citoyens
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Très
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Difficilement
supportable

Intolérable

*) Des catégories de réponses partiellement différentes (supportable/difficilement


supportable) sont assimilées.

86 Source : OCDE/CEMT, 1996. Table ronde 102, p. 54.

OCDE 1999
La politique allemande dans une perspective de comparaison : les friches et la circulation automobile

Figure 15. Attentes des citoyens à l’égard d’une politique des transports
Citoyens

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Modes
de transport
motorisé

Modes
de transport
respectueux
de l’environ-
nement

Source : OCDE/CEMT, 1996. Table ronde 102, p. 55.

manière générale, dans les villes les mieux équipées en transports en commun.
l’automobile est moins utilisée, mais la tendance générale est à une augmentation
du nombre de voitures et de leur utilisation. La figure ci-dessus illustre les modes
de transport dans plusieurs pays de l’OCDE. Là encore, sur le plan politique, le
conflit est évident avec l’obligation légale de prévoir des parcs à voitures, occupant
ainsi des surfaces en centre-ville alors que les centres-villes sont généralement
bien desservis par les transports en commun, et encourageant ainsi l’usage de la
voiture. Il est clair qu’en Allemagne, comme dans les autres pays, pour que les
investissements accrus dans les transports publics soient efficaces en termes
d’environnement, il faudrait qu’ils coïncident avec une politique cohérente visant
à réduire l’usage de la voiture particulière. Il pourrait être intéressant d’envisager
une stratégie de transports intégrés, comme le propose le Royaume-Uni, par exem-
ple. De fait, en Allemagne, l’exemple positif de la ville de Fribourg, élue «capitale
fédérale de la protection de la nature et de l’environnement » en 1992 et très res-
pectée dans toute l’Europe pour sa politique de trafic intégré, s’est traduit par une
diminution de 13 % des déplacements en voiture et une augmentation de l’usage
des bicyclettes et des transports en commun. L’initiative Eco Ticket, utilisable dans
toute la région de Fribourg et valable sur tous les moyens de transports à bas prix,
a été adoptée par d’autres villes dans tout le pays. Ces solutions vont souvent dans 87

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

le sens d’un développement durable, et les initiatives locales sont souvent plus
d’avant-garde que les programmes fédéraux. Ce n’est pas un trait propre à
l’Allemagne. Dans toute l’Europe, les citoyens sont prêts à accepter une politique
des transports qui limite l’usage de l’automobile en ville. Les initiatives venant des
villes, même si elles sont souvent intéressantes, donnent de meilleurs résultats si
elles sont mises en œuvre dans le cadre d’une politique nationale.

4.3. Conclusions

Comme l’ont montré les précédents chapitres avant celui-ci, il apparaît que
l’Allemagne a recentré sa politique nationale de la ville pour réaliser un dévelop-
pement urbain durable. Des progrès considérables ont été réalisés, en particulier
avec les programmes de renouveau urbain à grande échelle qui ont souvent porté
sur de vastes zones de terrains dégradés ou contaminés. Depuis les années 1980,
tous les niveaux d’administration ont pris conscience de la nécessité de repérer les
sites contaminés (ou soupçonnés de l’être) et de tenter d’atténuer leur impact
négatif par le biais de programmes de reconversion très complets. La plupart de
ces programmes ont adopté des approches à long terme impliquant non seulement
des partenariats entre secteur public et secteur privé mais aussi une coopération
intensive entre administrations. Les nombreux projets expérimentaux qui ont été
financés jusqu’à présent montrent nettement que la reconversion des friches est
viable sur les plans économique, environnemental et social et contribue fortement
à la réalisation d’un développement urbain durable.

Tableau 11. Modes de transport utilisés dans différents pays

Pourcentage du total des déplacements :


Habitants
(milliers) Transport
Marche à pied Bicyclette Voiture
public

Pays-Bas (1990) 17 29 5 47
Allemagne (1990) 27 10 11 53
Royaume-Uni 39 3 14 45
Groningue (NL, 1986) 160 17 48 5 30
Delft (NL, 1986) 85 25 40 10 25
Vasteras (S, 1981) 117 17 33 10 40
Münster (D, 1990) 253 21 34 7 38
Copenhague (DK, 1982) 580 27 20 20 33
Salzbourg (A, 1982) 128 29 11 20 40
Bologne (I, 1990) 176 23 8 34 35
Grenoble (F, 1985) 170 36 3 10 51
Stuttgart (D, 1986) 561 31 3 22 44
Madrid (E, 1981) 4 400 56 0 29 15

88 Source : Krag, 1993. OCDE/CEMT, Transports urbains et développement durable.

OCDE 1999
La politique allemande dans une perspective de comparaison : les friches et la circulation automobile

Encadré 5. Intégration de la politique des transports et de la lutte


contre la pollution atmosphérique aux États-Unis

Aux États-Unis, l’Intermodal Surface Transportation Efficiency Act de 1991


(ISTEA) et les Clean Air Act Amendments de 1990 (CAAA) se conjuguent pour don-
ner des mécanismes novateurs permettant de réaliser un véritable programme de
transport intégré et de lutte contre la pollution atmosphérique. C’est une approche
de politique nationale qui fixe des objectifs de qualité de l’air à la fois mesurables
et applicables, recherche une efficacité du système dans la planification des trans-
ports et, s’il y a lieu, fait en sorte que les projets en matière de transport
contribuent à la lutte contre la pollution atmosphérique. Les zones urbaines jouis-
sent d’une certaine flexibilité quant à l’application réelle de ces textes, mais des
sanctions fédérales strictes et des incitations en assurent le respect. Il existe des
principes directeurs nationaux cohérents sans pour autant nuire à l’autonomie des
États. Depuis leur adoption, ces deux textes ont influé sur les processus de plani-
fication, autorisant une certaine flexibilité dans l’affectation des fonds et imposant
le principe d’un développement durable dans les stratégies de transport à long
terme. Les véritables avantages à long terme de cette approche législative coor-
donnée ont été freinés par de récents amendements apportés à la législation sur
le réseau autoroutier qui devrait retarder l’obligation faite aux États d’apporter la
preuve de leur action. En conséquence, l’obligation faite aux États de respecter les
CAAA est différée de 6 à 9 ans, cependant, ce type de législation est important et
va apporter de nombreux exemples utiles d’approches novatrices d’intégration des
politiques de portée tant nationale qu’internationale.
La Federal Transit Administration et la Federal Highway Administration ont
lancé une série de Enhanced Planning Reviews conjointes pour évaluer l’impact de
l’ISTEA sur le processus de planification; en voici un exemple : la croissance modé-
rée de ces dernières décennies dans la zone métropolitaine de Philadelphie a été
caractérisée par un accroissement de la suburbanisation associé à une perte
d’emplois et de résidents à Philadelphie, Trenton et Camden. La population de la
région a augmenté de 12.4 % entre 1960 et 1990, au point d’atteindre 5.2 millions
d’habitants. L’emploi s’est accru de 28 % entre 1970 et 1990 pour atteindre le chiffre
de 2.8 millions. Les schémas actuels de croissance devraient se poursuivre, avec le
développement de la périphérie des zones suburbaines et un déclin continu en
ville. La population devrait augmenter de 7 % d’ici 2005 et de 11 % d’ici 2020.
Pour 2005, l’emploi devrait croître au point d’atteindre le chiffre de 3 millions.
Le Regional Transportation Plan est un plan à long terme, à l’horizon 2020, qui res-
pecte les dispositions de l’ISTEA et des CAAA et dont l’élément clé est l’intégration
de l’occupation des sols dans la gestion des transports. A l’horizon 2020, un effort
plus complet se profile avec, notamment, la Metropolitan Planning Organisation
(MPO) qui, dans un premier temps, vise à intégrer tous les modes de transport dans

89

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

Encadré 5. Intégration de la politique des transports et de la lutte


contre la pollution atmosphérique aux États-Unis (suite)

le processus d’aménagement du territoire. Par le biais d’une série de rapports, les


bases d’une politique et d’une participation du grand public sont jetées et les buts,
les objectifs et les mesures relatives aux transports régionaux sont définis. Les
points importants réalisés jusqu’en 1996 sont les suivants :
• coopération entre États et entre administrations locales dans le cadre de
la MPO;
• processus de participation du grand public;
• classement des projets par ordre de priorité;
• établissement de relations entre transports et transports de marchandises;
• engagement à l’égard de l’élaboration d’une modélisation de la demande de
déplacements;
• prise en considération de la relation entre transports et aménagement du
territoire.

Toutefois, le problème de l’utilisation de l’automobile reste plus délicat. Il est


vrai que des projets expérimentaux et des initiatives ponctuelles ont donné quel-
ques bons résultats, mais la pratique durable de régénération des terrains est
combinée avec une longue tradition de suburbanisation axée sur la voiture indivi-
duelle. Bien sûr, les efforts visant à régénérer les friches et à redonner vie aux
centres-villes datent du milieu des années 80 alors que la réaction politique à la
suburbanisation et aux problèmes de la circulation en ville est plus récente. Pour
l’avenir, il sera important de s’intéresser plus étroitement à l’interrelation entre les
problèmes et les mesures d’ordre politique. Par exemple, les solutions apportées
à la reconversion des friches pourraient contribuer à freiner la tendance à la subur-
banisation, ce qui se traduirait par un schéma de développement plus durable.
Quoi qu’il en soit, comme les moyens politiques diffèrent d’un pays à l’autre, même
si tous poursuivent les mêmes objectifs, il pourrait être de plus en plus intéressant
de procéder à des comparaisons à l’échelle internationale pour que les pays puis-
sent évaluer l’impact de leur politique. Comme dans d’autres pays, il sera impor-
tant en Allemagne de voir comment des initiatives prises à l’échelon fédéral, des
Länder et des collectivités locales permettent de progresser vers l’objectif à long
terme d’une «ville où toutes les distances sont courtes », entraînant une diminution
90 de l’utilisation de l’automobile et l’amélioration de l’environnement.

OCDE 1999
Chapitre 5

Les défis qui attendent le système urbain allemand :


conclusions et recommandations

Les défis lancés à la politique urbaine allemande rejoignent, en de nombreux


points, ceux que doit relever le pays sur un plan plus général. Il s’agit en l’occur-
rence de :
– stimuler la croissance économique;
– accroître le niveau d’emploi;
– améliorer la qualité de l’environnement; et
– améliorer les conditions sociales.
L’Allemagne ne pourra avancer sur ces différents points tant que les villes
n’évolueront pas vers une plus grande viabilité durable. En conséquence, les prin-
cipaux objectifs d’une politique de la ville sont les suivants :
• promouvoir un développement urbain et un habitat compatibles avec la
sauvegarde de l’environnement et la préservation des ressources;
• assurer une cohésion sociale au sein des villes, créer et entretenir des loge-
ments à disposition pour tous;
• créer une infrastructure urbaine durable; et
• assurer un développement urbain pour attirer des entreprises et permettre
leur implantation de façon durable.
Chacun de ces défis comporte une dimension urbaine qui soulève tout une
série de questions relatives aux caractéristiques actuelles et futures de la politique
urbaine, de l’aménagement du territoire et de l’utilisation du sol. Ces questions
sont mises en évidence par certaines tendances actuelles liées au développement
périphérique des villes, à la suburbanisation et aux aspects sociaux des choix rési-
dentiels. Le développement économique peut être stimulé dès lors que les déci-
sions d’aménagement, la gestion des transports urbains et la rénovation urbaine
aident les différents secteurs à tirer davantage parti des sites et marchés urbains.
On peut améliorer l’environnement en réhabilitant les sites contaminés et les
immeubles dégradés et en adoptant des stratégies d’ensemble qui induisent une 91

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

diminution de la demande de déplacements automobiles dans les zones urbaines.


Enfin, on peut améliorer les conditions sociales en s’attaquant aux problèmes
suivants : le chômage de longue durée en milieu urbain, dû à l’effondrement des
industries traditionnelles; la concentration d’immigrants et de personnes touchant
un revenu inférieur à la moyenne dans les zones centrales de nombreuses villes;
et l’isolement de différents groupes sociaux. Si des mesures étaient prises dans
chacun de ces domaines, les villes se réorganiseraient autour de leur centre histo-
rique, et le développement des périphéries serait freiné. Dans cette optique, il est
possible de reformuler plus précisément les problèmes que va devoir affronter
l’Allemagne dans sa politique de la ville. L’Allemagne a déjà adopté une définition
large et polyvalente de la viabilité durable pour sa politique de développement
urbain. La question est maintenant de savoir s’il est possible de rechercher simul-
tanément la viabilité durable sur les plans social, économique et environnemental.
On peut alors s’interroger sur la capacité du système politique – institutions et
instruments – à mettre en œuvre une approche multisectorielle plus intégrée.

5.1. Aménagement du territoire et développement économique

La politique urbaine devrait aider les municipalités à satisfaire la demande du


public en faveur d’un logement et d’un environnement de meilleure qualité, d’une
économie florissante et d’une société plus soudée. Toutefois, la désaffection crois-
sante des familles pour les quartiers de centre-ville, le développement des zones
périphériques (lié à des choix économiques et résidentiels) et l’augmentation de
la circulation automobile – autant de tendances qui vont à l’encontre d’un mode de
développement centré sur les villes – montrent que les individus sont lassés de la
vie urbaine et lui préfèrent une occupation plus décentralisée de l’espace. Si ces
tendances se poursuivent ou s’accélèrent, les villes allemandes – grandes ou
petites – abriteront une part de plus en plus réduite de la population et des acti-
vités économiques à mesure que les individus et les entreprises migreront vers les
zones environnantes, en particulier les régions de densité intermédiaire. De sur-
croît, ce processus risque de s’auto-alimenter car les villes existantes auront de
plus en plus de mal à attirer et retenir les habitants et les investissements.
Dans certains pays, le déclin des villes (en termes absolus ou relatifs) est
considéré comme un phénomène naturel qui reflète le déclin économique de cer-
tains secteurs et entreprises et qui est l’expression de choix de vie déterminés.
Dans ces conditions, il est peu probable que le gouvernement intervienne pour
inverser la tendance. On peut même supposer que dans ces pays, le processus de
suburbanisation se poursuivra et que la voiture sera de plus en plus utilisée. Cette
attitude passive est en totale contradiction avec l’engagement pris par l’Allemagne
de faire en sorte que les villes contribuent au développement durable. En effet, un
92 tel engagement suppose de renforcer le tissu urbain. Même lorsqu’elles ne sont

OCDE 1999
Les défis qui attendent le système urbain allemand : conclusions et recommandations

pas exposées à la menace de la suburbanisation et du développement périphéri-


que, les villes doivent être continuellement améliorées, c’est-à-dire dotées de
nouveaux aménagements et espaces publics divers. En l’absence de ces améliora-
tions, le processus inéluctable de changement économique, social et technologi-
que risque de générer des problèmes de plus en plus difficiles à gérer.
L’élaboration des politiques et des instruments d’action doit avoir pour objectif de
guider et réorienter les tendances socio-économiques dominantes, de sorte que la
situation urbaine s’améliore et que les villes puissent contribuer davantage au
développement durable du pays dans son ensemble et à la compétitivité des
entreprises allemandes.
La configuration spécifique de l’environnement bâti et de l’espace dans le
centre historique des villes allemandes exprime un idéal de cohésion sociale et le
respect de population pour le bien public. Pour sa part, le développement des
sites monofonctionnels et le manque d’attrait de nombreux centres commerciaux
modernes situés à la périphérie des villes sont de plus en plus critiqués et
suscitent des inquiétudes quant aux conséquences sociales du changement
économique et spatial. En s’efforçant de donner aux villes les moyens de croître
tout en conservant leurs valeurs architectoniques, la politique publique allemande
vise à créer des zones urbaines qui favorisent l’intégration des différents groupes,
que les habitants auront à cœur de préserver, et où les entreprises pourront pros-
pérer. C’est cette conviction que les aspects sociaux, économiques et physiques de
la vie urbaine sont interdépendants qui permet à la politique urbaine allemande
de poursuivre l’objectif de développement durable.
Il est à craindre qu’en Allemagne, comme d’ailleurs dans d’autres pays, l’objec-
tif à court terme de croissance économique ne conduise les responsables de la
politique d’aménagement du territoire et d’utilisation du sol à prendre des
décisions favorables au développement des banlieues. Même si les villes
est-allemandes semblent mieux engagées sur la voie du développement durable
(du fait que le processus de suburbanisation y est moins avancé), la nécessité de
stimuler l’activité économique dans les nouveaux Länder pousse au développe-
ment des zones périphériques des villes, ne serait-ce que parce que l’aménage-
ment de sites vierges prend moins de temps et coûte moins cher que la
réhabilitation des centres urbains. Les villes de la partie occidentale de
l’Allemagne sont finalement confrontées à un problème similaire. En effet, toutes
n’auront pas les mêmes chances d’attirer les investissements si certaines autori-
sent l’exploitation des sites vierges, alors que d’autres s’efforcent de circonscrire
les projets d’aménagement aux quartiers de centre-ville. Le concept de
concentration décentralisée convient bien à certaines zones métropolitaines déjà
dotées d’une structure polycentrique (telles que Berlin), mais il est peut-être plus
difficile à appliquer dans les régions où le processus d’éparpillement, lié à la crois-
sance des petites et moyennes villes, est fort avancé. Il n’existe pas de solution 93

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

simple, mais les problèmes, tels qu’ils se présentent, soulignent la nécessité d’une
coopération accrue entre les municipalités d’une même région urbaine, d’une
meilleure coordination de la planification de l’utilisation du sol et du transport, et
d’une utilisation plus stratégique des instruments économiques.
L’engagement en faveur de la viabilité durable n’implique pas de tout ramener
à une question de coût, mais ouvre au contraire le débat sur la notion de choix.
Généralement liées au principe de subsidiarité, qui vise à rapprocher les proces-
sus d’élaboration des politiques et de prise de décision des groupes les plus
directement concernés, les stratégies de développement durable ne peuvent
qu’encourager le recours à la planification de l’utilisation du sol, non seulement
parce que l’utilisation du sol a une incidence sur la viabilité durable du dévelop-
pement, mais aussi parce que cette politique peut être mise en œuvre à l’échelle
locale et régionale. Pour leur part, les instruments économiques confèrent un rôle
plus important au gouvernement fédéral. Néanmoins, les procédures de planifica-
tion de l’utilisation du sol et le recours aux codes de construction peuvent rapide-
ment devenir trop rigides car basés sur des règles; les plans eux-mêmes peuvent
être difficiles à modifier; enfin, il arrive que les méthodes de planification, même
à l’échelle locale, soient plus «descendantes» qu’«ascendantes». En outre, l’inté-
gration à l’échelle locale peut se révéler difficile lorsque des domaines de la poli-
tique publique aussi sensibles que l’éducation, la santé et le transport sont traités
sectoriellement à l’échelle régionale ou nationale. Les instruments économiques
peuvent contribuer à élargir le choix proposé aux consommateurs et à internaliser
les coûts environnementaux. Toute approche globale du développement urbain
durable doit intégrer ces deux aspects. Toutefois, il est plus difficile d’introduire
des instruments économiques que de modifier les méthodes de planification du
sol existantes.
En dernière analyse, dans les systèmes démocratiques caractérisés par une
forte participation du public, les mesures qui visent à rendre les villes plus agréa-
bles et, de ce fait, incitent la population à y vivre et y travailler (stratégie d’attrac-
tion) ont plus de chances de réussir que les mesures contraignantes (stratégie de
pression).

Recommandations
1. Mieux utiliser les centres urbains existants – à savoir, attirer dans ces centres
des commerces aujourd’hui situés à la périphérie, prévoir davantage d’espace pour
les nouvelles (petites) entreprises, encourager les utilisations diversifiées et déve-
lopper le logement.
Pour déterminer si l’aménagement des seules zones urbaines existantes – à
l’exclusion des sites vierges – peut satisfaire l’ensemble des besoins, il est néces-
94 saire d’évaluer la quantité actuelle de commerces, de bureaux et d’installations de

OCDE 1999
Les défis qui attendent le système urbain allemand : conclusions et recommandations

loisirs ainsi que les projets d’aménagements futurs, en tenant compte de variables
telles que la taille des installations et la demande potentielle de déplacements en
voiture et par d’autres modes de transport. Il faudrait de surcroît comparer cette
évaluation avec des études similaires réalisées dans des villes d’autres pays de
l’OCDE. Enfin, il convient d’examiner les implications du cadre budgétaire fédéral
pour l’aménagement des sites vierges et des zones suburbaines et pour la rénova-
tion urbaine. Pour renforcer la contribution de l’action publique au développement
durable, il faudrait aussi tenir compte des avantages potentiels de la «comptabilité
verte», des mesures de tarification et de la modification de la politique du trans-
port et de la planification de l’utilisation du sol.

Les plans pourraient spécifier la nature des projets d’affectation diversifiée et


les quantifier. Il serait souhaitable que les critères applicables aux places de sta-
tionnement soient modifiés : il faudrait ainsi indiquer un nombre maximum (et non
plus minimum) de places, et un niveau minimum de densité.

Les hypothèses relatives au zonage, qui impliquent une utilisation monofonc-


tionnelle des espaces, doivent être revues. L’augmentation du nombre de terrains
à usage diversifié et de la densité pourrait nécessiter de modifier la réglementation
de l’utilisation du sol et les codes de construction. Il faudrait alors donner aux pro-
priétaires une marge de manœuvre plus importante concernant les possibilités
d’utilisation des bâtiments, en exigeant simplement qu’ils respectent certains cri-
tères de protection de l’environnement (bruit, circulation, etc.).

Les stratégies qui se proposent de rendre la vie dans les villes plus attrayante
passent par une intégration intersectorielle accrue, ainsi que par la mise en place
d’actions préventives pour éviter l’émergence de problèmes sociaux. Ces deux
aspects sont traités ailleurs dans ce chapitre.

2. Se concentrer sur le problème des friches urbaines et leur consacrer un pro-


gramme national.

Nombre des initiatives existantes ont un caractère local mais bénéficient d’un
financement initial de la part du gouvernement fédéral. Sachant que le problème
des friches est très étendu et qu’il conditionne la réussite des stratégies d’amélio-
ration et de consolidation des villes centrales, un soutien fédéral prolongé et de
plus grande envergure pourrait se justifier. Le succès des initiatives locales démon-
tre que les partenariats public-privé peuvent être très efficaces. Néanmoins, le sec-
teur public conserve un rôle fondamental par son soutien financier et son influence
sur l’orientation des politiques. Les progrès accomplis jusqu’à présent sont
peut-être imputables au caractère novateur de nombreux projets de réhabilitation.
Cependant, si l’on souhaite que les activités de rénovation acquièrent une stature
normative, le soutien du gouvernement deviendra indispensable à l’avenir. 95

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

L’aide à la rénovation des grandes cités construites après-guerre revêt un


caractère prioritaire, qui exige des actions allant au-delà de simples opérations de
prestige. Cette aide pourrait d’ailleurs être requise pendant une période indéfinie,
car les propriétaires et les locataires ne seront peut-être jamais en mesure de
financer la viabilité physique, environnementale et sociale des grandes cités. En
l’absence de tels efforts, ces cités pourraient donner lieu à des mouvements migra-
toires massifs, en Allemagne et même vers d’autres pays de l’UE. La réhabilitation
des friches et l’aide à la rénovation des grandes cités doivent s’inscrire dans le
cadre d’une stratégie corrective globale et localisée, comprenant des mesures
d’amélioration du capital humain et d’encouragement à l’entrepreneuriat.

5.2. Contexte institutionnel et international


La politique urbaine allemande se fonde sur l’organisation hiérarchique des
zones urbaines, qui se résume à un système polycentrique de lieux centraux
d’importance diverse. Ce cadre, qui est le fruit d’un mode de développement
urbain datant du Moyen Âge, est très souple et adaptable. En effet, les villes indi-
viduelles peuvent prospérer ou décliner sans compromettre la vigueur les réseaux
qui les relient entre elles. Cette caractéristique est on ne peut plus compatible
avec une approche basée sur le marché, qui privilégie la concurrence et le change-
ment. Néanmoins, à une époque où les échanges inter-régionaux et internationaux
se multiplient et où le contexte économique européen lui-même évolue rapide-
ment, cette structure présente également des limites pour l’élaboration des politi-
ques. Les régions économiques transfrontalières, les centres logistiques
internationaux et les villes mondiales ne constituent que trois manifestations des
changements en cours. Désormais, de nombreuses villes partagent davantage de
points communs avec des villes d’autres pays qu’avec les villes de leur propre
région. Le processus de décentralisation à l’œuvre au sein du système polycentri-
que urbain pourrait permettre à un nombre bien plus important de villes d’accéder
directement aux marchés internationaux. Toutefois, si le système urbain devient
excessivement déconcentré, l’effet d’agglomération positif associé à des zones
métropolitaines étendues et performantes risque de s’affaiblir. Les nœuds de
transport tels que les grands ports, les centres de distribution et les aéroports, qui
sont généralement situés dans les zones métropolitaines les plus étendues et qui
constituent une source d’emplois considérable, contribuent à la productivité glo-
bale du pays. Toutefois, compte tenu du coût élevé de la modernisation et de
l’extension des infrastructures, seules quelques villes peuvent se montrer
concurrentielles sur ce terrain où l’Allemagne rejoint les grands réseaux internatio-
naux et mondiaux.
Que ce soit à l’époque pré-industrielle ou depuis la guerre, les villes
allemandes ont toujours bénéficié d’une autonomie considérable. Ce statut, qui
96 fait des villes des composantes fondamentales du tissu national, leur permet

OCDE 1999
Les défis qui attendent le système urbain allemand : conclusions et recommandations

d’exercer un contrôle sur le pouvoir central. De plus, il reconnaît la diversité de


leurs besoins en tenant compte de l’influence des spécificités historiques de cha-
que ville sur son développement actuel. Ce contexte est particulièrement propice
à l’innovation. De ce point du vue, la capacité des villes à fonctionner efficacement
est un élément clé du jeu démocratique et du marché. En Allemagne et dans
d’autres pays, cependant, l’autonomie des villes est menacée : les conséquences
de la mondialisation et les possibilités qu’elle offre, le changement technologique,
l’intégration économique au sein de régions multinationales et les engagements
internationaux en faveur de l’amélioration de la qualité de l’environnement sont
autant de facteurs qui restreignent la marge de manœuvre des gouvernements
nationaux et locaux et orientent leur action. La complexité des problèmes est telle
que la consultation du public reste limitée, même lorsque des efforts sont
déployés pour la renforcer. Les changements socio-économiques et l’innovation
technologique aidant, les villes auront de plus en plus de difficultés à contrôler leur
développement. Les pays ne peuvent espérer résoudre ce problème ni en se pré-
munissant contre les influences internationales, ni en limitant les mouvements
migratoires, la mobilité et les investissements sur leur territoire national. Il leur faut
reconnaître la nécessité d’un renforcement de l’intégration intersectorielle, des
partenariats public-privé, de la participation du public et de la coopération entre
les villes. Dans ce processus, le caractère multi-niveaux de la politique urbaine
allemande et la structure polycentrique du système urbain pourraient se révéler
des atouts précieux et être même consolidés.

Nombre des problèmes – et des possibilités – émergents attirent l’attention


sur le potentiel de développement endogène des villes et régions allemandes et
sur leur capacité à tirer parti de la mondialisation et de l’intégration économique.
Un nombre croissant de villes du monde entier procèdent à des évaluations stra-
tégiques pour déterminer leurs points forts et leurs faiblesses et identifier les obs-
tacles au développement susceptibles d’être éliminés grâce à une action et des
investissements publics. Ces évaluations nécessitent une consultation du secteur
privé et du grand public. Elles fournissent des références par rapport auxquelles
on peut évaluer les progrès futurs (principe de l’analyse comparative ou benchmar-
king). Cinq hypothèses implicites sous-tendent l’analyse comparative : 1) la qualité
de vie dans une zone urbaine est un facteur déterminant pour les investisseurs
potentiels; 2) le soutien de la population à l’action et aux investissements publics
est conditionné à l’existence d’un projet d’avenir pour la ville; 3) le développe-
ment économique passe par la mise en œuvre d’une stratégie multisectorielle et
polyvalente, qui tienne compte des conditions environmentales et sociales; 4) les
investissements de l’extérieur doivent être complétés par des efforts visant à pro-
mouvoir le développement endogène et l’entrepreneuriat; et 5) la qualité de la
conception, de la planification et des infrastructures contribue à l’efficience
économique et à la sécurité de la population, mais véhicule également un 97

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

sentiment de bien-être qui rehausse l’image d’un endroit. Ces hypothèses, qui se
fondent sur le constat suivant lequel le succès des villes (grandes ou petites) est
rarement une question de hasard ou de bonne fortune économique, reprennent de
nombreux points mis en évidence de manière inductive par des urbanistes et des
théoriciens allemands et étrangers entre 1890 et 1930. Ce qui est nouveau, dans les
années 90, c’est la volonté de poursuivre une approche globale et holistique du
développement urbain, qui soit mieux à même de concilier les objectifs de
compétitivité et de viabilité durable en faisant collaborer le public, le secteur privé
et l’État.

Recommandations
3. Examiner les incompatibilités entre les différentes mesures et renforcer la
coopération interministérielle dans les domaines suivants :
a) environnement (encourager la réhabilitation des friches, freiner le proces-
sus d’aménagement des sites vierges);
b) transport (renforcer la compatibilité avec les modalités d’utilisation du sol,
réduire la demande de déplacements en voiture);
c) emploi et croissance économique (encourager les initiatives locales pour
l’emploi et la création de nouvelles entreprises);
d) cohésion sociale (relations d’interdépendance entre le logement, l’éduca-
tion et la sécurité; stratégies préventives à l’attention des quartiers urbains
en difficulté).
Cette coopération impose non seulement un partage d’informations et une
coordination accrus entre les ministères, mais aussi l’utilisation de méthodes plus
performantes pour évaluer l’incidence de différentes combinaisons de mesures sur
le développement des zones urbaines.
Pour améliorer la coordination intersectorielle, il faut traiter de manière plus
appropriée les effets imprévus des différents instruments ou politiques sectoriels
(par exemple, les abattements fiscaux sur les investissements immobiliers qui ont
pour effet d’encourager l’aménagement des sites vierges plutôt que des friches, ou
encore, les programmes de développement de la capacité routière, souvent plus
faciles à financer et à gérer que les programmes d’amélioration des réseaux de
transport public). La déréglementation, la privatisation et la réforme fiscale auront
toutes un impact sur le fonctionnement et le développement des villes. Nombre
des effets induits pourraient être positifs. Des stratégies locales de développe-
ment économique ayant pour but de promouvoir le travail indépendant et la créa-
tion de nouvelles entreprises doivent compléter les stratégies nationales pour
l’emploi et la croissance. Toute stratégie de développement urbain et régional doit
98 inclure des mesures pour la formation professionnelle et l’investissement.

OCDE 1999
Les défis qui attendent le système urbain allemand : conclusions et recommandations

4. Améliorer la coopération entre les villes allemandes et, dans les régions fron-
talières de l’UE, la coopération avec des villes d’autres pays.
Promouvoir les modes de prise de décision qui encouragent la consultation et
la planification stratégique, qui impliquent plusieurs municipalités ou même plu-
sieurs régions et qui puissent se prêter à une coordination avec les circonscriptions
voisines. La participation du public doit demeurer une composante essentielle du
processus d’élaboration des politiques. Il ne doit pas s’agir d’une participation
purement formelle, mais d’une participation stratégique, dont l’objectif est de limi-
ter l’influence des groupes d’intérêt et de garantir le soutien du public à une action
de meilleure qualité. Toutefois, les capacités d’intégration intersectorielle et de
coopération entre municipalités pourraient être compromises par d’éventuelles
restrictions budgétaires où par les pressions que risque d’exercer le principe de
subsidiarité sur les ressources des autorités locales. En l’absence de progrès dans
ce domaine, les municipalités pourraient se livrer une concurrence accrue et inu-
tile, d’où un gaspillage des ressources publiques, déjà rares, consacrées à l’inves-
tissement.
Enfin, il est important que l’Allemagne poursuive son engagement en faveur
de la coopération internationale dans le domaine du développement urbain dura-
ble. En tant que locomotive, non seulement elle encourage les autres pays à opérer
judicieusement des choix difficiles et à poursuivre un objectif commun, mais elle
favorise les échanges et l’apprentissage mutuels.

5.3. Tendances émergentes

Dès lors qu’il est admis que la politique urbaine devra tenir compte de ten-
dances socio-économiques difficiles à prévoir, la mise en œuvre d’une approche
stratégique élargie reposant sur des principes sociaux, économiques et environne-
mentaux fondamentaux paraît d’autant plus nécessaire. Ces tendances incluent
notamment :
• le niveau et la composition des mouvements migratoires (les immigrants
sont concentrés dans les grandes villes, et le pays connaît par ailleurs des
mouvements migratoires internes considérables);
• la répartition des revenus (qui pourrait conduire à une forte concentration de
pauvres et de personnes à faible revenu dans les villes);
• l’évolution de la nature du travail (travail à temps partiel, travail en indépen-
dant, recul de l’âge de la retraite);
• l’augmentation du nombre de foyers unipersonnels (ils représentent déjà un
tiers de la population, mais peuvent dépasser 50 % dans certaines villes); 99

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

• le vieillissement de la population (en Allemagne, le pourcentage de la popu-


lation de plus de 60 ans devrait passer de 16 % aujourd’hui à 25 % en 2010);
• l’innovation technologique (incidence des nouvelles technologies de
communication sur l’habitat urbain);
• le changement des valeurs (passage à des valeurs post-industrielles, avec
une préoccupation croissante pour l’environnement et l’adoption d’une atti-
tude plus positive vis-à-vis de la participation de la société civile).
Compte tenu de ces facteurs, il est difficile de déterminer où la population
voudra vivre à l’avenir et dans quel type de logement, ou encore quels seront le
niveau et la nature des services publics requis et le montant des ressources publi-
ques disponibles pour les assurer. Le vieillissement de la population et la réparti-
tion du revenu, deux thèmes distincts mais potentiellement liés, pourraient être
particulièrement déterminants à cet égard.
Par le passé, la politique de la ville tablait sur un certain degré de stabilité et
de permanence des conditions urbaines. En conséquence, les décisions
concernant l’utilisation du sol étaient soumises à des règles normatives, et les nor-
mes techniques applicables aux infrastructures étaient conçues pour un cycle de
vie important. La politique de la ville et l’urbanisme, qui s’inscrivent obligatoire-
ment dans une perspective à moyen terme, doivent néanmoins tenir compte de
l’incertitude. En l’occurrence, le défi consiste à élaborer des mesures qui aident les
villes à s’adapter à la nature dynamique et imprévisible du changement social,
économique et technologique. Les plans devraient donc être réexaminés – et
éventuellement révisés – à intervalles plus rapprochés et tenir compte d’une
gamme plus étendue de variables. Dans un contexte d’incertitude, le processus de
planification doit formuler plusieurs options pour l’avenir (et être réversible), de
sorte que les individus puissent adapter leur ville à l’évolution des besoins, des
problèmes et des possibilités. De manière générale, diverses caractéristiques de
l’environnement bâti peuvent contribuer à renforcer la capacité de renouvellement
et d’adaptation des villes : affectation diversifiée des terrains, diversité des modes
de transport, paysage urbain combinant sécurité et lisibilité et bâtiments pouvant
être adaptés à des besoins divers. En dernière analyse, l’adaptabilité caractérise
davantage les villes que les banlieues, et ce pourrait être de plus en plus le cas à
mesure que les villes deviendront des lieux «à forte intensité d’information» dans
une économie fondée sur la connaissance. Toutefois, cette capacité d’adaptation
peut augmenter ou diminuer avec les temps. A l’heure actuelle, ce n’est pas un nou-
veau système de planification ou de nouvelles réglementations formelles qu’il faut
à l’Allemagne, mais une politique d’aménagement du territoire et de la ville plus
flexible et prospective, qui s’adapte plus facilement à l’évolution économique.
Sachant que les besoins de la population sont de plus en plus divers en
Allemagne, la politique urbaine doit être suffisamment souple pour générer des
100 solutions adaptées aux conditions locales. Les villes allemandes sont affectées par

OCDE 1999
Les défis qui attendent le système urbain allemand : conclusions et recommandations

les tendances socio-économiques à des degrés différents, et de manière générale,


ces tendances ne revêtent pas les dimensions à l’Est et à l’Ouest. (Ainsi, la mobilité
et les mouvements migratoires internes auront pour effet d’accroître la population
des Länder occidentaux.) Compte tenu de l’importance croissante des facteurs
locaux dans les décisions d’implantation et d’investissement qui conditionnent la
qualité de vie, les villes et régions allemandes devraient être capables de s’adap-
ter en tirant parti de leurs atouts respectifs et de l’offre élevée de services publics.
Toutefois, eu égard à l’ampleur de ce qui reste à accomplir dans de nombreuses
zones et à l’impact limité du développement local sur les performances
économiques nationales, les initiatives locales ne sont pas suffisantes. Il est donc
nécessaire d’instaurer un cadre d’action national qui poursuive une approche plus
intégrée et intersectorielle, étant entendu que les investissements physiques
(dans le logement, les infrastructures, etc.) doivent se combiner avec d’autres stra-
tégies et domaines d’action (éducation, environnement, emploi) pour favoriser le
développement durable.

Recommandations

5. Se donner la possibilité de corriger et/ou réviser les plans à moyen terme.

En examinant à intervalles plus rapprochés les engagements pris en matière


de planification, les autorités locales seraient mieux à même d’adopter des modes
de développement plus durables; elles pourraient, par exemple, limiter les auto-
risations d’aménagement de zones commerciales hors des villes. Les problèmes
institutionnels sont souvent plus aigus pendant les phases de transition, lors du
passage d’un mode de planification à un autre. Or, il semblerait que l’Allemagne
traverse actuellement une telle phase de transition. La flexibilité est particulière-
ment importante dès lors que l’on souhaite introduire un mode d’affectation diver-
sifiée des terrains et modifier les principes de zonage traditionnels. Par ailleurs, si
l’on souhaite freiner le processus de suburbanisation, il faudra aussi prévoir une
offre suffisamment souple d’infrastructures dans les zones urbaines.

6. La recherche et l’information doivent être des priorités.

Questions pour l’avenir :

• Comment financer les travaux de construction nécessaires et la rénovation


urbaine dans le contexte d’un renforcement des mécanismes du marché,
d’une réduction des distorsions budgétaires et d’une amélioration de la
cohérence des politiques?

• Comment générer davantage d’emplois sur des sites urbains de plus en plus
restreints? 101

OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne

• Quels changements dans les modes de vie, les valeurs et les structures
sociales sont susceptibles de favoriser un développement urbain plus
durable?
• Quelles seront les conséquences de la déréglementation, de la privatisa-
tion, de l’élargissement de l’UE et de la mondialisation pour le développe-
ment urbain, notamment si l’on tient compte des besoins en espace
variables des entreprises et secteurs «volants», ainsi que des besoins spé-
cifiques des petites et moyennes entreprises implantées «en grappe»?
• Comment évaluer les conséquences économiques de l’amélioration des
conditions environnementales et sociales dans les villes?
Améliorer la diffusion des innovations issues des projets pilotes tels que le
Programme ExWoSt. En Allemagne comme ailleurs, les problèmes des villes ne
donnent que rarement lieu à des initiatives de recherches publiques ou privées.
Pour encourager l’innovation, il faut, entre autres, aider les municipalités à mieux
définir les besoins des villes et à évaluer les innovations technologiques leur per-
mettant d’atteindre cet objectif. L’Allemagne a une longue tradition de recherche
appliquée, qu’il reste à traduire en programmes applicables.
Améliorer la qualité et l’utilisation des données et, en particulier, intégrer les
informations économiques, sociales et environnementales de manière plus adé-
quate. Le concept émergent de capital humain ou social pourrait servir de réfé-
rence dans ce contexte.

5.4. Conclusion

La politique urbaine allemande contribue à renforcer la compétitivité du pays


et la viabilité durable de son développement. Cette fonction prospective, qui peut
aider le pays à s’adapter aux changements extérieurs et intérieurs, représente un
tournant dans la politique urbaine – tournant que l’on constate également dans de
nombreux autres pays Membres.
En vertu du rôle explicite qui lui est assigné dans la politique urbaine, le gou-
vernement fédéral n’est pas fondé à élaborer des plans détaillés pour les villes. En
revanche, il peut définir et articuler un projet d’avenir pour ces villes, en indiquant
en quoi elles peuvent devenir des lieux attrayants et productifs où il fait bon vivre
et travailler. Cette vision d’avenir ne peut être élaborée par le seul secteur privé,
même s’il est amené à jouer un rôle important en innovant dans de nombreux
domaines (technologie, styles de vie et environnement bâti). Dans la mesure où il
exerce une influence sur l’aménagement du territoire et sur d’autres aspects de la
politique qui orientent le développement urbain, le gouvernement a la possibilité
de guider les investissements privés vers des destinations plus judicieuses. Les
102 études consacrées à des thèmes tels que les projets et les investissements liés aux

OCDE 1999
Les défis qui attendent le système urbain allemand : conclusions et recommandations

infrastructures, le logement et la réhabilitation soulignent que la politique d’amé-


nagement ne saurait être guidée par une logique économique pure lorsque la
question est de savoir quel type de ville nous voulons. Il est essentiel d’informer
le public et de le faire participer. Reste alors à savoir quelle combinaison de mesu-
res est la plus appropriée pour atteindre les objectifs fixés. Ici encore, le rôle du
gouvernement fédéral est très clair : non seulement il doit investir dans la rénova-
tion et les infrastructures urbaines, mais il doit aussi améliorer l’intégration inter-
sectorielle des politiques et s’efforcer d’identifier et éliminer les incohérences
entre les politiques.
En Allemagne comme dans d’autres pays, l’une des tâches de la politique
urbaine a consisté, par le passé, à corriger les erreurs commises lors des précéden-
tes étapes du développement urbain. Et les problèmes étaient nombreux :
l’ampleur de la croissance démographique et de l’exode rural, associée à un faible
niveau de revenu et au prix élevé des terrains, avait entraîné un surpeuplement de
certaines zones et une dégradation des conditions de vie; faute d’un contrôle adé-
quat, les activités industrielles avaient provoqué une pollution des cours d’eau, de
l’atmosphère et des sols et une dégradation du paysage urbain; enfin, les institu-
tions municipales se montraient souvent incapables de gérer des problèmes
urbains de plus en plus complexes. Les succès remportés par les politiques mises
en œuvre sur tous ces fronts constituent une base solide sur laquelle construire
l’avenir.
L’Allemagne a fourni des efforts considérables pour adopter une approche
prospective en complément des politiques existantes, qui restent nécessaires
pour résoudre les problèmes issus de la réunification et de la restructuration
économique. Néanmoins, la réussite n’est jamais totale. Compte tenu des change-
ments industriels intervenus à l’Est et à l’Ouest et de la nécessité d’améliorer les
logements et infrastructures de base dans les nouveaux Länder, des mesures correc-
tives sont encore nécessaires dans les zones urbaines. Or, les mesures qui, dans le
passé récent, ont apporté des réponses efficaces aux problèmes d’après-guerre ne
sont pas nécessairement aptes à relever les défis de demain. L’incidence de ten-
dances récentes telles que la mondialisation de l’économie et la poursuite d’une
stratégie intégrée de développement durable souligne la nécessité d’une réorien-
tation du développement urbain et d’un renforcement de la coopération entre les
ministères et aussi entre les villes tant en Allemagne que dans l’ensemble du
monde. Soucieux de poursuivre simultanément les objectifs de compétitivité et de
viabilité durable, le pays devra encore adopter des approches novatrices dans ce
domaine.

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LES ÉDITIONS DE L’OCDE, 2, rue André-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16
IMPRIMÉ EN FRANCE
(04 1999 01 2 P) ISBN 92-64-26959-2 – n° 50626 1999